鄭海，翟巖

(西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院，重慶 401120)

我國《人民警察法》第2條規(guī)定，人民警察的任務(wù)是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)。此外，《人民警察法》在第2章中對人民警察的職權(quán)作了一定的細(xì)化分工。立法上對警察權(quán)的概括性規(guī)定決定了警察承擔(dān)著實質(zhì)意義上的防止危險、維護公共秩序的統(tǒng)合性功能。其中，從警察權(quán)的效能角度來看，警察臨場執(zhí)法權(quán)本質(zhì)上是要實現(xiàn)秩序維護和事態(tài)控制功能，即在秩序維護和事態(tài)控制的語境下，警察到達現(xiàn)場實施有效控制。通常情況下，臨場執(zhí)法權(quán)是警察進一步采取調(diào)查、強制、處罰等手段的先導(dǎo)，直接影響警察職能的發(fā)揮。然而現(xiàn)實中，我國警察臨場執(zhí)法權(quán)的實施效果并不樂觀，警察執(zhí)法過程遭遇暴力襲擊的案件數(shù)量眾多(1)根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年3月份，因涉嫌襲警罪被提起公訴并被法院作出判決的案件數(shù)高達1134件，具體參見https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html。，因警察臨場執(zhí)法受阻致違法者無法順利歸案的案件層出不窮，臨場執(zhí)法不當(dāng)導(dǎo)致公民權(quán)益受損的案件也時有發(fā)生。當(dāng)前學(xué)界的研究側(cè)重于事后結(jié)果調(diào)控，學(xué)者對事后警察權(quán)益保障的研究取得了一定的成果，但對警察臨場執(zhí)法權(quán)建設(shè)的研究關(guān)注較少。襲警罪的設(shè)置一定程度上為我國警察臨場執(zhí)法活動提供了法律保障，但刑事法制裁的單一思維無法從根本上解決問題。

不論基于理論研究還是回應(yīng)現(xiàn)實的需要，警察臨場執(zhí)法權(quán)建設(shè)都是我國法治化進程中一個無法回避的問題。因此，回歸警察權(quán)的本質(zhì)，提煉警察臨場執(zhí)法權(quán)科學(xué)運行的方式，剖析警察臨場執(zhí)法權(quán)建設(shè)的現(xiàn)實困境，理性借鑒域外國家警察執(zhí)法建設(shè)經(jīng)驗，從而彌補當(dāng)前我國警察臨場執(zhí)法權(quán)建設(shè)的不足。

一、警察臨場執(zhí)法權(quán)的底層邏輯

警察臨場執(zhí)法權(quán)作為一種特殊的公權(quán)力，對社會成員具有相當(dāng)強大的控制力與約束力。一方面，其承擔(dān)著執(zhí)法銜接功能，臨場執(zhí)法活動的順暢是警察得以處置具體案件的前提和基礎(chǔ)；另一方面，臨場執(zhí)法權(quán)促進秩序的常規(guī)化切換。警察權(quán)力逐漸囊括了各種各樣關(guān)乎生活層面的內(nèi)容，臨場執(zhí)法權(quán)的行使往往與社會公眾發(fā)生最為直接的接觸，從而保證社會運行的持續(xù)性和連貫性。在此，從正當(dāng)性、原則性、現(xiàn)代性三個方面對警察臨場執(zhí)法權(quán)進行邏輯探析和理性定位。

(一)正當(dāng)性目的：臨場執(zhí)法的順暢

政治學(xué)中將秩序的建構(gòu)視為人類生存發(fā)展的首要問題。秩序作為一種狀態(tài)，是調(diào)適社會關(guān)系的重要規(guī)則機制，是表征社會有序運行的一個基本范疇。在這種狀態(tài)下，各種因素相互聯(lián)系，因此我們能根據(jù)對整體的某個局部或是間斷的了解而得到對其他部分的正確預(yù)期，或至少期望很有可能被證明是正確的。[1]控制是指事物利用一系列方法和手段把握另一事物或者相互聯(lián)系，從而達到一定目的的活動。因此，控制是手段，秩序是目的。警察權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展、完善是為了維護社會秩序，防止社會陷入動蕩和無序，使國家中的每個個體都能在社會生活中獲得合理的預(yù)期和安全感。

