高珊

（江蘇省社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，江蘇 南京 210004）

從學(xué)界關(guān)注和研究的重點(diǎn)看，農(nóng)村人居環(huán)境整治與脫貧致富及生態(tài)環(huán)境改善方面的關(guān)聯(lián)作用日益顯著［2-4］。但是，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作仍然存在投入資金量大、長(zhǎng)期效果難以保持、后期監(jiān)管缺乏、專業(yè)人員不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題［5］。為了更好地讓脫貧鄉(xiāng)村與農(nóng)戶共享生態(tài)振興成果，亟須進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境的整治路徑。目前我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治的理論研究還滯后于實(shí)踐探索，從生態(tài)環(huán)境治理視角鞏固脫貧成果和助力鄉(xiāng)村振興的綜合性研究有待加強(qiáng)?！笆奈濉睍r(shí)期是鞏固銜接的關(guān)鍵期，以生態(tài)振興推動(dòng)脫貧鄉(xiāng)村和人口走向中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展道路，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、農(nóng)村人居環(huán)境整治路線邏輯與脫貧鄉(xiāng)村韌性發(fā)展機(jī)理

本文從回顧國(guó)家農(nóng)村人居環(huán)境整治路線的制定邏輯入手，系統(tǒng)解釋環(huán)境整治對(duì)脫貧鄉(xiāng)村韌性發(fā)展的作用機(jī)理。立足制度動(dòng)態(tài)演變過(guò)程，闡述不同主體在政策實(shí)施中的分工作為，梳理農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的推進(jìn)脈絡(luò)，同時(shí)厘清經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)韌性之間的相互關(guān)系，有助于通過(guò)促進(jìn)脫貧鄉(xiāng)村韌性發(fā)展的方式，推動(dòng)脫貧鄉(xiāng)村更好、更快地進(jìn)入鄉(xiāng)村生態(tài)振興的新階段。

（一）制度變遷、政策執(zhí)行與國(guó)家路線制定邏輯

農(nóng)村人居環(huán)境整治工作能夠有力破解引發(fā)貧困的“生態(tài)陷阱”，是脫貧鄉(xiāng)村增強(qiáng)發(fā)展韌性、穩(wěn)步走向共同富裕的重大助力。我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作路線與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方針相配合，是推進(jìn)生態(tài)治理落地的“小切口”和有利抓手。這項(xiàng)舉措見(jiàn)效快、覆蓋范圍廣，能讓農(nóng)民群眾普遍受益。改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城鄉(xiāng)二元體制加大了城鄉(xiāng)地區(qū)的落差。農(nóng)村人居環(huán)境臟亂差、飲水難、面源污染嚴(yán)重等問(wèn)題，引起了中央的高度重視。在“十一五”時(shí)期提出的“社會(huì)主義新農(nóng)村”建設(shè)中，“村容整潔”成為五項(xiàng)主要內(nèi)容之一?！笆濉睍r(shí)期以協(xié)同打贏精準(zhǔn)脫貧與污染防治兩大攻堅(jiān)戰(zhàn)為目標(biāo)，生態(tài)環(huán)保扶貧理念豐富了脫貧攻堅(jiān)的手段和工作方式［6］。為了全面建成小康社會(huì)，農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要性越發(fā)突出，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳專門(mén)出臺(tái)的“三年行動(dòng)方案”，明確了“廁所革命”、垃圾處理和污水治理三大重點(diǎn)任務(wù)?！笆奈濉睍r(shí)期確立鄉(xiāng)村地區(qū)“生態(tài)宜居”的總體目標(biāo)，也讓農(nóng)村人居環(huán)境整治工程的提質(zhì)升級(jí)成為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

