陳 偉，申榮榮

（1.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110000；2.山東建筑大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

一、問(wèn)題的提出

2021年4月22日，習(xí)近平總書記在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上再次重申，中國(guó)將力爭(zhēng)于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，爭(zhēng)取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。此外，中國(guó)已決定接受 《〈蒙特利爾議定書〉基加利修正案》，加強(qiáng)非二氧化碳溫室氣體管控，還將啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)上線交易。在政策層面，我國(guó)已將碳達(dá)峰、碳中和的“雙碳”治理目標(biāo)納入中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的總體布局，積極落實(shí)減污降碳具體行動(dòng)方案，發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》，出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》。這些行動(dòng)表明了我國(guó)按時(shí)完成“雙碳”治理目標(biāo)的堅(jiān)定決心，展現(xiàn)了對(duì)氣候變化問(wèn)題的負(fù)責(zé)任態(tài)度和大國(guó)擔(dān)當(dāng)。

碳達(dá)峰是指某一地區(qū)的城市、企業(yè)、居民等個(gè)體的碳排放總量，在某一時(shí)間點(diǎn)達(dá)到歷史峰值，在這一峰值之后，我們的碳排放量會(huì)逐漸降低，總體上呈下降趨勢(shì)。碳中和是指在碳排放量下降的過(guò)程中，通過(guò)節(jié)能減排、生物固碳、能源轉(zhuǎn)型等方式，使得二氧化碳等溫室氣體的排放量與吸收量相抵，逐步實(shí)現(xiàn) “零排放”［1］。 “碳”不僅包括二氧化碳而且包含其他溫室氣體，因此實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的關(guān)鍵在于溫室氣體的治理和控制。我國(guó)是溫室氣體排放大國(guó)，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與溫室氣體減排的協(xié)調(diào)發(fā)展，是我們當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

為了有效解決溫室氣體引起的氣候變化問(wèn)題，確保按時(shí)完成“雙碳”治理任務(wù)，國(guó)家出臺(tái)了一系列方針政策。國(guó)家的政策指標(biāo)需要各個(gè)地方予以落實(shí)，地方政府會(huì)將節(jié)能減排的任務(wù)分配給各個(gè)企業(yè)、工廠等碳排放主體，可以說(shuō)各個(gè)地區(qū)才是溫室氣體治理的關(guān)鍵所在。因溫室氣體具有流動(dòng)性，所以說(shuō)由溫室氣體引起的氣候變化屬于典型的區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題。對(duì)此，各個(gè)地區(qū)之間應(yīng)打破政治藩籬和權(quán)力壁壘，采取區(qū)域協(xié)同治理的方式來(lái)解決溫室氣體排放問(wèn)題。

二、溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制概況

當(dāng)?shù)谝豢|煙出現(xiàn)時(shí)，人們對(duì)大氣成分的擾動(dòng)便開始了［2］。工業(yè)時(shí)代到來(lái)后，由于二氧化碳等溫室氣體的大量排放，帶來(lái)了嚴(yán)重的大氣污染和氣候變化問(wèn)題。區(qū)域協(xié)同治理在環(huán)境法學(xué)中并不是一個(gè)全新的概念，我國(guó)早有這方面的探索和實(shí)踐，并且也發(fā)現(xiàn)了區(qū)域協(xié)同治理的價(jià)值所在。在碳達(dá)峰、碳中和的背景下，采取區(qū)域協(xié)同的方式來(lái)治理溫室氣體是時(shí)代的選擇。

（一）區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的概念

區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制作為一個(gè)新興的環(huán)境名詞尚未有明確的定義，我們可以將其分解為區(qū)域、協(xié)同治理、機(jī)制三個(gè)部分來(lái)理解。

首先， “區(qū)域”主要是指我國(guó)的行政區(qū)劃，在憲法的視野下我們可以將“區(qū)域”理解為省、市、縣、鄉(xiāng)?？紤]到地域性和獨(dú)立性，本文中的區(qū)域以省為界限劃分。省內(nèi)的區(qū)域協(xié)同優(yōu)勢(shì)明顯，省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)，省內(nèi)主體合作意愿也較強(qiáng)，協(xié)同的阻礙較小。相反，省外的區(qū)域協(xié)同優(yōu)勢(shì)尚未充分發(fā)揮，由于地域間隔、權(quán)力壁壘等因素，省際之間的合作意愿較弱，協(xié)同的阻礙較大。

