黃天柱 邱志烽

在我國，作為參政黨的各民主黨派是“全過程人民民主發(fā)展中不可缺少的重要政治力量”。[1]“民主黨派緊緊圍繞國家政權(quán)履行職能、發(fā)揮作用，其主要功能是參與政策過程，進行利益表達和利益綜合，影響公共政策的制定和執(zhí)行?！盵2]基于我國政治架構(gòu)和政黨制度實踐，目前對民主黨派參與政策過程的權(quán)利和行為的規(guī)范，主要采用國家法、黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件、人民政協(xié)章程及規(guī)范性文件、民主黨派章程及規(guī)范性文件四種形式，這共同構(gòu)成了民主黨派參與政策過程的法理基礎(chǔ)與規(guī)范依據(jù)。這四種形式既包括積極確認意義上的規(guī)范保障，也包括消極禁止意義上的規(guī)范約束；或者說，既包括對民主黨派參與政策過程的性質(zhì)、權(quán)利、內(nèi)容、渠道、形式等的確認和規(guī)定，也包括對民主黨派參與政策過程邊界的限定。[3]

一、國家法

國家法體系以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，由法律（包括基本法律和基本法律以外的其他法律）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章組成。從世界范圍看，各國對政黨進行法律規(guī)范的基本形式主要有五種，即憲法性規(guī)定、基本法律規(guī)定、專項法律規(guī)定、選舉法規(guī)定和憲法慣例。[4]我國現(xiàn)行國家法體系對民主黨派參與政策過程的權(quán)利和行為作了一些直接或間接的規(guī)定。

（一）憲法中有關(guān)規(guī)定

這集中體現(xiàn)在憲法序言和總綱第五條中。應(yīng)該說，自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度確立之日起，我國憲法就原則性地規(guī)定了各民主黨派在國家政治生活中的地位和作用。由中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過、具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》強調(diào)了新中國國家政權(quán)的統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)，明確了民主黨派是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，由此確立了民主黨派的法律地位。從1954年第一屆全國人民代表大會召開以來，我國先后制定了四部憲法，除1975年憲法外，其余三部憲法都明確強調(diào)了各民主黨派是統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分。1982年憲法即現(xiàn)行憲法還第一次使用了“各政黨”的提法，強調(diào)包括中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在內(nèi)的“各政黨”“都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)”。憲法第五條還特別重申：各政黨“必須遵守憲法和法律”“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”①彭真指出，這條就是特別講了黨和黨的領(lǐng)導(dǎo)同志要先遵守憲法。此處的“各政黨”首先是中國共產(chǎn)黨，其次是各民主黨派（蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社，2004年版，第161 頁）。?！?993年憲法修正案在序言中增加了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展的表述?！盵5]這些規(guī)定和表述都是多黨合作制度法律化的重要成果，既為民主黨派參與政策過程提供了權(quán)利保障，也設(shè)定了行為邊界。