國(guó)家制度變遷是一個(gè)動(dòng)態(tài)連續(xù)的過(guò)程，可以用“中央—地方—個(gè)體”的互動(dòng)演進(jìn)分析框架來(lái)解釋［7］。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作始終秉持問(wèn)題導(dǎo)向，經(jīng)歷了從外在短期表象改觀到內(nèi)部長(zhǎng)期機(jī)制構(gòu)建的演化過(guò)程。從中央層面看，主要是把握“做什么”的戰(zhàn)略指引問(wèn)題。頂層設(shè)計(jì)上根據(jù)國(guó)家不同時(shí)間階段的主要矛盾和目標(biāo)，明確給出支持和禁止的制度邊界。城鄉(xiāng)差距加大及農(nóng)村環(huán)境污染是制定農(nóng)村人居環(huán)境整治路線的問(wèn)題緣起，而促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展就是制定大政方針的根本目的。從地方層面看，主要是解決“怎么做”的實(shí)施路徑問(wèn)題。地方各級(jí)政府在解讀中央方針的前提下，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)及欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重污染與輕污染地區(qū)、城郊接合部與拆遷保留村莊等制定更為細(xì)致、差異化的實(shí)施方案。省、市、縣、鄉(xiāng)、村都成為中間擴(kuò)散的執(zhí)行主體。它們既要保證與國(guó)家戰(zhàn)略的一致性，又要維持地方利益的相對(duì)平衡以增強(qiáng)政策落地的可行性。從個(gè)體層面看，主要是明確“誰(shuí)來(lái)做”的行動(dòng)主體問(wèn)題。中央和地方的制度措施需要獲得行為主體的及時(shí)反饋。推行政策只有符合農(nóng)戶和其他微觀主體的需求，才能得到他們的積極響應(yīng)和主動(dòng)參與。地方各級(jí)政府評(píng)估實(shí)績(jī)并上報(bào)中央，在職責(zé)允許范圍內(nèi)調(diào)整創(chuàng)新，中央和國(guó)家則根據(jù)現(xiàn)實(shí)反饋，保留“好”政策，淘汰“差”政策，開(kāi)辟上升為正式制度和強(qiáng)制度的通道。至此，完成“上下”聯(lián)動(dòng)的制度變遷過(guò)程。

（二）生態(tài)振興、發(fā)展韌性與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果

我國(guó)脫貧攻堅(jiān)階段的貧困地區(qū)大多為生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，因限制開(kāi)發(fā)、資源匱乏或者過(guò)度開(kāi)發(fā)、污染轉(zhuǎn)移等造成了地區(qū)性貧困。脫貧攻堅(jiān)中的生態(tài)扶貧策略，就是通過(guò)改善這些地區(qū)的惡劣條件，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗鄉(xiāng)村，以生態(tài)環(huán)境治理來(lái)擺脫貧困狀況。生態(tài)扶貧與生態(tài)振興具有內(nèi)在一致性，都是將“青山綠水”變成“金山銀山”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)［8］。從脫貧攻堅(jiān)過(guò)渡到鄉(xiāng)村全面振興，意味著生態(tài)扶貧策略向生態(tài)振興策略的轉(zhuǎn)變，契合農(nóng)村人居環(huán)境工作從“整治”向“整治提升”的工作重心轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)生態(tài)扶貧與生態(tài)振興二者的有機(jī)銜接，有利于以生態(tài)環(huán)境保護(hù)推動(dòng)脫貧鄉(xiāng)村和人口穩(wěn)定發(fā)展、提高生態(tài)韌性的方式增強(qiáng)脫貧鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力。

韌性理論起源于生態(tài)韌性和工程韌性的研究，較早地應(yīng)用在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市管理等方面，近年來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的韌性研究備受關(guān)注。農(nóng)村人居環(huán)境整治就是為了提升鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定性、抗風(fēng)險(xiǎn)性和抗沖擊能力，這些正是現(xiàn)階段脫貧鄉(xiāng)村最需要的功能。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)為貧困地區(qū)提供了前所未有的人力與物力支持，讓貧困鄉(xiāng)村發(fā)生翻天覆地的改變。但是這樣龐大的規(guī)模效應(yīng)不可能一直延續(xù)下去，只有脫貧鄉(xiāng)村自身具備持續(xù)發(fā)展的實(shí)力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能夠真正走出貧困“泥沼”。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)、脫貧地區(qū)來(lái)說(shuō)，提供韌性發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”政策，有助于它們走出新的“振興困境”［9］。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作能夠幫助脫貧鄉(xiāng)村建立起經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性與生態(tài)韌性協(xié)同發(fā)展的新格局。就生態(tài)韌性看，廁所糞污治理、生活垃圾分類處理以及生活污水治理等工程項(xiàng)目的建設(shè)，加快補(bǔ)齊了農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的短板，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距；清潔河道、庭院等美麗工程，凸顯了鄉(xiāng)村風(fēng)貌，提升了鄉(xiāng)村吸引力。就經(jīng)濟(jì)韌性看，環(huán)境整治優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活與生態(tài)的“三生”空間，提高土地資源利用效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為新興產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入提供了可能。就社會(huì)韌性看，村容村貌的改善不僅提高了農(nóng)民的幸福感和歸屬感，而且增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，更降低了疾病發(fā)生率，在提升鄉(xiāng)村治理水平的過(guò)程中，切實(shí)改變農(nóng)民的精神面貌。

