主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

預算體現(xiàn)著國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是國家治理的重要支撐。黨的十九屆四中全會重要決定從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，明確要求完善標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推動進一步深化預算制度改革，建立健全現(xiàn)代財政制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，財政部部署推進預算管理一體化建設，旨在以系統(tǒng)化思維和信息化手段推進預算管理工作，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理機制，全面提高各級預算管理規(guī)范化、標準化和自動化水平，意義重大、影響深遠。

為加強預算管理一體化建設的頂層設計，實現(xiàn)各級財政預算管理在總體目標、基本規(guī)則、數(shù)據(jù)標準等方面的銜接一致，2020年以來，財政部制定發(fā)布了全國統(tǒng)一的《預算管理一體化規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）和《預算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標準》（以下簡稱《技術(shù)標準》），指導各地按照統(tǒng)一的規(guī)范和標準開展預算管理一體化建設，包括全國政府預算管理的一體化、各部門預算管理的一體化、預算全過程管理的一體化、項目全生命周期管理的一體化以及全國預算數(shù)據(jù)管理的一體化。具體實施上，各地由省級財政部門統(tǒng)一按照《規(guī)范》和《技術(shù)標準》建設本地區(qū)的預算管理一體化系統(tǒng)，并與財政部聯(lián)網(wǎng)對接，通過嵌入系統(tǒng)的管理規(guī)則，規(guī)范預算管理和硬化預算約束，同時實現(xiàn)各級預算數(shù)據(jù)的省級集中和上下貫通。目前，預算管理一體化建設已取得突破性進展和顯著成效，整合了原有各個獨立系統(tǒng)，打通了信息孤島，減輕預算單位多頭報送、審核對比、重復錄入的工作量，極大地提升了預算管理效率。同時，解決了各級預算管理“車不同軌、書不同文”的問題，實現(xiàn)了預算數(shù)據(jù)的自動匯聚和轉(zhuǎn)移支付資金自動追蹤，為更好統(tǒng)籌財政資源、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和完善常態(tài)化財政資金直達機制提供了有力抓手，在財政發(fā)展歷史上具有里程碑意義。隨著預算管理一體化建設的深入推進，財政每一分錢將全生命周期處于信息記錄和動態(tài)監(jiān)控之中，為人民的錢袋子裝上“透視鏡”和“保險繩”。

預算管理一體化以統(tǒng)一業(yè)務規(guī)范和技術(shù)標準為核心，以一體化的信息系統(tǒng)為載體，推動各項預算管理制度系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，是全面運用信息化手段推進預算管理現(xiàn)代化、在歷次預算改革基礎上的系統(tǒng)集成，對于將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。如何理解預算管理一體化的內(nèi)涵和意義？跟以往信息化建設相比，預算管理一體化建設有哪些不同？預算管理一體化如何實現(xiàn)對財政資金監(jiān)管效力的提升？本期監(jiān)督沙龍聚焦預算管理一體化建設，就相關(guān)問題展開探討。

預算管理一體化構(gòu)建“制度+技術(shù)”管理機制

主持人：現(xiàn)代預算管理的一個基本特征是，在明確各參與主體職責的前提下，通過嵌入預算管理流程的規(guī)則，實現(xiàn)“規(guī)則驅(qū)動”，規(guī)范和約束預算管理參與者的行為，提高預算管理的透明度。此次預算管理一體化改革就是借鑒系統(tǒng)科學的原理和方法，將預算管理全流程作為一個完整的系統(tǒng)，整合完善預算管理流程和規(guī)則，并實現(xiàn)業(yè)務管理與信息系統(tǒng)緊密結(jié)合，將規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)提高制度執(zhí)行力，為深化預算制度改革打下堅實基礎。您是如何理解預算管理一體化的內(nèi)涵和意義？與以往信息化建設有何不同？一體化建設以來，給預算管理工作帶來了哪些變革和影響？結(jié)合您的研究和實踐談談您的看法。

張遠東：財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政部推進預算管理一體化建設，不僅是加快現(xiàn)代財政制度的需要，更是推進數(shù)字政府建設，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。

