劉 超

一、問題的提出

黨的十九大報告在“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”部分提出，“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，(1)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm?！白匀槐Ｗo地”作為一個專業(yè)術語首次出現(xiàn)于國家宏觀政策體系中，并成為我國生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年6月印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(下稱《指導意見》)，(2)中共中央辦公廳 國務院辦公廳：《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。自此我國系統(tǒng)性推進自然保護地體系建設。《指導意見》在“保障措施”部分明確要求，“加快推進自然保護地相關法律法規(guī)和制度建設，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度”，(3)中共中央辦公廳 國務院辦公廳：《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。構(gòu)建自然保護地法律體系成為自然保護地體制改革的重要內(nèi)容。在此政策背景下，學界較有共識性的觀點認為，國家自然保護地體系改革方案提出了整體性立法需求，我國自然保護地立法應該是一個綜合性的立法體系，理想模式是“基本法+專類保護地法”模式，即以自然保護地基本法為主干、以《國家公園法》等不同類型的自然保護地法規(guī)規(guī)章為基礎的立法體系。(4)參見呂忠梅《以國家公園為主體的自然保護地體系立法思考》，《生物多樣性》2019年第2期。有學者還進一步從立法取舍和先后選擇層面，建議將具有可操作性的《國家公園法》優(yōu)先于作為保護地領域基本法的《自然保護地法》進行立法。(5)參見汪 勁，吳凱杰《〈國家公園法〉的功能定位及其立法意義——以中國自然保護地法律體系的構(gòu)建為背景》，《湖南師范大學社會科學學報》2020年第3期。在此情勢下，我國的自然保護地立法似乎已具備條件，且勢在必行、呼之欲出。

然而，幾近駛?cè)肓⒎燔嚨赖淖匀槐Ｗo地體系立法近兩年來陷入躑躅不前、進展緩慢的困局。2018年，《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將《國家公園法》列入立法第二類項目，但是，此后每年的全國人大常委會年度立法工作計劃均未列入《國家公園法》或《自然保護地法》。當前的自然保護地立法進展遲滯，固然是因為自然保護地立法重整既有分散立法、統(tǒng)合現(xiàn)行法律確立的多頭管理機構(gòu)、重塑現(xiàn)行利益格局的復雜任務，難以一蹴而就；除此之外，當前對自然保護地的立法研究多聚焦于中觀的立法模式，(6)有研究討論了實現(xiàn)自然保護地體系構(gòu)建可以選取《自然保護地法》為基本法的立法框架，或構(gòu)建以《自然保護地法(典)》為基本法的立法框架這兩種立法模式。參見秦天寶，劉彤彤《自然保護地立法的體系化：問題識別、邏輯建構(gòu)和實現(xiàn)路徑》，《法學論壇》2020年第2期?；蜿P注微觀的法律機制與制度建構(gòu)，(7)比如，筆者前期的系列研究辨析了《指導意見》中提出的“公益治理”機制的內(nèi)涵與指涉，論證了我國的《國家公園法》應當以人的行為控制為出發(fā)點和主線規(guī)定二階結(jié)構(gòu)的分區(qū)管控制度。參見劉 超《自然保護地公益治理機制研析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2021年第1期；《國家公園分區(qū)管控制度析論》，《南京工業(yè)大學學報》(社會科學版)2020年第3期。而對于如何將《指導意見》部署的構(gòu)建自然保護地體系的事理轉(zhuǎn)換為法理、如何在宏觀層面厘清立法理念以統(tǒng)攝自然保護地立法體系均鮮有涉及，未能為立法機關提供共識性的立法參考，這些是深層次原因。鑒于此，本文擬從自然保護地體系建設重塑自然生態(tài)保護理念、提出空間治理需求的角度，系統(tǒng)辨析自然保護地空間治理的理論邏輯及其在《自然保護地法》等相關立法中的規(guī)則構(gòu)造。

二、自然保護地空間治理的理論邏輯

自然保護地立法的法律機制選擇和制度體系設計固然重要，但更為前設的問題是，《自然保護地法》與《國家公園法》都不僅是相關法條的集合，而應該是在該法律領域規(guī)范所及的最大外延上，以精確的概念和邏輯的規(guī)則來表述的基本關系，并足以彰顯背后支配該基本關系的主要理念。(8)蘇永欽：《只恐雙溪舴艋舟，載不動許多愁——從法典學的角度評價和展望中國大陸的民法典》，載郭春鎮(zhèn)《廈門大學法律評論》(2020年卷總第32輯)，廈門：廈門大學出版社，2021年，第17頁。既有的生態(tài)環(huán)境保護和自然資源法律體系以單一、分散的環(huán)境要素為治理對象，而自然保護地體系立法需要創(chuàng)設并貫徹空間治理的立法理念。

