楊濤

摘要 工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)是公路部門國有資產(chǎn)的重要組成部分，也是公路事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。經(jīng)過幾十年的發(fā)展建設(shè)，公路工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)規(guī)模龐大、涉及面廣、情況復(fù)雜，尤其是隨著公路事企分離改革，交通執(zhí)法改革等新發(fā)展改革形勢，大量的工區(qū)、道班的生產(chǎn)職能逐步弱化，服務(wù)功能日益減退甚至喪失，逐步成為去生產(chǎn)性、去服務(wù)性的普通國有房產(chǎn)，如何確保其安全完整、合理利用、保值增值，一直是公路行業(yè)內(nèi)部治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。文章以南通市公路部門為例，對(duì)工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，查找問題，結(jié)合管理實(shí)踐進(jìn)行思考，探索了一些工作思路和舉措，對(duì)強(qiáng)化國有房產(chǎn)管理具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞 公路;國有房產(chǎn);固定資產(chǎn)

中圖分類號(hào) F512;F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2022）01-0041-03

0 引言

《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》要求，規(guī)范和加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，維護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整，合理配置和有效利用國有資產(chǎn)，保障和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。固定資產(chǎn)本身具有價(jià)值高、使用周期長、使用地點(diǎn)分散等特點(diǎn)，尤其房屋資產(chǎn)涉及面廣、情況復(fù)雜，管理難度較大。公路部門承擔(dān)著公路規(guī)劃建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理等職能，其固定資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中占有相當(dāng)大的比重，尤其養(yǎng)護(hù)工區(qū)、道班等房屋資產(chǎn)，單位價(jià)值高、分布范圍廣、生命周期長、管理維護(hù)成本高。隨著公路事業(yè)的發(fā)展和公路體制改革的深入，公路部門房屋資產(chǎn)的體量不斷增加、構(gòu)成日趨復(fù)雜，加之經(jīng)歷管理制度和人員變更，存量國有房產(chǎn)權(quán)屬不清、賬實(shí)不符、資產(chǎn)閑置等問題也日益突出。強(qiáng)化公路系統(tǒng)國有房產(chǎn)管理水平，確保國有房產(chǎn)的安全完整、合理利用、保值增值，是公路事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，也一直是公路行業(yè)內(nèi)部治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)[1]。

近年來，南通市公路部門順應(yīng)公路改革發(fā)展新形勢，針對(duì)工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理現(xiàn)狀，存在問題及原因，本著“尊重歷史，著眼未來”原則，按照國有資產(chǎn)管理的相關(guān)工作紀(jì)律和要求，進(jìn)行了一些具體地探索實(shí)踐。

1 工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理現(xiàn)狀

南通市公路部門發(fā)展歷史悠久，新中國成立以后，公路建設(shè)突飛猛進(jìn)，截至目前，全市公路總量突破1.9萬km。自20世紀(jì)60、70年代以來，公路部門根據(jù)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需求，在公路沿線因地制宜修建了一大批養(yǎng)護(hù)工區(qū)、道班等公路附屬設(shè)施，經(jīng)過多年發(fā)展變遷，如今已形成了一批資產(chǎn)體量大、分布廣、種類多、年代久的工區(qū)、道班等國有房屋，成為公路部門國有資產(chǎn)的重要組成部分。2020年6月，南通公路部門組織力量對(duì)全系統(tǒng)工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)進(jìn)行了全面深入清查，摸清了家底，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1.1 體量大、數(shù)量多

共有各類工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)129處，總土地面積281 453.31 m2，建筑面積103 947.2 m2（包括兩證的證載數(shù)據(jù)及部分由公路部門自行丈量概算數(shù)據(jù)）。估算價(jià)值或歷史成本16 234.02萬元。

1.2 出租、出借比重大

129處房產(chǎn)中，出租67處，出借26處，出租出借比例達(dá)72%。閑置15處，自用35處，已拆遷1處（有9處房產(chǎn)存在部分出租，部分出租和部分閑置情況）。

