于秀琴,王怡蘿，王 鑫

(山東工商學院 公共管理學院，山東 煙臺 264005)

一、引言

1981年，我國第一家基金會——中國兒童少年基金會成立，之后伴隨著《基金會管理辦法》《基金會管理條例》以及《慈善法》等相關政策的出臺，基金會得以迅速發(fā)展。據(jù)基金會中心網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，全國共有8554家基金會，2014年以來數(shù)量翻了一倍，年平均增長率為7.73%。基金會在我國慈善事業(yè)中扮演著非常重要的角色，其接受捐贈額占社會組織整體捐贈額的80%，特別是近幾年的脫貧攻堅過程中做出了貢獻，幫助政府解決社會問題。其救助范圍也在不斷擴展，服務群體更加廣泛，很好的彌補了政府與市場的不足。受國家政策影響，基金會地區(qū)分布不均、地域性差異顯著；資產(chǎn)規(guī)模龐大，但投資收益率很低；基金會資金來源渠道單一，對政府依賴程度高，來自公民個人的捐贈比例為20%，與公益慈善事業(yè)發(fā)展成熟的美國80%捐贈收入來自個人相比，差距甚大；資金來源不穩(wěn)定，內(nèi)部自身造血能力差，不利于基金會的長期可持續(xù)發(fā)展。為此，急需探索政策工具對基金會高質量發(fā)展的影響。

二、基金會政策工具相關研究綜述

(一)基金會的定義研究

《世界基金會指南》一書指出，“基金會是將自有的資金交給其受托人或者董事會進行管理,目的是用來資助慈善、教育、宗教等社會公益事業(yè)，具有非營利、非政府性的特點”。在我國，根據(jù)2004年國務院頒布的《基金會管理條例》，基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照基金會管理條例規(guī)定成立的非營利性法人[1]。關于基金會的種類有不同的劃分標準，包括按照《基金會管理條例》的總則第三條定義，我國第一次將基金會分為面向公眾募捐的公募基金會和不得面向公眾募捐的非公募基金會。按照發(fā)起成立背景，中國基金會大致可以分為四大類，即政府背景基金會、社會個人發(fā)起基金會、企業(yè)基金會以及大學基金會。

(二)基金會政策工具以及分類研究

政策工具也叫作“治理工具”，是實現(xiàn)政策目標或效果、政府治理公共事務的重要方法和途徑[2]，其研究的核心是“如何將政策意圖轉變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉變?yōu)檎攥F(xiàn)實”[3]。政策工具依據(jù)不同的視角可以分為不同的種類。依據(jù)政府公共服務供給水平和對市場和社會事務的介入程度可以將其劃分為強制性、自愿性和混合型政策工具[4]；按照政策工具的目標可分為權威型、能力建設型、激勵型、符號與規(guī)勸型以及學習型政策工具[5]；羅斯威爾和賽格費爾德將其劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三種類型[6]。對于基金會管理政策工具的分類，國內(nèi)學者并沒有相關論述，多是結合具體的案例，通過對社會組織政策工具進行分類來分析，主要觀點如下：依據(jù)政策制定的目標將政策工具分為基礎型、分配型、市場化和引導型[7]；依據(jù)社會組織的產(chǎn)生將政策工具分為強制性、財政支持、信息化和社會化等[8]；依據(jù)政策工具的功能將其分為合法性、空間擴展類、資源和便利類、內(nèi)部治理類以及其他類等[9]；基于放管服改革的宏觀政策背景，分為放松管制類、監(jiān)督管理類與培育發(fā)展類[10]；依據(jù)政策目標的直接性與政府的主導地位，分為強制型、引導型、市場型與信息型[11]。

本文結合呂鵬對于政策工具的分類以及我國基金會發(fā)展的實踐并結合政府干預程度，將有關基金會的政策工具分為強制型、經(jīng)濟引導型、服務型、自愿型四種。

三、基金會政策文本分析

(一)政策文本分析方法與數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)主要整理自北大法律信息網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，以1981年至2020年7月為選取時間段，以“基金會”“社會組織”“慈善組織”為關鍵詞搜索，共獲得涉及公益慈善基金會的政策文本121份。為精準識別有效政策文本，制定如下篩選原則：第一，相關性原則，即文件整體或者部分內(nèi)容涉及基金會；第二，規(guī)范性原則，即選擇法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等作為樣本。對于一些非正式文本，如函、復函不予采納。最終選出121份基金會政策文件作為本次分析的樣本。

