牛驚雷，王 亮

(1.中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000；2.寧波市公安局，浙江 寧波 315000)

隨著我國社會的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟制度、社會結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系等方面發(fā)生了根本性變化，帶來經(jīng)濟成分混合化、價值觀念多樣化、社會主體多元化等特征，而國家治理體系和治理能力建設(shè)滯后于這些特征變化。面對治理問題復(fù)雜性現(xiàn)實和治理方法復(fù)雜化需求，治理機制的不完善和僵化造成治理過程“碎片化”問題，即，治理主體相對獨立、治理要素分散，治理方法不協(xié)調(diào)等問題造成難以形成整體性治理格局，直接影響著政府整體效能和服務(wù)水平的發(fā)揮和提升。

按照希克斯的論述，在科層制治理和競爭性治理模式下，政府組織發(fā)展會越來越趨向以功能化政府組織為主的政府組織分化狀態(tài)與準(zhǔn)市場環(huán)境，既導(dǎo)致了功能的進一步碎片化，又使政府組織績效低下[1]。因此，社會治理過程的“碎片化”問題的核心節(jié)點是治理組織發(fā)生了“碎片化”。很明顯，解決的途徑是社會治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。正如詹姆斯·博曼對“碎片化”的原因和結(jié)果分析的那樣，“碎片化的管理格局，缺乏一個運用權(quán)力與權(quán)威的中央整合機制，……才能夠控制所有分化了的亞系統(tǒng)”[2]132。整體性治理為解決社會治理組織“碎片化”和治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)提供了科學(xué)的選擇。

一、社會治理組織“碎片化”生成原因

“碎片化”原意是指完整的東西破成諸多零塊，是20世紀(jì)80年代“后現(xiàn)代主義”有關(guān)“主張非理性、文本化、倡導(dǎo)多元和去中心化”的研究傾向，甚至被稱之為“后現(xiàn)代主義的理論如此，人類的歷史，應(yīng)是遭遇到有史以來最大的挑戰(zhàn)”[3]。社會治理組織“碎片化”表現(xiàn)為社會治理過程中，治理主體彼此獨立、治理要素分散，治理方式?jīng)_突排斥，治理機制無法融合，治理行為難以互動，其效果不是“無效治理”就是“無法治理”[4]。社會矛盾是問題依舊，長期推諉，甚至引發(fā)群體性事件。

(一)社會治理體系各部門的治理目標(biāo)異質(zhì)化

社會治理目標(biāo)異質(zhì)化的根源，一是工具理性和價值理性的理念沖突。治理的工具理性是以工具崇拜和技術(shù)主義為價值理念，追求治理的效率最大化；而治理的價值理性是強調(diào)以公共利益為核心，將滿足人民日益增長的多樣性需求為治理出發(fā)點。兩者互為根據(jù)，相輔相成。工具理性為價值理性的實現(xiàn)提供工具和技術(shù)支撐，而價值理性為工具理性的存在和發(fā)揮提供目標(biāo)。所以說，有效的社會治理應(yīng)該是建立在治理的工具理性與價值理性統(tǒng)一的基礎(chǔ)上。治理實踐中社會治理組織“碎片化”典型的表現(xiàn)是工具理性抑制著價值理性。新中國成立后，傳統(tǒng)科層制下的社會管控模式以計劃手段作為社會管控工具，通過整體劃一和規(guī)范化的處置程序提高政府對社會運行的可預(yù)測性和可控性能力[5]，但“窒息了社會的創(chuàng)造力”[6]14。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，政府引進企業(yè)的考評標(biāo)準(zhǔn)，采取了“唯GDP論”的績效考核，效率成為衡量社會管理效果的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。毫無疑問，過分地強調(diào)工具理性必然固化了偏重當(dāng)前利益的管理思維，忽視長遠(yuǎn)利益和公共利益，忽略了價值理性的規(guī)范性[7]，造成一些部門常常以犧牲公共利益為代價，片面追求經(jīng)濟利潤，社會管理方式簡單粗暴，群體性事件頻發(fā)。進入新時代，我國社會主要矛盾的根本轉(zhuǎn)變，不斷增強人民的獲得感、幸福感和安全感成為構(gòu)建基層社會治理新格局的重要目標(biāo)。但由于不同部門對社會治理目標(biāo)認(rèn)識并未與社會治理變革和國家社會治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)變同步。有的依舊停留在社會管控或社會管理的層次，使得“理性的發(fā)展走向了形式化和工具化的歧路”[8]，強調(diào)效率的工具理性與以公共利益為核心的價值理性沖突導(dǎo)致社會治理目標(biāo)的異質(zhì)化。二是部門利益化。社會化分工使得不同部門擁有相對獨立的領(lǐng)域、社會組織功能和各自獨特的利益行為邏輯，形成了部門利益化。日?；鶎由鐣卫頎砍兜睦嬖V求多樣化，涉及的執(zhí)行部門眾多，使得治理過程中執(zhí)行處置環(huán)節(jié)多。各部門在治理過程中對上級治理目標(biāo)和統(tǒng)一部署決議有著部門利益化色彩的個性理解，無形之中淡化了“公共利益責(zé)任”，造成有利則監(jiān)管，無利則推諉的“重疊”治理或“空窗”治理，部門之間無法凝聚有效的治理合力和治理銜接，從而產(chǎn)生了治理“碎片化”問題。