1.3 分布分散、點(diǎn)多線長

市、縣公路部門機(jī)關(guān)國有房產(chǎn)共12處，大部分房產(chǎn)分散分布于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共117處。按所處公路沿線位置分，位于國省干線公路沿線25處，縣鄉(xiāng)村道沿線77處，其他27處。

1.4 權(quán)證不全、權(quán)屬不清

國有房產(chǎn)中，土地證、房產(chǎn)證兩證齊全的僅有31處，僅有房產(chǎn)證的5處，僅有土地證的48處，有不動(dòng)產(chǎn)證的5處，兩證均無的40處。有大量房產(chǎn)的土地或建設(shè)手續(xù)里，僅有當(dāng)年地方革委會(huì)、計(jì)劃委、土管所的批復(fù)文件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門的準(zhǔn)建證以及與鎮(zhèn)村簽訂的用地協(xié)議，目前，僅憑這些材料，無法辦理相關(guān)土地、房產(chǎn)權(quán)證。因權(quán)證不全，大部分也無法正常辦理相關(guān)更名手續(xù)，產(chǎn)權(quán)所有人仍為2019年交通機(jī)構(gòu)改革之前的公路處（站），部分還是2009年撤銷的政府還貸性二級(jí)公路收費(fèi)站。

1.5 年代久遠(yuǎn)、長期閑置

全系統(tǒng)有超過40%的（共57處）房產(chǎn)建于20世紀(jì)70、80年代，21世紀(jì)以來建造的僅35處。由于年代久遠(yuǎn)，房屋建筑逐漸老化，外觀破舊，內(nèi)部設(shè)施陳舊。部分年久失修的已成危房，存在安全隱患[2]。

2 工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理存在的問題

工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)情況復(fù)雜、歷史遺留問題多，對(duì)管理造成了一定的難度，但對(duì)照國有房產(chǎn)管理的新要求和嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，公路部門在自身管理上仍然還有差距和不足，主要存在以下問題。

2.1 管理意識(shí)不強(qiáng)

長期以來，公路部門普遍存在“重養(yǎng)建、輕管理”思想，對(duì)工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理重視程度不夠。沒有隨著公路體制改革的深入，主動(dòng)適應(yīng)財(cái)政改革形勢，結(jié)合行業(yè)的發(fā)展實(shí)際及時(shí)建立一套規(guī)范、完善的工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理制度。相對(duì)養(yǎng)護(hù)主業(yè)的發(fā)展，國有房產(chǎn)管理水平滯后，遺留一批重難點(diǎn)問題，造成后續(xù)管理成本高、難度大。

2.2 缺乏統(tǒng)籌管理

工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理涉及實(shí)物管理部門、價(jià)值管理部門、使用部門等多個(gè)部門，涵蓋了配置、使用以及處置等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理。在目前的管理模式下，國有房產(chǎn)資產(chǎn)增減變動(dòng)情況、資產(chǎn)的使用情況和房屋狀態(tài)等相關(guān)信息共享互通效率低，各部門之間缺乏有效的制約和銜接，各關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在脫節(jié)現(xiàn)象。

2.3 日常管理不規(guī)范

工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理臺(tái)賬不完整，相關(guān)資料、卡片等更新不及時(shí)，存在賬實(shí)不符現(xiàn)象。房產(chǎn)出租、出借、拆遷等處置行為不規(guī)范，尤其是相關(guān)程序和手續(xù)不完備。房產(chǎn)日常巡查，維護(hù)及清查盤點(diǎn)等工作都沒有常態(tài)化開展。

2.4 廢舊房產(chǎn)管理不到位

工區(qū)、道班等年久失修、價(jià)值減損的存量國有房產(chǎn)缺乏妥善的管理。部分房產(chǎn)由于疏于維護(hù)管理，長期閑置，成為危房，存在安全隱患，亟須逐一摸排建檔，提出專題處置方案，納入有效管理范圍。

