王曙平

(中國(guó)人民銀行濰坊市中心支行，山東 濰坊 261041)

一、現(xiàn)行核查與檢查工作機(jī)制現(xiàn)狀

(一)核查檢查工作框架

一是通過(guò)國(guó)際收支、經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目非現(xiàn)場(chǎng)核查發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)及異常交易行為，核查后符合移交條件的，移交現(xiàn)場(chǎng)檢查。二是檢查部門(mén)自行進(jìn)行數(shù)據(jù)的比對(duì)分析，開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)檢查獲取異常線索，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)核查。具體步驟如下：

1.非現(xiàn)場(chǎng)檢查。外匯業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)檢查，是指外匯檢查人員依托現(xiàn)有的各類外匯管理信息系統(tǒng)和外匯非現(xiàn)場(chǎng)檢查系統(tǒng)，以《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》為依據(jù)，通過(guò)科學(xué)設(shè)置監(jiān)測(cè)分析指標(biāo)，對(duì)大量基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行集中采集、整理、加工和篩選分析，并從中發(fā)現(xiàn)、鑒別外匯違法違規(guī)案件線索，進(jìn)而促進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)核查和現(xiàn)場(chǎng)檢查的一系列工作方法和手段。

2.非現(xiàn)場(chǎng)核查。含國(guó)際收支非現(xiàn)場(chǎng)核查、貨物貿(mào)易非現(xiàn)場(chǎng)核查、服務(wù)貿(mào)易非現(xiàn)場(chǎng)核查、資本項(xiàng)目非現(xiàn)場(chǎng)核查四項(xiàng)。國(guó)際收支非現(xiàn)場(chǎng)核查主要《國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)間接申報(bào)核查制度》對(duì)國(guó)際收支網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)(外匯局版)中涉外收付款數(shù)據(jù)和單位基本情況表有關(guān)情況進(jìn)行的核查，以及綜合查詢系統(tǒng)電子數(shù)據(jù)的核查。貨物貿(mào)易非現(xiàn)場(chǎng)核查指外匯局依據(jù)《貨物貿(mào)易外匯管理指引》定期或不定期對(duì)企業(yè)一定期限內(nèi)的進(jìn)出口數(shù)據(jù)和貿(mào)易外匯收支數(shù)據(jù)進(jìn)行總量比對(duì)，核查企業(yè)貿(mào)易外匯收支的真實(shí)性及其與貨物出口的一致性。服務(wù)貿(mào)易非現(xiàn)場(chǎng)核查指依據(jù)《服務(wù)貿(mào)易外匯管理指引》，業(yè)務(wù)人員通過(guò)外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)服務(wù)貿(mào)易外匯收支進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，對(duì)外匯收支異常的境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)核查、現(xiàn)場(chǎng)核查；對(duì)金融機(jī)構(gòu)辦理服務(wù)貿(mào)易外匯收支業(yè)務(wù)的合規(guī)性與報(bào)送相關(guān)信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)核查、現(xiàn)場(chǎng)核查。資本項(xiàng)目非現(xiàn)場(chǎng)核查指資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)人員以資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，充分利用數(shù)據(jù)綜合利用平臺(tái)、國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)系統(tǒng)、外匯賬戶信息系統(tǒng)，采取定期核查、不定期抽查、主體核查等方式，開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，采集監(jiān)管主體的基本信息和跨境資金流出入情況，形成較全面、規(guī)范和及時(shí)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息采集體系。依據(jù)的文件主要有《資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)操作指引》和《資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作機(jī)制(試行)》。