作為正在全面推進數(shù)字化改革的浙江省，已經(jīng)從夯基壘臺、立柱架梁、探索創(chuàng)新階段，進入了實戰(zhàn)實效、系統(tǒng)重塑、形成能力的新階段，更能充分認識到全面推進預算管理一體化系統(tǒng)建設工作的重要意義。一是深化改革、建立現(xiàn)代預算制度的保證。深化運用數(shù)字化改革成果，必須要充分利用好現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建預算制度加信息技術(shù)的管理機制，以信息化手段驅(qū)動實現(xiàn)預算制度現(xiàn)代化，把全國各地預算管理的“方言”統(tǒng)一成“普通話”，更好地推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。二是數(shù)字賦能、提升預算管理水平的關(guān)鍵。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，財政可持續(xù)性面臨諸多挑戰(zhàn)，增強預算應對復雜經(jīng)濟社會形勢的保障能力，建成一體化系統(tǒng)的“平臺+大腦”數(shù)據(jù)底座，為科學研判經(jīng)濟形勢、精準實施宏觀調(diào)控提供堅實基礎。三是制度重塑、夯實預算管理基礎的手段。全面深化預算制度改革，通過制定統(tǒng)一的預算管理規(guī)則，不斷增強數(shù)字化對重大任務、核心業(yè)務的支撐作用，做到“業(yè)務一體化”和“技術(shù)一體化”。強化各管理環(huán)節(jié)之間的有效銜接控制，明確具體的改革路徑，實時監(jiān)控全國預算數(shù)據(jù)，提升改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

與以往的信息化建設相比，全面推進預算管理一體化系統(tǒng)建設要有全局意識、大局意識，決不能自行其是、另搞一套，一體化不是全國統(tǒng)一系統(tǒng)，既不是全國軟件一體化，也不是完全各自為政自行開發(fā)，在統(tǒng)一《規(guī)范》和《技術(shù)標準》的基礎上不斷優(yōu)化系統(tǒng)功能，開拓創(chuàng)新先進技術(shù)應用。

一體化建設以來，制度實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范，實施了統(tǒng)一的業(yè)務規(guī)范和技術(shù)標準，貫通預算管理各環(huán)節(jié)。通過一體化系統(tǒng)的建設，以系統(tǒng)對接方式多跨協(xié)同多個相關(guān)部門，實現(xiàn)了橫向規(guī)范各級預算管理工作流程、動態(tài)反映預算安排和執(zhí)行情況。通過一體化建設強化控制，夯實基礎信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時集中，提高了基礎信息管理的標準化、規(guī)范性、一致性和完整性，提升財政管理效率，更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)信息價值，提升預算管理質(zhì)量。

閆魯寧：預算管理一體化運用系統(tǒng)化思維和信息化手段整合優(yōu)化預算管理全流程，以統(tǒng)一預算管理規(guī)則為核心，以預算管理一體化系統(tǒng)為載體，將管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理機制，是深化預算制度改革的關(guān)鍵性舉措和基礎性支撐。推進預算管理一體化，有利于提高預算編制水平，有利于硬化預算執(zhí)行約束，有利于提升財政資金配置效率，以績效為導向優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效益。

和以往系統(tǒng)信息化建設相比，我們要從貫徹落實黨中央決策部署，建立完善現(xiàn)代財政制度、更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用的高度，去理解預算管理一體化。以往的系統(tǒng)信息化建設各自“搭臺唱戲”，無法實現(xiàn)政府間信息共享。當前的預算管理一體化系統(tǒng)建設統(tǒng)一了業(yè)務規(guī)范和技術(shù)標準，實現(xiàn)了中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通，打破了政府間財政信息壁壘，實現(xiàn)了全國政府預算管理、各部門預算管理、預算全過程管理、預算項目全生命周期管理、預算數(shù)據(jù)管理的一體化，解決了以前財政預算管理“書不同文”“車不同軌”問題，有效促進了數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、監(jiān)督高效協(xié)同，是預算管理制度和運行模式的重大變革。

預算管理一體化系統(tǒng)的上線應用，有效提升了各級財政預算管理水平。比如：一是促進了業(yè)務規(guī)范化。一體化系統(tǒng)將業(yè)務規(guī)范嵌入系統(tǒng)，各級數(shù)據(jù)“嚴絲合縫、動態(tài)追蹤”，預算指標無來源、隨意調(diào)整等不規(guī)范做法在新的系統(tǒng)受到制約，倒逼財政部門和業(yè)務部門強化規(guī)范預算管理。二是推動了項目管理科學化。一體化系統(tǒng)對項目庫的建設要求，為支出標準建設提供了技術(shù)支撐和數(shù)據(jù)來源，形成了標準來源于項目又作為項目依據(jù)的良性循環(huán)。三是加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理納入一體化系統(tǒng)，打通了財政管理的最后一公里，為規(guī)范強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理、改變管理粗放現(xiàn)狀提供了實現(xiàn)途徑和手段。四是強化了數(shù)據(jù)標準化。各市縣數(shù)據(jù)按照相同口徑標準匯總，數(shù)據(jù)準確、橫向可比，為財政精細化管理打下了基礎。