二、脫貧鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治實(shí)踐：基于省縣村戶的聯(lián)動(dòng)

江蘇省較早地面臨鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型等難題，在鞏固脫貧成果、改善農(nóng)村環(huán)境等方面有不少創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。觀察江蘇省地方各級(jí)政府及基層行動(dòng)主體在生態(tài)振興方面對(duì)中央政策的響應(yīng)，可以從增強(qiáng)脫貧鄉(xiāng)村發(fā)展韌性角度，為探索農(nóng)村人居環(huán)境整治提升路徑提供借鑒。江蘇省位于我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其“十三五”時(shí)期確定的扶貧對(duì)象中，95%左右的低收入人口及經(jīng)濟(jì)薄弱村集中在蘇北地區(qū)。因此，筆者所在課題組以蘇北地區(qū)為研究案例，于2021年11月至12月期間，對(duì)“十三五”時(shí)期省級(jí)認(rèn)定的蘇北5市重點(diǎn)貧困縣和重點(diǎn)幫促村莊進(jìn)行富民強(qiáng)村及人居環(huán)境整治效果的考察。根據(jù)隨機(jī)抽樣原則，調(diào)查共涵蓋5市的15個(gè)貧困縣、60個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村及1200戶建檔立卡低收入農(nóng)戶。從調(diào)查情況來(lái)分析，蘇北地區(qū)鞏固脫貧成果、改善農(nóng)村環(huán)境等方面經(jīng)驗(yàn)主要如下。

（一）發(fā)揮省域統(tǒng)籌功能，精準(zhǔn)投放支持政策

“十三五”以來(lái)，江蘇省政府對(duì)照中央要求，主要由省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳牽頭抓總農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，統(tǒng)籌各部門(mén)協(xié)調(diào)分工。其中，自然資源廳負(fù)責(zé)制定“多規(guī)合一”的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)開(kāi)展農(nóng)村生活污水治理工作；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳負(fù)責(zé)農(nóng)房改善和農(nóng)村生活垃圾處理工作；衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”；財(cái)政廳負(fù)責(zé)提供財(cái)政資金支持，并出臺(tái)配套激勵(lì)措施?！笆奈濉睍r(shí)期，原江蘇省政府扶貧工作辦公室重組為江蘇省鄉(xiāng)村振興局，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村總體建設(shè)，改廁工作也由江蘇省衛(wèi)生健康委員會(huì)一并移交。為及時(shí)了解各項(xiàng)工作進(jìn)展，省級(jí)與市級(jí)層面均建立農(nóng)村人居環(huán)境整治聯(lián)席會(huì)議制度并設(shè)立專屬辦公室，定期召開(kāi)會(huì)議并發(fā)布信息。

1)灰度化處理。由于彩色信息對(duì)雞蛋輪廓大小來(lái)說(shuō)并不重要，因此先對(duì)圖像進(jìn)行灰度化。實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，R分量可很好地呈現(xiàn)雞蛋輪廓特征，因此將圖像灰度轉(zhuǎn)化為R分量圖像，如圖3(b)所示。

江蘇省根據(jù)本省實(shí)際，除做好上述國(guó)家規(guī)定動(dòng)作外，增加自選動(dòng)作，務(wù)求精準(zhǔn)實(shí)效，高標(biāo)準(zhǔn)改善貧困鄉(xiāng)村環(huán)境面貌。一方面，加大蘇北鄉(xiāng)村農(nóng)房改善力度。這項(xiàng)工作與“三年行動(dòng)”時(shí)間起始點(diǎn)保持一致?！笆濉逼谀?，超過(guò)30萬(wàn)戶蘇北農(nóng)民群眾住房條件得到改善，改廁與污水處理同步進(jìn)行，優(yōu)先完成“四類”重點(diǎn)對(duì)象危房改造。同時(shí)建成一批現(xiàn)代新型農(nóng)村社區(qū)，其中有64個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)被命名為省級(jí)特色田園鄉(xiāng)村。實(shí)施近1700個(gè)產(chǎn)業(yè)配套項(xiàng)目，帶動(dòng)蘇北農(nóng)民群眾就業(yè)增收。另一方面，加大財(cái)政資金支持力度。加大財(cái)政涉農(nóng)資金管理改革力度，集中安排各類用于農(nóng)村人居環(huán)境整治的專項(xiàng)資金。統(tǒng)一資金分配，有效整合符合要求的資金，努力改變農(nóng)村環(huán)境治理和鄉(xiāng)村振興資金分散導(dǎo)致的資金使用績(jī)效不明顯的現(xiàn)象。為支持蘇北地區(qū)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生和公共設(shè)施運(yùn)行維護(hù)，2019年起每年安排8.19億元列入縣級(jí)固定補(bǔ)助基數(shù)。