(一)概念溯源：自然保護地的空間意蘊

《指導意見》將建立以國家公園為主體的自然保護地體系，定位為自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制、新機制、新模式。該體制、機制和模式之“新”在形式上體現(xiàn)為，通過科學設置各類自然保護地，以建設健康穩(wěn)定高效的自然生態(tài)系統(tǒng)；在實質(zhì)上體現(xiàn)為引入自然保護地這一概念，落實生態(tài)文明時代的自然保護目標，統(tǒng)攝預期保護的自然生態(tài)系統(tǒng)，承載保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全等多方面功能。(9)在國際層面，“自然保護地”已經(jīng)成為一個在物種、基因和生態(tài)系統(tǒng)多樣性方面維護生物多樣性的重要工具。參見[美]巴巴拉·勞瑎《保護地立法指南》，王 曦等譯，北京：法律出版社，2016年，第4頁?！吨笇б庖姟吩谂潘缘膶I(yè)名詞意義上使用自然保護地這一術語，(10)一直以來，有在“包容性”與“排他性”二元相對的語境中修飾和使用“自然保護地”概念，參見Nigel Dudley《IUCN自然保護地管理分類應用指南》，朱春全，歐陽志云等譯，北京：中國林業(yè)出版社，2016年，第2頁。對于自然保護體制改革的意義不僅僅是在自然保護的政策體系中引入一個前所未有的專業(yè)術語，進而成為構(gòu)建自然保護地的保護制度與管理體制的核心范疇，更重要的意義在于，自然保護地作為自然生態(tài)系統(tǒng)保護的核心概念，表征著自然保護的空間治理理念的倡導與機制需求，這首先是由自然保護地這一概念的內(nèi)生屬性決定的。

《指導意見》將自然保護地定位為生態(tài)文明建設的核心載體，將其內(nèi)涵界定為由各級政府依法劃定或確認，“對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域”。(11)中共中央辦公廳 國務院辦公廳：《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。這一定義明確了自然保護地的性質(zhì)是陸域或海域，以陸域或海域闡釋自然保護地，體現(xiàn)了保護對象的空間多維屬性、實施長期保護體現(xiàn)了保護周期的時間延拓特性，這是理念和方式上的重大進步。然而，陸域或海域這種表述本身蘊含的多要素整合的內(nèi)涵，還難以完全彰顯自然保護地空間治理理念的內(nèi)涵與需求，也難以精準表達自然保護地這一國際通行的自然保護概念與方式的精髓。從概念溯源上看，作為全球自然保護中的“共同語言”的自然保護地，肇始于世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)的倡導和推薦使用。《IUCN自然保護地管理分類應用指南》《IUCN自然保護地治理指南》等對自然保護地的定義，為世界各國自然保護地體系的建設和管理提供了“理想類型”和國際標準。世界自然保護聯(lián)盟對自然保護地的定義是“一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得承認、得到承諾和進行管理，以實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值的長期保護”。(12)Grazia Borrini-Feyerabend,Nigel Dudley,Tilman Jaeger,Barbara Lassen,Neema Pathak Broomen,Adrian Phillips,Trevor Sandwith：《IUCN自然保護地治理——從理解到行動》，朱春全等譯，北京：中國林業(yè)出版社，2016年，第6頁。因此，自然保護地在本質(zhì)上指涉的是依據(jù)特定目標和標準劃定的地理空間，這種地理空間是三維空間，自然保護地的保護需要考慮人類活動對此三維空間的影響，世界自然保護聯(lián)盟鼓勵各國政府出臺用于自然保護地免受空中、地下和水下活動干擾的通用法律條款。(13)Nigel Dudley：《IUCN自然保護地管理分類應用指南》，朱春全，歐陽志云等譯，北京：中國林業(yè)出版社，2016年，第19頁。質(zhì)言之，雖然各國在實踐過程中，可能在命名、定義上稍有差異、各有特色，但從自然保護地的語義溯源上看，其實際指涉的是具有某些特征、符合特定標準、適用特定形式的管理體系的特定地理空間。

(二)體系構(gòu)成：自然保護地的空間功能劃分

研究制定《自然保護地法》是政策法律化的過程，需要將《指導意見》部署的自然保護地建設目標及其保護、管理、監(jiān)督與保障的體制機制，轉(zhuǎn)化為法律表達?！蹲匀槐Ｗo地法》作為由法律原則與法律規(guī)則構(gòu)成的法律規(guī)范體系，其功能在于實現(xiàn)政治的秩序觀和價值判斷。(14)對法律規(guī)范應當實現(xiàn)政治的秩序觀和價值判斷，以實現(xiàn)其創(chuàng)建和調(diào)整功能的分析，參見[德]魏德士《法理學》，丁曉春，吳 越譯，北京：法律出版社，2013年，第38～39頁。對于我國生態(tài)文明戰(zhàn)略下的生態(tài)建設領域而言，自然保護地體系建設承載的秩序觀和價值觀是通過科學合理設置自然保護地以維護國家生態(tài)安全、實現(xiàn)人與自然和諧共生、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。申言之，建成科學合理的自然保護地體系，是自然保護地體制機制建設應當秉持的秩序觀和價值觀，這也應當成為《自然保護地法》制度體系建設的邏輯主線，《指導意見》關于建成科學合理的自然保護地體系的目標，應當通過《自然保護地法》的制度體系予以表達與實現(xiàn)。