另外，值得注意的是，經(jīng)過新中國成立以來70 多年的實踐，我國在實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨與民主黨派的合作方式上，已經(jīng)形成了一些重要的憲法慣例。主要包括：一是每當(dāng)有重大的方針政策出臺或重要的人事安排，黨都要事先征求各民主黨派和無黨派代表人士的意見，進行廣泛協(xié)商，達成共識之后，再進入法律程序；二是為切實發(fā)揮多黨合作重要機構(gòu)人民政協(xié)的作用，政協(xié)往往同人大同時舉行會議，且政協(xié)會議稍稍在前；②費孝通先生曾感慨道，西方國家不到戰(zhàn)爭發(fā)生，各黨派不存在共同的政治目的，他們在議會里，有不同的意見進行針鋒相對地辯論，不求統(tǒng)一，而進行投票，按票多的那派行事。因此，習(xí)慣于西方模式的人對我們?nèi)舜蟆⒄f(xié)會上許多議案常常一致通過不理解，那是因為他們沒有看到我們的協(xié)商過程（費孝通：《認識政協(xié)》，《光明日報》，1985年4月3日）。三是每當(dāng)各級政協(xié)召開大會時，同級黨政領(lǐng)導(dǎo)均須列席會議、參加分組討論，聽取意見；③中共中央辦公廳印發(fā)的相關(guān)文件對此作出明確要求，政協(xié)全體會議期間，黨委、人大常委會、政府和人民法院、人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)同志出席開幕會、閉幕會，參加界別聯(lián)組和委員小組討論；黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志聽取大會發(fā)言；有關(guān)部門負責(zé)同志參加界別聯(lián)組和委員小組討論、聽取意見（中辦印發(fā)《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》，《人民日報》，2015年6月26日，第1 版）。四是每年的政府工作報告在提交人民代表大會審議之前都要征求各民主黨派和無黨派代表人士的意見；五是人民政府、人民法院、人民檢察院向同級人民代表大會報告工作時，同級政協(xié)委員須全體列席人民代表大會聽取報告，并進行專題審議；六是各政黨可以本黨派的名義在人民政協(xié)中開展活動；七是各民主黨派主要負責(zé)人原則上分別進入同級人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)班子擔(dān)任副職；八是各民主黨派之間有重大的共同性事務(wù)需要協(xié)商或處理時，通常由同級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部出面組織和協(xié)調(diào)，等等。[6]這些憲法慣例雖然沒有明確的法律依據(jù)和法律責(zé)任，但符合我國的憲政精神與民主法治的發(fā)展方向，并為國家機關(guān)和各政治力量所自覺遵循。也正是這些憲法慣例，在很大程度上確保了我國多黨合作事業(yè)在整個國家政治生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，并確保其日常運作的規(guī)范化。隨著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度進一步發(fā)展，今后的實踐中還會形成更多的慣例。這些慣例經(jīng)過長時間的積累和沉淀，就會逐漸地上升為權(quán)威，也就是說，變成人們共同遵守的不能隨意被改變的軟性權(quán)威。

（二）其他法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定

除憲法之外，我國不少現(xiàn)行法律法規(guī)都直接或間接地涉及政黨。[7]與民主黨派相關(guān)的內(nèi)容，主要分為兩大類：

第一類是關(guān)于民主黨派享有的政黨權(quán)利的規(guī)定。這方面比較典型的是《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）對民主黨派享有的人大代表候選人提名權(quán)及候選人介紹權(quán)的規(guī)定。民主黨派成員參與政策過程的重要途徑是通過選舉擔(dān)任各級人大代表?！哆x舉法》第二十九條規(guī)定，“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或單獨推薦代表候選人”。[8]這一條文實際上是對民主黨派享有的人大代表候選人推薦權(quán)的確認。第三十三條規(guī)定：“推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況?！盵9]這一條文一方面確認了民主黨派有權(quán)介紹其推薦的代表候選人，另一方面也限定了民主黨派行使介紹權(quán)的場合、方式和時間。此外，《中華人民共和國集會游行示威法》第七條規(guī)定，“國家機關(guān)、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織依照法律、組織章程舉行的集會”，不需要向主管機關(guān)提出申請并獲得許可。[10]這一條文確認了民主黨派享有依法自行集會的權(quán)利。

第二類是關(guān)于民主黨派應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的規(guī)定。在若干部門法律中，分散地規(guī)定了民主黨派應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)或一些禁止性條款。這些規(guī)定往往并不是直接指向民主黨派，而是使用了“各政黨”或“政黨”的稱謂，但對民主黨派同樣適用。例如，《中華人民共和國國家安全法》第十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織，都有維護國家安全的責(zé)任和義務(wù)?！盵11]再如，《中華人民共和國保守國家秘密法》第三條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、政黨、社會團體、企事業(yè)單位和公民，都有保守國家秘密的義務(wù)?！盵12]這些條文既是對民主黨派政黨義務(wù)的規(guī)定，實際上也是給民主黨派參與政策過程劃定的兩條邊界：一是不得危害國家安全，二是不得泄露國家秘密。

二、黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件

黨內(nèi)法規(guī)指的是“黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度”。[13]