(二)非現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)線索挖掘和轉(zhuǎn)化方面

一是自動(dòng)篩選異常線索的能力偏弱。目前非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系不夠完善，基層外匯局在利用跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析平臺(tái)、外匯局現(xiàn)有各主要信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)及合計(jì)85張表等方面，主要存在預(yù)警分析指標(biāo)少且不成體系、覆蓋面低、非現(xiàn)場(chǎng)核查各自為戰(zhàn)、集中分析能力弱等問(wèn)題。如缺少來(lái)自維爾京群島離岸中心設(shè)立的關(guān)聯(lián)公司或資金往來(lái)指標(biāo)、無(wú)貿(mào)易背景大額資金收支關(guān)聯(lián)公司指標(biāo)等，自動(dòng)預(yù)警指標(biāo)少、預(yù)警能力弱，就會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)自動(dòng)挖掘能力弱，單憑人工數(shù)據(jù)挖掘能力實(shí)在有限。同時(shí)實(shí)際操作中現(xiàn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)庫(kù)的尚未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)大數(shù)據(jù)預(yù)警指標(biāo)利用也不能快速?gòu)椥哉{(diào)整、即時(shí)補(bǔ)充入庫(kù)和升級(jí)、不能靈活熟練運(yùn)用指標(biāo)庫(kù)進(jìn)行集中分析以及全系統(tǒng)共享。[1]二是可疑線索的轉(zhuǎn)化能力有待加強(qiáng)。在外匯專項(xiàng)檢查、案件查處時(shí)，由于基層外匯局在設(shè)立非現(xiàn)場(chǎng)分析小組(專項(xiàng)分析和集中分析)、系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集、管理信息系統(tǒng)優(yōu)化靈活查詢分析、數(shù)據(jù)挖掘等方面能力不足，特別是在案件和線索的源頭查找、對(duì)異常指標(biāo)篩查的線索轉(zhuǎn)化情況急需形成快速機(jī)制和監(jiān)管合力。

(三)核查檢查機(jī)制中的協(xié)調(diào)配合方面

一是跨地區(qū)對(duì)接不夠協(xié)調(diào)。隨著涉外業(yè)務(wù)快速發(fā)展及金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)拓展，不少企業(yè)因業(yè)務(wù)需要在異地辦理外匯收支，故存在異地主體收支交易本地化和本地企業(yè)收支交易異地化的情況。由于全國(guó)范圍外匯管理數(shù)據(jù)和案件線索不能共享與利用，需要一定的權(quán)限才能查詢，在異地主體發(fā)生異常或違規(guī)交易后，違規(guī)調(diào)查取證等環(huán)節(jié)都存在較大難度，目前查證跨地區(qū)線索時(shí)，往往出現(xiàn)協(xié)調(diào)難、手續(xù)繁瑣、時(shí)間長(zhǎng)、職責(zé)和邊界不清等困惑，需付出較大的時(shí)間成本和溝通成本[2]。二是檢查部門(mén)與各業(yè)務(wù)部門(mén)未進(jìn)行有效的銜接。外匯檢查與業(yè)務(wù)核查缺乏統(tǒng)一協(xié)作，業(yè)務(wù)核查和外匯檢查各自為戰(zhàn)，既存在交叉重疊，又存在管理盲區(qū)，不利于形成外匯監(jiān)管合力[3]。有時(shí)業(yè)務(wù)部門(mén)在日常非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)異常情況后未與檢查部門(mén)進(jìn)行溝通或移交，導(dǎo)致失去一些可疑線索，或難以全面進(jìn)行綜合分析，基層外匯局業(yè)務(wù)人員在敏銳嗅覺(jué)、視野、經(jīng)驗(yàn)和技巧等方面有待加強(qiáng)。如何構(gòu)建核查與檢查、跨地區(qū)檢查無(wú)縫對(duì)接、如何依托非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)這個(gè)核心工具，圍繞指標(biāo)、線索這兩個(gè)核心要素及其與成案的上下游關(guān)系，急需建立協(xié)調(diào)和配合機(jī)制。

(四)線索查證成效的督導(dǎo)與考核方面

目前檢查和核查發(fā)現(xiàn)的有些可疑線索，特別是有些線索模棱兩可、證據(jù)鏈條尚待繼續(xù)查找和確認(rèn)的可疑線索并未全部納入監(jiān)管視線，尚未建立高效的線索督導(dǎo)機(jī)制和考核機(jī)制，距離“有案必立、查實(shí)成案”這一目標(biāo)還有差距[4]，因此急需從源頭上建立督導(dǎo)和考核機(jī)制，以全流程督導(dǎo)線索查證等環(huán)節(jié)，確保非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管成果落實(shí)到位。

(五)目前進(jìn)一步統(tǒng)籌推進(jìn)核查檢查工作機(jī)制的必要性

一是及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)與異?？缇迟Y金流動(dòng)的趨勢(shì)性、苗頭性問(wèn)題，準(zhǔn)確反饋外匯管理政策調(diào)整改革后的實(shí)際執(zhí)行效果。二是有利于提高各級(jí)部門(mén)外匯核查檢查工作的精準(zhǔn)性、靈活性、有效性，極需提升各部門(mén)的監(jiān)管效率。三是從分支局實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，迫切需要基層外匯局無(wú)縫對(duì)接和外匯檢查統(tǒng)一部署和一盤(pán)棋思路，以確保外匯檢查各項(xiàng)措施的貫徹落地和檢查流程的完整、規(guī)范執(zhí)行。四是急需及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響經(jīng)濟(jì)金融的重大問(wèn)題，對(duì)重大違規(guī)行為予以及時(shí)查處，嚴(yán)守外匯管理風(fēng)險(xiǎn)底線。