(二)“中心—邊緣”治理結(jié)構(gòu)[9]功能“離散化”

我國傳統(tǒng)的行政管理模式以效率最大化為目標(biāo)，以行政壓力為動力，量化指標(biāo)為考核，經(jīng)濟或精神獎勵為激勵[10]，高效整合各方面的行政資源，充分發(fā)揮管理體制“集中力量辦大事”的優(yōu)勢。隨著“社會管理”到“社會治理”理念的轉(zhuǎn)化，政府努力轉(zhuǎn)變行政管理的方式和職能，吸納大量的社會組織和個體積極參與到基層社會治理活動中[11]，但由于依賴國家權(quán)力滲透的傳統(tǒng)科層制組織結(jié)構(gòu)，在績效量化考核和經(jīng)濟或精神獎勵激勵下，政府與社會組織之間依舊維持著“強政府—弱社會”的權(quán)力關(guān)系格局，對社會組織發(fā)展習(xí)慣性的行政干預(yù)和“鐘擺效應(yīng)”[12]強化了對社會組織的管控態(tài)勢，壓制了社會組織參與基層社會治理的積極性和主動性，致使“中心—邊緣”治理結(jié)構(gòu)難以打破，強勢的政府與依附型發(fā)展的社會組織之間難以形成信任的、良性的互動關(guān)系。整個治理結(jié)構(gòu)的運行自然呈現(xiàn)出功能“離散化”傾向，即政府單向的線性治理模式無法依靠社會組織來真正掌握基層公共利益的需求，在重大公共事件處置中，不僅影響了訴求信息傳遞質(zhì)量和處置反應(yīng)，結(jié)果是矛盾問題不能精準(zhǔn)把握，根源分析不透徹，矛盾發(fā)展防控不及時；而且過度分層的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置加劇了部門間隔閡，導(dǎo)致層級之間、部門之間、業(yè)務(wù)之間職能交叉重疊，治理的主體責(zé)任邊界不明，造成歷史遺留的治理難點相互推諉，久拖未決，誘發(fā)社會沖突。治理功能“離散化”大大降低了政府部門的適應(yīng)性和主動性，致使社會治理過程出現(xiàn)了“碎片化”現(xiàn)象。

