梁 兵 施國(guó)慶 張波森

(河海大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究所，江蘇 南京，210098)

一、引言

2020年，我國(guó)60歲及以上人口所占比例為18.70%，比2010年上升5.44個(gè)百分點(diǎn)[1]。據(jù)預(yù)測(cè)，至2030年，中國(guó)60歲及以上的老年人口比例將達(dá)到24.46%[2]。在總?cè)丝跀?shù)量增速放緩和老齡人口數(shù)量增速加快的雙重影響下，未來(lái)中國(guó)將進(jìn)入深度老齡化社會(huì)[3]。老齡化速度加快導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)老需求不斷上升，黨和政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)供給問(wèn)題。傳統(tǒng)模式下養(yǎng)老服務(wù)由政府直接提供，然而隨著政府財(cái)政吃緊、養(yǎng)老服務(wù)需求量劇增、養(yǎng)老需求內(nèi)容更加多樣化等現(xiàn)實(shí)情況的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老供給模式已不能滿足現(xiàn)實(shí)要求，引入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的模式，發(fā)揮市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)需求中的作用，成為優(yōu)化養(yǎng)老資源配置，緩解我國(guó)目前繁重養(yǎng)老任務(wù)的有效方式。2014年，財(cái)政部聯(lián)合相關(guān)部門(mén)發(fā)布《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》,提出基本建立比較完善的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)制度、養(yǎng)老服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高等工作目標(biāo)，號(hào)召各地積極有序地開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作[4]。2022年3月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于做好2022年政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》，黨中央、國(guó)務(wù)院提出了優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給、強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能、精準(zhǔn)提供基本公共服務(wù)等發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)推廣政府購(gòu)買(mǎi)基本養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)務(wù)實(shí)拓展政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的領(lǐng)域和范圍[5]。

當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)由社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者介入的養(yǎng)老服務(wù)成為一種趨勢(shì)。老年人屬于弱勢(shì)群體，容易被邊緣化，而社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)所關(guān)注的正是社會(huì)的弱勢(shì)群體。社會(huì)工作者具備專(zhuān)業(yè)的理論知識(shí)和方法，可以為老年人提供專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)，尋求各種社會(huì)資源，為老年人排憂解難，以及幫助老年人更好地實(shí)現(xiàn)其作為社會(huì)人特有的功能和價(jià)值。通常情況下，政府以“招投標(biāo)”的形式與社會(huì)組織或社會(huì)工作者就養(yǎng)老服務(wù)達(dá)成合作關(guān)系，后者為政府提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。這一形式有利于充分利用社會(huì)資源，促進(jìn)政府服務(wù)水平的提高。目前，已經(jīng)有很多社會(huì)工作者和社會(huì)組織參與到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中。社會(huì)工作者具備專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和個(gè)案、小組和社區(qū)等多種工作方法，可以通過(guò)多樣化的服務(wù)方法和手段，為老年人提供日常照料、精神關(guān)愛(ài)、心理咨詢、康復(fù)治療和生活扶助等多種專(zhuān)業(yè)服務(wù)，以及為老年人爭(zhēng)取更多的合法權(quán)益。然而，目前社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)存在一系列現(xiàn)實(shí)困境，阻礙了養(yǎng)老服務(wù)功能的有效發(fā)揮。本文對(duì)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的困境和對(duì)策進(jìn)行研究，一方面是響應(yīng)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(簡(jiǎn)稱(chēng)“十四五”規(guī)劃綱要)，為其中的“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”提供新的思考維度；另一方面是進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的重要決策部署，為政府創(chuàng)新社會(huì)治理實(shí)踐提供參考。

二、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展脈絡(luò)：傳統(tǒng)模式-管理創(chuàng)新-實(shí)踐探索