在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，較各民主黨派而言，所制定黨內(nèi)法規(guī)的一個顯著特征就是體現(xiàn)執(zhí)政屬性，通過制定和實施黨內(nèi)法規(guī)用以加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動的規(guī)范化，調(diào)整黨與人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、民主黨派、人民團體、國有企事業(yè)單位、軍隊等形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，既支持他們依法依章程履行職能、開展工作，又保證黨的路線方針政策和決策部署得到落實。就此而言，在我國，黨內(nèi)法規(guī)也是黨治國理政的重要依據(jù)，是堅持依法執(zhí)政的重要遵循，是中國特色社會主義法治規(guī)范的重要形態(tài)。[14]黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面推進依法治國總目標，并強調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”，要求“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)……”[15]因此，有的學(xué)者認為中國特色社會主義法治體系實際上包含了兩大體系：一是國家法體系，二是黨內(nèi)法規(guī)體系。[16]

20世紀90年代以來，我國多黨合作逐漸走向制度化、規(guī)范化和程序化，就其精神實質(zhì)而言，已逐漸步入法治化軌道。除了在《中國共產(chǎn)黨章程》中對堅持多黨合作制度、發(fā)展和壯大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線、發(fā)現(xiàn)和推薦黨外干部等作出原則性規(guī)定外[17]，黨還專門就多黨合作工作制定出臺了一系列重要黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件，主要包括《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》《中共中央關(guān)于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》《關(guān)于進一步加強人民政協(xié)提案辦理工作的意見》《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（以下簡稱《條例》）《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，以及關(guān)于加強中國特色社會主義參政黨建設(shè)、加強民主黨派代表人士隊伍建設(shè)規(guī)劃、新時代人民政協(xié)工作等方面的專門文件等。這些文件大多收錄在目前已公開出版的黨內(nèi)法規(guī)選編中。雖然就形式而言，除《條例》外，其他文件并非嚴格意義上的黨內(nèi)法規(guī)，而屬于規(guī)范性文件；但是這些文件具有制定程序的正規(guī)性、開放性和協(xié)商性，規(guī)范內(nèi)容的系統(tǒng)性、明確性和可操作性，保障措施的外在性、物質(zhì)性和約束性等特點，在推動中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作工作制度化、規(guī)范化、程序化方面發(fā)揮了重要作用。尤其是在充分吸納《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》基礎(chǔ)上制定的《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，構(gòu)成了我國多黨合作制度的“基本法依據(jù)”，并形成了對這一制度的全面規(guī)范。

黨的十八大以來，在全面推進依法治國背景下，黨對構(gòu)建與完善多黨合作法規(guī)體系進行了積極探索，特別是制定出臺了《條例》，這是黨的歷史上第一部真正意義上的關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)法規(guī)?！稐l例》第三章“民主黨派和無黨派人士工作”將長期以來我國多黨合作的理念、經(jīng)驗、做法和制度以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定下來。第十一章“黨外代表人士隊伍建設(shè)”對黨外代表人士的發(fā)現(xiàn)儲備、教育培養(yǎng)、安排使用、管理考核等均作出了明確規(guī)定。

黨制定出臺的關(guān)于多黨合作的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件為民主黨派參與政策過程提供了全面規(guī)范。從內(nèi)容看，主要包括以下四方面：

一是確認民主黨派參與政策過程的權(quán)利和主體性地位?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》首次明確了民主黨派的“參政黨”地位，這一地位在《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和《條例》中繼續(xù)得到確認。《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》強調(diào)：“積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，不斷豐富民主形式，擴大各黨派、各團體、各民族、各階層和各界人士有序的政治參與，支持他們依法參與管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，不斷推進我國社會主義民主制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，保證人民當(dāng)家作主權(quán)利的充分實現(xiàn)。堅持和遵循我國多黨合作和政治協(xié)商的重要政治準則，支持民主黨派切實履行參政黨職能，發(fā)揮他們在國家政權(quán)建設(shè)、國家事務(wù)管理、國家方針政策和法律法規(guī)制定執(zhí)行中的重要作用。人民政協(xié)要圍繞團結(jié)和民主兩大主題，認真履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，充分運用這一政治組織和民主形式為實現(xiàn)黨的總目標總?cè)蝿?wù)服務(wù)。重視發(fā)揮政府參事在參政議政、建言獻策、咨詢國是中的作用。”[18]上述規(guī)定實際上是對民主黨派參與政策過程權(quán)利的確認。此外，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》還明確規(guī)定，“民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍的政治自由、組織獨立和法律地位平等”，要“支持民主黨派獨立自主地處理自己內(nèi)部事務(wù)……”[19]這實際上是賦予了民主黨派參與政策過程的主體性地位。