警察臨場執(zhí)法權(quán)主要表現(xiàn)為對事態(tài)的控制。社會控制的實質(zhì)就是維持社會秩序，社會控制的過程實質(zhì)上就是一個對社會各個部分和社會成員進行協(xié)調(diào)和規(guī)范的過程。[2]社會面臨著各種各樣的風(fēng)險，且不存在一成不變的穩(wěn)定狀態(tài)，任何一種風(fēng)險都可能導(dǎo)致社會的失序。警察是國家機器的重要組成部分，依據(jù)法律的授權(quán)代表國家行使權(quán)力，實現(xiàn)對社會失序的匡正。在任何一個社會中，都存在通過“權(quán)力”進行的社會控制。這種控制盡最大可能地通過劃分時間、空間、姿態(tài)等達成“強制—服從”關(guān)系，實現(xiàn)一種微分權(quán)力(infinite simal power)。(2)“微分權(quán)力”并非針對權(quán)力本身所作的劃分，而是國家在實現(xiàn)對“人”本身的控制時所采取的零碎化控制方式。在16世紀(jì)的英國，警察權(quán)幾乎囊括了國家政治權(quán)力的全部，力求用一支強大的警察力量實現(xiàn)國家的維持，即警察國家(police state)。近現(xiàn)代以來，警察權(quán)演變成為國家公權(quán)力的分支，在實現(xiàn)其“抑惡”職能的基礎(chǔ)上也增加了其公共服務(wù)職能，警察逐漸成為執(zhí)法主體的日常“身份”。由此展開來看，警察的執(zhí)法活動與社會公眾的日常生活息息相關(guān)，是承擔(dān)社會控制的重要主體。警察在到達現(xiàn)場之后對現(xiàn)場事態(tài)的有效控制使其對社會秩序的維護成為可能，使國家制度得以正常運轉(zhuǎn)，從而保持其生產(chǎn)性和再生產(chǎn)性。

警察臨場執(zhí)法權(quán)通過社會控制實現(xiàn)對秩序的維護。國家權(quán)力與散布于社會中的各項權(quán)力聯(lián)系起來，在各不相同的封閉體系中擴展出一個中間網(wǎng)絡(luò)，并在它們不能干預(yù)的地方進行干預(yù)，對無紀(jì)律空間加以規(guī)訓(xùn)。[3]它填補空白，把這些空隙聯(lián)結(jié)起來，憑借武裝力量來維持一種間隙紀(jì)律和一種元紀(jì)律，讓民眾習(xí)慣于秩序與服從。[4]從?？聦?quán)力的洞察來看，隨著歷史的發(fā)展和延續(xù)，政治敏感者為了實現(xiàn)對“人”的控制創(chuàng)造出了一整套技術(shù)。這些技術(shù)通過長期不間斷的、持續(xù)的監(jiān)督使“人”變得訓(xùn)練有素，最終使社會當(dāng)中的每一個“人”在既定的框架中更好地控制自己，即形成穩(wěn)定的社會秩序。我國《人民警察法》第2章規(guī)定了人民警察預(yù)防、制止、偵查違法犯罪和維護社會治安秩序等14項職責(zé)，其中包括特種行業(yè)管理等在內(nèi)的絕大多數(shù)職責(zé)的履行都要以臨場執(zhí)法活動順暢為基礎(chǔ)展開。警察臨場執(zhí)法權(quán)正是發(fā)揮其控制功能使已發(fā)生的案件保持在警察的控制范圍內(nèi)，不讓其朝著惡化的方向演變。由此推動法律的實施，積極維護社會秩序。

(二)原則性要求：權(quán)力行使的單向

警察臨場執(zhí)法權(quán)作為警察權(quán)的重要組成部分，屬于國家公權(quán)力的范疇。原始時代，人類為了求生存而聯(lián)合起來形成一種共同意志，在共同意志的基礎(chǔ)之上逐漸產(chǎn)生了公共權(quán)力。國家出現(xiàn)之后，警察作為維護階級統(tǒng)治的重要機器，代表國家意志行使這種公共權(quán)力。在現(xiàn)代法治國家，警察權(quán)的剛性暴力色彩被柔性的保障公民權(quán)利所掩蓋，但警察權(quán)的擴張于維護社會秩序而言是極為必要的。警察臨場執(zhí)法權(quán)的權(quán)力屬性雖不是純粹的暴力，具有典型的“行政”色彩，卻呈現(xiàn)出明顯的強制性。

警察臨場執(zhí)法權(quán)歸屬于行政權(quán)力，但又具有自身的特殊性。按照理論界通說，行政權(quán)是國家行政機關(guān)依照憲法和法律的規(guī)定，為實現(xiàn)國家和社會公共利益，管理和服務(wù)國家和社會事務(wù)的權(quán)力。我國的政體是人民代表大會制度，并不奉行西方的分權(quán)制度，但對國家權(quán)力也作了立法、行政和司法三種基本分工。[5]從司法權(quán)和行政權(quán)的特性來分析，警察權(quán)應(yīng)該是或主要是行政權(quán)而非司法權(quán)。[6]通常情況下，警察臨場執(zhí)法權(quán)作為進一步展開案件調(diào)查的先行性權(quán)力，理應(yīng)歸屬于行政權(quán)力，但同時又是一種特殊的行政權(quán)力。臨場執(zhí)法權(quán)所關(guān)注的是案件展開調(diào)查之前事態(tài)的有效控制，而對案件性質(zhì)的判斷與處理，則是其他警察職權(quán)所要解決的問題。臨場執(zhí)法權(quán)以公共秩序為出發(fā)點，調(diào)控具體案件中社會成員之間的利益差別和沖突，并且通過權(quán)力的行使促進公共利益的實現(xiàn)。因此，警察的臨場執(zhí)法權(quán)基于警察權(quán)這一整體，是一種特殊的行政權(quán)力。