2.5 專業(yè)管理人員匱乏

公路部門普遍缺乏國有房產(chǎn)管理的專業(yè)人員，通常由其他工作人員兼任，由于缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)，實(shí)際管理效能不高。加之公路部門歷經(jīng)多次體制機(jī)制改革，人員變動(dòng)頻繁，造成管理延續(xù)性不強(qiáng)。

3 加強(qiáng)工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理的思考及實(shí)踐

綜合考慮全系統(tǒng)工區(qū)、道班等房屋資產(chǎn)的房產(chǎn)類型、建筑時(shí)間、權(quán)證情況、地理位置，使用情況及所在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)拆遷、復(fù)墾、征地及置換等政策因素，因地制宜，進(jìn)行了一些實(shí)踐，探索性地提出了工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理的系統(tǒng)性工作思路和方案，即構(gòu)建“市縣一體，責(zé)任共擔(dān)”的工作體系，確定“七個(gè)一批”的處置方向，制定“一房一策、動(dòng)態(tài)管理”的處置方法，明確“七個(gè)要”的處置要求。

3.1 構(gòu)建“市縣一體，責(zé)任共擔(dān)”的工作體系

市級(jí)公路部門成立工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理小組，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)部門和分中心負(fù)責(zé)同志為成員，統(tǒng)籌推進(jìn)國有房產(chǎn)管理工作。明確由各縣級(jí)公路部門為轄區(qū)內(nèi)工區(qū)、道班等房產(chǎn)管理的責(zé)任主體，主要負(fù)責(zé)同志為第一責(zé)任人和直接責(zé)任人，并專門成立由辦公室、服務(wù)設(shè)施、建養(yǎng)、財(cái)務(wù)等人員組成的工作小組。研究制定工作方案，明確工作方向、具體處置方法和工作要求，為當(dāng)前的整改及今后一個(gè)時(shí)期國有房產(chǎn)管理工作提供實(shí)施規(guī)范和制度保障。

3.2 確定“七個(gè)一批”的基本處置方向

（1）加強(qiáng)管理自用一批。對(duì)日常辦公用房，地處國省干線公路或?qū)佛B(yǎng)護(hù)管理、路網(wǎng)調(diào)度和應(yīng)急服務(wù)有一定作用，基礎(chǔ)設(shè)施、建筑物結(jié)構(gòu)比較齊全的工區(qū)、道班，可以進(jìn)行適當(dāng)維修，強(qiáng)化管理，充分利用，最大限度發(fā)揮其業(yè)務(wù)功能。

（2）規(guī)范程序出租一批。對(duì)于房屋狀況較好，具有一定使用價(jià)值，尤其是地理位置好，商業(yè)價(jià)值高，能產(chǎn)生一定經(jīng)濟(jì)效益的，可以進(jìn)一步加強(qiáng)日常管理，對(duì)外招租，遵照市財(cái)政局關(guān)于國有資產(chǎn)出租的原則和流程進(jìn)行評(píng)估，實(shí)行公開拍租，并根據(jù)市財(cái)政局相關(guān)文件要求，簽訂樣式房產(chǎn)租賃合同，保障國有資產(chǎn)保值增值。

（3）完善手續(xù)出借一批。對(duì)于2019年交通綜合執(zhí)法改革后，為解決新組建的執(zhí)法隊(duì)伍辦公需求，目前借給交通執(zhí)法支隊(duì)（大隊(duì)）使用的，主動(dòng)加強(qiáng)溝通對(duì)接，進(jìn)一步完善借用手續(xù)，簽訂借用協(xié)議，明確有關(guān)管理職責(zé)。