二、當(dāng)前核查檢查機(jī)制存在的問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，市場(chǎng)主體及其涉外交易行為日益增多，外匯監(jiān)管工作存在低效率、不協(xié)調(diào)等凸顯問(wèn)題，檢查和核查工作的相互分離、相互脫節(jié)，形不成監(jiān)管合力，影響了外匯監(jiān)管績(jī)效的提高。新形勢(shì)下，如何尋找檢查和核查的最佳結(jié)合點(diǎn)，促進(jìn)兩種監(jiān)管方式的有效整合，成為外匯管理亟待解決的問(wèn)題。

(一)核查與檢查職能交叉重疊，影響外匯監(jiān)管工作效率

一是檢查部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)所依托的系統(tǒng)數(shù)據(jù)同源，在監(jiān)測(cè)分析和案件篩查方面的模式設(shè)計(jì)是一致的，篩查的效果也是相差無(wú)幾。多通過(guò)匹配查詢方法，將不同系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，以查找不匹配的數(shù)據(jù)。二是外匯檢查與核查目標(biāo)是一致的，監(jiān)測(cè)對(duì)象也是一致的。二者均是通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可疑線索，并開(kāi)展進(jìn)一步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。三是業(yè)務(wù)部門(mén)和檢查部門(mén)在非現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上開(kāi)展的后期監(jiān)管可能會(huì)存在對(duì)同一監(jiān)管對(duì)象重復(fù)調(diào)查的現(xiàn)象。在非現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)核查結(jié)果相同的情況下，可能存在對(duì)同一涉外主體，既有業(yè)務(wù)管理部門(mén)開(kāi)展的現(xiàn)場(chǎng)核查，也有外匯檢查部門(mén)開(kāi)展的現(xiàn)場(chǎng)檢查，容易造成涉外主體的不理解，同時(shí)也占用了外匯局過(guò)多的監(jiān)管資源，并在一定程度上影響了外匯局行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

(二)核查與檢查對(duì)于涉嫌違規(guī)線索的處理方式不同，影響行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性

業(yè)務(wù)部門(mén)針對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)核查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)、異常、可疑等情況，視情況對(duì)涉及違規(guī)主體采取風(fēng)險(xiǎn)提示、約見(jiàn)談話、通報(bào)批評(píng)、實(shí)施動(dòng)態(tài)分類監(jiān)管、移交檢查等后續(xù)管理措施。而非現(xiàn)場(chǎng)檢查作為檢查部門(mén)的一項(xiàng)重要職責(zé)，就是要固化證據(jù)，鎖定違規(guī)，一旦證據(jù)充分，必然進(jìn)入處罰程序[5]。如若業(yè)務(wù)部門(mén)和檢查部門(mén)信息溝通不充分，則會(huì)對(duì)同一違規(guī)主體，同一違規(guī)情況，出現(xiàn)不同處理結(jié)果，影響行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。例如，M企業(yè)因漏報(bào)貿(mào)易信貸報(bào)告，按照《經(jīng)常項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)指引》(2020年版)第二十八條規(guī)定：“存在下列情況之一的企業(yè)，外匯局可將其列為B類企業(yè)：……(二)未按規(guī)定履行報(bào)告義務(wù)”。若是移交檢查部門(mén)，按照《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令【2008】532號(hào))第四十八條第二款“未按照規(guī)定報(bào)送財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等資料的……由外匯管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，給予警告，對(duì)機(jī)構(gòu)可以處30萬(wàn)元以下的罰款?！?/p>