（二）加大縣域落實(shí)力度，因地制宜自主實(shí)踐

縣域是城鄉(xiāng)過(guò)渡的重要節(jié)點(diǎn)，也是上傳下達(dá)的務(wù)實(shí)層級(jí)。它是大中小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村連接的“最后一公里”。鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)工作在縣級(jí)層面落實(shí)黨政“一把手”親自抓的方針，由縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，與其他部門(mén)分別設(shè)立的相關(guān)科室對(duì)接上級(jí)行動(dòng)安排。縣（區(qū)）既是切塊資金項(xiàng)目與條線部門(mén)職能的交匯區(qū)域，也是檢查考核指標(biāo)與工作進(jìn)度的壓力主體?？?jī)效考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制和政績(jī)升遷掛鉤，成為地方及領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)作為的原因之一?？h（區(qū)）政府憑借良好的執(zhí)行力和科層制，通過(guò)類似“包干制”的行政機(jī)制，統(tǒng)合組織下放到縣域的資源和權(quán)力，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理效能的提升［10］。這樣的形式在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中起到重要作用，同樣適用于人居環(huán)境整治提升的鄉(xiāng)村全面振興階段。

蘇北各縣（區(qū)）因地制宜將鞏固脫貧成果與人居環(huán)境整治緊密結(jié)合，積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)、空間利用及設(shè)施改善等內(nèi)容，增強(qiáng)地區(qū)發(fā)展韌性，預(yù)防大規(guī)模返貧及環(huán)境惡化發(fā)生。一方面，以美麗經(jīng)濟(jì)推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)。結(jié)合地區(qū)特色培育創(chuàng)建國(guó)家級(jí)美麗宜居樣板鄉(xiāng)村，把田園風(fēng)光及湖光山色發(fā)展成鄉(xiāng)村旅游業(yè)、休閑觀光業(yè)等，讓人居環(huán)境整治助力農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)“三生”融合。另一方面，加大公共空間治理和基礎(chǔ)設(shè)施改善力度。脫貧鄉(xiāng)村土地資源相對(duì)豐富，推進(jìn)公共空間治理如拆除違法建筑等，既能回收壯大集體資源資產(chǎn)，也能化解建設(shè)用地權(quán)屬不清的鄰里糾紛。另外，調(diào)查縣中的絕大多數(shù)縣級(jí)政府提高了農(nóng)村公路補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)水平，不斷改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。

（三）做好村域建設(shè)項(xiàng)目，聚焦重點(diǎn)關(guān)鍵任務(wù)

村莊是農(nóng)村人居環(huán)境整治的基本單元。以脫貧村居為載體，改廁、垃圾處理及污水治理項(xiàng)目都要在這樣的地域空間上規(guī)劃實(shí)施。重點(diǎn)片區(qū)和重點(diǎn)縣進(jìn)村入戶的扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目不斷疊加，通常采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管、經(jīng)濟(jì)薄弱村和低收入人口參與項(xiàng)目分紅的形式共享項(xiàng)目收益。經(jīng)濟(jì)薄弱村對(duì)幫促項(xiàng)目的依賴性較為明顯。當(dāng)這些項(xiàng)目能夠正常運(yùn)作并產(chǎn)生遞增收益時(shí)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)可控。而這些收入正是村莊實(shí)行環(huán)境設(shè)施維護(hù)、開(kāi)展日常衛(wèi)生保潔、應(yīng)對(duì)上級(jí)臨時(shí)檢查等支出的主要資金源頭。因此，扶貧資產(chǎn)合理確權(quán)及有效管理對(duì)脫貧鄉(xiāng)村的環(huán)保和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展十分重要。確保扶貧資產(chǎn)保值增值并長(zhǎng)期產(chǎn)生收益，是脫貧鄉(xiāng)村建立人居環(huán)境高水平長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制的重要依據(jù)。