肖鵬：與以往的“金財工程”等政府財政管理信息系統(tǒng)改革不同，預算管理一體化改革不僅僅是財政業(yè)務的信息化、電子化，更重要的是“運用系統(tǒng)化思維和信息化手段將管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下‘制度+技術(shù)’的預算管理新機制”。2014年《預算法》修訂以來，預算管理制度改革成為財稅體制改革的突破口，取得了階段性成效。如何鞏固2014年以來預算管理領(lǐng)域的改革成果，將相關(guān)制度、規(guī)則以系統(tǒng)的形式固化下來，強化預算約束，加強各層級政府預算之間、各預算管理環(huán)節(jié)之間，以及政府預算、部門預算和單位預算之間的有效銜接控制，加強對部門和單位各項資金資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理，這需要信息技術(shù)的大力支撐。因此，預算管理一體化改革既是深化預算制度改革的重要內(nèi)容，也是支撐預算制度改革得以有效實施的必要手段。

硬化預算制度約束 確保資金精準到位

主持人：按照《規(guī)范》，預算管理一體化系統(tǒng)包括基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調(diào)整和調(diào)劑、預算執(zhí)行、會計核算、決算和報告等模塊，在您看來，在這些模塊（流程或環(huán)節(jié)）中，是如何體現(xiàn)預算的剛性約束？結(jié)合您的研究和實踐請舉例說明。

張遠東：一是預算管理一體化建立了全流程的剛性約束。通過一體化系統(tǒng)的建設和推廣，整合預算管理全流程，實施全省統(tǒng)一的業(yè)務規(guī)范和技術(shù)標準，建成并使用預算管理一體化系統(tǒng)，支撐全省各部門在線上開展預算編制業(yè)務，實現(xiàn)對政府預算和部門預算編制、執(zhí)行、績效和資金的全流程管理。二是預算管理一體化實現(xiàn)了數(shù)據(jù)集中的剛性約束。集成整合“三跨”（跨層級、跨部門、跨區(qū)域）的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)全省數(shù)據(jù)大集中。通過數(shù)據(jù)集中強化控制，全流程跟蹤服務保障大事的所有資金，打通項目推進、預算安排、資金執(zhí)行、使用績效各環(huán)節(jié)，形成閉環(huán)管理，系統(tǒng)全面地提升預算管理質(zhì)量。三是預算管理一體化強化了制度標準的剛性約束。所有地區(qū)統(tǒng)一對標《規(guī)范》和《技術(shù)標準》開展預算管理一體化系統(tǒng)建設和改造，做到全面規(guī)范預算管理和剛性預算約束。沒有預算不得支出，沒有預算不得采購，杜絕無預算支出、三公經(jīng)費超支、隨意改變經(jīng)濟用途、隨意改變項目類型等預算管理問題，提升預算管理剛性約束。

閆魯寧：預算管理一體化把項目作為預算管理的基本單元，所有的預算支出都要作為財政預算管理的最基本單元，進行全生命周期管理。從項目立項到測算再到納入儲備、列入預算、預算執(zhí)行、項目調(diào)整、項目結(jié)束或終止，各個階段的狀態(tài)都要在項目庫中體現(xiàn)。比如，在基本支出方面，人員和公用經(jīng)費根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)人員及工資信息測算，而這些信息來源于組織、編制、人社等部門，數(shù)據(jù)真實、完整、可靠，有效保證了經(jīng)費安排的科學性和準確性，倒逼部門單位進一步樹立過緊日子思想，規(guī)范用人管理。在項目支出方面，強化支出標準建設和應用，項目測算時，依據(jù)法定標準或固定標準自動測算，對現(xiàn)有條件下難以統(tǒng)一確定支出標準的項目，由各部門根據(jù)工作需要和市場價格等因素，提出測算使用的暫定標準，不斷完善支出標準體系，對項目支出形成有效約束；同時，預算調(diào)整調(diào)劑貫穿預算執(zhí)行的全過程，預算執(zhí)行中出現(xiàn)的調(diào)整調(diào)劑事項，必須依托項目庫重新測算和列入預算，所有的流程一個不能少，嚴控預算調(diào)整和調(diào)劑，強化了“無預算不支出”的剛性約束。在績效管理方面，強化預算績效管理，論證項目時，科學設定系統(tǒng)填報項目的產(chǎn)出、效益、滿意度指標等，完善績效評價結(jié)果與預算安排掛鉤機制，提高績效約束剛性。在預算執(zhí)行方面，指標控制支出，所有支出必須有預算指標，形成對支出的嚴格控制。同時，加大非財政撥款結(jié)余統(tǒng)籌使用力度，非財政撥款納入預算編制、調(diào)整調(diào)劑、預算執(zhí)行各個流程；預算生成指標、指標控制支付，依據(jù)系統(tǒng)開展會計核算，并生成決算。