其次， “協(xié)同治理”是由德國(guó)物理學(xué)家哈肯首先提出的，其核心理念是不同的系統(tǒng)要素遵循共同的規(guī)律法則，通過(guò)相互協(xié)作、配合，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展［3］。本文中的區(qū)域協(xié)同治理是協(xié)同控制理論在環(huán)境治理領(lǐng)域的應(yīng)用，主要是指一個(gè)環(huán)境區(qū)域內(nèi)的各個(gè)利益主體相互聯(lián)系，相互配合，共同治理區(qū)域內(nèi)溫室氣體的排放問(wèn)題。

最后， “機(jī)制”是指正式或者非正式組織起來(lái)的行為規(guī)范、行為模式［4］。本文中的機(jī)制主要是指法律機(jī)制，即人為設(shè)定的以法律為手段的溫室氣體排放控制規(guī)則。總的來(lái)說(shuō)，區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制是以法律為手段，通過(guò)一定的規(guī)則、規(guī)范，使區(qū)域內(nèi)的各個(gè)行政主體打破壁壘相互合作，共同治理溫室氣體排放問(wèn)題，進(jìn)而發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的治理目標(biāo)。

（二）區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的實(shí)踐探索

溫室氣體具有流動(dòng)性的天然屬性，氣候變化問(wèn)題屬于典型的區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題，具有外溢性強(qiáng)、地域范圍廣的特征，于是區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

2015年施行的《環(huán)境保護(hù)法》第20條明確提出了建立跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。同樣，2018年的《大氣污染防治法》第2條提出了對(duì)溫室氣體的治理要進(jìn)行協(xié)同控制。之所以選擇區(qū)域協(xié)同治理的方式來(lái)應(yīng)對(duì)溫室氣體排放問(wèn)題，既有自然原因，也有社會(huì)原因。自然原因是二氧化碳等溫室氣體具有流動(dòng)性和外溢性，會(huì)隨著大氣循環(huán)外溢到周邊地區(qū)，僅對(duì)溫室氣體發(fā)源地進(jìn)行管控治理并不能解決問(wèn)題。社會(huì)原因是隨著氣候變化等環(huán)境問(wèn)題的加劇，人們具有一致的環(huán)境保護(hù)目的和動(dòng)機(jī)，并且以碳捕捉和封存技術(shù)（CCS）為代表的末端治理方式，不僅不會(huì)起到全局優(yōu)化的作用，反而可能會(huì)造成成本浪費(fèi)［5］。

京津冀作為大氣污染防治的重點(diǎn)地區(qū)，早在2004年已經(jīng)開始探索大氣污染的協(xié)同治理機(jī)制，但早期的協(xié)同治理行動(dòng)方案沒(méi)有得到很好的落實(shí)，協(xié)同治理的效果并不顯著［6］。直到2008年奧運(yùn)會(huì)期間出現(xiàn)了“奧運(yùn)藍(lán)”，2014年APEC峰會(huì)期間出現(xiàn)了“APEC藍(lán)”，人們才認(rèn)識(shí)到區(qū)域協(xié)同治理的重要意義，環(huán)境法學(xué)界也看到了溫室氣體治理的法律路徑。但2021年9、10月的《全國(guó)城市空氣質(zhì)量報(bào)告》顯示，河北部分城市的空氣質(zhì)量依然較差。這說(shuō)明采取區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制雖然在總體上提高了區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量，但部分城市的空氣質(zhì)量仍然沒(méi)有得到有效改善。

通過(guò)對(duì)實(shí)踐案例進(jìn)行分析，可以看出區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中存在短板，區(qū)域內(nèi)部分地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題沒(méi)有得到有效治理，區(qū)域協(xié)同治理的方案沒(méi)有落實(shí)到位。對(duì)此，我們一方面需要找出區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制效果欠佳的原因；另一方面，我們要針對(duì)溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境，審視在區(qū)域協(xié)同治理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)一步完善溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的治理目標(biāo)。