臨場執(zhí)法權(quán)的行使具有單向性。在人與人之間，除命令與服從的關(guān)系之外，很難有另外的關(guān)系能把他們聯(lián)合在一個社會中。[7]社會秩序許可的自由不能依賴于抽象的理論概括，當(dāng)自由不可避免要受到干涉時，必須有維護公共秩序的有力理由。一方面，警察臨場執(zhí)法權(quán)的性質(zhì)決定了其行使的單向性。從行政法角度來看，行政權(quán)具有優(yōu)益性，臨場執(zhí)法權(quán)以國家強制力為最后防線，因此具有相當(dāng)?shù)膹娭菩?。?dāng)社會組織、公民在同一領(lǐng)域、同一范圍內(nèi)的權(quán)利與警察的臨場執(zhí)法活動發(fā)生沖突時，臨場執(zhí)法權(quán)應(yīng)該優(yōu)先行使和實現(xiàn)。也就是說，此時社會公眾以配合警察的臨場執(zhí)法活動為必要。另一方面，必須要保證臨場執(zhí)法權(quán)行使的單向性。因為警察臨場執(zhí)法權(quán)只是手段，而行使的最終目的在于維系社會秩序。臨場執(zhí)法權(quán)控制的是社會當(dāng)中看似是“小事”的一起起案件，但其強制性特征使這些“小事”變得尤為重要。如果每一個社會成員都對警察的臨場執(zhí)法活動表現(xiàn)得配合又服從，那么這些“小事”都將為警察權(quán)力的最終實現(xiàn)提供支點?？梢哉f，警察臨場執(zhí)法權(quán)脫胎于行政權(quán)力，又具有自身的特殊屬性。它以公共利益實現(xiàn)為目的，并且通過對社會中細(xì)小事情的控制來建立一整套的權(quán)力機制。

(三)現(xiàn)代性指向：權(quán)力運行的雙向

公權(quán)力是社會生活秩序的制高點，所有政治體系的建構(gòu)都無法回避它的來源、功能和服務(wù)對象。[8]在任何一個民主法治國家，如果只給個人或者團體某種職權(quán)卻不加抑制，那么他們極有可能形成不良的獨立權(quán)力，這在警察權(quán)力中體現(xiàn)的更為明顯。按照霍普金斯的觀點，警察搜集對嫌疑犯不利的證據(jù)是公益的事情，但搜集對自己有利的證據(jù)卻是他自己的事情。側(cè)面反映出了警察總是傾向于完成法律或者國家設(shè)定的任務(wù)，而對權(quán)力的合理運行以及公民個人的權(quán)利保障有所忽視。警察臨場執(zhí)法權(quán)具有相當(dāng)?shù)膹娭菩裕瑱?quán)力行使的單向不可避免會存在侵犯公民權(quán)益的可能。因此，將臨場執(zhí)法權(quán)置于公權(quán)力運行的框架之中雙向運行是其現(xiàn)代性的指向。

警察臨場執(zhí)法權(quán)所具有的絕對性并不意味著對其監(jiān)督的弱化。古代社會中對非法活動的懲罰和鎮(zhèn)壓被視為是君主個人的至上權(quán)力(superpower)。君主個人的發(fā)號施令和獨斷專行導(dǎo)致國家內(nèi)部的混亂和矛盾激化，人們批判國家中傲慢的、不受控制的權(quán)力。現(xiàn)代國家則以一種公正的原則建立全新的權(quán)力機構(gòu)，警察臨場執(zhí)法活動以一種連貫的方式作用于社會中的最小粒子，并將這種效果擴散至整個社會。并通過行使這種新的權(quán)力來使社會秩序變得更為合理。警察臨場執(zhí)法權(quán)的單向行使對社會秩序維護而言是極為必需的，但僅以權(quán)力單向行使為目的的執(zhí)法行為容易忽視對警察權(quán)的監(jiān)督和限制。立法中對警察權(quán)的概括性規(guī)定致使警察執(zhí)法具有相當(dāng)?shù)摹安昧俊弊杂?，且始終沒有形成強有力的法律標(biāo)準(zhǔn)。因此，對警察臨場執(zhí)法活動的要求并非是靜態(tài)的，而是在事前的行為規(guī)范中進行靜態(tài)設(shè)計，而后通過具體案件的執(zhí)法活動得到動態(tài)轉(zhuǎn)化。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，人民警察在執(zhí)法過程中對公民采取限制人身自由、財產(chǎn)的手段措施較多。如《治安管理處罰法》中規(guī)定，對不構(gòu)成犯罪的違法行為人可采取行政拘留；再如《刑事訴訟法》中規(guī)定，警察在偵查階段，可對犯罪嫌疑人采取拘留和逮捕等強制措施。上述這些手段幾乎都涉及人民警察的臨場執(zhí)法活動，若不加節(jié)制，則會侵犯公民權(quán)利，影響社會秩序。