(三)核查檢查共享聯(lián)動(dòng)差，削弱了外匯監(jiān)管的實(shí)際效果

一是目前核查職責(zé)主要分散在國(guó)際收支、貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本等部門(mén)，不僅與檢查部門(mén)相對(duì)分割，就是各項(xiàng)核查之間橫向聯(lián)系也較少，難以全面掌握和監(jiān)管外匯主體的實(shí)際情況[6]。二是在日常運(yùn)用中，檢查和核查往往分開(kāi)運(yùn)用，由于檢查方式次數(shù)少，而核查由于遠(yuǎn)離總體數(shù)據(jù)分析而往往流于形式，因此，實(shí)際業(yè)務(wù)操作中兩種檢查方式的交叉和結(jié)合點(diǎn)少。三是大量的現(xiàn)場(chǎng)檢查都屬于事后檢查，往往等到問(wèn)題比較嚴(yán)重或是已經(jīng)造成較嚴(yán)重后果才進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，仍處于亡羊補(bǔ)牢的狀態(tài)。檢查因與核查脫節(jié)，只能起到發(fā)現(xiàn)、糾正問(wèn)題以及控制的作用，滯后性十分明顯，難以起到預(yù)防作用，形不成監(jiān)管合力，制約著外匯監(jiān)管績(jī)效的提高。四是現(xiàn)場(chǎng)檢查不能為日常監(jiān)管提供后續(xù)檢查延伸。由于目前開(kāi)展的許多現(xiàn)場(chǎng)檢查都是屬于一次性、重復(fù)性和單兵作戰(zhàn)式的檢查，缺乏計(jì)劃性、連續(xù)性、整體性?，F(xiàn)場(chǎng)檢查查與不查、查的先后和頻率都有較大的隨意性，沒(méi)有形成一套科學(xué)、規(guī)范、合理的運(yùn)作機(jī)制，不能為后續(xù)監(jiān)管提供必要的延伸檢查，難以深入挖掘其中一些深層次的違法違規(guī)問(wèn)題。

(四)核查檢查指標(biāo)體系不協(xié)調(diào)，降低線索轉(zhuǎn)化效率

一是檢查核查兩者涉獵的對(duì)象和檢查時(shí)段的不對(duì)稱。由于檢查是針對(duì)某一特定目標(biāo)在某一時(shí)點(diǎn)或某一時(shí)段的目標(biāo)，檢查的目標(biāo)和空間相對(duì)單一，檢查面相對(duì)狹窄,其滯后效應(yīng)比核查更加明顯，而核查雖然及時(shí)性較強(qiáng)，涉獵的時(shí)間段伸縮性較大，但核查的目標(biāo)呈現(xiàn)多樣性，標(biāo)準(zhǔn)主要側(cè)重“賬平表對(duì)”，在線索的轉(zhuǎn)化上存在難點(diǎn)。二是從業(yè)務(wù)人員角度看，業(yè)務(wù)人員往往囿于自身專業(yè)知識(shí)和崗位分工的分割，核查對(duì)象主要是交易主體外匯收支某一方面業(yè)務(wù)信息，如資本項(xiàng)目外匯收支核查、貨物貿(mào)易外匯收支核查等。而對(duì)監(jiān)管對(duì)象缺乏全面的本外幣跨境資金流動(dòng)的監(jiān)測(cè)，使得分析結(jié)論可能存在以偏概全或遺漏重要信息。而檢查人員如果沒(méi)有充分利用業(yè)務(wù)人員在日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的異常情況，也可能導(dǎo)致失去一些可疑線索。三是從檢查人員角度看，隨著外匯管理由事前審批向事后審核的轉(zhuǎn)變，大量的事后真實(shí)性核查工作落在了外匯檢查人員身上，外匯檢查人員多為兼職，且身兼多崗，專職檢查人員少、任務(wù)重，既要負(fù)責(zé)常規(guī)性檢查任務(wù)的開(kāi)展，還要兼顧案件查處、上級(jí)局抽調(diào)等，從而導(dǎo)致無(wú)暇自行開(kāi)展有針對(duì)性的檢查工作。并且，外匯檢查的業(yè)務(wù)知識(shí)方面的缺位以及檢查人員實(shí)際辦理業(yè)務(wù)的機(jī)會(huì)少，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐少，往往造成監(jiān)管人員檢查時(shí)判斷能力差，指導(dǎo)檢查工作的能力弱，不能在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和糾正外匯管理中存在的違法違規(guī)問(wèn)題。以上眾多檢查和核查的不對(duì)稱削弱了外匯監(jiān)管的實(shí)際效果。四是從業(yè)務(wù)系統(tǒng)看，目前只有資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了以主體監(jiān)管為核心，整合了賬戶、國(guó)際收支、結(jié)售匯等所有與資本項(xiàng)目相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。其他系統(tǒng)如個(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)、服務(wù)貿(mào)易非現(xiàn)場(chǎng)系統(tǒng)等多個(gè)系統(tǒng)還是停留在以業(yè)務(wù)類別為監(jiān)管依據(jù)的階段，沒(méi)能形成對(duì)監(jiān)管主體的立體式全方位分析。而目前推行的跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析平臺(tái)，平臺(tái)操作較為復(fù)雜，指標(biāo)設(shè)置難度較大，由于基層多數(shù)外匯檢查人員年紀(jì)偏大且計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)較差，難以獨(dú)立完成指標(biāo)設(shè)計(jì)，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)需要進(jìn)一步優(yōu)化以實(shí)現(xiàn)充分利用[7]。