三、溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

（一）協(xié)同治理依據(jù)缺陷

在碳達(dá)峰、碳中和法治化的背景下，溫室氣體的區(qū)域協(xié)同治理必須具有法律依據(jù)。但目前二氧化碳等溫室氣體的法律屬性尚不明確，難以對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制。立法方面，高位階法律缺失，軟法（各地溫室氣體排放方案、規(guī)范性文件）較多， “自下而上”的立法模式不利于溫室氣體的協(xié)同治理。有關(guān)溫室氣體協(xié)同治理的法律已經(jīng)滯后于各地的環(huán)保政策，區(qū)域協(xié)同治理的依據(jù)存在缺陷。

現(xiàn)行的《大氣污染防治法》第2條提到了對(duì)大氣污染和溫室氣體進(jìn)行協(xié)同控制，但關(guān)于二氧化碳等溫室氣體是否屬于大氣污染物，學(xué)界尚存在爭(zhēng)議。從法律的規(guī)定可以看出，我國(guó)將溫室氣體與其他大氣污染物區(qū)分開來(lái)，只是提到對(duì)溫室氣體可以進(jìn)行協(xié)同規(guī)制，沒(méi)有明確將溫室氣體納入《大氣污染防治法》的范圍，溫室氣體最多可以被視為是“準(zhǔn)污染物”。有的學(xué)者提出，溫室氣體本就屬于大氣的一部分，不能將其視為“大氣污染物”進(jìn)行管控［7］。在溫室氣體的法律定性不明確的情況下，難以對(duì)溫室氣體進(jìn)行法律規(guī)制，只能通過(guò)政策、規(guī)范性文件進(jìn)行臨時(shí)應(yīng)對(duì)。

從法律位階角度來(lái)看，缺少作為指導(dǎo)性的氣候變化立法。由于溫室氣體引起的主要環(huán)境問(wèn)題是氣候變化問(wèn)題，所以將溫室氣體的治理問(wèn)題納入到有關(guān)氣候變化的法律中規(guī)制最為適宜。2009年我國(guó)曾將應(yīng)對(duì)氣候變化立法納入立法進(jìn)程［8］，但至今尚未有具體的成果或草案，其他涉及到應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的法律，如《大氣污染防治法》受制于其特有的調(diào)整范圍和調(diào)整對(duì)象，對(duì)于溫室氣體和氣候變化問(wèn)題的規(guī)制是不足的。距離碳達(dá)峰的完成時(shí)間還有不到10年的時(shí)間，有必要加快應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的立法，為碳達(dá)峰和碳中和提供法制保障。

在指導(dǎo)性法律欠缺的情況下，各地為了治理溫室氣體引起的環(huán)境問(wèn)題，紛紛出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件和地方政府規(guī)章等，例如《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》 《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化管理辦法》 《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》等。應(yīng)當(dāng)肯定的是，這些地方性立法發(fā)揮了一定的積極作用，為其他地區(qū)立法起到了示范作用，也為中央立法的出臺(tái)提供了參考。但是，這些立法大多是宣誓性的框架立法，具體的實(shí)施執(zhí)行方案尚待補(bǔ)足。

（二）協(xié)同治理動(dòng)機(jī)不足

“公地悲劇”理論可以適用于溫室氣體治理問(wèn)題，僅僅依靠一個(gè)或幾個(gè)主體不能有效解決溫室氣體引起的氣候變化問(wèn)題。在治理的過(guò)程中，難免會(huì)存在“搭便車行為”和“溢出效應(yīng)”，為了避免這種問(wèn)題，各地應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)同合作，共同解決環(huán)境問(wèn)題［9］。目前，各地政府協(xié)同治理的動(dòng)力不足，缺少協(xié)同治理的內(nèi)部和外部驅(qū)動(dòng)力，溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制也因此無(wú)法充分發(fā)揮效用。

實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與溫室氣體排放呈正比關(guān)系，倘若加強(qiáng)對(duì)溫室氣體的控制，必然對(duì)所在區(qū)域當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響，由此產(chǎn)生了內(nèi)部治理動(dòng)機(jī)不足的問(wèn)題。