王志剛：預算資金運行體現(xiàn)了政府收支活動軌跡，政府收支活動體現(xiàn)了政府履職盡責的過程。預算約束體現(xiàn)了財政資金對政府施政行為的約束，預算管理一體化通過五個一體化將所有政府收支活動納入一個信息系統(tǒng)中，打通了縱向和橫向的預算數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)實時共享，有利于財政部門或上級財政部門發(fā)揮好預算監(jiān)督作用，有助于強化預算的剛性約束。以部門預算為例，在具體的預算執(zhí)行中，每一筆資金撥付都需要參考預算編制的數(shù)額，無預算不支出，在一些物品或服務的采購中，預算管理一體化和采購目錄等數(shù)據(jù)是聯(lián)通的，如果采購不符合政采目錄的要求也不予以支付，這就要求部門在預算編制的環(huán)節(jié)要充分考慮各種情況，盡可能科學合理編制預算，避免后續(xù)預算執(zhí)行中帶來的種種問題。

肖鵬：預算管理是公共資源獲取和使用的過程，需要接受各方的監(jiān)督。預算的剛性約束就體現(xiàn)在預算管理的過程和結(jié)果需要更好地接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督等。因此，這就需要推進預算管理一體化建設，保證“車同軌，書同文”，統(tǒng)一預算管理流程和規(guī)則，設置統(tǒng)一的預算管理要素，破解預算管理控制要素的含義、適用范圍、分類標準、控制口徑不一致等帶來的數(shù)據(jù)傳遞或理解偏差的問題。同時，為進一步發(fā)揮財會監(jiān)督利劍作用，滿足實時監(jiān)督和控制需要，預算管理在事前就需細化數(shù)據(jù)記錄規(guī)則，從生產(chǎn)系統(tǒng)完整準確提取數(shù)據(jù)，防止部門、單位僅靠事后填報和匯總預算信息，出現(xiàn)人為干預和信息冗余影響控制效果的局面。

主持人：已有實踐表明，一體化系統(tǒng)為部門和單位加強預算執(zhí)行全過程監(jiān)管提供了有力支撐，系統(tǒng)內(nèi)置了較為強大的查詢、分析功能，部門、單位可以實時查看預算執(zhí)行、采購進度、資產(chǎn)存量等情況，對每一筆支出向上可以追溯到預算指標，向下可以跟蹤到資金去向，對每一筆采購業(yè)務可以掌握實時進展，對每一筆資產(chǎn)實行“增、用、修、廢”全流程管理，消除監(jiān)管盲區(qū)，一改以往執(zhí)行監(jiān)管不及時、不全面、不透明的被動局面，實現(xiàn)了財政資金從預算安排源頭到使用最末端全過程流向明確、來源清晰、賬目可查，確保資金精準到位。您對此作何評價？結(jié)合您的研究和實踐，預算管理一體化系統(tǒng)在強化資金監(jiān)管、提升監(jiān)管效力層面還有哪些做法實踐？