《指導意見》以自然保護地這一核心范疇及其具體類型的劃分作為邏輯基點，展開自然保護地的管理、建設、監(jiān)督、保障機制的系統(tǒng)規(guī)劃，彰顯了自然保護地體系建設及機制需求的空間治理邏輯：第一，從自然保護地的性質(zhì)上看，《指導意見》將自然保護地定義為“對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域”，(15)呂忠梅：《以國家公園為主體的自然保護地體系立法思考》，《生物多樣性》2019年第2期。相應地，國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三類具體類型的自然保護地均為特定的陸域或海域或區(qū)域，其性質(zhì)是以生態(tài)要素為紐帶和基礎的自然單元，同時也是構(gòu)成人類生產(chǎn)和生活的經(jīng)濟社會單元，是自然系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、法律系統(tǒng)等的復合體，因此，其本質(zhì)為承擔特定功能的空間單元。第二，從自然保護地劃分標準上看，《指導意見》以空間功能的定位與類型作為重要標準，界定自然保護地的內(nèi)涵與外延、劃分自然保護地的類型。其中，預期立法保護的自然保護地具有的共性的功能是“重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值”，國家公園具有的空間功能是“實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用”，自然保護區(qū)的空間功能是“保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡”，自然公園的空間功能是“具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值”。(16)中共中央辦公廳 國務院辦公廳：《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。第三，從自然保護地的機制需求看，地理空間或空間單元是一個整體性概念，由賦存于該空間的各種環(huán)境要素綜合實現(xiàn)的生態(tài)功能大于單一環(huán)境要素功能之和。因此，應當形成整體機制，統(tǒng)籌考慮這一空間單元中的各子系統(tǒng)關系，構(gòu)建綜合調(diào)控的制度體系。質(zhì)言之，我國的自然保護地體系建設是以特定地理空間的生態(tài)功能界定與劃分為邏輯主線的，這是自然保護地法律機制與制度建設的依據(jù)與目標。

(三)理論基礎：大尺度生態(tài)空間環(huán)境治理

自然保護地體系建設與管理的預期是，形成有效因應大尺度環(huán)境問題的環(huán)境治理機制，以應對大尺度生態(tài)空間的生態(tài)環(huán)境問題。大尺度生態(tài)空間環(huán)境治理的理論基礎在于生態(tài)系統(tǒng)管理理論，該理論主張通過管理措施來維持或調(diào)節(jié)系統(tǒng)內(nèi)部，以及系統(tǒng)與外部環(huán)境的生態(tài)平衡或受損系統(tǒng)的再平衡。生態(tài)系統(tǒng)管理提出了考慮復雜的時空因素來設定管理目標、實施管理技術措施的內(nèi)在要求。生態(tài)系統(tǒng)管理學提出的生態(tài)系統(tǒng)管理概念及理論，改變了傳統(tǒng)的農(nóng)林牧產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、社會經(jīng)濟系統(tǒng)管理、城市和社區(qū)建設，以及區(qū)域和全球治理的理念，引導人們將生態(tài)系統(tǒng)管理理念與自然資源和生態(tài)保護、環(huán)境污染防治、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、社會可持續(xù)發(fā)展等緊密聯(lián)系。(17)參見于貴瑞，楊 萌等《大尺度陸地生態(tài)系統(tǒng)管理的理論基礎及其應用研究的思考》，《應用生態(tài)學報》2021年第3期。20世紀末期，生態(tài)系統(tǒng)管理概念與理論被引入中國，我國提出的國家生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)紅線、國家公園、自然保護地等概念及行動，均是該理論在我國自然保護實踐中的適用。(18)參見饒 勝，張 強《劃定生態(tài)紅線創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)管理》，《環(huán)境經(jīng)濟》2012年第6期。