（4）積極溝通拆遷（移交）一批。對(duì)于有公路改（擴(kuò)）建、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)或地方拆遷復(fù)墾需求的，積極溝通地方政府，了解掌握政策，盡可能列入拆遷計(jì)劃，爭取最優(yōu)補(bǔ)償。對(duì)少數(shù)遠(yuǎn)離國省干線公路，地處偏僻區(qū)域，無公路業(yè)務(wù)使用價(jià)值，占地面積小，房屋破舊，且存在一定安全隱患的，可以主動(dòng)對(duì)接地方政府，按照國有資產(chǎn)處置程序，履行審批手續(xù)后移交相關(guān)部門管理，并及時(shí)注銷固定資產(chǎn)。

（5）消除隱患整治一批。對(duì)于破損嚴(yán)重，存在明顯安全隱患，甚至是危房的，集中整治，及時(shí)整修，最大限度消除安全、消防及治安隱患。

（6）內(nèi)部統(tǒng)籌劃轉(zhuǎn)一批。對(duì)因機(jī)構(gòu)改革，被撤銷單位的房產(chǎn)，本著利于管理、方便工作的原則，可以在全市公路系統(tǒng)內(nèi)部，按照屬地原則進(jìn)行統(tǒng)籌劃轉(zhuǎn)。劃轉(zhuǎn)中，同步做好實(shí)物管理、財(cái)務(wù)核算及未到期租賃合同履行等方面的工作交接。

（7）產(chǎn)證手續(xù)辦理一批。抓住全市解決行政事業(yè)單位國有房產(chǎn)補(bǔ)辦權(quán)證等歷史遺留問題的契機(jī)，積極收集相關(guān)檔案資料，主動(dòng)請(qǐng)示匯報(bào)，講清歷史原因，爭取相關(guān)部門的理解和支持，力爭辦理一批房產(chǎn)權(quán)證。同時(shí)，對(duì)所有土地、房產(chǎn)證辦理更名手續(xù)。對(duì)于難以辦理權(quán)證、無法過戶等歷史遺留問題，及時(shí)向上級(jí)主管部門專題匯報(bào)，請(qǐng)求協(xié)調(diào)。

3.3 制定“一房一策、動(dòng)態(tài)管理”的具體處置方法

因“房”施策，不搞一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一刀切。針對(duì)每一處工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)管理的實(shí)際情況，詳細(xì)逐一制訂具體處置方法，并明確責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、具體責(zé)任人，積極妥善地推進(jìn)處置工作。同時(shí)，市級(jí)公路部門進(jìn)一步健全日常跟蹤管理機(jī)制，及時(shí)了解和掌握房屋資產(chǎn)管理動(dòng)態(tài)信息，根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)完善和調(diào)整管理舉措和處置方式，全面實(shí)行房產(chǎn)的動(dòng)態(tài)化管理[3]。

3.4 明確“七個(gè)要”的處置要求

（1）責(zé)任要壓實(shí)落細(xì)。相關(guān)部門及單位之間要密切聯(lián)系，協(xié)同配合，統(tǒng)籌推進(jìn)處置工作。明確市級(jí)公路部門工作職責(zé)。尤其是要進(jìn)一步壓實(shí)工作責(zé)任，明確各縣公路部門為轄區(qū)內(nèi)工區(qū)、道班等房屋資產(chǎn)管理責(zé)任主體，明確責(zé)任分工，尤其是安全管理職責(zé)。將工區(qū)、道班等房產(chǎn)整改及日常管理工作納入年度重點(diǎn)工作任務(wù)中，與績效考核、年度評(píng)先評(píng)優(yōu)相掛鉤。

（2）處置要依法合規(guī)。工區(qū)、道班屬于國有資產(chǎn)，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得擅自處置。所有工區(qū)、道班等房產(chǎn)的處置工作要樹立強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和法規(guī)意識(shí)，依法合規(guī)處置。嚴(yán)格按照國有資產(chǎn)處置審批權(quán)限，認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)把處置審核關(guān)。要進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)部決策程序，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，規(guī)范操作流程。嚴(yán)格按照財(cái)政部門相關(guān)文件精神，遵照“提出意見，組織鑒定，內(nèi)部公示，集體研究，報(bào)批審核，依規(guī)處置”等基本流程來辦理國有房產(chǎn)處置手續(xù)。