江蘇省對(duì)幫促項(xiàng)目的投資收益開(kāi)展定期監(jiān)測(cè)和考核，保證過(guò)渡期幫促項(xiàng)目逐年增加。被調(diào)查村莊中，90%以上的經(jīng)濟(jì)薄弱村形成較為穩(wěn)定的特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目或者擁有工業(yè)集中區(qū)的廠房租金收益。光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目也是蘇北脫貧鄉(xiāng)村的集體收入來(lái)源之一。就集體收入增量看，調(diào)查村莊2021年村均集體經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)到65.45萬(wàn)元，比2020年增長(zhǎng)了36.97個(gè)百分點(diǎn)。就整治項(xiàng)目效果看，生活垃圾處理體系全覆蓋，調(diào)查村莊均實(shí)現(xiàn)了自然村組設(shè)置垃圾桶、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌收集轉(zhuǎn)運(yùn)的集中化處理；“廁所革命”深入推進(jìn)，調(diào)查村莊基本普及三格式及以上標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)害化衛(wèi)生廁所；生活污水處理設(shè)施在行政村中基本建成，調(diào)查村莊中有污水處理設(shè)施并能正常運(yùn)行的比例為90%左右；長(zhǎng)效管理機(jī)制基本形成，調(diào)查村莊全部建立了環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制并實(shí)施了環(huán)境綜合整治，效果良好的占90%左右。

（四）提升農(nóng)戶參與意愿，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保意識(shí)

農(nóng)戶的參與配合程度是農(nóng)村落實(shí)人居環(huán)境整治項(xiàng)目的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。農(nóng)戶滿意度是對(duì)入村工程項(xiàng)目的個(gè)體反饋。農(nóng)村人居環(huán)境整治既有公共區(qū)域，也有私人區(qū)域。農(nóng)戶房前屋后庭院衛(wèi)生以及廁所、供排水、垃圾等入戶端口都需要個(gè)人維護(hù)。經(jīng)過(guò)多年的生態(tài)環(huán)境治理宣傳與建設(shè)，廣大農(nóng)村總體狀況好轉(zhuǎn)，農(nóng)戶在宏觀變化中深切地感受到個(gè)人和家庭成員身體健康以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正面影響。提高農(nóng)戶滿意度和收入是激勵(lì)農(nóng)戶支付、參與環(huán)保行為的重要因素［11］。農(nóng)戶行為也受干部、黨員、精英等熟人社會(huì)的帶動(dòng)影響，自治組織與行政引導(dǎo)缺一不可［12］。作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)其環(huán)保行為與個(gè)人經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)服務(wù)及健康提升發(fā)生顯著關(guān)聯(lián)，農(nóng)戶更容易產(chǎn)生內(nèi)在動(dòng)力。

江蘇省始終關(guān)注蘇北脫貧鄉(xiāng)村農(nóng)戶對(duì)各項(xiàng)工作的滿意度，把它作為評(píng)價(jià)地方工作成效和等級(jí)的重要指標(biāo)之一。根據(jù)課題組的調(diào)查可知，農(nóng)戶對(duì)政府幫扶政策滿意度達(dá)到94.92%，對(duì)本村環(huán)境滿意度為90.7%；農(nóng)戶2021年人均可支配收入為1.3萬(wàn)元，比2020年增長(zhǎng)20.74個(gè)百分點(diǎn)。就環(huán)境整治直接增收渠道看，采取的舉措有：一方面，依托以工代賑項(xiàng)目開(kāi)發(fā)環(huán)保公益性崗位。經(jīng)濟(jì)薄弱村中的小組保潔員、河道管護(hù)人員等由外出就業(yè)困難但有勞動(dòng)能力的低收入農(nóng)戶擔(dān)任，按照每人年均6000元左右的工資水平，為他們?cè)黾庸べY性收入。另一方面，在低收入農(nóng)戶屋頂設(shè)立分布式家庭光伏發(fā)電板。本戶除免交電費(fèi)外，還能因?yàn)楣夥l(fā)電新能源項(xiàng)目獲得年終收益分紅。這樣的舉措既增加轉(zhuǎn)移性收入，又減少生活性支出。從調(diào)查來(lái)看，房前屋后整潔干凈、無(wú)亂搭亂建、無(wú)亂貼亂畫(huà)現(xiàn)象的農(nóng)戶家庭占比達(dá)到90%左右，農(nóng)戶環(huán)護(hù)意識(shí)大大增強(qiáng)。在開(kāi)展“美麗庭院”“文明積分”榜等評(píng)比創(chuàng)建活動(dòng)中，農(nóng)戶“熟人監(jiān)督”的責(zé)任感和“比學(xué)趕超”的榮譽(yù)感被大大激發(fā)。