二是規(guī)定民主黨派參與政策過程需要遵循的基本原則。這集中體現(xiàn)在《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》中，主要有六個方面：堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)；堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；堅持社會主義初級階段的基本路線、基本綱領(lǐng)和基本經(jīng)驗；堅持長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針；保持穩(wěn)定寬松、團結(jié)和諧的政治環(huán)境；中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動準則，負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)。[20]

三是規(guī)范民主黨派參與政策過程的內(nèi)容及實現(xiàn)途徑?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》規(guī)定了民主黨派參政的基本點：“參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行?！备爬▉碚f，就是“一個參加，三個參與”，這在《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和《條例》中繼續(xù)予以了重申。《條例》明確規(guī)定了民主黨派具有三項基本職能，即參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。“一個參加，三個參與”的參政基本點和三項基本職能，均是對民主黨派參與政策過程基本內(nèi)容的規(guī)定。

這些內(nèi)容的實現(xiàn)，需要相應(yīng)的更具體的制度保障和機制設(shè)計?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《條例》對中國共產(chǎn)黨與民主黨派開展政治協(xié)商、發(fā)揮民主黨派成員在各級人大中的參政作用、舉薦黨派成員擔(dān)任各級政府及司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、發(fā)揮民主黨派在人民政協(xié)中的作用、加強政府同民主黨派的聯(lián)系等作出了全面規(guī)定，這些實際上都是民主黨派參與政策過程的具體實現(xiàn)途徑。此外，《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》對人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政等方面工作的規(guī)定，《中共中央關(guān)于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》中對黨外代表人士選拔任用的規(guī)定，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》對政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序等的規(guī)定，關(guān)于民主黨派代表人士隊伍建設(shè)規(guī)劃方面的文件對民主黨派代表人士安排使用的規(guī)定，關(guān)于新時代人民政協(xié)工作的文件對政協(xié)健全發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢機制的規(guī)定等，也從不同側(cè)面對上述實現(xiàn)途徑進行了規(guī)范。

如果對這些具體的實現(xiàn)途徑進行梳理，大體可以分為兩大類：一類主要是解決人事安排問題的，即保證在各級國家機關(guān)和人民政協(xié)中均有一定數(shù)量的民主黨派成員；另一類主要是解決渠道設(shè)置問題的，即保證民主黨派及其成員的利益訴求和意見建議能通過制度化渠道進行表達和反映。民主黨派參與政策過程的主要渠道有三個，即政治協(xié)商渠道（包括政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商）、人民政協(xié)渠道、國家政權(quán)渠道。當(dāng)然，人事安排和渠道設(shè)置本身并沒有清晰的邊界，往往是相互交織和重疊的。從某種意義上講，人事安排（民主黨派成員進入人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等）本身就是一種最直接和最主要的參政渠道和形式。

四是對民主黨派參與政策過程的行為邊界進行限定?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同負有保衛(wèi)國家安全、維護社會安定團結(jié)的責(zé)任，決不允許存在反對四項基本原則、危害國家政權(quán)的政治組織，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)依法取締?！盵21]這一規(guī)定從不得違反四項基本原則、不得危害國家安全、不得危害國家政權(quán)、不得破壞社會安定團結(jié)等角度，為民主黨派參與政策過程劃定了不能觸碰的紅線。

三、人民政協(xié)章程及規(guī)范性文件

人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線重要組織、多黨合作重要機構(gòu)、專門協(xié)商機構(gòu)的政治定位，以及各民主黨派作為人民政協(xié)參加單位的政治事實，決定了人民政協(xié)有必要也有可能通過《中國人民政治協(xié)商章程》（后文簡稱《政協(xié)章程》）及規(guī)范性文件對民主黨派通過政協(xié)平臺參與政策過程的行為和活動進行規(guī)范。