(一)傳統(tǒng)模式：政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)模式的局限性

養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目屬于準(zhǔn)公共物品(1)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目在國(guó)家財(cái)政投入和政府主導(dǎo)的模式下具有非排他性，老年人可以享受養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目所帶來(lái)的效益。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目在某些情況下具有競(jìng)爭(zhēng)性和正外部性，不論以何種方式提供養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，都可以提高老人的生活質(zhì)量。，老年人享有養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的權(quán)利，政府有提供養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的職責(zé)[6]。在傳統(tǒng)模式下，養(yǎng)老服務(wù)由政府直接提供，機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員配置、設(shè)備提供、服務(wù)安排等環(huán)節(jié)都由政府直接負(fù)責(zé)[7]。政府通過(guò)創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方式向老人提供養(yǎng)老服務(wù)，理論層面來(lái)說(shuō)，這樣的方式最為穩(wěn)妥可靠，但是在實(shí)際操作中，卻出現(xiàn)了很多問(wèn)題。首先，政府既要負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，又要提供具體的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，承擔(dān)了機(jī)構(gòu)前期建設(shè)投入、人員薪資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等費(fèi)用，導(dǎo)致財(cái)政壓力巨大。其次，政府提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容比較單一，不能很好地滿足老人多樣化的養(yǎng)老需求。最后，政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)，不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和業(yè)績(jī)壓力，可能會(huì)出現(xiàn)工作人員懈怠工作的情況，降低了養(yǎng)老服務(wù)水平。鑒于政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)模式的局限性，引入市場(chǎng)機(jī)制，采用政府購(gòu)買(mǎi)第三方社會(huì)工作服務(wù)的方式能夠較好地化解上述困境。

(二)管理創(chuàng)新：政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式的創(chuàng)新性

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)起源于西方，20世紀(jì)20年代,歐美國(guó)家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)危機(jī),促使歐美國(guó)家開(kāi)始研究為弱勢(shì)群體提供社會(huì)服務(wù)及社會(huì)保障問(wèn)題。到了20世紀(jì)70年代，西方政府承受不住高額的社會(huì)福利支出，把先前由政府部門(mén)承擔(dān)的部分公共服務(wù)職能以合同的形式轉(zhuǎn)包給社會(huì)工作組織承擔(dān)[8]。唐鈞把政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)在我國(guó)的發(fā)展大致分成三個(gè)階段：2009年之前的探索階段，2009—2012年的試點(diǎn)階段及2012年至今的發(fā)展階段[9]。在第一個(gè)探索階段中，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式還沒(méi)有建立制度化的招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性程序，專(zhuān)門(mén)的社會(huì)工作組織規(guī)模也較小。到了第二個(gè)試點(diǎn)階段，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)開(kāi)始被地方政府關(guān)注，政府開(kāi)始研究制定購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的相關(guān)政策。第三個(gè)階段是制度發(fā)展階段，中國(guó)大多數(shù)省、直轄市、自治區(qū)都已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的地方性法規(guī)。這三個(gè)階段也正是我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)制度從無(wú)到有，從萌芽到發(fā)展壯大的過(guò)程。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，帶動(dòng)我國(guó)事業(yè)單位的體制改革；第二，提高公共服務(wù)的供給水平；第三，有利于促進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)；第四，創(chuàng)新政府管理模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[10]。此后，在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)研究和實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上，面對(duì)日益嚴(yán)峻的老齡化問(wèn)題，政府又開(kāi)始進(jìn)行專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐探索。

(三)實(shí)踐探索：專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)