(三)“自上而下”的行政控制手段治理方法簡單化

長期以來，大多官員慣于采取“自上而下”任務(wù)下達的行政控制手段。因為這種具有強制性的手段是在占據(jù)絕對資源的前提下，以控制資源流動為壓力、績效量化考核為方式下達任務(wù)，激勵下級部門快速解決各種社會矛盾問題。但行政控制手段的強制性和單一性嚴(yán)重地制約了政府職能轉(zhuǎn)變?！罢鲗?dǎo)”的模式在社會治理的實踐中大多數(shù)依舊是“政府包攬”，行政任務(wù)委派的隨意性導(dǎo)致基層政府部門不知如何“抓大局”，何處“發(fā)好力”，從而強化了基層政府部門始終對傳統(tǒng)主觀經(jīng)驗方法的依賴，采取“對組織內(nèi)部某些重大的、突發(fā)的或者久拖不決的治理問題，在特定的時期，集中資源采取專項行動”的運動式治理模式[13]，同時出于大包大攬的行政優(yōu)勢，對社會組織的參與持輕視和排斥的態(tài)度或忽視社會各主體的其他治理方法，再加上部門間利益的掣肘和主體責(zé)任的模糊，公共利益最大化的治理目標(biāo)自然容易流于形式。面對復(fù)雜性、歷史性遺留的社會治理難點，缺乏針對性應(yīng)對措施，不會因地制宜地運用多種治理方法，“一刀切”的處置方法簡單粗暴，只顧結(jié)果不管過程，結(jié)果陷入老方法不管用，新方法不會用、不敢用的困境[14]，“運動式”的治理方式和“碎片化”的治理過程難以維系基層社會治理的持續(xù)穩(wěn)定。

社會治理是以實現(xiàn)公共利益最大化，引入多元社會主體共同參與，依法引導(dǎo)和規(guī)范社會事務(wù)、社會組織和社會生活有序運行的綜合性社會系統(tǒng)工程。而各部門社會治理目標(biāo)異質(zhì)化、治理結(jié)構(gòu)功能“離散化”和治理方法簡單化都會導(dǎo)致社會治理“碎片化”，偏離整體性目標(biāo)，成為影響實現(xiàn)社會治理能力現(xiàn)代化的一個重要的體制性問題[15]。

二、解決社會治理“碎片化”的途徑選擇

首先，“碎片化”對應(yīng)著“整體性”，即整體性治理不僅是解決治理“碎片化”問題的內(nèi)在需求，也是社會治理的有效形式。整體性治理是繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理之后的第三種公共行政范式[16]，是以公眾合理需求為治理導(dǎo)向，運用信息技術(shù)，通過協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機制對治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機整合，不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”的治理形式[17]。

其次，社會治理結(jié)構(gòu)“整體性”是實現(xiàn)整體性治理的基礎(chǔ)。破解“碎片化”問題的關(guān)鍵在于社會治理能力的提高，以實現(xiàn)治理的整體性效果。而社會治理結(jié)構(gòu)的“整體性”構(gòu)建是有效提升治理能力的前提保障。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，其中體系和能力是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系。治理體系是基礎(chǔ)和載體，治理體系實現(xiàn)了現(xiàn)代化，才能培養(yǎng)治理能力的現(xiàn)代化。治理體系現(xiàn)代化就是要優(yōu)化調(diào)整國家治理體系各個組成部分間的組織結(jié)構(gòu)，處理好政府、市場、社會的關(guān)系，要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮法治配置政治資源的決定性作用，發(fā)揮市場配置經(jīng)濟資源的決定性作用，發(fā)揮社會組織配置社會資源的決定性作用[18]。所以，從體制的角度，我們認(rèn)為對社會治理結(jié)構(gòu)進行整體性重構(gòu)是提升國家治理能力現(xiàn)代化的前提，也是實現(xiàn)整體性治理的基礎(chǔ)。

黨的十九屆四中全會提出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！盵19]由此可見，社會治理結(jié)構(gòu)整體性重構(gòu)目標(biāo)就是遵循共建共治共享原則，在社會事務(wù)的治理過程中，構(gòu)建社會治理共同體，實現(xiàn)治理主體以平等地位參與治理，決策程序民主，資源公平配置，共享治理成果，修正傳統(tǒng)“中心—邊緣”治理結(jié)構(gòu)，形成“強政府—強社會”的多主體網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同聯(lián)動的整體性治理結(jié)構(gòu)。