自然保護地近幾年才作為一個指涉特定范圍陸域或海域的專業(yè)術語進入政策體系，但其并非一個憑空產(chǎn)生的新生事物。《指導意見》部署的自然保護地建設實質(zhì)上雜糅了重構(gòu)與創(chuàng)設的復合性工作：重構(gòu)是對我國既有的自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)等分散設置、名稱各異的實質(zhì)意義上的自然保護地進行整理與重置；創(chuàng)設是建設國家公園等前所未有的新型自然保護地。因此，自然保護地建設是在生態(tài)環(huán)境保護的理念與機制演進中迭代更新的一種保護與管理自然生態(tài)系統(tǒng)的新理念、新機制，內(nèi)嵌于彰顯中國獨特政策過程優(yōu)勢的“適應性治理”模式。(19)參見[德]韓博天《紅天鵝——中國獨特的治理和制度創(chuàng)新》，石 磊譯，北京：中信出版社，2019年，第8頁。以預期應對的環(huán)境問題尺度大小及對應的環(huán)境治理邏輯為標準，我國環(huán)境治理理論基礎的迭代演進可大致劃分為三個階段：(1)第一階段，以單一環(huán)境要素和小尺度環(huán)境問題作為治理對象，這典型體現(xiàn)為我國從20世紀80年代以后陸續(xù)頒布的多部環(huán)境單行法，分別以單一環(huán)境要素、資源要素作為立法對象展開分散立法，應對小尺度生態(tài)環(huán)境問題，其背后的立法思維和理論基礎為還原論，即將高層次現(xiàn)象的“環(huán)境問題”逐級分解為低層次現(xiàn)象的“環(huán)境污染”“生態(tài)破壞”問題，進而將整體意義上的“環(huán)境污染”“生態(tài)破壞”分解為單一環(huán)境要素遭受的污染、具體環(huán)境資源遭受的破壞。這種立法思路與治理模式忽略了環(huán)境要素與資源要素的整體性，難以應對環(huán)境資源要素在相互聯(lián)系與相互作用的基礎上形成的整體效應，以及這種效應導致的大尺度生態(tài)環(huán)境問題。(20)參見劉 超《環(huán)境法典污染控制編空間法律制度的構(gòu)建》，《法學論壇》2021年第2期。(2)第二階段，針對特定區(qū)域進行的立法，預期應對的生態(tài)環(huán)境問題尺度擴大。這典型體現(xiàn)為《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》等特殊區(qū)域環(huán)境保護法。(21)有學者將這類法律規(guī)范概括為“特殊區(qū)域環(huán)境保護法”，參見呂忠梅《環(huán)境法學》，北京：法律出版社，2008年，第319～320頁。這一階段的專門立法與治理模式，能夠適度矯正針對單一環(huán)境要素分別立法的內(nèi)生弊端，注重反映和遵循特殊區(qū)域內(nèi)多種環(huán)境要素之間的聯(lián)系性與環(huán)境整體性，對于保護和改善環(huán)境質(zhì)量具有重要意義。這些立法雖然能夠有效應對更大尺度的生態(tài)環(huán)境問題，但針對未經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃而分散設置的、實質(zhì)意義上的自然保護地(特殊區(qū)域)分別展開的專門立法，依然難以從根本上解決同一區(qū)域設置的不同保護地類型之間的交叉重疊、規(guī)劃沖突、管理碎片化的弊端。(3)第三階段，以自然保護地這一核心范疇統(tǒng)攝的自然保護地法律體系，其以科學合理設置的自然保護地體系作為立法對象，預期應對大尺度生態(tài)環(huán)境空間中的生態(tài)環(huán)境問題。環(huán)境治理對象包括兩種類型：既包括特定地理空間中單一環(huán)境要素與資源要素遭受的污染或破壞等具體環(huán)境問題，也包括污染物在不同環(huán)境介質(zhì)間遷移擴散與空間轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的整體性的大尺度的生態(tài)環(huán)境問題。這是未來我國生態(tài)環(huán)境法治建設的重點領域之一。

三、大尺度空間環(huán)境治理的自然保護地法治需求

若在自然保護的對象拓展、理論創(chuàng)新和理念更新的視閾內(nèi)予以審視，可知我國正在推進的自然保護地體系及其體制建設，并非僅在琳瑯滿目的生態(tài)環(huán)境保護制度“工具箱”中增設一種制度工具，更深刻意義是，這是在我國大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標下，因應生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，針對大尺度生態(tài)空間的環(huán)境問題創(chuàng)新的空間治理機制。因此，為保障自然保護地體系建設展開的自然保護地立法，就不能僅滿足于從立法技術、制度設計層面對現(xiàn)有《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》等特殊區(qū)域環(huán)境保護法的制度改造，而應當從法理層面歸納大尺度環(huán)境問題空間治理對自然保護地立法提出的法治需求。

(一)秉持生命共同體的立法理念

相較于既有的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)則體系，自然保護地保護與管理機制需求的鮮明特色在于以空間治理機制為特質(zhì)，預期解決大尺度生態(tài)空間環(huán)境問題，這是自然保護地立法的核心目標。預期通過法治路徑實現(xiàn)自然保護地政策目標，既要合理設定《自然保護地法》《國家公園法》等自然保護地領域立法的價值目的，使之與自然保護地建設目標相契合，同時，還對自然保護地領域的立法提出了體系化要求。自然保護地單行法立法的體系化既包括規(guī)范結(jié)構(gòu)的體系化，也包括功能的體系化，這實質(zhì)上要求自然保護地領域單行法律規(guī)范體系具有融貫性。自然保護地法律體系的融貫性應當從內(nèi)在價值體系的理念統(tǒng)一性和外在規(guī)范體系的邏輯協(xié)調(diào)性這兩個層面來具體實現(xiàn)。(22)劉 超：《自然保護地體系結(jié)構(gòu)化的法治路徑與規(guī)范要義》，《中國地質(zhì)大學學報》(社會科學版)2020年第3期。內(nèi)在價值體系的理念統(tǒng)一性是實現(xiàn)規(guī)范體系之邏輯協(xié)調(diào)性的價值基礎。因此，自然保護地空間治理理念與大尺度生態(tài)空間問題應對的政策目標，應當轉(zhuǎn)換為自然保護地的立法理念，以統(tǒng)攝目標一致、邏輯協(xié)調(diào)、內(nèi)在關聯(lián)的規(guī)范體系。本文認為，這一理念應當確立為保護生命共同體理念，即生命共同體原則應當成為自然保護地法律體系建設貫徹與落實的立法理念。