（一）《政協(xié)章程》對民主黨派通過政協(xié)平臺參與政策過程的權(quán)利進行確認

根據(jù)《政協(xié)章程》規(guī)定，民主黨派既是政協(xié)的組成單位，也是政協(xié)的重要界別，這就意味著民主黨派在政協(xié)中既可以黨派名義，也可以界別名義開展活動。民主黨派有權(quán)通過人民政協(xié)參與討論和協(xié)商國家和地方的重大事務(wù)和重大決策，并享有提議舉行會議、提出協(xié)商議題、充分發(fā)表意見、對國家機關(guān)和國家工作人員的工作提出建議和批評、對違紀違法行為進行檢舉揭發(fā)并參與調(diào)查和檢查等權(quán)利。

（二）政協(xié)制定的規(guī)范性文件對民主黨派通過政協(xié)平臺參與政策過程的權(quán)利、內(nèi)容、形式和程序進行規(guī)范

例如，根據(jù)《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》①1995年1月13日，中共中央就貫徹實施該文件發(fā)出通知，要求各有關(guān)方面、各地認真貫徹（全國政協(xié)研究室：《人民政協(xié)大事記（1993年-2002年）》，中國文史出版社，2009年版，第93 頁）。，民主黨派有權(quán)向政協(xié)全國委員會提議安排政治協(xié)商活動，也有權(quán)將特定問題提交政協(xié)協(xié)商；擔(dān)任各級政協(xié)委員的民主黨派成員，其“民主權(quán)利應(yīng)受到保護”，可以在政協(xié)的各種會議上充分發(fā)表意見。[22]此外，政協(xié)全國委員會制定的《全體會議工作規(guī)則》《常務(wù)委員會工作規(guī)則》《專門委員會通則》《提案工作條例》《委員視察考察工作條例》《反映社情民意信息工作條例》《雙周協(xié)商座談會工作規(guī)則》等，都涉及民主黨派在政協(xié)履行職能、發(fā)揮作用的相關(guān)規(guī)定。例如：全體會議期間，民主黨派可以黨派或界別名義向大會提交提案，可以黨派名義向大會提交書面發(fā)言材料及建議案草案，可申請大會發(fā)言；在常委會上，民主黨派可提交發(fā)言材料，申請發(fā)言；專委會應(yīng)按程序與各民主黨派中央加強情況溝通，密切工作聯(lián)系，建立并完善溝通聯(lián)系機制；辦理民主黨派團體提案，在書面答復(fù)前，可先征求民主黨派的意見；民主黨派可以界別名義組織考察團；要維護民主黨派成員依照憲法法律和政協(xié)章程反映社情民意信息的民主權(quán)利，為各民主黨派提供暢通、安全、快捷的傳遞渠道；民主黨派中央可以就雙周協(xié)商座談會的協(xié)商議題向全國政協(xié)提出建議，并參與承辦會議。②相關(guān)制度可在全國政協(xié)官網(wǎng)“規(guī)章制度”欄目查閱。上述規(guī)定，實際上是對民主黨派在人民政協(xié)框架下的協(xié)商議題提出權(quán)、言論自由權(quán)、會議發(fā)言權(quán)、提案權(quán)、建議案草案提出權(quán)、視察權(quán)、反映社情民意信息權(quán)等權(quán)利的保障和規(guī)范。