三、社會治理共同體的構(gòu)建措施

(一)社會治理共同體的特征

首先，社會治理共同體是網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，即“網(wǎng)絡(luò)化的組織基礎(chǔ)，貫穿縱橫、聯(lián)系內(nèi)外的聯(lián)動機制，能夠賦權(quán)一線工作人員，及時回應(yīng)公眾關(guān)切”[20]47。社會治理共同體對治理中社會民情和公眾合理需求的全面掌握就是依靠大量的基層社區(qū)組織和群眾等多元主體的主動參與。這樣不僅可以有效解決政府部門信息溝通不通暢和失真的弊端，而且能夠充分發(fā)揮基層社區(qū)組織和群眾高度連接、熟人網(wǎng)絡(luò)的治理服務(wù)優(yōu)勢，實現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)。所以，社會治理共同體不再是傳統(tǒng)社會管控下政府包攬一切的組織結(jié)構(gòu)，而是在相互信任和地位平等的原則上，吸納不同治理主體共同參與，在不同主體資源稟賦基礎(chǔ)上明確治理工作職責(zé)的組織結(jié)構(gòu)；不再是傳統(tǒng)單向線性控制關(guān)系結(jié)構(gòu)，而是在共治行動中交互影響的合作關(guān)系結(jié)構(gòu)，由此形成具有整體性特征的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。

其次，社會治理共同體的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)仍是官僚制組織結(jié)構(gòu)[21]。整體性治理是針對“碎片化”，不是拋棄“專業(yè)化”。雖然多元治理主體共治的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)形式滿足了群眾細(xì)節(jié)化需求，但“網(wǎng)絡(luò)化治理的一個巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府而不是為網(wǎng)絡(luò)化政府模式設(shè)計的”[22]20。所以，治理組織運行的基礎(chǔ)仍然是官僚制，以保證組織的效率。重構(gòu)后的社會治理共同體是在新公共管理改革傳統(tǒng)官僚制組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過扁平化結(jié)構(gòu)保持原有的組織效率，同時，以整體性治理為取向，深化“放管服”改革措施，不僅克服社會治理過程中政府部門利益化產(chǎn)生的“碎片化”弊病，而且通過正確處置政府和市場的關(guān)系，發(fā)揮市場在治理資源配置中的決定性作用和社會主義制度的優(yōu)越性，實現(xiàn)多元治理主體協(xié)同共治。

(二)工具理性與價值理性統(tǒng)一的治理理念是構(gòu)建的支點

治理理念作為一種意識形態(tài)，在治理過程中影響著治理目標(biāo)的統(tǒng)一、治理主體間的合作、治理機制的協(xié)同，以及治理成果共享。為此，必須實現(xiàn)治理理念的工具理性與價值理性的統(tǒng)一。

過去治理活動中對效率的過度追求使治理理念的工具理性得以強調(diào)，而對公眾合理需求和公共利益最大化的忽視，直接抑制治理理念的價值理性功能，不僅造成政府治理能力建設(shè)的單一化，而且治理過程最終也因部門利益之間的沖突產(chǎn)生“碎片化”。無疑，理念的失衡也將阻礙社會治理共同體的構(gòu)建。

社會治理共同體要實現(xiàn)整體性治理必須要以滿足公眾合理需求和切實解決實際問題為出發(fā)點，推動價值理性的回歸，創(chuàng)新地將“結(jié)果導(dǎo)向”的工具理性與“以公眾合理需求”為核心的價值理念有機融合，支撐共建共治共享思維的建立，推動政府、社會組織和個人多元治理主體相互識別、選擇和聚集，組成社會治理共同體。為此，要重新審視和理解治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵，不再將效率和秩序視為治理目標(biāo)，而要注重社會公平與正義，突出服務(wù)和責(zé)任意識，樹立多元治理主體之間的平等對話和協(xié)同合作的觀念，推進整體性治理的實現(xiàn)。

(三)以公眾合理需求為導(dǎo)向是構(gòu)建的方向

整體性治理強調(diào)問題的處置要以公眾合理需求為導(dǎo)向，以公共利益最大化為治理目標(biāo)，來強化政府部門的責(zé)任感。這既是整體性治理的目的，也是社會治理共同體理念的體現(xiàn)。以往在強化治理工具理性基礎(chǔ)上的，以結(jié)果為導(dǎo)向的治理是基于績效考核的競爭機制，不僅造成政府部門之間出于追求各自利益而加大了相互離心力，而且忽視公平公正的價值理念去回應(yīng)公眾的合理需求，必然會出現(xiàn)簡單粗暴的“一刀切”的治理措施，從而降低政府的服務(wù)能力和凝聚力。實際上，政府的功能價值不是績效而是責(zé)任[23]。