(五)違規(guī)手段復(fù)雜化、隱蔽性強(qiáng)，監(jiān)管手段逐漸落后

一是目前在對(duì)外匯市場(chǎng)的監(jiān)管過(guò)程中存在著許多管理盲點(diǎn)和漏洞。突出表現(xiàn)是，由于人民幣利率水平高于國(guó)際金融市場(chǎng)外幣利率水平，國(guó)際游資直接或變相進(jìn)入我國(guó)，進(jìn)行非法套利活動(dòng)，同時(shí)，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)不景氣和中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持較高增長(zhǎng)率的大背景下，對(duì)外國(guó)資本進(jìn)入我國(guó)非法套利具有很大的吸引力，非法套利現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如外匯指定銀行把關(guān)不嚴(yán)，部分企業(yè)利用管理上的漏洞，將資本項(xiàng)目混入經(jīng)常項(xiàng)目辦理結(jié)售匯；以假合資、真融資及貿(mào)易出口預(yù)付貨款的形式將債務(wù)性資本流入我國(guó)進(jìn)行非法套利活動(dòng)；進(jìn)出口企業(yè)利用低價(jià)報(bào)關(guān)出口、高價(jià)報(bào)關(guān)進(jìn)口的差額部分成立假外商投資企業(yè)變相套取國(guó)家的政策優(yōu)惠。

二是外匯指定銀行為利益需求，在業(yè)務(wù)真實(shí)性審核關(guān)卡把控不足，落實(shí)“展業(yè)三原則”不到位。部分監(jiān)管對(duì)象利用制度和管理上的漏洞，假報(bào)造表、制造假單證、亂用會(huì)計(jì)科目、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不入賬等手段，千方百計(jì)逃避外匯監(jiān)管。而基層外匯管理部門(mén)由于執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法的方式、方法落后，對(duì)于部分違規(guī)問(wèn)題不夠敏感，也在一定程度上制約了外匯執(zhí)法的有效實(shí)施。

三是異地主體本地外匯交易監(jiān)管難度大?，F(xiàn)有的外匯監(jiān)管需遵循屬地管理原則，即行為發(fā)生地原則，由于金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，不少金融機(jī)構(gòu)客戶經(jīng)理到異地營(yíng)銷客戶，故存在異地主體貿(mào)易收支交易本地化和本地企業(yè)貿(mào)易收支交易異地化的情況。由于異地主體流動(dòng)性較強(qiáng)，違規(guī)調(diào)查取證等核查環(huán)節(jié)都存在較大難度，對(duì)違規(guī)主體無(wú)法有效監(jiān)管。

三、構(gòu)建核查和檢查協(xié)調(diào)整合工作機(jī)制探討

圍繞外匯管理“五個(gè)轉(zhuǎn)變”總體要求，橫向方面按照“建立健全非現(xiàn)場(chǎng)預(yù)警指標(biāo)-建立線索分析小組利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行異常線索挖掘-異常形勢(shì)監(jiān)測(cè)和涉嫌違規(guī)線索甄別與篩選-線索轉(zhuǎn)化-外匯現(xiàn)場(chǎng)檢查-懲戒機(jī)制和整改措施落實(shí)，配合以全程即時(shí)督導(dǎo)與考核”。縱向方面在保持現(xiàn)行各條線業(yè)務(wù)管理政策基本穩(wěn)定的前提下,整合分散于收支、經(jīng)常、資本、檢查條線的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，建立健全部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，充分利用業(yè)務(wù)系統(tǒng)和檢查系統(tǒng)的交叉比對(duì)，實(shí)現(xiàn)檢查與核查信息共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合力，共同打擊跨境資金異常流動(dòng)等違法違規(guī)行為。