政府作為養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，不具備直接提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的能力和條件，為社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)提供了機(jī)會(huì)。老年社會(huì)工作作為一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)的助人工作，以老人為本，全面運(yùn)用社會(huì)工作的理論知識(shí)和老年社會(huì)學(xué)知識(shí)，充分利用各種社會(huì)資源，從服務(wù)提供以及經(jīng)濟(jì)支持兩個(gè)維度化解老年人生活中遇到的問(wèn)題，滿足老人們老有所學(xué)、老有所教、老有所樂(lè)及老有所為的更高層次需求[11]。雖然專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作在提高社會(huì)服務(wù)的科學(xué)性、針對(duì)性和專(zhuān)業(yè)性方面能發(fā)揮很大的作用，但因“社會(huì)工作”知曉度低，其介入養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程常遭到“抵觸”。除此之外，社會(huì)工作介入養(yǎng)老服務(wù)還存在資金短缺、本土化方法不足等問(wèn)題[12]。專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者還面臨待遇、社會(huì)地位和職業(yè)聲望低等問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)很多地方政府已經(jīng)開(kāi)始探索和實(shí)踐社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的模式，而相關(guān)的理論研究相比較為滯后，學(xué)術(shù)上探討專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作如何有效地介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)研究非常少，仍處于探索階段，缺乏系統(tǒng)性的研究。

本文以南京市J區(qū)為案例，研究專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的困境和策略，以期豐富本領(lǐng)域的研究成果。所研究的內(nèi)容從理論意義層面上來(lái)看，可以豐富老年社會(huì)工作、政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)等有關(guān)領(lǐng)域的理論，還可以為我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府研究提供理論參考。從現(xiàn)實(shí)意義層面來(lái)看，本文通過(guò)剖析現(xiàn)實(shí)情況，探索出社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的新路徑，可為政府有關(guān)部門(mén)及社會(huì)工作組織更好地開(kāi)展相關(guān)工作提供指導(dǎo)。更深層次意義上來(lái)說(shuō)，本文助力政府積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題，為政府完善養(yǎng)老保障體系建設(shè)提供新的思路。

三、案例分析

(一)南京市J區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目概況

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)是政府通過(guò)服務(wù)提供者履行社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職責(zé)的重要方式。隨著政府管理體制改革的深入，我國(guó)政府對(duì)于包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)逐漸由原先的直接提供形式轉(zhuǎn)為購(gòu)買(mǎi)形式。具體是通過(guò)招投標(biāo)的方式，將服務(wù)外包給有資質(zhì)的企業(yè)或者組織?！肮鎰?chuàng)投”(2)公益創(chuàng)投是通過(guò)公益資本投入的方式，為公益性社會(huì)組織提供資金以及管理、技術(shù)等支持，以促進(jìn)這類(lèi)組織社會(huì)服務(wù)能力的提升，進(jìn)而達(dá)到有效解決公共服務(wù)需求的目的。是政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的一個(gè)重要途徑，既高效地滿足了基本公共服務(wù)需求，又通過(guò)項(xiàng)目提高了社會(huì)工作組織的能力。

南京市政府是最先在全國(guó)通過(guò)公益創(chuàng)投的方式購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，以及最早探索社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐的地方政府之一。2012年，南京市政府頒布《南京市公益創(chuàng)投實(shí)施意見(jiàn)(試行)》。J區(qū)是南京的主城區(qū)之一，其區(qū)域面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、科教實(shí)力在所有市轄區(qū)中雄踞第一，同時(shí)，擁有的公益創(chuàng)投項(xiàng)目數(shù)量最多、資金規(guī)模最大。截至2021年，J區(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)已經(jīng)舉辦6年，相關(guān)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)涉及扶老助老、社區(qū)治理、慈善濟(jì)困等領(lǐng)域，覆蓋10個(gè)街道、129個(gè)社區(qū)，覆蓋率100%，受益群眾高達(dá)20萬(wàn)人次。2020年J區(qū)公益創(chuàng)投資金總額為1450萬(wàn)元，創(chuàng)下了歷年來(lái)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最高金額紀(jì)錄。中標(biāo)的養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目一共18個(gè)：針對(duì)殘疾老人、失能半失能老年人、慢性病老年人等各類(lèi)特殊老人的生活照料、健康護(hù)理和精神關(guān)愛(ài)類(lèi)項(xiàng)目有10個(gè)，占比為56%；其他的健康生活指導(dǎo)和康復(fù)護(hù)理類(lèi)項(xiàng)目有5個(gè)，占比為27%；社區(qū)居家養(yǎng)老項(xiàng)目有3個(gè)，占比為17%。2021年，J區(qū)組織了扶老助老、扶殘助殘、濟(jì)困救助、社區(qū)治理創(chuàng)新、專(zhuān)業(yè)支持服務(wù)等公益創(chuàng)投活動(dòng)。通過(guò)項(xiàng)目答辯和專(zhuān)家評(píng)審，確定了110個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目，資金總額為1137萬(wàn)元。此外，J區(qū)還特意設(shè)置了一些定點(diǎn)項(xiàng)目，將從前的自主申報(bào)變成街道定點(diǎn)申報(bào)和自主申報(bào)相結(jié)合，鼓勵(lì)一些成熟的和初創(chuàng)期的社會(huì)組織到相對(duì)偏遠(yuǎn)的街道進(jìn)行服務(wù)。