警察臨場執(zhí)法權(quán)的運行不可忽視對事后公民權(quán)利的救濟。公權(quán)力的特點決定了它的擴張性，警察權(quán)存在被濫用的風(fēng)險和可能。雖然任何一項公權(quán)力都是圍繞著某種公共利益展開的，但這并不意味著公共利益和權(quán)力行使者的個人利益始終保持一致。此時應(yīng)該建立一整套完整的機制，在保證警察順利行使權(quán)力的基礎(chǔ)上，又給社會公民充分合理且具有實效的投訴、建議渠道。綜上，警察臨場執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)代性指向并非消極的、否定性的禁止，而是積極的、肯定性的生產(chǎn)，通過這種生產(chǎn)拓寬了警察權(quán)的廣延性和綜合性。同時，也正是通過這種雙向互動使權(quán)力關(guān)系在根本上得以維持和延續(xù)。在當(dāng)前法治建設(shè)的背景下，警察活動是維護公共秩序、履行針對憲法基本權(quán)利的國家保護義務(wù)所不可缺少的重要一環(huán)。[9]

二、警察臨場執(zhí)法權(quán)建設(shè)存在的問題

對警察臨場執(zhí)法權(quán)進行底層邏輯分析的目的是將臨場執(zhí)法權(quán)置于權(quán)力運行的框架中，尋求科學(xué)的運行方式。但從我國實踐狀況來看，臨場執(zhí)法權(quán)并未在法律制度中明確規(guī)定，這無益于警察臨場執(zhí)法活動的有效展開。不僅如此，對警察執(zhí)法活動的監(jiān)督與警察權(quán)的理性運行之間也存在著矛盾，當(dāng)前警察臨場執(zhí)法權(quán)建設(shè)面臨著現(xiàn)實難題。

(一)路徑依賴：臨場執(zhí)法權(quán)法律定位的失范

在管理學(xué)和經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，路徑依賴是指人們在對一件事情的把握中作出了某種選擇，此后就會依賴慣性的力量使這種選擇不斷強化，無法輕易作出別的選擇。事物的發(fā)展具有過程性，臨場執(zhí)法權(quán)是警察介入警情并加以處置的第一步，理應(yīng)給予足夠的重視。但我國的警察權(quán)建設(shè)具有明顯的結(jié)果導(dǎo)向控制特征，這種結(jié)果調(diào)控思維的路徑依賴不斷地復(fù)制強化，導(dǎo)致警察臨場執(zhí)法權(quán)隱蔽于警察權(quán)益保障背后，遲遲無法明確。盡管我國《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》中的確涉及了阻礙警察救險、救人等臨場執(zhí)法權(quán)的典型執(zhí)法活動，但卻直接寄希望于法律的處罰效果來保障警察執(zhí)法通暢。我國《刑法》第277條第5款規(guī)定：“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制?！睂⒁u警行為入刑即是向社會傳遞打擊此類行為的積極聲音，但警察臨場執(zhí)法受阻的已然事實是存在的。刑法雖提供了最后的法律保障，卻不是最佳選擇。諸多法律規(guī)定始終沒有將臨場執(zhí)法權(quán)制度化，而是注重將臨場執(zhí)法受阻的“后果”制度化。另外，警察不是萬能的，在警察處置警情中也是一樣。一起案件從警察介入到處置完畢，是多種警察職權(quán)甚至多部門相互配合的結(jié)果。臨場執(zhí)法權(quán)所要實現(xiàn)的僅是執(zhí)法過程中的事態(tài)控制功能?！熬烊f能”的固有思路無形中加重了警察臨場執(zhí)法活動的負(fù)擔(dān)?？梢?，我國對于警察執(zhí)法權(quán)建設(shè)的關(guān)注陷入了的路徑依賴中，可緩一時之急但并非長遠(yuǎn)之計。應(yīng)當(dāng)回歸警察權(quán)的本質(zhì)，厘清警察權(quán)的基本效能結(jié)構(gòu)，將臨場執(zhí)法權(quán)加以明確，為其注入基本的正當(dāng)性。

(二)觀念桎梏：臨場執(zhí)法權(quán)現(xiàn)實行使的淤滯

由于警察的執(zhí)法權(quán)威不斷面臨挑戰(zhàn)，執(zhí)法活動常常受到阻礙，《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》(以下簡稱“《規(guī)定》”)也隨之出臺。此規(guī)定出臺的目的是維護公安民警的執(zhí)法權(quán)威和公信力，但其背后卻存在一定的問題。從法律淵源層面來看，該《規(guī)定》的法律位階僅是公安部制定的部門規(guī)章，其效力等級較低，在具體的法院審判案件過程中也不必然作為直接的援引依據(jù)。因此，《規(guī)定》并不能在全社會形成維護執(zhí)法過程權(quán)威性的有效共識，反而對社會公眾形成了觀念桎梏。社會大眾對該《規(guī)定》并不知悉，公民不配合、不服從、甚至暴力對抗警察執(zhí)法的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。2020年由最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導(dǎo)意見》，目的在于指導(dǎo)對襲警違法犯罪行為的相關(guān)法律適用，但依然存在法律位階不高、指向不明的問題，且在具體內(nèi)容上對警察職務(wù)行為和非職務(wù)行為的保障都只作出了概括性規(guī)定，針對性不強。由此看來，當(dāng)前對警察執(zhí)法權(quán)威的保障不足，加之社會大眾法治意識有待加強，對警察臨場執(zhí)法活動的接受度和認(rèn)可度有待提高，使警察臨場執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)實行使變得淤滯。