通過Nvivo軟件對所有來源的政策文本進行詞頻分析，查看高頻詞并繪制詞語云，特定單詞或語句在政策文本中出現(xiàn)的頻數(shù)越多，顯示的字號越大，說明對其重視程度也就越高。通過使用“查詢—文本搜索”方法對政策文本進行Nvivo編碼并聚類分析，分析政策文本的主要內(nèi)容。

(二)政策文本分析結果

1.政策文本促進基金會發(fā)展的分析維度

通過對121份基金會管理政策文本的研究發(fā)現(xiàn)，我國基金會發(fā)展的演進過程可以分為四個階段：

第一為萌芽階段(1981—1987年)。基金會開始出現(xiàn)，它是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡期間社會制度設計下的特殊產(chǎn)物，僅僅具備現(xiàn)代基金會的雛形，發(fā)起構成多為多是黨政部門、群團組織或者黨政機關關系密切的體制內(nèi)的人，由婦女、兒童、工會甚至港口等各系統(tǒng)組成，為我國慈善事業(yè)的復蘇和發(fā)展打下了基礎，但總體數(shù)量比較少。直至1987年，隨著救災扶貧類基金會數(shù)量的持續(xù)快速增長，基金會總數(shù)高達73個?；饡趦?nèi)部治理、項目運作等方面能力比較弱，公開透明的意識不強，大多緊緊圍繞政府的職能開展工作，或多或少的彌補了政府的不足，解決了某些社會問題。但也存在著不少弊端：黨政領導下，行政色彩濃厚，資金來源于政府、資金的流出也聽從于政府，自主性與活躍性較差。在此期間，沒有基金會登記注冊相關的法律政策對其予以規(guī)范，基金會組織名目繁多，不少組織以基金會名義進行變相攤派，基金會發(fā)展有名無實、良莠不齊。此階段慈善組織的發(fā)展體現(xiàn)了公眾參與的意識開始出現(xiàn)。

第二為清理整頓階段(1988—2003年)。1988年9月《基金會管理辦法》頒布，明確基金會的法律性質和法律地位，是我國開始進行基金會管理的標志性文件。此后，相繼出臺23篇法律文本進一步規(guī)范調整基金會的管理工作。受此影響，1988年全國基金會數(shù)量有所增長，總數(shù)破百，達到103個，基金會得以有章可循，有條不紊的發(fā)展。1989年國務院頒布《社團管理條例》規(guī)定政府對基金會的管理實行“三重管理體制”和“三步批準登記制度”(政府主管部門+中國人民銀行非金融管理司+國務院)，多頭監(jiān)管模式使得基金會的發(fā)展受限，增長速度比較緩慢。同時，基金會內(nèi)部審批制度還不夠完善，隨意性較大，甚至未經(jīng)過人民銀行審批，擅自成立。直到1999年，《關于做好社團基金監(jiān)管職責交接工作的通知》指出要按照監(jiān)管職責分工、上下分別對口交接的辦法，中國人民銀行將基金會的審批和監(jiān)管職責全部移交民政部，基金會變成由業(yè)務主管部門和登記管理部門雙重管理的模式。

第三為快速發(fā)展階段(2004—2012年)。2004年國務院頒布《基金會管理條例》，基金會的注冊成立、財務管理、法律責任等有法可依，成為現(xiàn)代基金會發(fā)展的一個重要標志和分水嶺。這期間最大的特點就是開放促進慈善組織的發(fā)展，體現(xiàn)在：首先，規(guī)定私人、一切合法企業(yè)、民間組織等社會力量可以利用非國有資產(chǎn)登記注冊非公募基金會，改善了官辦慈善組織的單一途徑；其次，允許國外基金會進駐中國，對基金會的發(fā)展起到了“催化劑”作用；然后，2012年《國務院機構改革和職能轉變方案》指出四類公益慈善組織可直接登記，即取消前置審批環(huán)節(jié)，登記機關直接做主管單位，改變了以往的雙重管理體制的弊端；最后，基金會登記權限放至區(qū)縣，準入門檻降低。在此階段，基金會形態(tài)日益多元，不僅有公募和非公募之分，還包括全國性和地域性、官辦與民辦，共同構建了基金會體系。由此，現(xiàn)代基金會出現(xiàn)，激發(fā)了公眾參與活力，包括基金會在內(nèi)的慈善組織進入快速發(fā)展期。