總的來(lái)說(shuō)，江蘇省脫貧鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)具有自身特點(diǎn)。從鄉(xiāng)村內(nèi)部看，表現(xiàn)為“兩高一快”，即標(biāo)準(zhǔn)高、要求高、建成速度快，人居環(huán)境設(shè)施的覆蓋率、質(zhì)量以及建成時(shí)間領(lǐng)先全國(guó)。從省域背景看，江蘇省經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、營(yíng)商環(huán)境好、就業(yè)機(jī)會(huì)多、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，扶貧、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)生效益比例較高，脫貧農(nóng)戶有非農(nóng)務(wù)工渠道兼有農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)收入、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移收入等，在穩(wěn)定增收的前提下，愿意參與環(huán)保事務(wù)。江蘇“強(qiáng)政府”“強(qiáng)集體”也是農(nóng)村人居環(huán)境整治工作取得成效的有力保障。對(duì)照高質(zhì)量綠色發(fā)展和共同富裕的要求，蘇北脫貧鄉(xiāng)村將生態(tài)振興與富民強(qiáng)村戰(zhàn)略相結(jié)合，致力于地方務(wù)實(shí)高效管理的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

三、脫貧鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治提升路徑

（一）提高部門(mén)條線的行政效能

1.發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。省域空間制度運(yùn)行的反饋范圍相對(duì)封閉，其內(nèi)部政策體系的調(diào)整和修正往往更加及時(shí)有效。因此，省級(jí)政府應(yīng)以制定本省規(guī)劃方案為己任，理解闡釋中央精神，出臺(tái)細(xì)化指導(dǎo)地方工作的省域制度體系。從省級(jí)層面盡快明確各級(jí)鄉(xiāng)村振興局的職能分工并充實(shí)工作人員配置，統(tǒng)籌牽頭包括脫貧成果鞏固、人居環(huán)境整治在內(nèi)的各項(xiàng)具體事務(wù)。對(duì)于脫貧鄉(xiāng)村，更是要兼顧過(guò)渡期幫扶政策延續(xù)性、財(cái)政引導(dǎo)資金投入力度不減弱、環(huán)境整治務(wù)求實(shí)效等基本方針。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作受到中央各級(jí)政府的高度重視，是龐大而復(fù)雜的持久性工程。由于農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)工程涉及多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)均以本部門(mén)牽頭工作為重點(diǎn)，本著能夠按時(shí)完成條線任務(wù)的目的，部門(mén)內(nèi)部以及部門(mén)之間存在監(jiān)督考核工作層層加碼、協(xié)同協(xié)調(diào)不順暢等問(wèn)題，為保障多重條線項(xiàng)目的疊加實(shí)施，有必要定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，保持“上傳下達(dá)、下情上報(bào)”的暢通渠道。

2.鼓勵(lì)基層自主創(chuàng)新。賦予縣級(jí)以下基層政府執(zhí)行自主權(quán)，提升其責(zé)、權(quán)、利對(duì)等的治理能力，減少重復(fù)監(jiān)督和審計(jì)，放寬指標(biāo)考核、評(píng)定工作等的時(shí)間周期，給予基層工作者容錯(cuò)試錯(cuò)的空間和足夠的信任。拓寬脫貧地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政來(lái)源渠道，加快宅基地、集體建設(shè)用地等資源以及生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易的改革進(jìn)程。集中可用財(cái)力，加大對(duì)公益性、基礎(chǔ)性環(huán)境設(shè)施的建設(shè)和完善。特別是脫貧鄉(xiāng)村的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力仍顯不足，縣級(jí)政府所需配套資金投入大，收支矛盾難以平衡。因此，需要進(jìn)一步壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，讓精準(zhǔn)扶貧等項(xiàng)目長(zhǎng)久收益，以“黨建＋地方特色組織”引領(lǐng)民眾，采用親民化、智能化等宣教治理模式，認(rèn)真傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，提升組織效能，讓污水治理、垃圾分類、有機(jī)垃圾再利用等重點(diǎn)項(xiàng)目有序落地。