一是要建立整體性思維。唯有以公眾合理需求為導(dǎo)向，政府才能從政府本位向公民本位的理念轉(zhuǎn)變，樹立“以人為本與公共利益至上”的執(zhí)政理念，在治理中勇于面對復(fù)雜多樣的利益訴求和矛盾沖突問題，敢于擔(dān)當(dāng)，與市場主體建立合作關(guān)系共同治理，主動放棄深受官僚制影響而形成的經(jīng)驗為指導(dǎo)的治理思維，轉(zhuǎn)向結(jié)合政府制度優(yōu)勢和市場資源而形成的科學(xué)決策為指導(dǎo)的整體性思維，將“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”[24]。

二是要夯實基層社會共治格局?！包h的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之策，絲毫不能放松?！盵25]夯實基層社會共治格局是實現(xiàn)共建共治共享的社會治理共同體的基礎(chǔ)。為此，要以公眾合理需求為導(dǎo)向，寓管理于服務(wù)之中，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實現(xiàn)管理，引導(dǎo)社會治理重心轉(zhuǎn)移到基層，黨和國家各項政策才能在基層得到落實；要針對人民群眾需求多層次、差異化、個性化的問題，鼓勵和吸納廣大人民群眾積極成為社會治理的最廣參與者、最大受益者、最終評判者[26]，推動滿足公眾需要的、無縫隙的公共服務(wù)重心下移基層，增強政府對基礎(chǔ)治理問題的責(zé)任意識和多元治理主體間的信任，完善共治機制的協(xié)調(diào)運行，進而創(chuàng)新社會治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)，構(gòu)建實現(xiàn)整體性治理的社會治理共同體。

(四)科學(xué)的治理機制是構(gòu)建的關(guān)鍵

協(xié)調(diào)、整合和信任機制作為整體性治理運行的關(guān)鍵性功能要素[27]，有效地促進多元治理主體“聚合力”的形成，在克服目前社會治理“碎片化”問題的同時，增強了社會治理共同體的整體性。

第一，社會治理的整體性決定了治理機制構(gòu)建的頂層設(shè)計必須堅持黨在社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！叭巳擞胸?zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體體現(xiàn)的正是治理組織運行要從全局考慮，要樹立大局觀，要最大限度地發(fā)揮不同治理主體的力量，凝聚社會治理各主體形成的合力，實現(xiàn)人人參與、人人受益的價值取向。這充分說明了完善社會治理機制的關(guān)鍵是要發(fā)揮黨組織的作用。政黨發(fā)揮著連接政府與公民的橋梁作用[28]?；鶎狱h組織在社會治理中發(fā)揮著溝通政府與社會的橋梁功能，能夠以政治優(yōu)勢通過服務(wù)群眾、化解矛盾、凝聚人心，把各類社會組織和人民群眾團結(jié)在黨組織周圍，以組織優(yōu)勢指導(dǎo)政府資源的優(yōu)化整合，以整體性治理思維建設(shè)多元治理主體共同參與、共同治理、共同分享的社會治理機制。所以，治理機制的頂層設(shè)計關(guān)鍵在于堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，強化黨組織在社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，打破傳統(tǒng)政府部門主導(dǎo)的單向線性治理結(jié)構(gòu)，形成多層次主體協(xié)同聯(lián)動的整體性結(jié)構(gòu)。