習(xí)近平總書記在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70 周年大會上的重要講話中強調(diào)，“人民政協(xié)要為民主黨派和無黨派人士在政協(xié)更好發(fā)揮作用創(chuàng)造條件”“要發(fā)揮人民政協(xié)作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用，對各民主黨派以本黨派名義在政協(xié)發(fā)表意見、提出建議作出機制性安排”。[23]隨后出臺的關(guān)于新時代人民政協(xié)工作的文件就健全發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢的機制作出專門規(guī)定：發(fā)揮人民政協(xié)作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式作用，做好政協(xié)協(xié)商同政黨協(xié)商有關(guān)活動在協(xié)商議題、時間等方面的銜接工作；支持各民主黨派和無黨派人士在政協(xié)參與國家重大方針政策討論協(xié)商，對各民主黨派以本黨派名義在政協(xié)發(fā)表意見、提出建議等作出機制性安排；通過聯(lián)合調(diào)研、共同舉辦協(xié)商活動等方式，為民主黨派和無黨派人士更好發(fā)揮作用創(chuàng)造條件；完善民主黨派和無黨派人士在政協(xié)開展經(jīng)常性工作的機制，推進合作共事。

四、民主黨派章程及規(guī)范性文件

（一）民主黨派章程確認和規(guī)范民主黨派參與政策過程的內(nèi)容、實現(xiàn)途徑和基本準則

各民主黨派都把履行參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商等基本職能作為政治綱領(lǐng)的一部分寫入了各自章程。例如，民革將“參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行，實行民主監(jiān)督”作為政綱的一部分寫入章程，并明確參政議政、民主監(jiān)督，參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商是民革的基本職能。[24]民盟章程規(guī)定，民盟“參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行。在國家政治生活中積極履行參政議政、民主監(jiān)督和參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商職能，積極推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。[25]這實際上是上述兩個黨派對自身參與政策過程的內(nèi)容和實現(xiàn)途徑的確認。此外，各民主黨派章程均對“以憲法為一切活動的根本準則，維護憲法尊嚴，保證憲法實施”作出了明確規(guī)定。這實際上是各民主黨派以章程的形式，對自身依法參與政策過程的基本準則作出規(guī)定。

（二）民主黨派規(guī)范性文件對民主黨派參與政策過程的行為和活動進行規(guī)范

近年來，各民主黨派中央逐漸加大了制度建設(shè)力度，就民主黨派履職行為制定了一批規(guī)范性文件。以民進中央為例，2018年12月，民進中央發(fā)布《中國民主促進會規(guī)章制度制定條例》，為民進規(guī)章制度的制定工作設(shè)定了規(guī)則，對規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估各個環(huán)節(jié)都作出了明確要求。2019年以來，民進中央先后就社會服務(wù)、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商、參政議政、反映社情民意等制定出臺或修訂頒布了專門的工作條例。①相關(guān)條例文本可在民進中央官網(wǎng)“規(guī)章制度”欄目查詢。當(dāng)然，參政黨的政治定位及由此決定的民主黨派掌握的政治資源，決定了民主黨派通過自身規(guī)范性文件來對其參與政策過程的行為和活動進行規(guī)范的空間比較有限。

綜上所述，目前我國對民主黨派參與政策過程的權(quán)利和行為的規(guī)范，主要采用的是軟法規(guī)范，即主要不是在國家法層面作出的，而是在黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件等層面作出的。以軟法標準來衡量，民主黨派參與政策過程已經(jīng)具備一套較為系統(tǒng)和成熟的規(guī)則體系。以軟法為主規(guī)范民主黨派參政行為，很大程度上是由多黨合作的關(guān)系特性、歷史傳統(tǒng)及現(xiàn)實經(jīng)驗等因素共同決定的，也在一定程度上滿足了多黨合作工作靈活性和適應(yīng)性的需要，因此是有其合理性的。但另一方面也要看到，這樣一種規(guī)范方式在保障民主黨派參政的規(guī)范性、穩(wěn)定性、確定性，避免形式化、隨意性等方面，毫無疑問存在著一些不足，尤其越是基層，問題往往越突出?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》作出將黨內(nèi)法規(guī)體系納入我國社會主義法治體系的戰(zhàn)略部署，以及《條例》的頒布實施，在解決上述問題尤其是各地在貫徹多黨合作制度中存在的隨意性和不平衡性問題上邁出了重要一步。但在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和全面推進依法治國的大背景大趨勢下，如何進一步積極穩(wěn)妥推進我國多黨合作事業(yè)法治化發(fā)展，仍是一個需要在理論上不斷研究、在實踐中不斷探索的問題。