同時(shí)，J區(qū)有數(shù)量眾多的社會(huì)工作組織。2021年，J區(qū)的社會(huì)組織已達(dá)1779家。不同發(fā)展階段的組織分布較廣，具體包括：社區(qū)社會(huì)組織、初創(chuàng)型社會(huì)組織、成長(zhǎng)型社會(huì)組織和成熟型社會(huì)組織。參與公益創(chuàng)投的單位包括南京市高校的專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織、J區(qū)的本土社會(huì)組織及其他區(qū)的社會(huì)組織。

綜上，南京市J區(qū)社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐具有典型性和代表性。研究其發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)于其他地區(qū)更好地開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作養(yǎng)老服務(wù)具有借鑒價(jià)值。

(二)南京市J區(qū)社會(huì)工作介入養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的方式

J區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)組織者對(duì)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作有較好的理解，認(rèn)為社會(huì)工作是以“助人自助”為宗旨、以“利他主義”為指導(dǎo)、以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為目標(biāo)的專(zhuān)業(yè)。社會(huì)工作可以針對(duì)老年人發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以老人為中心，用人道、公平的原則對(duì)待老人，尊重老年人的多元需求，為老年人提供個(gè)性化服務(wù)，而且重視調(diào)動(dòng)老年人潛能[13]。

J區(qū)的社會(huì)組織在介入養(yǎng)老服務(wù)中也主要采取了個(gè)案、小組和社區(qū)三種專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作方法。個(gè)案活動(dòng)強(qiáng)調(diào)個(gè)性化和針對(duì)性，針對(duì)有特殊需求的老年人，采取一對(duì)一的工作方式，通過(guò)與老年人進(jìn)行深入的交流，了解老年人的特殊情況和獨(dú)特的需求，制定相應(yīng)的工作計(jì)劃和實(shí)施方案，滿足老年人的個(gè)性化需求。小組工作則是針對(duì)具有相同或者相似的需求、具有共同興趣愛(ài)好的老年人群體，以小組活動(dòng)的方式，將老年人集中在一起，進(jìn)行小組活動(dòng)，加強(qiáng)老年人之間的互相交流，鼓勵(lì)老年人與其他人交往，形成互相影響和互幫互助的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)工作方法則是立足于整個(gè)社區(qū)，通過(guò)對(duì)社區(qū)內(nèi)居民的動(dòng)員和社區(qū)資源的充分利用，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民服務(wù)老年人的積極性，解決社區(qū)內(nèi)存在的問(wèn)題。