（3）維修要申請(qǐng)報(bào)批。工區(qū)、道班等房產(chǎn)的維修必須經(jīng)縣級(jí)公路部門領(lǐng)導(dǎo)集體研究，提出維修意見及費(fèi)用明細(xì)，以正式公文的形式請(qǐng)示市級(jí)公路部門，集體研究決定。重大維修項(xiàng)目還要上報(bào)上級(jí)交通及財(cái)政部門審批。

（4）出租要公開拍租。嚴(yán)格遵循公開、公平、公正原則，按現(xiàn)行規(guī)定履行審批手續(xù)，規(guī)范組織評(píng)估和拍租活動(dòng)。嚴(yán)格按照財(cái)政部門有關(guān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)拍賣（租）流程的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范招租工作，實(shí)行公開競價(jià)，發(fā)揮市場的決定性作用，確保國有資產(chǎn)保值增值。按照財(cái)政部門對(duì)國有房產(chǎn)租賃合同的要求，簽訂《國有房屋租賃》（樣式合同），租期一般3年，最多不超過5年。加強(qiáng)出租房管理，督促承租方強(qiáng)化安全管理和日常維護(hù)，不得轉(zhuǎn)租，不做“二房東”，不得對(duì)承租方的裝修改造進(jìn)行收購或者補(bǔ)償。同時(shí)，確保及時(shí)足額收繳租金，減少拖欠現(xiàn)象。

（5）拆遷流程要規(guī)范。涉及拆遷等事項(xiàng)的，要充分了解和掌握地方政府拆遷政策，取得政府及相關(guān)部門的證明文件材料，要積極爭取最優(yōu)補(bǔ)償方案。堅(jiān)持“三先三后”的工作原則，即先初談商議，后啟動(dòng)相關(guān)資產(chǎn)處置工作;先資產(chǎn)評(píng)估，后簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議;先落實(shí)拆遷款，后辦理拆遷及產(chǎn)證注銷手續(xù)。

（6）管護(hù)要及時(shí)到位。建立健全工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)長效管理機(jī)制。落實(shí)專人進(jìn)行日常維護(hù)管理，及時(shí)整改外觀破損，消防設(shè)施損壞等問題。市級(jí)公路部門將工區(qū)、道班等房屋安全管理納入安全檢查范圍，各縣級(jí)公路部門加強(qiáng)日常巡查，建立詳細(xì)的巡查記錄及問題整改清單。市級(jí)公路部門不定期對(duì)工區(qū)、道班等房產(chǎn)進(jìn)行現(xiàn)場隨機(jī)抽檢，并通報(bào)情況。

（7）臺(tái)賬要規(guī)范齊全。對(duì)每一處房產(chǎn)均建檔立卡，主要資料包括土地和房產(chǎn)的規(guī)劃、建設(shè)、遷址等相關(guān)申請(qǐng)和批復(fù)文件資料、圖紙等;坐落地點(diǎn)定位圖片;房產(chǎn)證、土地證;出租、出借合同、協(xié)議，租金收繳憑證;固定資產(chǎn)卡片;房屋及周邊環(huán)境圖片等。及時(shí)根據(jù)上級(jí)關(guān)于房產(chǎn)管理的新要求，補(bǔ)充更新動(dòng)態(tài)資料[4]。

4 結(jié)束語

公路行業(yè)的工區(qū)、道班等國有房產(chǎn)點(diǎn)多、線長、面廣、量大，在改革發(fā)展的新形勢下，其管理工作的政策性更強(qiáng)，規(guī)范規(guī)矩更多，紀(jì)律要求更嚴(yán)，管理難度更大，目前的思考和實(shí)踐只是一種嘗試，就今后如何更好地保障國有房產(chǎn)安全完好、保值增值、發(fā)揮功能，在理念創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新、舉措創(chuàng)新等方面還有待繼續(xù)研究和探索。

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