●鄒興榮

一、案例背景

J金控實(shí)業(yè)公司，于2018年2月成立，注冊資本1億元，經(jīng)營范圍主要包括產(chǎn)業(yè)投資、生態(tài)與資源項(xiàng)目開發(fā)投資、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)園開發(fā)投資、PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)、PPP項(xiàng)目投資與管理、對其他行業(yè)的投資等。2019年10月，J金控實(shí)業(yè)公司與甲地方平臺公司共同投資成立A公司，注冊資本1億元，其中：J金控實(shí)業(yè)公司出資5100萬元，甲地方政府平臺公司出資4900萬元。根據(jù)A公司財務(wù)賬面反映，2019年11月29日、12月10日A公司分四筆收到J金控實(shí)業(yè)公司和甲地方政府平臺公司的出資款，銀行回單注明轉(zhuǎn)款用途為“繳納資本金”。2019年12月9日、13日，A公司分別將上述資金轉(zhuǎn)回J金控實(shí)業(yè)公司和甲地方政府平臺公司，且除向銀行融資外并無其他實(shí)質(zhì)經(jīng)營業(yè)務(wù)，致使A公司成為實(shí)質(zhì)上的空殼公司。2019年12月，A公司以某景區(qū)改造工程項(xiàng)目的名義，獲得B銀行固定資產(chǎn)貸款5億元，期限5年，年利率6%，貸款由J金控實(shí)業(yè)公司、甲地方政府平臺公司等提供擔(dān)保。截至2020年3月，B銀行已向A公司發(fā)放3筆貸款共計4億元。

二、違規(guī)事實(shí)

（一）套取銀行貸款通過受托支付方式轉(zhuǎn)給控股股東

A公司于貸款發(fā)放當(dāng)日，通過受托支付方式分別轉(zhuǎn)給三家施工單位，三家施工單位再陸續(xù)全部轉(zhuǎn)給甲地方政府舊城改造開發(fā)有限公司。甲地方政府舊城改造開發(fā)有限公司隨后按A公司兩家股東的投資比例（51%和49%）分別轉(zhuǎn)給J金控實(shí)業(yè)公司（通過其子公司轉(zhuǎn)賬）2.04億元、甲地方政府平臺公司1.96億元。貸款利息由J金控實(shí)業(yè)公司及甲地方政府平臺公司按投資比例承擔(dān)。

（二）拆借貸款資金賺取利差

J金控實(shí)業(yè)公司將A公司轉(zhuǎn)入的2.04億元銀行貸款資金中的1.96億元拆借給地方財政或地方政府平臺公司成立的項(xiàng)目公司使用，主要用于支付某土地整理開發(fā)項(xiàng)目拆遷款、某礦泉水項(xiàng)目借款、繳納某文化體育產(chǎn)業(yè)中心項(xiàng)目商業(yè)用地部分土地競拍款，拆借資金均按年利率12%收取資金占用費(fèi)。截至2020年9月，J金控實(shí)業(yè)公司共收取資金占用費(fèi)1115.53萬元，同時支付A公司的銀行貸款利息744.06萬元。據(jù)此，J金控實(shí)業(yè)公司獲得利差371.47萬元。

三、檢查思路與方法

在發(fā)現(xiàn)上述違規(guī)事項(xiàng)的檢查過程中，檢查組通過對X金融控股公司的會計核算、投融資、資產(chǎn)質(zhì)量等多方面情況進(jìn)行全面檢查，并對有關(guān)問題線索深入子公司及往來單位進(jìn)行追溯和延伸檢查。

（一）全面排查，關(guān)注異常行為

在對X金融控股公司進(jìn)行檢查前，充分收集整理金融行業(yè)及非銀行金融機(jī)構(gòu)檢查的相關(guān)政策、X金融控股公司的背景材料，了解該公司的組織架構(gòu)、營業(yè)范圍、收入狀況等相關(guān)信息，對主要工作方向及內(nèi)容，進(jìn)行明確和細(xì)化。在對X金融控股公司進(jìn)行檢查過程中，對該公司的經(jīng)營收入、資產(chǎn)負(fù)債情況、企業(yè)投資項(xiàng)目等進(jìn)行全面排查。檢查到X金融控股公司子公司J金控實(shí)業(yè)公司時，發(fā)現(xiàn)J金控實(shí)業(yè)公司與一家企業(yè)的資金往來存在異常，進(jìn)一步核實(shí)發(fā)現(xiàn)，與J金控實(shí)業(yè)公司往來的A公司為J金控實(shí)業(yè)公司與甲地方政府平臺公司聯(lián)合設(shè)立，J金控實(shí)業(yè)公司于2019年11月至12月轉(zhuǎn)給A公司5100萬元充當(dāng)注冊資本金，而后A公司又于2019年12月將注冊資本金轉(zhuǎn)回J金控實(shí)業(yè)公司與甲地方政府平臺公司。J金控實(shí)業(yè)公司出資設(shè)立公司而后又立馬抽回注冊資本金的行為，引起了檢查組的懷疑。