我國(guó)的協(xié)同治理機(jī)制主要是在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下展開的，具有明顯的行政管理性，是“自上而下”的協(xié)同治理模式。目前，在中央政府干預(yù)下，京津冀及周邊地區(qū)等部分省市內(nèi)外積極展開合作，大氣污染和水污染環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)得到明顯的改善，但是對(duì)于溫室氣體的協(xié)同規(guī)制，只有《大氣污染防治法》第2條有所提及，除此之外鮮有立法提到要對(duì)溫室氣體進(jìn)行協(xié)同規(guī)制。由于缺少外在強(qiáng)制力的干預(yù)，溫室氣體協(xié)同治理外在動(dòng)機(jī)存在不足。

區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制只有在內(nèi)外驅(qū)動(dòng)力的共同作用下才能發(fā)揮最大效用，進(jìn)而解決溫室氣體流動(dòng)性和外溢性強(qiáng)的問(wèn)題。各地政府受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，缺少協(xié)同治理的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。此外，在協(xié)同治理發(fā)展的初級(jí)階段，外在強(qiáng)制力的不足也讓區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制缺少生機(jī)。 “各自為戰(zhàn)”的治理方式，不僅不利于溫室氣體的全局優(yōu)化，還會(huì)導(dǎo)致行政區(qū)劃與問(wèn)題區(qū)域不一致，造成資源浪費(fèi)等問(wèn)題。

（三）協(xié)同治理主體單一

溫室氣體問(wèn)題的治理不僅僅是各級(jí)政府及其職能部門的責(zé)任，環(huán)境屬于典型的公共物品，依靠環(huán)境而生存的個(gè)人、社會(huì)組織和公權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)該承擔(dān)起自己的責(zé)任，一同參與區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制。在這一機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，政府作為人民群眾服務(wù)者，應(yīng)當(dāng)扮演 “管家”的角色［10］，承擔(dān)協(xié)同治理的首要責(zé)任，其他主體在自身的能力范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。目前，由政府主導(dǎo)控制的模式已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)溫室氣體排放引起的環(huán)境問(wèn)題，協(xié)同治理的主體過(guò)于單一，未能充分發(fā)揮公眾參與在區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制中的積極作用。

有學(xué)者指出，對(duì)環(huán)境決策享有利益的自然人、法人、非法人組織都屬于公眾［11］。調(diào)查顯示，公眾對(duì)溫室氣體的治理持肯定態(tài)度，具有較強(qiáng)的參與意識(shí)，但公眾參與度卻較低，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制缺少合力［12。］通過(guò)分析問(wèn)題，可以將其成因歸結(jié)為公眾對(duì)溫室氣體問(wèn)題的認(rèn)知有限，缺少對(duì)區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的認(rèn)識(shí)；政府信息公開不足，公眾參與渠道有限。

首先，公眾雖然對(duì)環(huán)境問(wèn)題的治理持肯定態(tài)度，但自身卻缺乏對(duì)氣候變化問(wèn)題的了解，包括此次提出的碳達(dá)峰和碳中和，很多公眾不了解這些專業(yè)名詞。同樣，大多數(shù)公眾對(duì)溫室氣體只具有表層理解，缺少對(duì)溫室氣體能夠引起什么樣的后果、我們?cè)撊绾涡袆?dòng)等關(guān)鍵問(wèn)題的認(rèn)知。而“認(rèn)知”是“行動(dòng)”的前提，在缺少認(rèn)知的情況下，公眾無(wú)法對(duì)自身的行動(dòng)做出準(zhǔn)確判斷，有學(xué)者也指出公眾對(duì)溫室氣體排放引起的氣候變化問(wèn)題的認(rèn)知程度與其自身能否主動(dòng)采取減排措施密切相關(guān)［13］。由于公眾缺乏對(duì)溫室氣體治理問(wèn)題的認(rèn)知以及對(duì)區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的了解，導(dǎo)致了公眾在溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制中的參與度較低。