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，三種工作方法并沒(méi)有優(yōu)劣之分，只是適用條件不同。J區(qū)的社會(huì)組織重點(diǎn)采用的是個(gè)案和小組的工作方法。具體來(lái)說(shuō)，個(gè)案工作主要針對(duì)有特殊需求的老年人，采取入戶的方式，幫助老年人做一些基本服務(wù)，例如打掃衛(wèi)生、買(mǎi)菜、洗衣服之類(lèi)的，對(duì)行動(dòng)不便老年人探望，陪老人聊天，緩解老人孤獨(dú)感。小組工作主要是分析老年人的共同需求和興趣愛(ài)好，將有行動(dòng)條件和能力的老人組織起來(lái)，進(jìn)行一些小游戲或者手工活動(dòng)等，提高老年人的知識(shí)技能，促進(jìn)相互之間的交流。

四、社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的困境分析

(一)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目周期過(guò)短

J區(qū)公益創(chuàng)投老年項(xiàng)目實(shí)施周期一般都是1年，不同服務(wù)項(xiàng)目提供不同服務(wù)。例如，在項(xiàng)目實(shí)施期間，老年人助餐項(xiàng)目為老年人提供營(yíng)養(yǎng)均衡的餐飲服務(wù)，提高老年人飲食的質(zhì)量；老年人能力建設(shè)項(xiàng)目對(duì)有條件的老年人進(jìn)行知識(shí)文化和技能的培訓(xùn)，幫助老年人掌握新的生活技能；老年人生活照料項(xiàng)目對(duì)老年人提供日間照料、疾病護(hù)理等服務(wù)。但是一旦項(xiàng)目結(jié)束，所有這些服務(wù)都要停止，可能導(dǎo)致老年人生活質(zhì)量突然下降、已經(jīng)學(xué)到的知識(shí)技能得不到鞏固和提升而荒廢以及各項(xiàng)日常活動(dòng)無(wú)法開(kāi)展等問(wèn)題的出現(xiàn)。由于J區(qū)政府財(cái)政資金有限，每年申報(bào)的公益創(chuàng)投項(xiàng)目很多，從社會(huì)公平角度，政府傾向于采取指標(biāo)輪流方式，盡可能照顧到不同社區(qū)的需求，因而一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施周期通常得不到延續(xù)。但是，養(yǎng)老是一個(gè)長(zhǎng)周期過(guò)程，而且隨著年齡增長(zhǎng)，老年人的各項(xiàng)需求一般只會(huì)增加而不會(huì)減少。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的短期化，與養(yǎng)老服務(wù)需求的長(zhǎng)期化之間存在很大的矛盾。

(二)社會(huì)組織間發(fā)展不均衡

政府部門(mén)在開(kāi)展公益創(chuàng)投招標(biāo)時(shí)，采取評(píng)分的方式對(duì)各個(gè)社會(huì)組織的資質(zhì)條件進(jìn)行審核。2021年J區(qū)只有不到5%的社會(huì)組織獲得了政府資金支持和進(jìn)一步提升工作能力和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)，而這些社會(huì)組織很多都是實(shí)力較強(qiáng)、資質(zhì)較高、成立時(shí)間較長(zhǎng)社會(huì)組織，區(qū)內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)兩極分化的態(tài)勢(shì)。政府在對(duì)社會(huì)組織評(píng)估過(guò)程中，對(duì)社會(huì)組織的基礎(chǔ)資質(zhì)條件、內(nèi)部治理、誠(chéng)信建設(shè)、業(yè)務(wù)活動(dòng)和社會(huì)評(píng)價(jià)等進(jìn)行評(píng)分，相關(guān)指標(biāo)包括專(zhuān)業(yè)人員的配備、資金獲取能力、服務(wù)提供、社會(huì)知名度等。成立較早，服務(wù)時(shí)間長(zhǎng)、開(kāi)展活動(dòng)較多的社會(huì)組織，社會(huì)知名度也會(huì)較高，在社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估中也容易獲得更高的等級(jí)資質(zhì)，進(jìn)而能夠獲得更多的項(xiàng)目和社會(huì)捐贈(zèng)，擁有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。近年來(lái)，當(dāng)?shù)卣粩嗉哟髮?duì)社會(huì)組織培育力度，在街道成立社會(huì)組織孵化中心，通過(guò)社會(huì)組織孵化示范項(xiàng)目，對(duì)剛成立或者發(fā)展不完善的社會(huì)組織進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的培育，幫助其建立健全管理機(jī)制，助力其能獨(dú)立生存。盡快政府對(duì)中小型社會(huì)組織實(shí)施了幫扶，但是在殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式下，中小社會(huì)組織發(fā)展仍處境艱難，面臨生存與發(fā)展困境，與資深的社會(huì)組織相比差距依然很大，容易造成社會(huì)組織間發(fā)展不均衡問(wèn)題。