第四為平穩(wěn)發(fā)展階段(2013年至今)。該階段，中央政府加大對基金會的扶持力度，頒布58篇政策文本，基金會數(shù)量穩(wěn)步增長但速度有所放緩，且員工規(guī)模增大，每個基金會的全職員工數(shù)量平均超4人。中國基金會資源的投入也呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，據(jù)統(tǒng)計，2018年我國基金會項目支出規(guī)模相比較2017年增加15.38%，項目總體數(shù)量也有所增長，但增長速度減緩，且項目主要集中在北京市、華東地區(qū)和廣東省，這與中國基金會數(shù)量的地理分布相統(tǒng)一，相關項目支出在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出不均衡發(fā)展態(tài)勢；項目依然集中在傳統(tǒng)的扶貧、教育和醫(yī)療領域，同質化明顯，未來項目選擇可多元化發(fā)展。公募和非公募基金會數(shù)量差距持續(xù)擴大。個人和企業(yè)型基金會增長勢頭迅猛。2016年9月，《中華人民共和國慈善法》初步構成支持促進基金會發(fā)展的法律法規(guī)體系雛形，為基金會的發(fā)展提供了法律保障和更廣闊的發(fā)展空間，也進一步加強了對基金會的日常規(guī)范管理；更加注重基金會發(fā)展的質量而非僅僅數(shù)量的增加。

綜上，我國基金會發(fā)展接近四十年以來，國家政策的出臺起到重要的推動作用，基金會內(nèi)部治理以及制度建設不斷完善。

2.政策發(fā)文機構的分析維度

從政策發(fā)文機構看，基金會政策文本一共涉及到16個政策發(fā)文部門，即國務院、民政部、財政部、國家稅務局、銀監(jiān)會、教育部、海關總署、公安部、外交部、人事部、衛(wèi)生部、中國人民銀行、中注協(xié)、農(nóng)業(yè)部、國家宗教事務局、中共中央組織部。其中，獨立的政策發(fā)文機構有9個，涉及90份政策文本，民政局、財政部、國家稅務總局政策發(fā)布量排名前三，發(fā)文量均超過總發(fā)文量的74.4%，表明三大部門在基金會發(fā)展過程中扮演著主導地位。

從聯(lián)合發(fā)文情況即政策發(fā)文機構之間的合作來看，聯(lián)合發(fā)文的政策文本共計22份，約占樣本總量的27.3%，涉及部門16個(詳見圖1)，主要集中于民政部、財政部、國家稅務局等。16個聯(lián)合發(fā)文機構共形成167對合作關系，該關系網(wǎng)絡的網(wǎng)絡密度為0.291，說明網(wǎng)絡中治理機構之間的聯(lián)系還不夠緊密，還需進一步加強機構間的合作協(xié)調。在網(wǎng)絡中心勢方面，該關系網(wǎng)絡的網(wǎng)絡中心勢為0.17，這表明網(wǎng)絡存在向某幾個治理機構集聚的趨勢。通過該網(wǎng)絡圖的中心度指標發(fā)現(xiàn)，民政部、財政部、國家稅務局這三大機構形成了該網(wǎng)絡的核心領導者。由此可見，我國基金會管理多部門之間存在著“中心-邊緣”結構，民政部具有核心的引領作用，財政部、國家稅務總局的作用僅次于民政部，而其他部門則處于基金會管理的邊緣，依賴于基金會管理中心主體的相關要求進行管理。