生命共同體是習近平生態(tài)文明思想的六項原則之一，其包括兩個維度：第一，“山水林田湖草是生命共同體”，具體內(nèi)涵為，“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個生命共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎”。(23)習近平：《推動我國生態(tài)文明建設邁上新臺階》，《求是》2019年第3期。“山水林田湖草是生命共同體”的科學內(nèi)涵在于揭示和強調(diào)，構(gòu)成自然生態(tài)系統(tǒng)的各環(huán)境要素之間具有相互聯(lián)系、相互依存的內(nèi)在聯(lián)系性，以及多環(huán)境要素形成的環(huán)境空間整體性。該原則貫徹于自然保護地制度設計層面，即要求針對特定地理空間內(nèi)的山、水、林、田、湖、草等多種要素構(gòu)成的空間單元實施綜合管理。其對制度體系構(gòu)建提出的啟示和要求是，運用系統(tǒng)的、整體的、協(xié)調(diào)的、綜合的方法做好山水林田湖草自然資源和生態(tài)環(huán)境的調(diào)查、評價、規(guī)劃、保護、修復和治理等工作，保持和提升生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和功能。(24)成金華，尤 喆：《“山水林田湖草是生命共同體”原則的科學內(nèi)涵與實踐路徑》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第2期。第二，“人與自然是生命共同體”，揭示了人與自然之間共生共存的一體化關系，人的發(fā)展包括自然的發(fā)展，自然的發(fā)展也是人的發(fā)展的應有之義。(25)參見穆艷杰，于宜含《“人與自然是生命共同體”理念的當代建構(gòu)》，《吉林大學社會科學學報》2019年第3期?！叭伺c自然是生命共同體”理念對于自然保護地立法的指引包括兩個層面：首先，在自然保護地立法中要形成人與自然和諧共生的新型法律關系，這要求《自然保護地法》在制度設計中規(guī)定合理分級、分類管理的原則，以及分區(qū)管控、差別化利用的制度體系，以實現(xiàn)在不同類型的自然保護地管理目標下，不同類型自然保護地所承載的差異化的生態(tài)功能，綜合實現(xiàn)自然保護地承載自然保護的核心目標。其次，“人與自然的生命共同體”意味著自然保護地是一個自然因素和人文因素交織的“地理空間”，(26)呂忠梅：《自然保護地立法基本構(gòu)想及其展開》，《甘肅政法大學學報》2021年第3期。在自然保護地的空間治理規(guī)則設計與制度實施中，應平衡保護自然生態(tài)系統(tǒng)與滿足人類需求之間的關系。申言之，自然保護地立法要以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，且不能秉持生態(tài)價值的單向性，而應重視自然保護地承載的多重價值以實現(xiàn)人與自然的和諧共生。因此，過于極端地適用自然保護地管理中的“無人模式”，(27)蔡華杰：《國家公園的“無人模式”：被想象和建構(gòu)的景觀——基于政治生態(tài)學的視角》，《南京工業(yè)大學學報》(社會科學版)2018年第5期。既忽視了人類生存和永續(xù)發(fā)展的根本價值，也難以彰顯“人與自然是生命共同體”的內(nèi)在邏輯，不應成為自然保護地的立法選擇。

(二)創(chuàng)設“增加受保護生態(tài)系統(tǒng)的自然程度”法律原則

法定規(guī)則都以特定原則作為基礎。(28)對法律原則對于體系建構(gòu)的意義與功能的分析，參見[德]卡爾·拉倫茨《法學方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，北京：商務印書館，2020年，第593～603頁。在《自然保護地法》等法律規(guī)范中規(guī)定自然保護地法律基本原則，是實現(xiàn)自然保護地領域法律融貫性的立法技藝。在自然保護地立法中規(guī)定的法律基本原則，應當實現(xiàn)承載自然保護地建設的價值理念、統(tǒng)攝自然保護地法律體系的功能。

在“自然保護地”作為專業(yè)術語進入我國政策體系之前，我國的自然保護地法律法規(guī)體系未能統(tǒng)攝于“自然保護地”概念之下，立法理念、價值目標、規(guī)則體系等方面均存在較大差異。作為法律位階最高的兩部立法，《風景名勝區(qū)條例》在第3條規(guī)定的法律原則是“國家對風景名勝區(qū)實行科學規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴格保護、永續(xù)利用的原則?！薄蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》則沒有規(guī)定法律原則?，F(xiàn)行立法在法律原則條款上的不統(tǒng)一甚至是缺位的弊端，亟待在制定《自然保護地法》時予以矯正。

我國以國家公園為主體的自然保護地體系建設，始于國家公園體制試點，其要旨與特色不僅在于我國創(chuàng)設國家公園這一新型自然保護地，更在于確立了保護自然生態(tài)系統(tǒng)的目標，這也應成為自然保護地法治建設應秉持的立法理念，并通過法律原則及制度體系貫徹落實。我國國家公園體制試點期間，數(shù)部正式頒行或試行的國家公園保障立法可作為分析樣本。(29)我國從2015年至2019年先后建成三江源、大熊貓、東北虎豹、湖北神農(nóng)架、錢江源、南山、武夷山、長城、普達措、祁連山和海南熱帶雨林等11處國家公園體制試點。2021年10月，我國正式宣布設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山5個國家公園，有些試點的國家公園并未成為國家正式設立的國家公園，但是，國家公園的體制改革試點及地方立法對我國自然保護地體制建設，依然具有重要的參考價值。2015年頒布的《云南省國家公園管理條例》第4條規(guī)定國家公園管理遵循“科學規(guī)劃、嚴格保護、適度利用、共享發(fā)展的原則”；(30)參見《云南省國家公園管理條例》，西雙版納傣族自治州人民政府網(wǎng)，https://www.xsbn.gov.cn/zrbhq/112825.news.detail.dhtml?news_id=1854931。2017年頒布的《三江源國家公園條例(試行)》第5條規(guī)定“遵循保護優(yōu)先、科學規(guī)劃、社會參與、改善民生、永續(xù)利用的原則”；(31)參見《〈三江源國家公園條例(試行)〉》，《青海日報》2017年6月9日。2017年頒布的《武夷山國家公園條例(試行)》第3條規(guī)定“保護優(yōu)先、科學規(guī)劃、分區(qū)管理、社會參與、改善民生、可持續(xù)發(fā)展的原則”。(32)參見《武夷山國家公園條例》，福建人大網(wǎng)，http://www.fjrd.gov.cn/ct/16-128481。