(三)權(quán)力擴張：臨場執(zhí)法權(quán)事后監(jiān)督的欠缺

權(quán)力擴張于警察維持社會秩序尤其必要，但警察臨場執(zhí)法權(quán)的事后監(jiān)督和救濟是權(quán)力理性運行的必然要求，也是“人權(quán)保障”語境下實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利之間動態(tài)平衡的必由之路。執(zhí)法保障和執(zhí)法監(jiān)督共同形成權(quán)力運行的閉環(huán)。警察權(quán)的現(xiàn)代化功能在于維系社會秩序時依賴一定的權(quán)利強制，而權(quán)利強制的條件、啟動、程序、執(zhí)行機構(gòu)、責(zé)任必須由法律明確規(guī)定，限制機構(gòu)依法而為。[10]警察作為國家公權(quán)力的代表，是代表國家行使權(quán)力，而臨場執(zhí)法過程中強制性的手段和權(quán)力運行本身的局限性不可避免地會出現(xiàn)偏差，給公民權(quán)利帶來損害。雖然我國賦予社會大眾投訴民警執(zhí)法的途徑和渠道，但現(xiàn)實中一些錯誤思維方式往往導(dǎo)致投訴和救濟流于形式，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。從這個角度看，建立能夠真正受理并解決公眾對民警的投訴案件的部門是解決此問題的關(guān)鍵。

三、域外國家警察權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗及啟示

(一)域外國家警察權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗

1.美國“高度權(quán)威型”警察權(quán)建設(shè)

美國的聯(lián)邦分權(quán)制度和歷史文化傳統(tǒng)塑造了自身獨特的警察文化。盡管美國的執(zhí)法體制分散，執(zhí)法主體和運作模式多元，且全國沒有統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范，但執(zhí)法的權(quán)威性和公信力卻得以基本確立。[11]美國警察執(zhí)法具有很高的權(quán)威性，在警察執(zhí)法的過程中，一般情況下不允許公民與正在執(zhí)行公務(wù)的警察發(fā)生肢體接觸，否則極有可能被認(rèn)定為妨礙公務(wù)。因此，整個社會當(dāng)中不會有人選擇公然挑釁警察臨場執(zhí)法的權(quán)威。美國警察執(zhí)法的暴力性在聯(lián)邦和州政府的強力保障中得到體現(xiàn)。在警察抓捕犯罪嫌疑人的過程中，如果犯罪嫌疑人反抗，那么警察就可以直接采取暴力行為進行壓制。美國警察的執(zhí)法必須保持高度的專業(yè)性，面對不法分子的干擾和不配合可以隨時準(zhǔn)備開槍。

2.英國“獨立監(jiān)督型”警察權(quán)建設(shè)

英國警察是全世界最早展現(xiàn)出職業(yè)化特色的警察隊伍。英國對警察權(quán)力的界定和規(guī)范程序是由1984年出臺的《警察與刑事證據(jù)法》以及實施細(xì)則組合而成的，警察權(quán)的行使權(quán)限、范圍都在此法中作出了明確的規(guī)定。不僅如此，英國在對警察權(quán)力的監(jiān)督上做了兩方面的努力。一方面，英國設(shè)置了針對警察權(quán)行使不當(dāng)?shù)乃痉▽彶橹贫?，公民對警察?zhí)法行為不服或者因為警察執(zhí)法行為造成了自身權(quán)益的損害，都可以向法院尋求救濟。另一方面，英國警察機構(gòu)內(nèi)部依據(jù)《警察與刑事證據(jù)法》設(shè)置了職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對內(nèi)部警察執(zhí)法行為進行監(jiān)督，此外還設(shè)有獨立警察投訴委員會(IPCC)，專門負(fù)責(zé)受理投訴和警察違法違紀(jì)行為的調(diào)查。[12]該委員會是根據(jù)2002年的《警察改革法》成立的，它獨立于警察部門，對于一般的投訴案件和嚴(yán)重的違法違紀(jì)案件采用了分流機制，盡最大可能使得社會公民表達訴求的渠道更為合理完備。

3.德國“分類救濟型”警察權(quán)建設(shè)