圖1 1981—2019年基金會發(fā)展機構合作網(wǎng)絡

3.政策工具選擇的分析維度

本文選用的是強制型、經(jīng)濟引導型、服務型、自愿型政策工具。

強制型政策工具是指國家政府部門通過頒發(fā)具有法律性、規(guī)范性的政策文件對基金會進行監(jiān)督檢查與管理，是基金會得以有序發(fā)展的保障。主要包括基金會登記注冊與備案、基金會年檢、評估、信息公開、專項檢查、法律、制度、監(jiān)管、異常名錄(黑名單)、黨建、罰款等。經(jīng)濟引導型政策工具是指政府通過制定一些經(jīng)濟引導政策來激發(fā)基金會有所作為的積極性。主要包括政府購買服務、稅收優(yōu)惠、資金扶持、稅前扣除等。服務型政策工具是指政府為基金會提供各種除資金以外的資源，幫助基金會的發(fā)展。主要包括信息服務平臺的建設、宣傳引導、頒發(fā)許可證以及人才培養(yǎng)項目、公益創(chuàng)投。自愿型政策工具是指公民在道德力量的推動下，自愿的開展一系列活動，以完成預定的任務。例如志愿者參與、社會捐贈、社會監(jiān)督、吸引社會投資、第三方評估、公民參與等。本文借助Nvivo 質性分析軟件進行內(nèi)容分析，使用“查詢—文本搜索”方法對121篇政策文本進行Nvivo 編碼。搜索關鍵詞與編碼范例詳見表1，政策工具內(nèi)容分析編碼范例表。

表1 政策工具類目構建及參考點范例表

4.政策目標的分析維度

通過對我國慈善基金會管理的政策文本進行詞頻分析，可以探索出我國慈善基金會管理的核心目標。去除“基金會”和“慈善”“組織”三個關鍵詞的干擾，“管理”“登記”“捐贈”“投資”在所有的基金會政策文件中出現(xiàn)頻次最多，這說明基金會登記管理、籌款以及資金保值增值業(yè)務是當前研究的重點。通過高頻詞進行分類，可以發(fā)現(xiàn)高頻詞反映了基金會發(fā)展的政策內(nèi)容、政策發(fā)文機構等主題。

從政策內(nèi)容來看，主要包括基金會管理(1117次，1.91%)、捐贈(648次，1.11%)、登記(777次，1.33%)、投資(534次，0.92%)、基金項目(416次，0.71%)、信息(447次，0.77%)、財務(233次，0.4%)、收入(423次，0.72%)以及年檢(157次，0.27%)。

從政策發(fā)文機構來看，不僅多次提到政府(148次，0.25%)、民政部門(225次，0.39%)，還多次提到公民(93次，0.16%)的參與。說明涉及到基金會管理主體的多元化，強調社會力量以及市場積極參與到基金會監(jiān)督以及投資管理過程中。

5.政策文本聚類分析維度

由于初步編碼獲得的參考點數(shù)量比較大，本研究對初步編碼點進一步聚類分析。運用Nvivo軟件，根據(jù)pearson相關系數(shù)對編碼點詞義的相似性進行權衡匹配，并進行自動聚類，得到圖2。

圖2 編碼點自動聚類結果

為了彌補 NVivo 中文解碼能力不足的問題，在參考編碼點自動聚類的基礎上，根據(jù)參考點的含義和政策文本的相關內(nèi)容進行了手動聚類。從聚類分析來看,基金會管理法律法規(guī)及規(guī)章對政策工具的使用較為全面，兼顧了強制型、經(jīng)濟引導型、服務型、自愿型政策工具的綜合運用。其中，強制型政策工具占比52.3%，經(jīng)濟引導型政策工具占總體比例為18.4%，服務型政策工具占比15.1%，自愿型政策工具占比14.2%。各類型政策工具分析結果如下：

強制型政策工具中，總量在四種政策工具中最高，但分布并不均衡。其中，“年檢”占21.4%，“評估”占14.7%，“信息公開”占7.8%，“行政處罰”占6.3%，“專項檢查”占1.3%，“許可證”占0.8%。在強制型政策工具中，“年檢”一詞出現(xiàn)的頻次最高。由此可見，基金會管理還是依靠國家強制力，對其進行直接監(jiān)管。從內(nèi)容來看，主要包括對基金會業(yè)務活動、內(nèi)部治理、信息公開等方面的重點檢查。在“評估”方面，2007年底，我國首次開展了全國性基金會的評估工作，它是基金會獲得公益性捐贈稅前扣除資格的前提條件，評估指標依據(jù)《社會組織評估管理辦法》，具體指標體系根據(jù)各地實際情況而定，但參加等級評估需要準備的資料比較繁雜，成本較高。對于“信息公開”，政府部門先后頒布多項政策法規(guī)，不斷提高基金會的透明度，增強社會影響力。2019年，我國基金會信息公開程度小幅度上升，基本信息披露程度較好，其中，傳統(tǒng)扶貧、教育、醫(yī)療三大領域的FTI信息透明有小幅度上漲，對公開募捐的影響越大。由此可見，強制型政策工具是培育支持和保障基金會發(fā)展的原動力，但也會使基金會的專有性、時代性和工具性受挫，積極性大減，而且強制型政策工具中，專項檢查、行業(yè)監(jiān)管等間接監(jiān)管工具欠缺。