張遠東：預算管理一體化系統(tǒng)的推廣實現(xiàn)了財政資金的每一分錢的追根溯源，從上到下都能直觀了解，一體化系統(tǒng)的整體監(jiān)控、實時監(jiān)管功能非常強大。啟動預算管理一體化建設工作以來，我們因地施策，在強化資金監(jiān)管上不斷創(chuàng)新完善，利用一體化海量數(shù)據(jù)助力于預算管理提質(zhì)增效。一是結(jié)合地方特色搭建核心模塊。對標財政部預算管理一體化規(guī)范，做好融合地方支出標準建設、專項資金管理等具備浙江特色的預算管理工作，突出感知、監(jiān)測、預警功能，建立集中財力辦大事政策體系，聚焦大事要事，打造“政策、部門、市縣”三個維度的“整體性”智治方案，建立“市縣整體畫像”“部門整體畫像”模塊，進一步提升預算管理的質(zhì)量和水平。二是深入挖掘做好數(shù)據(jù)應用。聚焦數(shù)字賦能，集成整合“三跨”（跨層級、跨部門、跨區(qū)域）數(shù)據(jù)，實現(xiàn)全省數(shù)據(jù)大集中，并利用“三跨”數(shù)據(jù)從預算執(zhí)行、資金績效、監(jiān)督檢查等多維度對重大政策落地進行評價。加快實現(xiàn)專項資金穿透式監(jiān)管，助力提高監(jiān)督管理的針對性、有效性，實現(xiàn)“大事保障客觀量化評價，業(yè)務風險提前預警監(jiān)測，資金保障動態(tài)追蹤處置”。三是多跨協(xié)同實現(xiàn)系統(tǒng)覆蓋。建設落地的關(guān)鍵在于夯實數(shù)據(jù)基礎，實現(xiàn)財政數(shù)據(jù)與相關(guān)部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，確保預算管理一體化系統(tǒng)橫向到邊、縱向到底，實現(xiàn)各級貫通。浙江省一體化系統(tǒng)建立與發(fā)改委政府投資系統(tǒng)、人社部門人員信息系統(tǒng)、省市場監(jiān)管局企業(yè)管理等系統(tǒng)的互聯(lián)互通，提升預算管理水平。

閆魯寧：在預算管理一體化系統(tǒng)全面應用之后，貫通了預算編制、預算執(zhí)行、決算和報告等各管理環(huán)節(jié)，自動記錄指標分解、下達、調(diào)整、執(zhí)行和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余全過程，實現(xiàn)了預算資金全鏈條清晰可查，全過程可追蹤和控制，有效加強了執(zhí)行監(jiān)督力度，形成了良好的內(nèi)控循環(huán)。比如，通過采用會計復式記賬法核算指標管理全過程，實時反映預算指標的增減、來源和狀態(tài)，確保先有收入預算、再有支出預算，支出預算控制預算指標，預算指標控制用款計劃，用款計劃控制資金支付，一環(huán)扣一環(huán)，環(huán)環(huán)相扣。支出預算和收入預算同增同減；資金支出和指標額度此增彼減，這些邏輯結(jié)構(gòu)和管理規(guī)則全部通過指標賬植入到系統(tǒng)中，按照先有預算、再有指標、后有支出的規(guī)則運行，真正實現(xiàn)了無預算不支出的約束控制，加強了資金監(jiān)管長效管理，提高了財政資金使用效益。又如，一體化系統(tǒng)實現(xiàn)項目全生命周期管理，財政資金安排情況在系統(tǒng)中一目了然，對政府投資項目等跨年度項目監(jiān)管效用明顯加強，倒逼加強財政承受能力評估，項目單位加強資金監(jiān)管，實現(xiàn)財政運行可持續(xù)、財政資金效益最大化。

肖鵬：發(fā)揮多主體的監(jiān)督功能，構(gòu)建“制度+技術(shù)”的監(jiān)督框架。一方面，建立全覆蓋、全鏈條的財政資金監(jiān)控機制，實時記錄和動態(tài)監(jiān)控資金在下級財政、用款單位的分配、撥付、使用情況，探索自動控制和實時預警，實現(xiàn)資金從源頭到末端全過程流向明確、來源清晰、賬目可查，確保資金直達基層、直達民生。另一方面，加強財會監(jiān)督與人大、審計等監(jiān)督的協(xié)同，預算管理一體化系統(tǒng)做好頂層設計，主動對接人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、審計部門數(shù)據(jù)審計系統(tǒng)等，形成多層次的綜合監(jiān)督體系。

預算管理一體化：挑戰(zhàn)與前瞻

主持人：預算管理一體化系統(tǒng)將若干信息孤島有機整合，內(nèi)嵌預算財務制度規(guī)定和內(nèi)部控制要求，實現(xiàn)預算管理信息共建、共管、共享，對各單位已有管理模式提出新的挑戰(zhàn)。結(jié)合您的研究和實踐，在推進預算管理一體化過程中具體存在哪些困難和挑戰(zhàn)？簡要談談您的看法。

張遠東：通過推進預算管理一體化系統(tǒng)，統(tǒng)一規(guī)范，貫通預算管理各環(huán)節(jié)，貫通全省各級財政，貫通集成多個協(xié)同系統(tǒng)，極大提高了財政管理的效率。在改革的同時，我們也發(fā)現(xiàn)個別地方的管理理念與一體化建設的要求存有差異，由于相關(guān)系統(tǒng)整合不到位、系統(tǒng)數(shù)據(jù)沒有多跨協(xié)同等原因，推進一體化建設的成果仍與理想存在差距。在這樣的情況下，各地全面適應預算管理一體化的管理要求有一個過程，操作人員的能力也有待提升。通過迭代升級推進預算管理一體化系統(tǒng)建設，進一步規(guī)范和強化控制，提升預算管理質(zhì)量任重道遠。