(一)合理整合資源，實(shí)現(xiàn)核查和檢查的有效銜接

一是統(tǒng)籌安排業(yè)務(wù)核查與外匯檢查項(xiàng)目，遵循“既有分工，又有協(xié)作，既要正確區(qū)分輕重緩急，又要統(tǒng)籌安排”的原則，積極做好外匯管理部門(mén)內(nèi)部組織和協(xié)調(diào)工作，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，大力推動(dòng)跨部門(mén)聯(lián)合檢查，減少重復(fù)檢查和人力資源浪費(fèi)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

二是構(gòu)建核查檢查無(wú)縫對(duì)接工作機(jī)制。要做好內(nèi)部組織和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)核查與檢查的有機(jī)結(jié)合，使其成為既有協(xié)作又有分工的兩個(gè)環(huán)節(jié)。核查中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)兆要及時(shí)傳達(dá)和反饋給檢查部門(mén)，以便檢查部門(mén)及時(shí)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查，提高現(xiàn)場(chǎng)檢查的針對(duì)性、計(jì)劃性和主動(dòng)性。檢查結(jié)束后，日常核查還應(yīng)就檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及糾正情況進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督，這既是對(duì)上期檢查的連續(xù)，也強(qiáng)化了日常核查的效果和作用[8]。

三是明確跨地區(qū)線索與案件的分局間協(xié)調(diào)機(jī)制，總局、牽頭分局和協(xié)助分局統(tǒng)分結(jié)合，做到職責(zé)明確、邊界清晰，保障對(duì)異地異常線索一桿到底的查處落實(shí)。始終將離岸公司轉(zhuǎn)移贓款、地下錢(qián)莊、逃騙匯專項(xiàng)打擊為重點(diǎn)，及時(shí)查處大案要案。

(二)實(shí)施分級(jí)案件審議制度，建立線索甄別-評(píng)估-轉(zhuǎn)化-現(xiàn)場(chǎng)檢查確認(rèn)機(jī)制

一是基層外匯局應(yīng)建立異常線索流轉(zhuǎn)機(jī)制。檢查部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)異常線索進(jìn)行集體分析、非正式協(xié)調(diào)和雙方登記備案進(jìn)行記錄，統(tǒng)一口徑，形成對(duì)同一監(jiān)管對(duì)象一致的處理結(jié)論。在業(yè)務(wù)人員核查基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)的異常線索，對(duì)于達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)的線索，由業(yè)務(wù)部門(mén)主辦，對(duì)于涉嫌違規(guī)的線索，交由外匯檢查部門(mén)主辦。

二是優(yōu)化檢查工作流程。業(yè)務(wù)部門(mén)處于監(jiān)管一線，經(jīng)常、資本、國(guó)收各崗位充分掌握監(jiān)管資源，對(duì)外匯主體的實(shí)際情況掌握比較清楚，并且從執(zhí)法資格上看，核查人員與檢查人員實(shí)際持有同等效力的證件，可以在檢查程序上做進(jìn)一步的歸并，對(duì)于業(yè)務(wù)核查移交的證據(jù)材料做完整性判斷，現(xiàn)場(chǎng)檢查只補(bǔ)充證據(jù)不足部分，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)人員了解涉案主體，調(diào)查、取證快的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，充分利用業(yè)務(wù)部門(mén)核查結(jié)果，外匯非現(xiàn)場(chǎng)檢查人員通過(guò)系統(tǒng)提取的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)資金異常流動(dòng)的情況后，先與業(yè)務(wù)部門(mén)核實(shí)相關(guān)情況，在排除正常業(yè)務(wù)后，再對(duì)異常資金流動(dòng)情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，增強(qiáng)檢查的針對(duì)性和有效性，以避免重復(fù)勞動(dòng)，加強(qiáng)各部門(mén)在線索篩查、跟蹤、反饋、后續(xù)處理等各方面工作的協(xié)調(diào)配合，提高外匯檢查工作效率。

三是做好非現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備和違規(guī)線索排查工作，充分依托跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析系統(tǒng)，圍繞指標(biāo)、線索這兩個(gè)核心要素及其與成案的上下游關(guān)系，多維度數(shù)據(jù)交叉比對(duì)分析，帶著問(wèn)題進(jìn)場(chǎng)，帶著成效出場(chǎng)，狠抓非現(xiàn)場(chǎng)案件線索落實(shí)和案件督辦。

(三)加強(qiáng)數(shù)據(jù)指標(biāo)共享，推進(jìn)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)庫(kù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