在德國警察法中，警察的職務(wù)行為以警察的各項任務(wù)及其相關(guān)權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為警察處分、事實行為、協(xié)助行為、提示告誡行為、司法行政行為，其中，警察的處分行為、事實行為、協(xié)助行為被認(rèn)為具有行政行為色彩。提示告誡行為不以產(chǎn)生任何法律效果為目的，除繳費告誡之外的任何提示行為都不具有行政處分的性質(zhì)。司法行政行為主要適用于刑事法領(lǐng)域，是警察在抓捕逃犯時所采取的特殊措施。由于警察行為性質(zhì)的不同，警察權(quán)的行使權(quán)限自然有很大的區(qū)別。根據(jù)德國警察法和其相關(guān)程序法規(guī)定，針對警察職務(wù)行為的救濟可以分為具形式法律救濟和不具形式法律救濟。針對后者，任何公民皆可對警察行為提出異議，不限于當(dāng)事人本人，前者則需要一定的法律程序。另外，德國警察法將警察行為可能侵害的權(quán)利作了區(qū)分，其中對司法行政行為的救濟和剝奪人身自由的救濟作出了特別規(guī)定。最后，關(guān)于要求減少警察措施費用的批評，相關(guān)內(nèi)容都由審計署進行監(jiān)督并登于審計報告之中。[13]

(二)域外國家警察權(quán)建設(shè)的啟示

縱觀域外諸多國家警察權(quán)建設(shè)實踐，不論是在立法上還是在執(zhí)法要求以及事后監(jiān)督救濟上都比較完備。這對我國民警臨場執(zhí)法權(quán)建設(shè)有著巨大的借鑒意義。

1.注重警察執(zhí)法權(quán)威建設(shè)

警察執(zhí)法權(quán)威是保障執(zhí)法活動順利展開的前提。美國警察這種剛性執(zhí)法權(quán)威形象的建立說明警察在社會公眾面前具有一定的權(quán)威才能更好地履行職責(zé)。法律通過人民警察具體的執(zhí)法活動得到實現(xiàn)，維護警察的執(zhí)法權(quán)威就是維護法律的權(quán)威。警察是維護社會公共安全的重要防線，是社會其他管理機關(guān)進行正當(dāng)社會管理的最后保障，當(dāng)警察執(zhí)法都難以享有權(quán)威或權(quán)威不足時，國家的其他社會管理也將無法得以保證，法律的有效執(zhí)行更將形同虛設(shè)，社會將逐漸陷入混亂狀態(tài)。[14]而此時警察基本職責(zé)的履行也會陷入停滯。

2.注重對警察職務(wù)活動的監(jiān)督

注重對警察職務(wù)活動的監(jiān)督實質(zhì)上就是對警察執(zhí)法進行合理控制。在國家制度層面，警察權(quán)被賦予強制性和暴力性，警察履行職務(wù)的行為極有可能會侵害公民的權(quán)益，不論是在美國、英國還是在德國，警察權(quán)的行使都是出于保障執(zhí)法活動的順暢而非其他，因為上述國家都將警察視為法律實施和人權(quán)保障的“守護者”。警察權(quán)必須在既定的法律框架內(nèi)行使，警察權(quán)力不能無限擴張，應(yīng)該加強對警察執(zhí)法行為的監(jiān)督。但警察內(nèi)部實施的類似于內(nèi)部控制的監(jiān)督方式往往無法實現(xiàn)其應(yīng)有的監(jiān)督作用。正是看到內(nèi)部監(jiān)督的弊端，英國成立了較為獨立的監(jiān)督機構(gòu)，由警察投訴局和檢察指導(dǎo)官共同處理針對警察職務(wù)活動的監(jiān)督投訴。

3.注重警察執(zhí)法投訴制度規(guī)范化

域外國家對警察權(quán)力行使建構(gòu)了相對專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)。英國建立起真正獨立于警察內(nèi)部的調(diào)查機構(gòu)處理針對警察的投訴，這無疑給社會公眾極大的信任感。德國則更加細(xì)化，針對警察職務(wù)行為的不同設(shè)立不同的投訴救濟措施。對于一般的警察執(zhí)法不當(dāng)?shù)膯栴}，不需要復(fù)雜的程序流程即可實現(xiàn)公民對警察執(zhí)法的投訴。而對于嚴(yán)重危及公民人身權(quán)益的執(zhí)法行為，司法審查的過程還必須按照程序規(guī)則、證明標(biāo)準(zhǔn)的要求等進行。這種對警察職務(wù)行為的人為劃分以及投訴機制的標(biāo)準(zhǔn)化實際上遏制了警察權(quán)的失范，保障了公民投訴監(jiān)督的權(quán)利。

雖然上述國家的國家制度、歷史傳統(tǒng)與我國有所不同，但關(guān)于警察權(quán)行使和監(jiān)督的理念的確值得我國借鑒，有利于解決我國當(dāng)前民警臨場執(zhí)法活動受到阻礙、妨害的現(xiàn)實問題。

四、我國警察臨場執(zhí)法權(quán)建設(shè)的對策建議

(一)強化警察臨場執(zhí)法權(quán)制度建設(shè)