閆魯寧：一是一體化系統(tǒng)采用集中建設、統(tǒng)一部署的模式，各業(yè)務環(huán)節(jié)管理要素仍存在不夠一致、信息不夠聯(lián)通的問題，財政外部與組織、編制、人社等部門還缺乏高效的系統(tǒng)聯(lián)通和信息共享。

二是縣級管理基礎較弱，業(yè)務模式轉(zhuǎn)變需要過程。系統(tǒng)上線運行后，有的市縣對“資金跟著項目走”的新理念理解不夠深入，甚至仍然沿用預算資金按部門切塊的粗放式管理模式，與以預算項目為管理單元的精細化管理要求存在較大差距，存在轉(zhuǎn)型陣痛。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不統(tǒng)一，國庫集中支付改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍取消了國庫，實行鄉(xiāng)財縣管。按照《預算法》一級政府一級預算要求，如何在一體化系統(tǒng)中處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務，確保業(yè)務管理符合法定要求，是需要解決的課題。

王志剛：預算管理一體化在推進中面臨諸多挑戰(zhàn)，歸納起來有如下幾個方面：一是數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)體現(xiàn)了部門的權(quán)力，共享數(shù)據(jù)意味著權(quán)力共享，為了實現(xiàn)公共利益最大化，預算管理一體化需要將財政進行內(nèi)生整合，同時和其他部門的外生數(shù)據(jù)進行貫通，確保部門預算的科學、規(guī)范、高效，要共享數(shù)據(jù)僅靠財政部門推動存在一定的困難，需要本級政府牽頭推進。二是預算管理一體化需要有扎實的項目庫基礎，項目庫除了保留一些常規(guī)性的項目外，還要有一些新的體現(xiàn)不同時期宏觀政策要求的項目，需要對項目庫進行滾動管理，不斷優(yōu)化項目庫結(jié)構(gòu)。三是預算管理一體化系統(tǒng)建設要因地制宜，要考慮各地財力狀況給予一定的資源或資金支持。預算管理一體化有通用的技術(shù)標準和業(yè)務規(guī)范，但是每一個地方的資源稟賦不同、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人力資本結(jié)構(gòu)等不同，這些都需要不同的財政政策和管理模式，建設符合本地實際需求的預算管理一體化系統(tǒng)定制型服務。在具體實踐中，一些財力薄弱的地區(qū)可能沒有足夠的資金投入，只能使用通用的模板，預算管理一體化是系統(tǒng)化的建設理念，要保證全國一盤棋，因此需要給予這些地方一定的資金支持，可以創(chuàng)新融資模式來盡可能打造符合本地實際需求的預算管理一體化系統(tǒng)。

肖鵬：一個挑戰(zhàn)是縱向上中央與地方財政管理信息系統(tǒng)的頂層設計還不夠。雖然全國有統(tǒng)一的預算法和實施條例，國務院、財政部也印發(fā)了相關(guān)的制度規(guī)定，但是預算管理編制、執(zhí)行過程中很多具體的流程、規(guī)則和管理要素基本都由各級財政部門分別制定，沒有形成全國統(tǒng)一的預算管理和執(zhí)行規(guī)范，導致中央和地方預算管理的具體程序、時間要求、分類標準、數(shù)據(jù)口徑上存在差異，難以有效銜接。由于上下級之間的管理制度不銜接，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，也就難以通過生產(chǎn)數(shù)據(jù)動態(tài)收集匯總各級預算執(zhí)行情況。另一個挑戰(zhàn)橫向上財政各業(yè)務模塊之間的數(shù)據(jù)傳輸還不夠順暢。預算編制系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、各單位財務管理系統(tǒng)之間還缺乏有效連通。財政各業(yè)務流程梳理還不夠清晰，尚未形成標準化、精細化的業(yè)務指標體系設計，另一方面在于技術(shù)的不成熟，二者共同導致了財政內(nèi)部業(yè)務系統(tǒng)之間較低的數(shù)據(jù)共享水平。