一是建立本外幣監(jiān)管信息共享制度。目前，在本外幣賬戶分離管理的模式下，大部分外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)無(wú)法采集人民幣賬戶資金流動(dòng)信息，難以印證本外幣資金的關(guān)聯(lián)信息。因此，應(yīng)加大對(duì)現(xiàn)有外匯和人民幣管理信息系統(tǒng)的整合力度，以交易主體為索引，從分散于結(jié)算、征信、反洗錢(qián)等各部門(mén)的系統(tǒng)中提取人民幣明細(xì)交易，與外匯結(jié)匯數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，將實(shí)現(xiàn)資金上下游鏈條追蹤，有力增強(qiáng)本外幣一體化監(jiān)測(cè)分析能。

二是加強(qiáng)與橫向部門(mén)的溝通聯(lián)系，拓寬數(shù)據(jù)采集渠道。加強(qiáng)與稅務(wù)、海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管等橫向部門(mén)的溝通聯(lián)系，搭建數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，如在資本業(yè)務(wù)部門(mén)核定企業(yè)外債額度時(shí)，與稅務(wù)部門(mén)的相應(yīng)完稅數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，防止企業(yè)偽造財(cái)務(wù)報(bào)表騙取外債額度。

三是構(gòu)建科學(xué)合理的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。實(shí)施主體監(jiān)管，從違規(guī)信息的挖掘上做到信息準(zhǔn)確，對(duì)違規(guī)企業(yè)做到一種持續(xù)性的監(jiān)督，這就需要建立全域、統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化的非現(xiàn)場(chǎng)預(yù)警指標(biāo)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，梳理優(yōu)化現(xiàn)行流出入通用指標(biāo)、專項(xiàng)指標(biāo)、集中分析指標(biāo)，立足于跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析平臺(tái)，對(duì)現(xiàn)有指標(biāo)進(jìn)行分類整理，補(bǔ)充完善指標(biāo)的定義、對(duì)已有指標(biāo)庫(kù)進(jìn)行文檔化和標(biāo)準(zhǔn)化工作，包含總量指標(biāo)、趨勢(shì)指標(biāo)等7大類、199項(xiàng)分析指標(biāo)，形成非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)庫(kù)。同時(shí)根據(jù)形勢(shì)變化和檢查需要，彈性調(diào)整、靈活運(yùn)用指標(biāo)庫(kù)，定期或不定期對(duì)指標(biāo)庫(kù)進(jìn)行維護(hù)升級(jí)，由分局或基層外匯局分析小組在日常工作中收集反饋指標(biāo)利用情況，在專項(xiàng)檢查或集中分析工作中隨時(shí)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

四是研究更為簡(jiǎn)捷的異常線索查詢辦法，并在系統(tǒng)中統(tǒng)一推送，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的簡(jiǎn)便化、一鍵式查詢，降低非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)難度，提高跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析系統(tǒng)的普及與應(yīng)用。

(四)建立日常和檢查前線索挖掘小組，實(shí)現(xiàn)由事后型檢查向超前性檢查的轉(zhuǎn)變

一是基層外匯局建立常態(tài)化和檢查前線索挖掘線索挖掘小組，日常的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和調(diào)查、核查由業(yè)務(wù)核查崗位執(zhí)行，將工作目標(biāo)進(jìn)行量化管理，采取工作報(bào)表制，而檢查前線索挖掘小組在收集日常檢查線索的基礎(chǔ)上進(jìn)行了專項(xiàng)線索挖掘，兩者均可根據(jù)需要進(jìn)行“規(guī)定動(dòng)作”和“自選動(dòng)作”檢查，根據(jù)上述設(shè)計(jì)的統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系，可快速查處具有普遍性的外匯業(yè)務(wù)違法違規(guī)行為，并在外匯檢查系統(tǒng)中公開(kāi)發(fā)布，供所有基層外匯局共享。