其次，由于政府公開信息不充分，公眾難以獲得參與的渠道、方式、內(nèi)容，總是成為環(huán)境問(wèn)題決策的“末端參與者”?！董h(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)依法公開信息，確保公眾參與。在大氣、水、土壤污染防治的法律中信息公開原則被具體化，但在溫室氣體的治理方面缺少頂層規(guī)范，政府對(duì)溫室氣體有關(guān)信息進(jìn)行公開的行為缺少法律規(guī)制。能夠被大眾接觸到的《環(huán)境公報(bào)》也是在2019年才對(duì)溫室氣體信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)報(bào)告［14］，公權(quán)力機(jī)關(guān)公開信息不充分，公眾獲取的信息內(nèi)容有限，導(dǎo)致其不能有效地參與溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理工作。

溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制不僅需要政府的主導(dǎo)，更需要社會(huì)組織和個(gè)人的積極參與。由于公眾對(duì)溫室氣體問(wèn)題的認(rèn)知有限，且政府公開信息不充分，公眾難以參與到溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理的工作中。協(xié)同治理的主體單一不僅不利于區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的普及和運(yùn)行，而且會(huì)侵犯公眾參與環(huán)境治理的權(quán)益。

四、溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的完善

盡管區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制面臨著種種現(xiàn)實(shí)困境，在實(shí)踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，但區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制仍是解決溫室氣體排放引起的氣候變化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的最佳法律路徑。我們應(yīng)從協(xié)同治理的依據(jù)、協(xié)同治理的動(dòng)機(jī)、協(xié)同治理的主體三個(gè)方面入手，彌補(bǔ)溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的現(xiàn)存缺陷，進(jìn)一步完善該機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元化的協(xié)同共治。

（一）明確溫室氣體法律屬性，加強(qiáng)立法供給

目前，我國(guó)缺少關(guān)于溫室氣體治理的有關(guān)法律規(guī)定，二氧化碳等溫室氣體作為影響氣候環(huán)境的重要因素，可以將其納入應(yīng)對(duì)氣候變化防治法中加以規(guī)制。立法是溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理的前提和依據(jù)，只有在法律的框架下開展區(qū)域協(xié)同治理才能獲得遵循與支持，地方性立法缺少權(quán)威性并且地域性較強(qiáng)不利于進(jìn)行協(xié)同治理。因此，有必要加強(qiáng)立法供給，將溫室氣體的協(xié)同治理問(wèn)題納入法律的框架中，為實(shí)踐中的區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制提供法律依據(jù)。

在加強(qiáng)立法供給的過(guò)程中，我們首先要明確二氧化碳等溫室氣體的法律屬性，對(duì)此不同的國(guó)家有不同的做法。美國(guó)將二氧化碳等溫室氣體規(guī)定為污染物，將溫室氣體與大氣污染物進(jìn)行協(xié)同規(guī)制，并以普通法的方式予以確認(rèn)［15］。日本對(duì)溫室氣體進(jìn)行專門立法，通過(guò)專項(xiàng)法律的形式對(duì)溫室氣體進(jìn)行規(guī)制，其中包括二氧化碳等溫室氣體的排放問(wèn)題以及溫室氣體的吸收問(wèn)題［16］。

明確溫室氣體的法律屬性涉及到對(duì)溫室氣體進(jìn)行治理的正當(dāng)性和采取手段合法性問(wèn)題［17］，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，將溫室氣體區(qū)別于大氣污染物，作為一種獨(dú)立的“準(zhǔn)大氣污染物”進(jìn)行規(guī)制更加適宜，如此可以減少不必要的立法，防止在進(jìn)行制度創(chuàng)新時(shí)阻礙我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)是溫室氣體排放大國(guó)，倘若將溫室氣體規(guī)定為污染物， “一刀切”地減少所有地區(qū)溫室氣體排放，囿于國(guó)際條約，會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大沖擊。因此，將二氧化碳等溫室氣體界定為“準(zhǔn)大氣污染物”更有利于協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。