主持人：財政部預算管理一體化建設領(lǐng)導小組組長許宏才副部長此前指出“邁出第一步之后，第二步要加強預算管理和資產(chǎn)管理的有機融合，強化項目全生命周期管理；要加強收入政策和有關(guān)職能部門收支數(shù)據(jù)的高效銜接，提高系統(tǒng)數(shù)據(jù)集中利用和決策支撐能力。第三步要全面覆蓋所有財政資金的核算，掌握到人到企等財政資金撥付后的‘最后一公里’數(shù)據(jù)，構(gòu)建財政‘大數(shù)據(jù)’，加強對中央本級和地方財政數(shù)據(jù)的分析利用，挖掘財政數(shù)據(jù)價值，拓展支出標準建設，完善數(shù)字化監(jiān)督體系，有效解決財經(jīng)紀律問題。第四步要深化系統(tǒng)應用，推進財政體制改革研究，實現(xiàn)預算和資產(chǎn)的有效銜接，加強財政與宏觀經(jīng)濟的聯(lián)系分析，充分發(fā)揮財政逆周期調(diào)控作用，建立支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的財政制度”。您對此作何理解？您對進一步完善預算管理一體化建設還有哪些思考建議？簡要談談您的想法。

張遠東：財政部提出以“系統(tǒng)全覆蓋、系統(tǒng)一體化和系統(tǒng)服務化”作為三大目標，浙江省按照“先立后破”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步推進財政預算管理一體化系統(tǒng)實施，體現(xiàn)了積極穩(wěn)妥的改革思路。

一是加強系統(tǒng)整合，實現(xiàn)業(yè)務上全面貫通。以一體化系統(tǒng)為基礎，加快推進整合債務系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、資產(chǎn)管理等各項系統(tǒng)。建議進一步重新梳理完善業(yè)務規(guī)范，落實深化預算管理制度改革的各項具體要求，細化預算調(diào)整調(diào)劑、單位資金管理的實施細則。同時，加強跨部門數(shù)據(jù)融合共享，推進編制、人社、發(fā)改等部門與財政業(yè)務的協(xié)同整合。各項業(yè)務縱向聯(lián)通財政部及省市縣各級財政部門，橫向銜接各業(yè)務部門，形成順向逐級控制和逆向?qū)崟r反饋的完整管理閉環(huán)，為建立健全全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度提供有力的數(shù)字化支撐體系。二是完善預算制度，提升現(xiàn)代預算管理水平。在預算管理一體化基礎上，加快推進數(shù)字政府建設，以數(shù)字化改革驅(qū)動實現(xiàn)預算制度現(xiàn)代化。以一體化大數(shù)據(jù)為依托，加快厘清相關(guān)領(lǐng)域事權(quán)和支出責任劃分，逐步推進單位資金管理制度改革，進一步加強預算統(tǒng)籌，完善國資預算管理制度。加強預算管理一體化的預警監(jiān)測功能，以問題為導向，進一步完善預算管理體制機制，提升治理能力。三是鼓勵機制創(chuàng)新，一地創(chuàng)新全國可用。我們建議堅持自上而下的頂層設計和自下而上的改革創(chuàng)新相結(jié)合，建立健全開放機制，激勵基層改革創(chuàng)新，注重整體智治和高效協(xié)同，以點上突破牽引面上躍升、以點狀推進牽引體系升級，加快打造更多數(shù)字化改革重大標志性成果，在全國推廣并起到引領(lǐng)示范作用。

從浙江實踐來看，積極打造融入地方特色、走在前列的改革成果，迭代升級推進預算管理一體化系統(tǒng)建設，創(chuàng)新性地提出兩項改革舉措。一方面構(gòu)建集中財力辦大事任務管理場景系統(tǒng)。通過部門協(xié)同和上下聯(lián)動，以大事標簽體系“小切口”，推動大事任務政策資金安排和決策支撐應用“大場景”；另一方面建立“三?！眲討B(tài)監(jiān)測和風險預警系統(tǒng)。聚焦數(shù)字賦能，加強對市縣財政運行情況的總體分析，探索建立市縣財政整體畫像體系。通過綜合運用財政數(shù)字化改革成果，打造“整體智治”的預算管理一體化應用場景，有效推動資金流與決策流、業(yè)務流、數(shù)據(jù)流“四流”合一智治體系，建立完善“財”與“事”結(jié)合的保障機制，實現(xiàn)重點任務的戰(zhàn)略目標智能化管理。

閆魯寧：預算管理一體化系統(tǒng)理念先進、設計嚴密，信息系統(tǒng)的開發(fā)應用不可能一蹴而就，需要按照“不立不破、先立后破”的要求，結(jié)合深化預算管理改革，循序漸進強力推動。