（二）建設(shè)綠色共富的韌性鄉(xiāng)村

1.建設(shè)韌性鄉(xiāng)村。提高脫貧鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及生態(tài)韌性，推動(dòng)鞏固脫貧成果與生態(tài)振興協(xié)同發(fā)展。為脫貧鄉(xiāng)村制定專項(xiàng)規(guī)劃，考慮生態(tài)環(huán)境綜合承載力，引領(lǐng)脫貧鄉(xiāng)村綠色發(fā)展。依據(jù)脫貧鄉(xiāng)村的功能定位、生態(tài)容量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口布局等謀劃發(fā)展前景。一方面，關(guān)注脫貧后的重點(diǎn)發(fā)展村莊設(shè)施改善及環(huán)境治理。如對(duì)于城郊融合村莊、聚焦提升村莊、特色保護(hù)類村莊，因其生產(chǎn)生活條件良好，以便捷、齊全、好用為標(biāo)準(zhǔn)，加大環(huán)境設(shè)施和管理方式的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度。另一方面，對(duì)于地處偏遠(yuǎn)或者搬遷撤并類村莊，以維持村莊基本生活為原則，不再?gòu)?qiáng)求“全覆蓋”等高水平建設(shè)指標(biāo)，有序引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移，以集中有限財(cái)力重點(diǎn)建設(shè)，讓脫貧農(nóng)戶在物質(zhì)、精神、社會(huì)關(guān)系及環(huán)境的同步改善中收獲幸福?？傊?，以生態(tài)面貌轉(zhuǎn)好的韌性，聯(lián)結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的韌性和社會(huì)財(cái)產(chǎn)福利的韌性，構(gòu)建較為全面的鄉(xiāng)村韌性發(fā)展的思路框架，切實(shí)增強(qiáng)脫貧鄉(xiāng)村抵御自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2.致力綠色共富。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化有助于實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的價(jià)值轉(zhuǎn)化。促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居與產(chǎn)業(yè)興旺的良性互動(dòng)是生態(tài)文明在鄉(xiāng)村振興語(yǔ)境下的詮釋。要實(shí)現(xiàn)綠色共富，一方面，應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力共同提升，充分發(fā)揮人居環(huán)境整治帶來(lái)的“美麗”效應(yīng)。將信息化、智能化、綠色化等賦能到道路、水電、住房、環(huán)保等新基建、新設(shè)施上，通過(guò)產(chǎn)品更新?lián)Q代生成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，同時(shí)也通過(guò)這些硬件再升級(jí)引發(fā)鄉(xiāng)村面貌的深度改變。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)與村集體和農(nóng)戶之間的利益關(guān)聯(lián)，盡早把生態(tài)要素納入經(jīng)濟(jì)財(cái)富分配體系［13］。如通過(guò)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位及家庭經(jīng)營(yíng)渠道，通過(guò)生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的交易流轉(zhuǎn)，給當(dāng)?shù)卮寮w和農(nóng)戶帶來(lái)相應(yīng)的生態(tài)收益。

（三）激發(fā)合作自治的內(nèi)生動(dòng)力

首先，政府、市場(chǎng)、農(nóng)民與社會(huì)組織多元合作的農(nóng)村人居環(huán)境治理模式具有典型的制度優(yōu)勢(shì)［14］。研究表明，行政、市場(chǎng)與自治主體的相互激發(fā)，能夠使農(nóng)村人居環(huán)境整治工作從政策性外務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f性內(nèi)務(wù)［15］。因此，應(yīng)劃分政府與市場(chǎng)、農(nóng)民的責(zé)任邊界，減少過(guò)多行政化的包辦代替，發(fā)揮服務(wù)型政府職能，激發(fā)農(nóng)村居民的內(nèi)生動(dòng)力。自治狀態(tài)不是自動(dòng)出現(xiàn)的，需要在多方主體的推動(dòng)下逐步產(chǎn)生。在脫貧鄉(xiāng)村找到適合留守的老年人、婦女以及外地常住村民可以共同參與的公共項(xiàng)目很重要。從公共空間清潔到庭院整潔、從物理可見(jiàn)的環(huán)境變化到人們生態(tài)文明理念的形成，都是農(nóng)村人居環(huán)境整治內(nèi)生動(dòng)員方式的合理切入點(diǎn)。