(三)社會(huì)組織內(nèi)資源短缺

至2021年，大部分J區(qū)社會(huì)組織都存在資源短缺情況。首先是專(zhuān)業(yè)人員的短缺。很多社會(huì)組織沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作人員，工作人員大多來(lái)自社區(qū)退休人員和無(wú)業(yè)人群。很多新成立的小型社會(huì)組織，甚至沒(méi)有專(zhuān)職人員，只有一兩個(gè)兼職人員。同時(shí)，由于自身缺乏專(zhuān)業(yè)人員，又沒(méi)有能力聘請(qǐng)其他專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，一些社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)水平基礎(chǔ)差，且提升途徑匱乏。其次是資金的缺乏。社會(huì)組織本身的非營(yíng)利性質(zhì)導(dǎo)致其資金來(lái)源單一，主要依靠政府資助和社會(huì)捐贈(zèng)。政府資助主要通過(guò)公益創(chuàng)投項(xiàng)目，但政府財(cái)政資金是有限的。此外，在J區(qū)社會(huì)組織配備一名專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者每年的費(fèi)用是10萬(wàn)元左右。社會(huì)組織沒(méi)有充足資金，加上運(yùn)營(yíng)成本很高，進(jìn)一步加劇社會(huì)組織活動(dòng)資金的缺乏和專(zhuān)業(yè)人才的匱乏。

(四)政社關(guān)系含糊不清

改革開(kāi)放以后，隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革持續(xù)深化，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行政企分離改革，政府逐漸放開(kāi)了管控市場(chǎng)的“手”，讓市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮決定性作用。經(jīng)濟(jì)體制改革要求政府管理體制也要進(jìn)行相應(yīng)的變革，從之前的政府包辦一切的“大政府，小社會(huì)”，經(jīng)過(guò)不斷簡(jiǎn)政放權(quán)向“小政府，大社會(huì)”轉(zhuǎn)變。J區(qū)的政府通過(guò)公益創(chuàng)投的方式吸納社會(huì)工作組織參與政府購(gòu)買(mǎi)的養(yǎng)老服務(wù)，并扮演指導(dǎo)和監(jiān)督角色。就政社關(guān)系而言，社會(huì)組織與政府并非從屬關(guān)系，故政府在對(duì)其的管理上通常會(huì)表現(xiàn)出“松散狀態(tài)”。對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管多數(shù)由市場(chǎng)監(jiān)督部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而采購(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的政府部門(mén)在監(jiān)督社會(huì)工作組織運(yùn)行方面只起到輔助作用。此外，政府和社會(huì)組織所追求的目標(biāo)也有區(qū)別，社會(huì)組織的目標(biāo)是兼顧公益性與營(yíng)利性，而政府追求的目標(biāo)是公益性。由此，政府和社會(huì)工作組織在合作過(guò)程中具有多重關(guān)系。不同關(guān)系中政府的角色定位也會(huì)不同，有可能會(huì)引發(fā)沖突。