經(jīng)濟引導型政策工具中，“稅前扣除”占7.8%，資金扶持占5%，“稅收優(yōu)惠”占3.4%，“政府購買服務”占2%，“公益創(chuàng)投”占0.1%。稅前扣除比重偏高，反映出民政部、財政部、國家稅務總局各部門積極出臺相關文件，逐步簡化審批流程、加大監(jiān)查與違規(guī)處罰力度，激發(fā)了諸多企業(yè)家和社會各界通過興辦基金會參與公益慈善事業(yè)的熱情?！蛾P于公益性捐贈稅前扣除有關事項的公告》將公益性捐贈稅前扣除資格和其他稅收、社會組織管理制度聯(lián)系起來，但由于新舊政策無法有效銜接，比如2008年成立的慈善組織無法申請社會組織評估、年度專項信息報送時間以及慈善活動支出和管理費用占比不達標等問題無法及時跟進，導致多家運作規(guī)范且無違法違規(guī)現(xiàn)象的社會組織仍然無法獲得公益性捐贈稅前扣除資格。對于稅收優(yōu)惠政策，我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策制度已經(jīng)初具規(guī)模，政策不斷規(guī)范，實施效果也取得一些積極效果。但慈善資金保值增值所獲得的收入以及仍需要繳納稅收，非貨幣捐贈缺乏充分的稅收優(yōu)惠政策支持，無法調動基金會對于閑置資金投資的積極性，不利于慈善資金的高效、持續(xù)利用。經(jīng)濟引導型政策工具有利于提高基金會積極性、主動性，目前對于稅收優(yōu)惠政策、登記監(jiān)管制度和評估體制這些環(huán)節(jié)有待加強。

服務型政策工具中，“宣傳引導”占5.4%，“技術咨詢與設備支持”占4.6%,信息服務平臺占3.8%，“人才培養(yǎng)”占比1.2%?；饡鳛樯鐣栀涃Y金的蓄水池，要不斷吸引專業(yè)人才進行資金的保值增值，跑贏通脹，提高其可持續(xù)發(fā)展能力。2016年9月1日正式實施的《中華人民共和國慈善法》第八十八條明確提出，“國家鼓勵高等學校培養(yǎng)慈善專業(yè)人才，支持高等學校和科研機構開展慈善理論研究”。目前，我國高校開展公益慈善管理專業(yè)的有南京工業(yè)大學浦江學院、北京師范大學珠海分校、山東工商學院以及北京師范大學壹基金公益研究院、中國人民大學中國公益創(chuàng)新研究院、西北大學慈善研究院、廣東省國強公益基金支持清華大學的基礎前沿科學研究等。通過本次新冠肺炎疫情中公益慈善組織表現(xiàn)，可以看出培養(yǎng)專業(yè)人才、建立起其能力專有性，在與政府合作和社會捐獻競爭中才能形成競爭優(yōu)勢，從而保持組織的可持續(xù)發(fā)展。成熟的公益慈善人才培養(yǎng)體系也是提高公益慈善組織專有能力的制度保障。但公益慈善管理專業(yè)在我國高校多是采取輔修或是嵌入式的方式，并非國家認可的傳統(tǒng)型本科專業(yè)，生源和辦學教育也面臨著考驗。

在信息平臺建設方面，國家重視度不斷提高，《慈善法》中對慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐進行了明確規(guī)范。隨后，民政部門指定騰訊公益、新浪微公益等多家平臺為慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺，進行公益慈善組織募捐信息的發(fā)布以及善款的籌集。2018年，共為全國1 400余家公募慈善組織發(fā)布募捐信息2.1萬條，網(wǎng)民點擊、關注和參與超過84.6億人次，募集善款總額超過31.7億元[12]。