第二，加強基層黨組織的政治引領(lǐng)，強化信任機制。信任機制是社會治理共同體構(gòu)建運行的前提。多元治理主體的參與、協(xié)同治理理念的共識、共治“聚合力”的形成，以及共享治理的成果都是建立在信任的基礎(chǔ)上，而且信任機制也是協(xié)調(diào)機制和整合機制產(chǎn)生效果的“黏合劑”。通過相互信任與理解，多元治理主體獲得責(zé)任感和建立良好的互動關(guān)系，在降低參與和協(xié)同治理成本的同時，保障了協(xié)調(diào)機制和整合機制作用的發(fā)揮，確保治理功能整合和社會需求融合等整體性目標(biāo)的實現(xiàn)。信任機制的建立離不開基層黨組織的政治引領(lǐng)作用，即取決于基層黨組織凝聚作用和黨員帶頭作用。加強基層黨組織建設(shè)不僅可以提高社會治理運行機制的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，明確政府在基層社會治理中的基本建設(shè)責(zé)任、組織責(zé)任、管理責(zé)任與服務(wù)責(zé)任，為信任機制構(gòu)建提供重要保障，而且通過基層黨建與基層社會治理相融合，在堅持“公共利益最大化”的價值取向基礎(chǔ)上，把黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢，廣泛吸納多元社會治理主體主動參與社會治理，全面真實地了解社情民意，主動彌合黨、政、社之間的縫隙，以增強社會治理中黨、政、社之間的信任，鞏固社會治理共同體網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，確保整體性治理的運行。

第三，夯實基層黨組織的能力引領(lǐng)，提高協(xié)調(diào)機制。如前文所述，整體性治理的組織結(jié)構(gòu)仍然是科層制，實行專業(yè)分工仍是組織提高運行效率的前提。這也就意味著在共建共治共享的治理過程中，沖突是必然的。協(xié)調(diào)機制的關(guān)鍵性功能要素的重要作用由此也得以體現(xiàn)。一方面，在基層黨組織的能力引領(lǐng)作用下，社會治理共同體多元治理主體與黨組織在治理中“相互介入和參與，實現(xiàn)信息、認(rèn)知和決策方面的理解”[20]29，通過教育、示范、溝通、協(xié)商等方式方法，解決共同體中多元治理主體認(rèn)知差異和利益沖突的問題，促進多元治理主體在共治中形成治理目標(biāo)的共識?！叭巳吮M責(zé)”增強了社會治理的協(xié)同運行。另一方面，把基層黨組織的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理服務(wù)優(yōu)勢，通過相關(guān)政策的制定，帶領(lǐng)社會各方面力量積極有序參與。“人人有責(zé)”保證了社會治理共同體運行的正確方向，且科學(xué)統(tǒng)籌治理要素集中配置，杜絕多頭指揮、多元治理主體力量各自為戰(zhàn)及資源錯配等現(xiàn)象，凝聚強大的治理合力，以提高社會治理的整體性效率[14]。

第四，提高基層黨組織的組織引領(lǐng)，聚力整合機制。在?？怂沟恼w性治理研究框架中，整合是一個重要的概念，是針對“離散化”問題的策略性的工作。整合機制是從盡可能壓縮行政成本的角度考慮，通過優(yōu)化政府社會管理和公共服務(wù)的相關(guān)職能，調(diào)整部門之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，對社會治理實行逆部門“碎片化”和逆功能“離散化”的改革，以提高政府運行的整體性效率，實現(xiàn)整體性治理。首先，應(yīng)進一步加強黨組織對行政力量的治理層級整合，構(gòu)建黨政協(xié)同的基層治理領(lǐng)導(dǎo)體制，將不同層次或同一層次職能相近的機構(gòu)，通過領(lǐng)導(dǎo)決策、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及黨管干部的方式，以集中的方式整合成大部門統(tǒng)一管理，構(gòu)建以基層黨組織為“內(nèi)核”，包括居委會、業(yè)主委員會、社區(qū)物業(yè)公司和社會組織的基礎(chǔ)治理共同體，化解科層制專業(yè)分工追求效率而生成的“部門利益”沖突，增強社會治理共同體應(yīng)對復(fù)雜治理問題的結(jié)構(gòu)彈性。其次，基于治理功能綜合目的，通過統(tǒng)戰(zhàn)戰(zhàn)略、區(qū)域化黨建、社會組織嵌入等方式，將功能相似的多層次、外圍非政府部門或私人部門的社會力量與區(qū)域內(nèi)單位、行業(yè)的黨組織有機聚合，不僅實現(xiàn)治理功能整合和公私部門的合作，而且是通過基層黨組織推動治理資源、力量、政策整合下沉基層治理，同時堅持“人人享有”的原則，匯集公共需求、社情民意、治理問題向上反饋[29]，將治理需求和治理資源、治理問題和治理政策精準(zhǔn)對接，提高了治理的整體性。