1.推進警察臨場執(zhí)法權(quán)立法工作

目前來看，我國現(xiàn)行法律規(guī)范還不能很好地為民警臨場執(zhí)法權(quán)建設(shè)提供完備的制度保障，臨場執(zhí)法權(quán)的實質(zhì)要求僅在某些法律法規(guī)中有所體現(xiàn)。傳統(tǒng)以結(jié)果為導(dǎo)向的路徑依賴選擇往往缺少對過程的關(guān)注。因此，應(yīng)該在《人民警察法》中將警察的臨場執(zhí)法權(quán)單獨抽離出來，在法律上賦予其相應(yīng)的地位。只有臨場執(zhí)法權(quán)在法律上有充分的依據(jù)，其有效行使才具備可能性。另外，立法過程中應(yīng)該廣泛征求專家學(xué)者、公安機關(guān)、社會大眾的建議，從立法的合法性、規(guī)范的導(dǎo)向性、制度的有效性三個層面展開。在制度化探討的基礎(chǔ)上應(yīng)該著重細(xì)化民警臨場執(zhí)法過程中的實施條件、規(guī)范用語、行為方式等等。通過構(gòu)建較為完備的法律體系，保障臨場執(zhí)法活動的順利開展，避免出現(xiàn)警察在具體案件處置過程中無所適從的情況。跳出路徑依賴，著眼于警察執(zhí)法的全過程，不失為完善警察執(zhí)法體系的另一種思路。

2.提升規(guī)定警察執(zhí)法權(quán)威相關(guān)法律規(guī)范的位階

目前來看，僅有公安部制定并發(fā)布的《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》可以為警察的執(zhí)法權(quán)威提供最為直接的法律保障，但其效力等級僅是部門規(guī)章。這就使維護公安民警執(zhí)法權(quán)威的工作陷入尷尬的境地，無法在全社會形成維護民警執(zhí)法權(quán)威的良好氛圍。最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導(dǎo)意見》側(cè)重于對襲警違法犯罪行為的法律適用的指導(dǎo)?！度嗣窬旆ā返南嚓P(guān)規(guī)定中提及阻礙民警執(zhí)法的按照《治安管理處罰法》的規(guī)定進行處罰，但相關(guān)法律依據(jù)并不明確。中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，我國因襲警罪或者妨害公務(wù)罪被起訴并審判的案件數(shù)量眾多并呈上升態(tài)勢，用刑法規(guī)制的手段去治理當(dāng)前民警臨場執(zhí)法遭遇阻礙的現(xiàn)實問題不是最佳選擇，極大浪費了司法資源。因此，根據(jù)當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢，有必要制定并發(fā)布關(guān)于維護公安民警臨場執(zhí)法權(quán)威的法律文件，提高層級位階，明確警察執(zhí)法權(quán)威保障的指向性，為形成良好的公安民警執(zhí)法環(huán)境提供切實的保障。

(二)促進警察臨場執(zhí)法權(quán)環(huán)境建設(shè)

1.推動警察職權(quán)分工角色回歸

警察自誕生以來就被賦予了維持秩序、實施控制的功能。隨著現(xiàn)代化進程的演變，犯罪手段不斷更新變化，維系社會治安和秩序成為警察要面對的棘手問題。我國《人民警察法》雖然對警察的職權(quán)作出了一定的細(xì)化和分工，但實踐中警察也要按照上級主管單位的要求完成下達的任務(wù)，進而完成上級管理領(lǐng)域的指標(biāo)體系。由此，警察似乎變得無所不能，更是加重了警察執(zhí)法的壓力。然而，警察權(quán)介入、警察權(quán)行使、警察權(quán)實現(xiàn)是多要素、多部門相互配合的結(jié)果，而非某一項警察職權(quán)的功勞。為此，公安部明確發(fā)文，針對刑事和社會治安案件，危害人身財產(chǎn)安全或社會治安秩序的群體性事件等在內(nèi)的7類案(事)件才能撥打“110”進行求助。警察并非萬能，而只是盡其所能。警察最核心的任務(wù)是維護秩序和事態(tài)控制，應(yīng)該推動警察職權(quán)分工的角色回歸，落實警察職權(quán)的分工與配合。這不僅是法治中國建設(shè)的細(xì)化要求，更是“國家治理效能得到新提升”的生動實踐，能夠極大彰顯法治精神。