一是優(yōu)化完善系統(tǒng)功能。豐富監(jiān)控預警、報表查詢分析、文本自動生成、轉(zhuǎn)移支付追蹤查詢分析等系統(tǒng)功能，實現(xiàn)業(yè)務模塊間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，進一步提高系統(tǒng)的易用性、成熟度和體驗感。積極推進資產(chǎn)管理、政府債務、績效、政府采購等按照一體化管理要求融入預算管理主體流程。加快推進地方財政分析評價系統(tǒng)、直達資金系統(tǒng)、地方預算綜合管理系統(tǒng)、財政轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)等業(yè)務系統(tǒng)與一體化系統(tǒng)的整合歸并，實現(xiàn)更多財政業(yè)務融合對接。積極做好與人大、人行、稅務等部門和代理銀行系統(tǒng)間的橫通縱聯(lián)。

二是強化系統(tǒng)操作培訓。特別是對基層財政部門、項目預算單位經(jīng)辦人員的全過程培訓，提升相關(guān)人員政策和業(yè)務水平，提高預算工作質(zhì)量。加強運維力量向市縣傾斜，完善縣級運維人員駐場服務機制，確?？h級業(yè)務人員與技術(shù)人員溝通及時、問題快速解決。

三是加強項目全生命周期管理。依托“大數(shù)據(jù)”平臺，進一步加強項目績效監(jiān)控結(jié)果應用，動態(tài)反饋項目執(zhí)行情況，對實施進度緩慢的項目及時調(diào)整，避免出現(xiàn)“錢等項目”的現(xiàn)象；加強對項目實施后的評價，推進結(jié)果運用，將項目實施成效作為部門進行決算和對以后年度預算安排的依據(jù)，形成項目管理閉環(huán)。

王志剛：預算管理一體化是推動現(xiàn)代財政制度的重要力量，能夠?qū)崿F(xiàn)以數(shù)理財、以數(shù)控財?shù)墓δ埽磥磉€需要在如下方面持續(xù)推進。首先，預算管理一體化需要構(gòu)建多維度、高密度的財政大數(shù)據(jù)。財政大數(shù)據(jù)不僅僅只是宏觀的財政內(nèi)生數(shù)據(jù)，只要和財政資金運行相關(guān)，預算單位、企業(yè)、個人這些數(shù)據(jù)也需要實時反饋到數(shù)據(jù)系統(tǒng)中，建立一個跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的財政資金數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，精準刻畫財政資金運行軌跡，消除資金運行的盲區(qū)或盲點，可大幅提高財政政策效能和財政管理效率，有助于進行穿透式監(jiān)管。其次，預算管理一體化需要一套科學的模型算法體系。預算管理一體化要形成對財政宏觀調(diào)控的有力支撐，需要構(gòu)建財政-貨幣-宏觀的模型體系，涵蓋政府收支預算流量及政府資產(chǎn)負債等存量數(shù)據(jù)，運用科學的算法來研判宏觀經(jīng)濟形勢、評估財政宏觀調(diào)控效果、優(yōu)化財政貨幣政策組合，這些需要產(chǎn)學研的通力合作，發(fā)揮好各自的比較優(yōu)勢。最后，預算管理一體化是數(shù)字財政建設的核心，目前側(cè)重于生產(chǎn)系統(tǒng)建設，未來要強化應用，需要充分考慮不同層級、不同地區(qū)對應用場景的需求排序，可以在中央層級給予一定的指導，要鼓勵各地探索不同的創(chuàng)新應用場景，形成好的經(jīng)驗后可以與其他地方共享，以減少重復建設，也可以讓起步晚的地方少走彎路。

肖鵬：新時代深化財政體制改革，必須更加注重各項改革措施的互相協(xié)同配合，采用系統(tǒng)化思維進行制度設計，創(chuàng)新制度執(zhí)行機制，增強預算管理制度的規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和約束力。進一步的思考，包括以下六個方面：第一，以系統(tǒng)論思想構(gòu)建數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的預算管理體系；第二，以預算管理一體化為契機，暢通上下級政府財政收支的銜接；第三，以預算管理一體化為規(guī)范，實現(xiàn)預算管理制度主體流程數(shù)據(jù)、主要業(yè)務數(shù)據(jù)的環(huán)環(huán)相扣；第四，以預算管理一體化的項目為聯(lián)結(jié)點，加強制度與政策規(guī)劃和實施的銜接；第五，加強數(shù)據(jù)共享和決策輔助，提升數(shù)字財政建設；第六，運用信息化技術(shù)提升監(jiān)督精度和效率。