比較可知，在既有的自然保護地及國家公園法立法中，保護優(yōu)先、科學規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展或永續(xù)利用成為共性原則。若從《指導意見》提出的自然保護地體系劃定、建設與管理均需尊重與遵循自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律的統(tǒng)一要求來看，現(xiàn)行立法規(guī)定的法律原則，主要聚焦于如何統(tǒng)籌自然保護地區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系、(33)參見呂忠梅《自然保護地立法基本構(gòu)想及其展開》，《甘肅政法大學學報》2021年第3期。類型化地設定有區(qū)別的管理目標和人類行為控制標準。但僅此不夠，還有待創(chuàng)設法律原則，以更妥帖地因應自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)規(guī)律提出的規(guī)則需求。鑒于此，筆者認為，世界自然保護聯(lián)盟世界保護地委員會的《保護地管理類型應用指南》對自然保護地的定義及所附的原則，可以提供有益參考。這些原則中有一條為“保護地應努力維持或盡量增加受保護生態(tài)系統(tǒng)的自然程度”，(34)Nigel Dudley：《IUCN自然保護地管理分類應用指南》，朱春全，歐陽志云等譯，北京：中國林業(yè)出版社，2016年，第20頁。該原則的意義與啟示為，自然保護地建設首先要貫徹《指導意見》中提出的牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，這要求通過法律原則及其統(tǒng)攝的制度體系來予以彰顯。因此，建議在《自然保護地法》的法律原則條款中創(chuàng)設“增加受保護生態(tài)系統(tǒng)的自然程度”這一法律原則。

(三)引入?yún)f(xié)同治理立法模式

《指導意見》提出了創(chuàng)設國家公園等新型自然保護地、整合歸并優(yōu)化現(xiàn)有自然保護地這兩種路徑，以實現(xiàn)自然保護地體系的總體布局，并相應地完善自然保護地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度?，F(xiàn)實中，從2015年開始陸續(xù)展開的國家公園體制試點目標任務基本完成，2021年，我國正式設立大熊貓、海南熱帶雨林、東北虎豹、三江源、武夷山5個國家公園。在《指導意見》劃分的三類自然保護地中，國家公園、部分自然公園屬于從無到有的創(chuàng)設，在規(guī)劃、建設與立法階段，均可較容易地從源頭上貫徹自然保護地的空間治理理念、實施大尺度環(huán)境問題提出的綜合治理機制，正在研究制定的《國家公園法》可以、也應當承載這一價值與功能。然而，自然保護區(qū)和部分自然公園的建設工作本質(zhì)上是雜糅了重構(gòu)與創(chuàng)設的復合性工程，并且需要以調(diào)整和歸類既有的分散設置、形式多樣的自然保護地為基礎。(35)我國已經(jīng)在18%的國土空間上設置多種類型的自然保護地，這些實質(zhì)意義上的自然保護地雖然均未以“自然保護地”命名，卻是當前的自然保護地體系建設的不可忽略的基礎，我國的自然保護地體系建設不是對現(xiàn)有的自然保護地推倒重來，而更多是一種按照新的標準進行體系重構(gòu)的工作。事實層面的自然保護地如此，以規(guī)范和保障自然保護地體系建設為宗旨的自然保護地立法也應當遵循這種邏輯，在立法邏輯與模式上審視和檢討現(xiàn)有的自然保護地立法的不足，進而有針對性地予以矯正。