在明確溫室氣體法律屬性的同時(shí)，高位階的法律文件也應(yīng)隨之完善，溫室氣體協(xié)同治理需要省內(nèi)和省際之間密切合作，所以必須有一個(gè)適用效力高、涉及范圍廣的法律文件來(lái)進(jìn)行規(guī)范。目前，法律層面只有《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》提到了協(xié)同治理，對(duì)溫室氣體進(jìn)行協(xié)同治理的依據(jù)主要是中央層面的《控制溫室氣體排放工作方案》以及各地的《溫室氣體排放實(shí)施方案》，碳排放主體承擔(dān)更多的管理上的義務(wù)而不是法律上的義務(wù)。對(duì)此，我們應(yīng)該為區(qū)域協(xié)同治理提供法律根據(jù)，將碳排放主體的管理性義務(wù)轉(zhuǎn)換為法律性義務(wù)，積極探索溫室氣體中央和區(qū)域性立法，實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)域的聯(lián)合治理。

（二）構(gòu)建內(nèi)外雙重驅(qū)動(dòng)模式，增強(qiáng)合作動(dòng)機(jī)

對(duì)于溫室氣體引起的氣候變化等環(huán)境問(wèn)題通常是跨行政區(qū)劃的，僅僅依靠一方治理是不能解決問(wèn)題的，同時(shí)也存在“搭便車”現(xiàn)象，所以對(duì)于區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題大家都不愿主動(dòng)進(jìn)行治理，缺少協(xié)同治理的內(nèi)部動(dòng)機(jī)。是否存在合作動(dòng)機(jī)，是區(qū)域協(xié)同治理能否發(fā)揮效用的關(guān)鍵，我們可以構(gòu)建內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制為主，外部強(qiáng)制約束力為輔的雙重驅(qū)動(dòng)模式，增強(qiáng)問(wèn)題區(qū)域內(nèi)行政主體的合作動(dòng)機(jī)，確保溫室氣體能夠得到有效治理。

在溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理的過(guò)程中必然涉及到行政權(quán)的讓渡，這種讓渡主要是將關(guān)于溫室氣體管理的部分權(quán)力歸于一個(gè)行政主體行使或者將行政權(quán)力歸集于區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題管理機(jī)構(gòu)行使。在行政權(quán)的讓渡過(guò)程中，對(duì)于本行政區(qū)域的利益始終是擺在首位的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的合作意愿明顯高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)［18］，協(xié)同治理需要內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制來(lái)增強(qiáng)合作的動(dòng)機(jī)，例如可以通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各方的利益。內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制是增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各方治理動(dòng)機(jī)的首要手段，地方政府在有利益激勵(lì)的情況下合作的意愿和動(dòng)機(jī)更加強(qiáng)烈。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以在一定程度上協(xié)調(diào)溫室氣體治理與發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，補(bǔ)償形式包括溫室氣體減排補(bǔ)償、低碳轉(zhuǎn)型補(bǔ)償?shù)龋?9］，這也解決了部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)缺乏溫室氣體治理動(dòng)機(jī)的問(wèn)題。

《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款規(guī)定，地方各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這是對(duì)區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的一個(gè)鋪墊和外在強(qiáng)制力，因?yàn)閷?duì)于區(qū)域環(huán)境問(wèn)題只有在協(xié)同治理機(jī)制的作用下，才能保證整個(gè)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，地方各級(jí)政府履行好自己的職責(zé)。中央層面應(yīng)施加必要的強(qiáng)制力進(jìn)行干預(yù)，一方面通過(guò)法律法規(guī)形式明確地方政府在治理溫室氣體時(shí)應(yīng)加強(qiáng)合作，共同維護(hù)區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境；另一方面通過(guò)任務(wù)指標(biāo)、績(jī)效考核制度的方式來(lái)督促地方各級(jí)政府積極參與溫室氣體的區(qū)域協(xié)同治理。