(五)社會(huì)工作介入方式單一

政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的方式主要有兩種：一種是通過(guò)公益創(chuàng)投項(xiàng)目直接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；另一種是以補(bǔ)貼補(bǔ)助的形式，將資金直接發(fā)放給需要幫助和服務(wù)的老年人群體，由被服務(wù)對(duì)象選擇所需服務(wù)和服務(wù)的提供者。公益創(chuàng)投項(xiàng)目通過(guò)招投標(biāo)方式選擇項(xiàng)目承接者，但針對(duì)的是社會(huì)組織，社會(huì)工作者個(gè)人一般沒(méi)有資格參與到政府公益創(chuàng)投項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中。老年人由于身體不便、缺少相關(guān)信息和經(jīng)驗(yàn)不足等原因，自己購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)通常需要中介平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)往往是社區(qū)、養(yǎng)老或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)。因而社會(huì)工作者個(gè)人要參與到政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)中必須以一個(gè)社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)為依托，否則無(wú)法介入。另外，各社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)都根據(jù)自身的制度和理念對(duì)社會(huì)工作者進(jìn)行管理，而有些社會(huì)工作者的想法與社會(huì)組織的安排相沖突，他們以個(gè)人身份介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)可能性較低。

五、社會(huì)工作介入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的脫困策略

(一)建立老年人力資源再開(kāi)發(fā)機(jī)制

思想觀念上，人們通常將老年人看作被動(dòng)的服務(wù)接受者，忽視了老年人作為社會(huì)人具有的無(wú)限潛能和主觀能動(dòng)性。隨著生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，老年人的身體素質(zhì)和人均壽命也在不斷提高，退休只是意味著生活領(lǐng)域從工作崗位轉(zhuǎn)到了家庭，但并非沒(méi)有價(jià)值。因此，在社會(huì)工作介入養(yǎng)老服務(wù)中，除了最常用的個(gè)案和小組的工作方法外，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作方法的使用，充分調(diào)動(dòng)整個(gè)社區(qū)各項(xiàng)資源，充分發(fā)掘老年人潛能，建立老年人互幫互助的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。在公益創(chuàng)投項(xiàng)目實(shí)施期間，對(duì)老年人進(jìn)行培訓(xùn)和教育，幫助其獲得開(kāi)展老年服務(wù)的各項(xiàng)技能和知識(shí)，在社區(qū)內(nèi)配備專(zhuān)業(yè)社工，對(duì)老年人自助過(guò)程進(jìn)行扶持。充分動(dòng)員和利用社區(qū)內(nèi)的老年資源，保證社區(qū)老年人各項(xiàng)服務(wù)得以持續(xù)進(jìn)行。

(二)加大對(duì)中小型社會(huì)組織的培育力度

在社會(huì)組織資源充足情況下，建立社會(huì)組織合作發(fā)展機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)組織互相學(xué)習(xí)和幫助，擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)影響力和服務(wù)能力。鼓勵(lì)社會(huì)組織間公平競(jìng)爭(zhēng)，阻止社會(huì)組織形成壟斷局面。幫助社會(huì)組織尤其是中小型社會(huì)組織建立生存與發(fā)展的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，對(duì)新成立的中小型社會(huì)組織進(jìn)行政策扶持和資金扶持。建設(shè)社會(huì)組織幫扶的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士對(duì)社會(huì)組織的建立和發(fā)展過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)，提高社會(huì)組織自我管理的水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織發(fā)展中存在的問(wèn)題，制定解決方案和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃，保證社會(huì)組織能持續(xù)生存和發(fā)展。

(三)保障社會(huì)組織內(nèi)的資源供給

社會(huì)組織要想長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，必須解決經(jīng)濟(jì)來(lái)源問(wèn)題。開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)、對(duì)專(zhuān)業(yè)工作人員培訓(xùn)和宣傳都需要資金支持。通常社會(huì)工作組織相較于企業(yè)來(lái)說(shuō)獲取資源的能力較差，因此，應(yīng)鼓勵(lì)資金來(lái)源的多樣化，擴(kuò)大資金來(lái)源渠道。鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，參加社會(huì)公益捐款捐贈(zèng)，并給予其稅收優(yōu)惠。擴(kuò)大社會(huì)福利慈善的宣傳，鼓勵(lì)有能力的公民參與到社會(huì)公益事業(yè)中，進(jìn)一步保障資金來(lái)源的穩(wěn)定。