2.加強社會公眾法治觀念教育

國家的法治化水平需要在社會公眾的法治素養(yǎng)中得到彰顯。在信息化時代，社會公眾隨時可以接觸到警察執(zhí)法的媒體報道。如果警察執(zhí)法方式過激或者不當(dāng)極有可能適得其反，在社會公眾心中形成負(fù)面認(rèn)識，反而不利于人民警察良好形象的建立。當(dāng)前，社會仍處于一個轉(zhuǎn)型和流動階段，對警察的信任也處于分化和變化的狀態(tài)。[15]我國社會公眾的法治意識依然有待加強，對警察執(zhí)法的信賴仍然有待提升。因此，在相關(guān)部門出臺法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該做好普法宣傳工作。在全社會形成對警察執(zhí)法活動的認(rèn)同感，營造有利于警察臨場執(zhí)法的法治氛圍。只有在全社會范圍內(nèi)向公眾傳遞相關(guān)法律法規(guī)的精神內(nèi)涵，才能逐漸讓社會公眾接受民警的臨場執(zhí)法活動，并提高公眾配合執(zhí)法的積極性。不僅如此，法律的指引作用在于設(shè)置一個規(guī)則框架，社會成員可以在規(guī)則框架里自由地選擇自身行為。執(zhí)法是實施法律、踐行道德的實踐活動，警察作為執(zhí)行法律的重要主體，應(yīng)該注重執(zhí)法行為所產(chǎn)生的導(dǎo)向作用，并不斷提升執(zhí)法能力。例如，在警察臨場執(zhí)法過程中，在控制事態(tài)的基礎(chǔ)上，僅告知行為人某行為違法或許能夠最為迅速地讓法律得到貫徹實施，也能夠最為迅速地使警察權(quán)力得到實現(xiàn)，但追求執(zhí)法效果眼光應(yīng)該是長遠(yuǎn)的，警察在執(zhí)法的同時若能主動告知違法依據(jù)并釋明違法效果，讓違法行為人知曉自身行為的違法性，則更能以另一種方式實現(xiàn)全員守法的目標(biāo)。因此，要加強對社會公眾的法治教育，提升社會公眾對警察臨場執(zhí)法活動的配合度和認(rèn)同感。提高警察的執(zhí)法能力，發(fā)揮執(zhí)法的導(dǎo)向和指引作用，兼顧法律的理性和社會中的情感因素，才能最終提升警察執(zhí)法的實效。

(三)落實警察臨場執(zhí)法權(quán)監(jiān)督救濟建設(shè)

1.設(shè)立警察臨場執(zhí)法活動的內(nèi)部控制部門

20世紀(jì)80年代，“內(nèi)部控制”出現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部管理和審計中，企業(yè)的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)包括為合理保證企業(yè)特定目標(biāo)的實現(xiàn)而建立的各種政策和程序。[16]公安機關(guān)作為廣泛意義上的組織機構(gòu)，同樣有自己的特定目標(biāo)，所以“內(nèi)部控制”對警察的執(zhí)法而言是必不可少的。對于警察監(jiān)督投訴，我國雖然設(shè)置了處理警務(wù)投訴的部門，但其獨立性還有待完善和保障。這就導(dǎo)致了在現(xiàn)實當(dāng)中對民警執(zhí)法的監(jiān)督可能會流于形式，無法發(fā)揮實效。英國依據(jù)《警察改革法》設(shè)置了獨立于警察內(nèi)部系統(tǒng)之外的調(diào)查部門，專門處理社會公眾對于警察執(zhí)法的投訴，調(diào)查部門的組成人員來自于社會各界人士，包括律師、教師、商人等，監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)處理一些針對警察投訴案件不服的上訴案件。結(jié)合我國現(xiàn)實國情，應(yīng)推進公安監(jiān)督管理體制改革，整合公安監(jiān)督力量資源，實現(xiàn)專人專管，建立相對獨立的警務(wù)投訴監(jiān)督機構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置獨立、人員專業(yè)、權(quán)力法定，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力。[17]根據(jù)當(dāng)前的實踐狀況，我國可以成立相對中立的警察執(zhí)法投訴調(diào)查部門，防止因處理不當(dāng)造成的累案、積案，影響人民警察在社會公眾心目中的形象。

2.規(guī)范處置警察臨場執(zhí)法投訴案件

在完善外部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，警察的內(nèi)部控制也是警察執(zhí)法革新的重要內(nèi)容。警察的內(nèi)部控制并不意味著關(guān)于警察的懲戒措施蛻變成了警察部門的內(nèi)部規(guī)范，公正的投訴制度應(yīng)賦予公民在警察權(quán)失范現(xiàn)象中的救濟權(quán)利。[18]投訴和建議是憲法賦予我國公民個人的基本權(quán)利。隨著公民監(jiān)督意識的覺醒，人們對于警察執(zhí)法的監(jiān)督熱情也逐漸高漲。一方面，社會中確實存在著民警執(zhí)法不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，此時應(yīng)當(dāng)尊重并保障社會公眾的投訴權(quán)利并及時加以解決。這不僅是憲法的要求，更是提升公安民警執(zhí)法能力的必由之路；另一方面，對于來源于社會公眾的投訴信息，應(yīng)該仔細(xì)辨別篩選，規(guī)范處置。面對不實投訴，也要及時加以安撫，以免影響民警的執(zhí)法積極性。在公安系統(tǒng)執(zhí)法質(zhì)量考評中全面納入公民參與的做法正是在公民監(jiān)督與警務(wù)質(zhì)量評價間建立起了明確的效果聯(lián)系，其在涉及公民投訴警察不當(dāng)執(zhí)法的案件處理方面發(fā)揮重要作用。[19]不僅如此，針對不同情節(jié)的執(zhí)法投訴案件，也應(yīng)當(dāng)建立不同的處置程序。例如，對于警容警紀(jì)的投訴可以適用較為簡易的程序，而對于嚴(yán)重侵害公民人身自由乃至生命的案件，應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范。針對不實投訴，應(yīng)當(dāng)及時澄清，責(zé)令投訴人賠禮道歉，恢復(fù)警察本人及公安機關(guān)的名譽。