（三）擴(kuò)充區(qū)域協(xié)同治理主體，實(shí)現(xiàn)多元共治

溫室氣體的治理以及“雙碳”治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅是政府的責(zé)任，也是區(qū)域內(nèi)每一主體共同的責(zé)任。在溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制中，公權(quán)力機(jī)關(guān)要承擔(dān)首要責(zé)任，發(fā)揮引領(lǐng)作用。企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等也應(yīng)積極參與到溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理的過(guò)程中，發(fā)揮對(duì)溫室氣體治理的基礎(chǔ)性作用。對(duì)此，各級(jí)政府及其職能部門應(yīng)確保溫室氣體信息公開，保障公眾的知情權(quán)，提高公眾參與協(xié)同治理的熱情和意愿。通過(guò)擴(kuò)充區(qū)域協(xié)同治理的主體，發(fā)揮不同主體在區(qū)域協(xié)同治理中的不同作用，形成區(qū)域協(xié)同治理多元共治的新格局。

溫室氣體信息公開主體，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布有關(guān)溫室氣體的環(huán)境信息，依法保障公眾的知情權(quán)。各級(jí)政府作為溫室氣體治理的主要責(zé)任主體，應(yīng)進(jìn)一步完善有關(guān)信息公開的制度規(guī)范，定期公布區(qū)域內(nèi)溫室氣體控制排放規(guī)劃，共享溫室氣體重點(diǎn)監(jiān)測(cè)信息，讓公眾能夠及時(shí)了解區(qū)域內(nèi)的溫室氣體治理情況，主動(dòng)參與到溫室氣體協(xié)同治理機(jī)制當(dāng)中。各類企業(yè)是溫室氣體的主要排放單位，在溫室氣體的治理過(guò)程中，企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開自身溫室氣體的排放情況、本年度分配的碳排放額、本企業(yè)能源轉(zhuǎn)型情況等。關(guān)于信息公開的形式不能僅僅局限于報(bào)紙、書籍、公告等傳統(tǒng)媒介，還應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，以微信、微博、抖音等新媒體形式，對(duì)溫室氣體信息進(jìn)行充分公開，拓寬公眾獲取信息的渠道。

結(jié)合上文所述，目前公眾對(duì)溫室氣體引起的氣候變化等環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)知有限，這也是阻礙公眾參與溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理的問(wèn)題之一。對(duì)此，可以通過(guò)環(huán)境保護(hù)公益教育、環(huán)保小視頻、環(huán)境保護(hù)宣傳手冊(cè)等宣傳教育手段提高公眾對(duì)溫室氣體協(xié)同治理的認(rèn)知，樹立公眾對(duì)溫室氣體治理的主人翁意識(shí)。作為區(qū)域協(xié)同治理的主體之一，公眾可以參與溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理的環(huán)境決策、政策制定，使得環(huán)境決策、政策更具民主性。同時(shí)，公眾還可以監(jiān)督非法排放溫室氣體的行為，參與有關(guān)溫室氣體排放的公益訴訟，督促自身以及其他碳排放主體依法履行自身的減排義務(wù)。

在溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制中，政府是治理的主要主體，但不是唯一主體，區(qū)域內(nèi)的公眾對(duì)于溫室氣體的治理都負(fù)有社會(huì)責(zé)任，我們應(yīng)該摒棄政府本位環(huán)境治理模式［20］，讓廣大公眾參與到區(qū)域溫室氣體治理的決策、實(shí)施、踐行、監(jiān)督的過(guò)程，將民主和科學(xué)貫徹到溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理的全過(guò)程。公眾應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到溫室氣體治理的重要性，規(guī)范自身的碳排放行為，監(jiān)督溫室氣體的治理情況，發(fā)揮自身在溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制中的獨(dú)特作用?？傊瑴厥覛怏w區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的完善需要政府和公眾的共同努力，通過(guò)政府與公眾的雙向互動(dòng)，形成溫室氣體多元共治的新格局。

五、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制對(duì)于溫室氣體的治理、碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有十分重要的作用，而且在實(shí)踐中也取得了一定的效果，這是我國(guó)在溫室氣體治理過(guò)程中的一次成功探索，也是達(dá)成“雙碳”治理目標(biāo)的主要路徑遵循。溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制不僅不會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還會(huì)帶來(lái)更大的遠(yuǎn)期利益，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能。溫室氣體區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制可以減少單獨(dú)治理、末端治理造成的成本浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境的全局優(yōu)化，從根本上解決溫室氣體引起的氣候變化等環(huán)境問(wèn)題。