同時，我們必須注意到整合機制不是簡單地將職能相近、功能相似的部門和組織重新整合成一個大部門。實踐證實，不注重治理理念統(tǒng)一的生拉硬拽的部門組合，內(nèi)部協(xié)同治理運作反而更加混亂，原有因隸屬關(guān)系遺存的“部門利益化”傾向、多元治理主體責(zé)任認(rèn)定困難和相互推諉或轉(zhuǎn)嫁[30]的困境會進一步加重，造成整體性治理效率低下。部門整合只是社會治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)、構(gòu)建共同體的表象。整合機制不僅是將功能離散化的行政部門和社會組織融合在社會治理共同體內(nèi)，更為重要的是以公共需求為治理導(dǎo)向?qū)⒉煌卫碇黧w的服務(wù)理念匯聚成公共利益最大化的共識，去推動治理理念的整合、治理主體協(xié)同整合、治理資源整合和治理方式整合，“使整個系統(tǒng)和系統(tǒng)內(nèi)每一要素都有效地起作用”[31]188，組建無縫對接的責(zé)任鏈條和治理環(huán)節(jié)，形成治理的整體合力。

(五)創(chuàng)新治理方法是構(gòu)建的動力

社會治理共同體本質(zhì)是多元治理主體的協(xié)同共治，治理方法也要隨之更加注重多元治理主體能動性的發(fā)揮而進行創(chuàng)新，實現(xiàn)公共利益最大化的治理目標(biāo)。

首先，變革治理方法，改變過去因受傳統(tǒng)“全能主義政府”觀念影響，依賴政府權(quán)威形成的“引導(dǎo)性工具和強制性工具”，輕視“非政府組織操作的自愿性工具和調(diào)適性工具”的治理思維[32]，按照公共利益最大化的治理目標(biāo)要求，綜合多種治理方法相互配合高效配置治理資源，激勵多元治理主體推動治理結(jié)構(gòu)的整體性發(fā)展和治理功能整體性的實現(xiàn)，滿足多樣化和多層次的治理需求，提高社會治理整體性效率。

其次，適應(yīng)新時代的需求，加大大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的應(yīng)用，逐步提高社會治理方法的專業(yè)化水平，以確保社會治理共同體整體性功能。信息技術(shù)是實現(xiàn)結(jié)構(gòu)重構(gòu)和功能整合、治理整體性和精準(zhǔn)化的技術(shù)支撐。通過大數(shù)據(jù)管理平臺整合公共服務(wù)與社會治理大數(shù)據(jù)，一方面，將治理方法由以單一行政手段為主向綜合化、信息化、科學(xué)化治理方法轉(zhuǎn)變，精準(zhǔn)獲取社會民眾的訴求和期望，并采用數(shù)據(jù)模型整合、分析社會訴求問題的規(guī)律和發(fā)展趨勢[33]，把握社會治理關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)社會治理的個性化服務(wù)和針對性治理方案，滿足公共利益的整體需求。另一方面，運用信息技術(shù)構(gòu)建社會治理共同體內(nèi)部不同治理主體間的溝通協(xié)調(diào)機制，靈活地調(diào)整協(xié)同治理的運行方式和優(yōu)化服務(wù)流程，充分發(fā)揮多元化治理主體在網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)中的比較優(yōu)勢，在共治過程中挖掘出治理合力，實現(xiàn)“社會整體大于其部分之和”的整體性社會治理效果。

社會治理共同體意味著不同主體理念的認(rèn)同，是積極主動的共同參與，是治理行動中穩(wěn)定的組織關(guān)系，是治理的集體行動[34]。不同的治理主體能夠以共建共治共享的原則構(gòu)建社會治理共同體，必須在治理理念、治理導(dǎo)向、治理機制和治理方法方面采取相應(yīng)的構(gòu)建措施，才能實現(xiàn)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”整體性治理。