二是多角度核查篩選可疑對(duì)象。當(dāng)前基層外匯管理部門(mén)的檢查主要以事后檢查為主，針對(duì)其事后檢查弊端多、滯后效應(yīng)明顯的特點(diǎn)。應(yīng)在檢查方法方式轉(zhuǎn)變上下功夫，利用多種方法挖掘可疑線索，對(duì)一些苗頭性違規(guī)案例進(jìn)行前期預(yù)警和提前介入，取得外匯檢查的主動(dòng)權(quán)。(1)外匯收支均衡法，觀察單個(gè)交易主體的整體流出入狀態(tài)是否均衡，結(jié)合經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)變化，重點(diǎn)關(guān)注凈流入或凈流出情況較突出的交易主體。(2)行業(yè)匹配度法，觀察外匯收支企業(yè)的行業(yè)類型，看其貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資與其行業(yè)屬性不匹配的異常情況，初步判斷具有合理性。(3)關(guān)聯(lián)交易情況，觀察是否存在關(guān)聯(lián)交易以及關(guān)聯(lián)交易的對(duì)手是否集中，如集中度較高，則通過(guò)關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移定價(jià)的可能較大。(4)同比增長(zhǎng)情況，觀察企業(yè)往年交易情況，防范其為規(guī)避資本監(jiān)管或其他經(jīng)常項(xiàng)目較嚴(yán)格的非現(xiàn)場(chǎng)核查，轉(zhuǎn)而利用隱形渠道實(shí)現(xiàn)資金流入。(5)財(cái)務(wù)報(bào)表披露情況，在現(xiàn)場(chǎng)核查階段，借助財(cái)務(wù)報(bào)表會(huì)計(jì)記賬核查主營(yíng)業(yè)務(wù)收入及關(guān)聯(lián)交易披露情況，檢查企業(yè)與外匯監(jiān)管系統(tǒng)不一致的異常交易。(6)大數(shù)據(jù)篩選法，外匯局可以利用大數(shù)據(jù)對(duì)其銀行、企業(yè)和個(gè)人及相關(guān)業(yè)務(wù)的真實(shí)性進(jìn)行交叉比對(duì)和驗(yàn)證，并獲得外匯局、海關(guān)、船運(yùn)公司、倉(cāng)儲(chǔ)公司等外部機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，篩選異常情況和線索。如重點(diǎn)關(guān)注頻繁發(fā)生大額投資、貿(mào)易關(guān)聯(lián)交易的企業(yè)。

三是檢查與調(diào)查研究相結(jié)合，為管理提供服務(wù)。在做好外匯檢查的基礎(chǔ)上，注意對(duì)外匯檢查工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行深層次的調(diào)查和分析研究，對(duì)執(zhí)行外匯管理政策過(guò)程中存在的問(wèn)題提出政策建議，著眼于提高外匯管理工作的整體效果。

(五)建議編制指導(dǎo)性案例或加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范基層外匯檢查處罰行為

一是建議總分局總結(jié)近年來(lái)檢查相關(guān)案例和經(jīng)驗(yàn)，集中編制指導(dǎo)性案例，對(duì)各類外匯違規(guī)行為，尤其是新類型案例、易發(fā)多發(fā)案例、疑難復(fù)雜案例和有重要影響的案例，從檢查方法、違規(guī)事實(shí)定性、處罰標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)現(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，將其作為基層從事外匯檢查處罰的學(xué)習(xí)資料，提高外匯處罰的工作的定性和量罰的一致性和規(guī)范性。

二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)交叉檢查、以干代訓(xùn)、講解典型違規(guī)案例等形式，提高基層外匯檢查人員對(duì)外匯違規(guī)業(yè)務(wù)的敏感度，培養(yǎng)懂法規(guī)、懂業(yè)務(wù)、懂計(jì)算機(jī)、懂財(cái)務(wù)、具備數(shù)據(jù)分析能力且熟知辦案方法的復(fù)合型人才，提高大數(shù)據(jù)背景下業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)綜合分析和企業(yè)財(cái)務(wù)分析能力，以形勢(shì)分析與業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè)，豐富檢查技巧和手段，防止企業(yè)利用不同地區(qū)間監(jiān)管強(qiáng)度的差異進(jìn)行監(jiān)管套利。

(六)督導(dǎo)與考核

一是應(yīng)深化核查檢查考核工作內(nèi)涵，把握住線索督導(dǎo)這個(gè)抓手，貫徹落實(shí)線索查實(shí)成案，避免“有案不立”。二是將指標(biāo)設(shè)計(jì)與優(yōu)化、線索篩選查實(shí)、分局利用系統(tǒng)開(kāi)展日常檢查的情況納入統(tǒng)計(jì)考核，從源頭上提升檢查質(zhì)量。三是形成制度化，定期舉行檢查例會(huì)，檢查線索定期分發(fā)，有檢查會(huì)議必有記錄備案，有問(wèn)題必有回應(yīng)或回復(fù)，加強(qiáng)對(duì)線索延伸檢查工作，全流程督導(dǎo)線索查證的每一個(gè)環(huán)節(jié)，完善非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作的反饋機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，確保非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管成果落實(shí)到位。