（二）深挖細(xì)查，厘清事實(shí)真相

對于J金控實(shí)業(yè)公司與A公司的問題線索，檢查組重點(diǎn)突破，發(fā)現(xiàn)A公司除向銀行融資外并無其他實(shí)質(zhì)經(jīng)營業(yè)務(wù)。圍繞銀行貸款資金流向進(jìn)行追查，發(fā)現(xiàn)A公司在獲取銀行貸款當(dāng)日通過受托支付方式將貸款轉(zhuǎn)給三家施工單位，三家施工單位再陸續(xù)全部轉(zhuǎn)給甲地方政府舊城改造開發(fā)有限公司，最后由甲地方政府舊城改造開發(fā)有限公司按A公司兩家股東的投資比例分別轉(zhuǎn)給J金控實(shí)業(yè)公司（通過其子公司轉(zhuǎn)賬）和甲地方政府平臺公司使用。由于A公司注冊資本金已全部轉(zhuǎn)回給J金控實(shí)業(yè)公司和甲地方政府平臺公司，因此，檢查組繼續(xù)追查轉(zhuǎn)入J金控實(shí)業(yè)公司2.04億元銀行貸款資金使用情況，發(fā)現(xiàn)A公司將1.96億元銀行貸款資金主要用于拆借給地方財政或政府平臺公司成立的項(xiàng)目公司使用。

（三）多方取證，完善證據(jù)鏈條

因檢查涉及的X金融控股公司為地方大型企業(yè)，任何檢查發(fā)現(xiàn)的問題對該公司經(jīng)營都有一定影響。檢查組嚴(yán)格按照有關(guān)檢查規(guī)則的要求，依法開展檢查，根據(jù)資金流向，分赴J金控實(shí)業(yè)公司及甲地，走訪有關(guān)企業(yè)、厘清事實(shí)真相，保存有關(guān)憑證，確保發(fā)現(xiàn)的問題事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、依據(jù)充分。

四、違規(guī)動機(jī)與原因

（一）金融控股公司野蠻生長，盲目擴(kuò)張業(yè)務(wù)

隨著全球范圍內(nèi)金融企業(yè)綜合化經(jīng)營漸成趨勢，2002年，部分集團(tuán)公司獲得國務(wù)院首批試點(diǎn)綜合金融控股集團(tuán)的批準(zhǔn)，成為我國金融控股企業(yè)發(fā)展的開端。近年來，在我國金融改革大趨勢的背景下，非金融企業(yè)參與金融行業(yè)的大門已經(jīng)打開，國家鼓勵民營資本進(jìn)入金融業(yè)。在這股潮流中，非金融企業(yè)投資控股多家類金融機(jī)構(gòu)，成為事實(shí)上的金融控股公司的情況屢見不鮮。但在實(shí)踐中暴露了一些復(fù)雜的問題，如部分金融控股公司為了發(fā)展生存，不考慮業(yè)務(wù)的合法合規(guī)性，虛假注資、循環(huán)注資，盲目擴(kuò)張金融業(yè)務(wù)。

（二）金融控股公司內(nèi)部控制弱化，違規(guī)操作較易

部分金融控股公司長期存在內(nèi)部控制弱化現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)為“重業(yè)績，輕管理”，在野蠻生長過程中內(nèi)部控制制度無法跟上發(fā)展的步伐，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列的問題。一是內(nèi)控制度缺乏協(xié)調(diào)性。部分金融控股公司雖然建立了一套較為完善的內(nèi)控制度，但操作性不強(qiáng)，與實(shí)際業(yè)務(wù)要求還存在一定差距，無法實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)運(yùn)作過程中環(huán)環(huán)相扣和相互監(jiān)督制約的動態(tài)控制。二是財務(wù)控制制度適用性差。在財務(wù)管理方面，部分金融控股母公司及所有子公司適用同一套財務(wù)管理規(guī)定，未考慮子公司眾多、涵蓋領(lǐng)域廣、涉及行業(yè)多，體制不盡相同，統(tǒng)一的財務(wù)管理規(guī)定并不能完全適合其所有子公司，在財務(wù)監(jiān)督方面同時存在監(jiān)督不力的現(xiàn)象，對資金使用管理不嚴(yán)、審批不規(guī)范，容易造成公司財務(wù)混亂狀況。三是風(fēng)險控制制度有待完善。金融控股公司因其內(nèi)部復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)和高關(guān)聯(lián)度的業(yè)務(wù)，面臨著操作風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等多種風(fēng)險?，F(xiàn)階段，我國部分金融控股公司成立較晚，風(fēng)險防范和控制機(jī)制還不夠完善，存在諸多問題，如未建立風(fēng)險控制制度或已建立但不夠完善；未配置必要的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)或已配置但組織結(jié)構(gòu)不健全，人員配備不足、職責(zé)劃定不清等。四是內(nèi)部審計監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性有待提升。我國的金融控股公司雖大都設(shè)立了專門的審計監(jiān)督部門，但管理者對內(nèi)部審計的重要性認(rèn)識不足，致使內(nèi)部審計監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和獨(dú)立性，內(nèi)部審計部門的監(jiān)督流于形式，沒有起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致內(nèi)部控制的監(jiān)督弱化。五是信息控制制度有待加強(qiáng)。我國金融控股公司雖已開始信息控制制度的建設(shè)，但離市場要求還存在一定差距。主要表現(xiàn)為沒有建立起順暢有效的信息采集機(jī)制，母公司不能及時有效地獲取子公司的信息數(shù)據(jù)，獲取的數(shù)據(jù)也存在失真等情況，導(dǎo)致母公司對子公司的經(jīng)營狀況等出現(xiàn)錯判，影響母公司的正確決策。