在國家正式提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，并系統(tǒng)推進自然保護地體系建設工作之前，我國從20世紀50年代便開始建設各種形式的自然保護地。由于未有統(tǒng)一的上位概念“自然保護地”予以統(tǒng)攝，加之對于自然保護地建設的內(nèi)在規(guī)律認識不足，幾十年來，我國已建設的約1.18萬個自然保護地(36)參見《全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》，載李俊生等《國家公園體制研究與實踐》，北京：中國環(huán)境出版集團，2018年，第3～5頁。呈現(xiàn)以下特征：第一，陸續(xù)設立，時間不同，跨度漫長，未經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃；第二，不同主管機構(gòu)采取多種方式多頭設置，進行分散治理；第三，設置標準多樣導致自然保護地類型眾多、名稱多樣、交叉重疊。為保護和規(guī)范這些自然保護地而分別制定的自然保護地法律體系在制度邏輯和實施績效上呈現(xiàn)如下問題：第一，保護與管理制度設計層面缺乏整體性、聯(lián)系性。我國當前針對分散多頭設置的自然保護地制定了《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》《國家級森林公園管理辦法》等近20部行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，未充分尊重生態(tài)系統(tǒng)整體性與自然要素聯(lián)系性，以自然保護地對象的破碎、缺位為基礎并予以了制度固化。第二，管理職能設置與運行不合理，既有的自然保護地是依據(jù)多元標準確立的保護對象，在同一個自然保護地類型中，需要多個部門根據(jù)環(huán)境要素分別管理，這不但遮蔽了自然保護地生態(tài)系統(tǒng)整體性，而且不能針對不同類型的自然保護地確定管理目標，以實現(xiàn)差異性和針對性的管理保護，引致多個管理機構(gòu)之間管理事權的割裂、重疊、沖突、缺位與錯位。第三，結(jié)構(gòu)失衡與目標同質(zhì)導致制度空轉(zhuǎn)。我國當前的自然保護地以自然保護區(qū)為主體，自然保護區(qū)的面積占各類自然保護地總面積的80%以上，(37)高吉喜，徐夢佳等：《中國自然保護地70年發(fā)展歷程與成效》，《中國環(huán)境管理》2019年第4期。而其他多種類型自然保護地的面積占比較低，現(xiàn)行多類自然保護地實質(zhì)上統(tǒng)一適用了自然保護區(qū)最嚴格保護標準的做法，難以因地制宜地平衡保護和發(fā)展的關系，并帶來后續(xù)一系列保護和發(fā)展的矛盾。(38)參見劉 超《以國家公園為主體的自然保護地體系的法律表達》，《吉首大學學報》(社會科學版)2019年第5期。

因此，《指導意見》規(guī)劃和語境中的自然保護地立法，需要以空間治理理念來統(tǒng)合特定地域空間中多個環(huán)境要素提出的協(xié)同治理與保護之需求，以綜合治理措施應對多個環(huán)境要素內(nèi)在關聯(lián)，以及因污染物在環(huán)境要素之間的遷移擴散和空間轉(zhuǎn)移導致的大尺度環(huán)境問題。這些自然保護地的保護與管理的現(xiàn)實需求轉(zhuǎn)換為法律，即要求實施協(xié)同治理的立法模式。自然保護地的協(xié)同治理立法模式需要重點解決以下幾個問題。

第一，在界定各種類型的自然保護地在自然保護地體系中的地位及其內(nèi)在關系基礎上，形成自然保護地法律體系之間的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。雖然當前關于自然保護地立法是否需要完備地制定《自然保護地法》《國家公園法》及其他自然保護地單行立法等問題尚存爭議，但只要在源頭環(huán)節(jié)厘清各類自然保護地的體系定位與相互關系，并在具體立法中予以貫徹，無論選取何種立法模式和路徑，都會有力矯正既有的自然保護地規(guī)范體系存在的矛盾、沖突、不協(xié)調(diào)的問題。

第二，自然保護地建設、保護與管理的基本法律機制應當在各單行法中具有統(tǒng)一性。在我國正式使用自然保護地這一排他性專業(yè)概念之前，針對各類實質(zhì)意義上的自然保護地分別展開的分散立法存在著較大的差異、抵牾之處：《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》《國家級森立公園管理辦法》等對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園等立法對象性質(zhì)是區(qū)域還是場所的界定不一；分散設置的各類自然保護地存在交叉重疊、一地多名、有名無實的情況，導致適用于這些自然保護地的多部單行法存在制度事實上的抵牾與沖突。(39)具體分析參見劉 超《“自然保護地”法律概念之析義與梳正》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2020年第10期。因此，自然保護地立法應當重點解決這一制度問題，形成多部單行法之間的相互配合與協(xié)同治理機制。具體做法可以是：由作為自然保護地領域的基礎法的《自然保護地法》確立自然保護地建設、保護與管理機制的基本框架，規(guī)定適用于自然保護地領域的法律基本原則，并規(guī)定設立標準、管理體制、分級分類管理制度、分區(qū)管控制度等基礎制度，《國家公園法》等具體類型立法則延循這些基本原則與基礎制度的規(guī)定予以具體化、針對性規(guī)定。

第三，統(tǒng)一管理機構(gòu)。統(tǒng)一自然保護地的管理機構(gòu)是實現(xiàn)自然保護地空間治理與解決大尺度環(huán)境問題的重要組織保障?，F(xiàn)有的自然保護地由不同部門根據(jù)各自職責權限分散設立，各單行法也由承擔監(jiān)督管理職責的部門推動或被授權立法，導致事實層面的交叉重疊，事權配置層面缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性考量，以及管理層面“政出多門”的管理碎片化。根據(jù)2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關于國務院機構(gòu)改革方案的決定》，(40)《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構(gòu)改革方案的決定》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275072.htm。自然資源部統(tǒng)一履行資源保護和開發(fā)利用監(jiān)督，以及國土空間用途管制職責，其中，國家林業(yè)和草原局為自然資源部管理的國家局，加掛國家公園管理局牌子，其主要職責包括“負責監(jiān)督管理各類自然保護地”，(41)參見國家林業(yè)和草原局，國家公園管理局網(wǎng)站，http://www.forestry.gov.cn/main/20/20180418/69.html。這就確立了國家林草局為自然保護地的主管部門，在一定程度上破除了我國長期以來在環(huán)境監(jiān)管方面條塊分割過細的體制性障礙。