自愿型政策工具總量在四種政策工具中最低。“公開募捐”11.3%，“社會監(jiān)督”占2%，“志愿者參與”占0.8%。公開募捐所占比例最高，《慈善法》出臺以后，國家逐步放松對于公募基金會的考核限制，有利于更好地彌補基金會資金不足的困境。據(jù)民政部統(tǒng)計，2015—2017年三年間，在公募基金會中，51家基金會2017年度總收入高于2016年，其中34家(40%)連續(xù)兩年總收入持續(xù)上升。在政策文本中，基本未涉及社會投資，沒有認識到基金會自身造血問題是健康可持續(xù)發(fā)展的根本。中國慈善財產(chǎn)在保值增值方面表現(xiàn)乏力，目前中國 90% 的慈善基金會的錢都是存在銀行，做投資理財?shù)拇壬苹饡钠骄找媛什坏?4%。在進行基金投資時，制定投資策略及投資目標、注重風險與收益相匹配原則，學習資產(chǎn)配置理論達到收益最大化。在基金會內(nèi)部治理結構方面，理事責任太大?；饡氖吕碡敚硎聲Q策，如果出問題，決策理事要承擔責任。這個制度設計直接導致理事不敢做決策。做好了和理事沒關系，做不好，理事則要承擔責任?？傊栽感哉吖ぞ哂写M一步補充和完善。

四、研究結論與建議

(一)基金會政策文本的研究結論

首先，基金會數(shù)量受政策影響顯著。從我國歷年來基金會相關政策發(fā)布的情況來看，越是政策發(fā)布密集的時間段，基金會數(shù)量增長速度越快，反映出政策發(fā)布密度與基金會數(shù)量增長成正比。但目前基金會發(fā)展在法律層面仍然存在缺失，比如在年檢方面，基金會理事會、財務公示制度以及內(nèi)部監(jiān)督機制等沒有建立詳細具體的檢查內(nèi)容，只是象征性的接受財務管理方面的“年檢”。對于稅收優(yōu)惠政策，我國基金會享受的免稅待遇都很少，直接影響了中國基金會的生存、慈善運營和規(guī)模擴展，成為發(fā)展障礙?；饡_展基金保值、增值活動的相關規(guī)定也比較籠統(tǒng)，多是原則上強調，缺乏規(guī)范性的界定和程序上的指引。在信息平臺建設方面，缺乏專門的微信平臺監(jiān)管法律法規(guī)，公益慈善活動存在著詐捐、騙捐等問題。

其次，強制型和經(jīng)濟引導型政策工具使用最多，服務型和自愿型政策工具使用較少，并且相互之間缺乏優(yōu)勢互補。文本內(nèi)容中強制型政策工具在四種工具中使用頻率最多，占比一半以上，對強制型政策工具依賴較為明顯，其他工具使用較少且不能充分發(fā)揮其優(yōu)勢功能。其中，強制性政策工具中的信息公開并不是越多越好，而是以必要性為原則，確保基金會權利義務對等，即與其是否具備公開募捐的資格、財產(chǎn)來源是否特定、是否享受免稅資格等相結合。經(jīng)濟引導型政策工具中，政府補助、稅收優(yōu)惠、政府購買服務等使用數(shù)量較多,說明政府側重于使用資金激勵基金會不斷發(fā)展創(chuàng)新，但無形之中加大了政府的財政壓力。另外，政府部門不重視運用自愿型工具來增加基金會的社會捐贈，增強基金會的自生能力以及獨立性。最后，缺乏對于強制型、經(jīng)濟引導型、自愿型、服務型政策工具的統(tǒng)一規(guī)劃，沒有形成完整的培育扶持政策體系，政策工具的使用呈現(xiàn)碎片化特征?；饡壬鐣M織的培育發(fā)展相當復雜，單靠強制型政策工具的實施，政策效果會大打折扣，很難達到預期的效果。比如目前對于購買服務、公益創(chuàng)投等多種政策工具都會采用資金扶持，但沒有考慮他們的綜合效用，分開實施并沒有有效緩解資金短缺的問題，導致政府培育基金會的低效率。