其次，鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的內(nèi)部動(dòng)員比城市社區(qū)陌生群體的動(dòng)員成本更低、可行性更強(qiáng)。當(dāng)集體榮譽(yù)感不斷積累，積極分子的行為能夠引起普遍性效仿。讓生態(tài)宜居的價(jià)值認(rèn)同感內(nèi)化于心，更有利于長(zhǎng)效機(jī)制的建立。這種觀念的培養(yǎng)和轉(zhuǎn)變是需要漫長(zhǎng)時(shí)間等待的，同樣伴隨“我要脫貧、我能我行”認(rèn)知理念的樹(shù)立。這些都需要基層政府以春風(fēng)化雨式的耐心和工作態(tài)度，給予自治主體自我調(diào)適和磨合感知的空間，為其提供參與公共管理的平臺(tái)，培養(yǎng)壯大具有地方特色的群眾組織。對(duì)此，可以讓不同類型的企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，不斷發(fā)揮技術(shù)研發(fā)和施工建設(shè)專長(zhǎng)，切實(shí)減輕各級(jí)政府負(fù)擔(dān)。鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)的指導(dǎo)性意見(jiàn)一直存在，但環(huán)保企業(yè)進(jìn)入鄉(xiāng)村共建的“有市無(wú)門(mén)”現(xiàn)象依然突出，對(duì)公共環(huán)境設(shè)施如何分割政府與市場(chǎng)責(zé)任尚不明確。為此，應(yīng)進(jìn)一步打破市場(chǎng)屏障，增強(qiáng)企業(yè)活力，給予企業(yè)優(yōu)惠激勵(lì)政策，讓企業(yè)廣泛參與到環(huán)境整治項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中。如政府購(gòu)買(mǎi)第三方公司服務(wù)為村莊開(kāi)展專業(yè)化保潔管理的方式，適宜在脫貧鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的多個(gè)方面推廣。

（四）提供精準(zhǔn)到位的政策支持

1.明確重點(diǎn)資金投向。一方面，明確地區(qū)投向。除確保經(jīng)濟(jì)薄弱村不再返貧外，更加注重非經(jīng)濟(jì)薄弱村的無(wú)差別對(duì)待。脫貧攻堅(jiān)階段“三農(nóng)”資金對(duì)貧困地區(qū)給予史無(wú)前例的巨大支持，很多經(jīng)濟(jì)薄弱村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)優(yōu)于非經(jīng)濟(jì)薄弱村。因此，應(yīng)擺脫原有幫扶的固有標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實(shí)際情況評(píng)估重點(diǎn)投向片區(qū)，避免形成新的村莊間落差。另一方面，明確項(xiàng)目投向。農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施建設(shè)普遍進(jìn)入從數(shù)量擴(kuò)張到質(zhì)量提升的階段，對(duì)此，應(yīng)盡快出臺(tái)重點(diǎn)項(xiàng)目投資名錄，在財(cái)政資金引導(dǎo)下，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本進(jìn)入亟須提升的綠色建筑、綠色能源、實(shí)用技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域。

2.加大實(shí)用性技術(shù)支持。將政務(wù)數(shù)字化、智能化向脫貧鄉(xiāng)村延伸，為生態(tài)治理提供系統(tǒng)化的技術(shù)平臺(tái)。就環(huán)保設(shè)施的技術(shù)適應(yīng)性看，當(dāng)前存在小散村莊及空心村的污水處理設(shè)施日處理標(biāo)準(zhǔn)較難達(dá)到、設(shè)備空置、后期維護(hù)成本居高不下等問(wèn)題，廁所糞污與污水處理并管也存在一定的技術(shù)難題。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因在于，農(nóng)村在技術(shù)應(yīng)用過(guò)程中忽視了城鄉(xiāng)之間以及鄉(xiāng)村之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡性，盲目套用技術(shù)或者不考慮實(shí)際需求應(yīng)用技術(shù)。因此，需要針對(duì)不同類型的脫貧村莊自然地理?xiàng)l件及生產(chǎn)生活模式，開(kāi)發(fā)應(yīng)用匹配的污水、垃圾處理技術(shù)以及有機(jī)廢棄物的資源化、能源化技術(shù)。同時(shí)，加強(qiáng)改廁糞污與生活污水一體化處理，利用農(nóng)村廢棄地、濕地等生態(tài)用地廣闊的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)污水就地達(dá)標(biāo)排放并且達(dá)到農(nóng)田回用標(biāo)準(zhǔn)。作物秸稈能源化利用、規(guī)模種養(yǎng)殖的循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)都是未來(lái)重點(diǎn)研發(fā)的方向［16］。