（三）外部監(jiān)管不健全，提供可乘之機(jī)

外部監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)金融控股公司良性發(fā)展的有力保障。2020年9月13日，中國人民銀行發(fā)布《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》（下文簡稱《管理辦法》），《管理辦法》于2020年11月1日起施行。在《管理辦法》出臺前，外部監(jiān)管不健全、不完善，問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)多且分散，難以形成一套完善的監(jiān)管體系。部分金融控股公司，實(shí)控的金融機(jī)構(gòu)主體較多，分布在全國各地，這些金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也分布在各地且存在多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時監(jiān)管，金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)往來復(fù)雜且隱蔽，某一地區(qū)的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難發(fā)現(xiàn)隱藏在金融機(jī)構(gòu)之間的復(fù)雜性金融風(fēng)險。二是監(jiān)管手段不足，難以應(yīng)對新形勢下的監(jiān)管工作。監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般只有幾名至幾十名工作人員，且多數(shù)人員日常從事行政工作，對新業(yè)務(wù)的知識儲備不夠、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，監(jiān)管能力的建設(shè)相對滯后；金融控股公司大多體量龐大，實(shí)控公司較多，資金往來頻繁、數(shù)據(jù)量大、來源分散、格式多樣，監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的信息技術(shù)人才，很難在監(jiān)管工作中應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，以往的人工查賬手段很難適應(yīng)新形勢下的監(jiān)管工作，不易發(fā)現(xiàn)隱藏在數(shù)據(jù)中的有用信息。

五、教訓(xùn)與啟示

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，制約盲目擴(kuò)張

加強(qiáng)針對金融控股公司法規(guī)辦法的制定，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入及相關(guān)資質(zhì)、限定業(yè)務(wù)范圍、明確實(shí)控人負(fù)面清單，有利于規(guī)范金融控股公司經(jīng)營行為，限制違規(guī)操作，有效制約企業(yè)盲目擴(kuò)張；強(qiáng)化對金融控股公司的資本運(yùn)用合規(guī)性及來源的真實(shí)性監(jiān)管，防止違規(guī)融資、虛假注資、循環(huán)注資，有利于遏制金融控股公司規(guī)模過度膨脹。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，筑牢風(fēng)險防線

金融控股公司應(yīng)當(dāng)明晰股權(quán)架構(gòu)、完善治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，全面梳理原有內(nèi)控制度，以進(jìn)一步強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督、加強(qiáng)對資金的跟蹤管理和項(xiàng)目審核管理為目標(biāo)，建立一套完善且相互協(xié)調(diào)的動態(tài)內(nèi)控制度體系，并根據(jù)形勢變化，不斷完善內(nèi)控制度。加強(qiáng)內(nèi)控風(fēng)險評估，發(fā)現(xiàn)潛在危險，并針對風(fēng)險提出相應(yīng)政策，進(jìn)一步完善內(nèi)控制度。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，形成相互制約，構(gòu)建規(guī)范的內(nèi)部制衡機(jī)制，用好內(nèi)部巡視巡察和審計，進(jìn)一步完善制度，規(guī)范管理。

（三）加強(qiáng)全面監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)管震懾

各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立信息共享機(jī)制，打破信息壁壘，加強(qiáng)金融控股公司信息數(shù)據(jù)共享，降低各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息獲取成本，提高發(fā)現(xiàn)問題的能力。健全聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，充分挖掘整合各監(jiān)管機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)對金融控股公司的更加有效控制，針對問題線索，提出更加全面的意見建議，提高監(jiān)管水平。建立干部交流培訓(xùn)制度，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間建立干部交流掛職制度，交流監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)充業(yè)務(wù)知識儲備，促進(jìn)共同提升監(jiān)管水平。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)已在金融領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，加強(qiáng)對新技術(shù)的培訓(xùn)，提升監(jiān)管水平，以科技力量推動監(jiān)管創(chuàng)新。