最后，參與到基金會管理的機構數(shù)量較多且相對分散。在考慮到我國機構改革與變遷的情況下，共有 16個部門以不同形式，不同程度進行了對基金會進行約束管理。全國人大常委、國務院辦公廳等機構是基金會管理的指導性機構，雖然發(fā)布的法律、政策數(shù)量不多，但是政策效力非常高，多是綱領性的指導性政策。民政部、財政部和國家稅務總局是核心主體，這些機構在特定的政策領域發(fā)揮作用并開展合作。教育部、公安部、海關總署、交通運輸部、銀監(jiān)會、工業(yè)和信息化部在對基金會管理中發(fā)揮的作用有限，并未單獨發(fā)布政策，只是參與到部門“聯(lián)合發(fā)文”政策當中，但這些部門也是對我國進行基金會管理的重要力量，其發(fā)布的政策也是對政府規(guī)制的有效補充。

(二)基金會政策文本創(chuàng)建的建議

第一，建立健全基金會政策，加快基金會發(fā)展各項政策的出臺與發(fā)布。進一步完善與慈善事業(yè)相匹配的政策法規(guī)與相關實施細則，逐步從國家法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、技術規(guī)范以及行業(yè)管理等層面對政策體系進行補充與修繕，為我國慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和法律保障。比如，在年檢方面，制定詳細的基金會理事會、財務公示制度以及內(nèi)部監(jiān)督機制具體內(nèi)容。在稅收優(yōu)惠方面，如果基金會從事的投資經(jīng)營活動與其使命相關,建議給予稅收優(yōu)惠；基金會為保值增值進行的經(jīng)營性活動究其與組織宗旨的相關程度給予免征企業(yè)所得稅或按照本組織全年收入的一定比例予以規(guī)定?；饡Y金保值增值方面，制定具體可操作的投資管理制度，對于制度之外是否需要設置投資部門或者專門崗位解決資金問題都給予詳細規(guī)定。信息平臺建設方面，加大監(jiān)管力度，制定針對微信平臺建設的法律法規(guī)予以規(guī)范，促進基金會與社會信息的有效銜接。

第二，優(yōu)化政策工具組合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。減少強制型政策工具的使用，加大對于基金會服務型和自愿型工具的使用力度。雖然依靠國家強制力能有效推動和保障基金會的良性發(fā)展，但要注重與其他類型政策工具的混合使用。在基金會監(jiān)管問題上，注重將強制型、經(jīng)濟引導型中的等級評估以及自愿型的社會監(jiān)督綜合使用，達到全面監(jiān)督管理的作用，提高基金會的運行效率。

加大自愿型和服務型政策工具的運用。自愿型工具需要政府鼓勵公民積極參與其中，建立健全相關法律制度，保證公民捐贈的任何一個步驟都可以有法可依，捐贈者的責任、權利和義務都有明確而詳細的規(guī)則；加入社會(公眾和媒體)監(jiān)督機制，切實維護監(jiān)督的客觀、獨立以及權威性。另外，在社會捐贈方面，加大優(yōu)惠政策，促進捐贈熱情，形成積極的風氣，營造捐贈氛圍，促進捐贈文化建設，形成志愿精神；滿足自我實現(xiàn)的需要及塑造良好的社會形象。

加大服務性政策工具的運用，協(xié)助基金會快速發(fā)展，提供必要的支持。比如人才培養(yǎng)方面，培養(yǎng)專業(yè)化的基金管理人才，在高職教育、本科教育和研究生教育中，單列公益人才培訓班，以教、學、研相結合的模式，向相關機構送公益人才，比如籌款專題，針對不同的籌款需求，開展相應課程，并提供量身定制的專業(yè)化培訓。同時完善基金會就業(yè)人員入籍立戶、工資福利、社會保障、人事檔案和職稱評定等相關政策措施，創(chuàng)造基金會培養(yǎng)專業(yè)人才的良好條件。

第三，構建政策發(fā)文機構協(xié)同治理機制。雖然基金會屬于社會組織，應該由民政部門管理，但其力量有限，應該加強多部門之間的合作，共同監(jiān)管促進基金會的良性運作。在財務管理方面，聯(lián)合財政部、稅務管理局對基金會的資產(chǎn)進行管理，合理分配。現(xiàn)代社會不同領域界限模糊且相互嵌入，需要多部門復合協(xié)同治理，基金會發(fā)展所涉及的不同領域同樣需要各部門加強合作、共同面對。基金會的監(jiān)管，除了內(nèi)部制度設計和正規(guī)的管理部門監(jiān)管外，還應該引入第三方機構，實現(xiàn)制衡。