同時(shí)，要解決社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才短缺問(wèn)題。近些年J區(qū)加大對(duì)社會(huì)工作者參加社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)水平考試的支持力度，對(duì)于參加并通過(guò)考試的社會(huì)工作者給予1000元的獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)?shù)卣块T(mén)高度重視社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。但考試補(bǔ)貼只能鼓勵(lì)更多的人去參加社會(huì)工作師的考試，不能完全保證實(shí)際從事社會(huì)工作人員的規(guī)模。政府部門(mén)可進(jìn)一步加大對(duì)社會(huì)工作者和社會(huì)組織的宣傳和支持力度，鼓勵(lì)更多的社會(huì)工作者從事社會(huì)工作服務(wù)。同時(shí)，建立健全社工培訓(xùn)制度，由政府部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)工作者進(jìn)行理論和實(shí)務(wù)培訓(xùn)，提高社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)性，同時(shí)也可以為各個(gè)社會(huì)組織減輕負(fù)擔(dān)[14]。

(四)加快實(shí)現(xiàn)政社關(guān)系分離

在目前社會(huì)組織嚴(yán)重依賴于政府部門(mén)的情況下，社會(huì)組織開(kāi)展的很多工作都帶有政府行政部門(mén)的色彩。部分社會(huì)組織根據(jù)政府部門(mén)制定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)各項(xiàng)活動(dòng)，以政府部門(mén)為標(biāo)準(zhǔn)而不是以老年人實(shí)際需求為導(dǎo)向，更注重服務(wù)活動(dòng)中能夠短期見(jiàn)效和容易實(shí)施的部分，容易導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，老年人的長(zhǎng)期需求和比較棘手的問(wèn)題得不到解決，服務(wù)的效果大打折扣。對(duì)此，應(yīng)將政府部門(mén)資助養(yǎng)老項(xiàng)目的資金由政府部門(mén)管理改為交由獨(dú)立第三方管理，建立健全社會(huì)組織服務(wù)效果評(píng)估體系，將政府購(gòu)買(mǎi)的養(yǎng)老服務(wù)與政府的政績(jī)脫離，不再以政府部門(mén)為導(dǎo)向，而是針對(duì)老年人的需求開(kāi)展活動(dòng)的評(píng)價(jià)與評(píng)估。

(五)拓展社會(huì)工作介入方式

應(yīng)放寬公益創(chuàng)投項(xiàng)目的招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。具體地，建立專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者個(gè)人承接社會(huì)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的資質(zhì)審核標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)更多的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者以個(gè)人身份參與政府購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。尤其對(duì)于將補(bǔ)貼補(bǔ)助資金直接發(fā)放給老人的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方式，應(yīng)建立服務(wù)信息公開(kāi)制度，并在各社區(qū)內(nèi)進(jìn)行宣傳，促成有服務(wù)需求的老年人與社會(huì)工作者直接對(duì)接，省去中間環(huán)節(jié)，降低服務(wù)成本，節(jié)約時(shí)間成本。目前，社會(huì)工作服務(wù)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜，各個(gè)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)水平和服務(wù)能力參差不齊，專(zhuān)業(yè)社工和無(wú)證從業(yè)社工并存。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)管理，促進(jìn)行業(yè)自律，實(shí)行行業(yè)準(zhǔn)入。壯大專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，需要發(fā)揮高校作用，鼓勵(lì)高校專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才參與社會(huì)服務(wù)提供，提高社工專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)水平。此外，可將高校納入公益創(chuàng)投項(xiàng)目服務(wù)提供者候選機(jī)構(gòu)，充分利用高校人才資源，更好地為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。