四、自然保護地空間治理的規(guī)則構(gòu)造

當前，雖然在自然保護地領域立法的體系、定位、路徑等方面尚未達成共識，但《國家公園法》《自然保護地法》等已被列入全國人大常委會立法計劃、自然資源部立法工作計劃，學界已從理論基礎、體系構(gòu)成、立法模式及立法構(gòu)想等角度展開自然保護地體系的立法論研究。(42)這類研究主要有杜 群等《中國國家公園立法研究》，北京：中國環(huán)境出版集團，2018年；呂忠梅《自然保護地立法基本構(gòu)想及其展開》，《甘肅政法大學學報》2021年第3期；秦天寶，劉彤彤《自然保護地立法的體系化：問題識別、邏輯建構(gòu)和實現(xiàn)路徑》，《法學論壇》2020年第2期；劉佳奇《自然保護地管理體制的立法構(gòu)建》，《甘肅政法大學學報》2021年第3期；吳凱杰《環(huán)境法體系中的自然保護地立法》，《法學研究》2020年第3期?；诒疚牡难芯恐黝}，筆者并不預期從立法框架與制度體系角度展開自然保護地立法研究，而是選取自然保護地立法的一個“橫切面”，重點從自然保護地立法如何彰顯空間治理理念、應對大尺度環(huán)境問題的角度展開規(guī)則構(gòu)造的探究。

(一)立法對象拓展：將“自然生態(tài)空間”納入一般規(guī)定

《指導意見》規(guī)定自然保護地法治建設是一個“法律法規(guī)立改廢釋”的系統(tǒng)工程，不僅包括制定《自然保護地法》《國家公園法》和各類自然公園相關管理規(guī)定，還包括完善《自然保護區(qū)條例》等既有的自然保護地相關法律法規(guī)。需要予以重視的是，在《指導意見》系統(tǒng)重構(gòu)自然保護地體系之前，我國現(xiàn)有的名稱各異、分散設置的自然保護地體系當中，自然保護區(qū)的面積占比為80%以上，區(qū)域面積上的主導性進一步塑造了《自然保護區(qū)條例》規(guī)定的自然保護區(qū)管理體制在自然保護地保護與管理中的主導性。申言之，適用于現(xiàn)有自然保護區(qū)的《自然保護區(qū)條例》，是自然保護地法治建設的基本法制背景?！吨笇б庖姟反_立的“國家公園—自然保護區(qū)—自然公園”三種類型的自然保護地，在生態(tài)價值和保護強度上梯度遞減，《指導意見》語境中的自然保護區(qū)與現(xiàn)有的自然保護區(qū)名同實異，自然保護區(qū)在現(xiàn)有的二十余種自然保護地中面積占優(yōu)、保護措施最嚴格的主導地位將不復存在，《自然保護區(qū)條例》在自然保護地法律體系中處于較高法律位階的狀況也需要調(diào)整。因此，《自然保護區(qū)條例》及適用其他類型自然保護地的行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的修改完善工作，就不是立法技術層面簡單的制度改造與新制度創(chuàng)設的過程，更是立法定位更新、(43)我國現(xiàn)行生效的自然保護地領域的專項立法普遍立法層級低，主要是行政法規(guī)、規(guī)章及國務院相關行業(yè)主管部門發(fā)布的規(guī)范性文件，其中，法律位階較高的是《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》，基于現(xiàn)實中自然保護區(qū)處于主導地位，發(fā)生重疊的自然保護地也需要按照《自然保護區(qū)條例》實施嚴格管理，《自然保護區(qū)條例》處于實質(zhì)上的“基礎法”地位。然而，按照《指導意見》的定位與規(guī)劃，《自然保護地法》在自然保護地法律體系中居于上位的“基本法”地位，同時，擬制定的《國家公園法》也應當彰顯其享有在“以國家公園為主體的自然保護地體系”中的主體地位。立法理念更新，這些層面的調(diào)整需要通過自然保護地立法的一般規(guī)定予以表達。

前文已經(jīng)分析，自然保護地本質(zhì)上是一種依據(jù)生態(tài)空間功能劃定的地理空間，自然保護地立法應以地理空間及該空間內(nèi)的環(huán)境要素、資源要素為立法對象展開。從立法對象上審視，現(xiàn)行的自然保護地相關立法并沒有以自然生態(tài)空間作為立法對象。綜合梳理，我國現(xiàn)行的自然保護地管理的法律依據(jù)包括兩大類型：第一類是環(huán)境資源類法律中的原則性規(guī)定，比如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》(下稱《環(huán)境保護法》)《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國漁業(yè)法》中對自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)的概括規(guī)定，這類法律規(guī)范主要以某一環(huán)境要素或資源要素作為立法對象。第二類是自然保護地專項立法，又包括兩種具體類型：一是針對特殊要素管理型的專業(yè)類自然保護地展開的專項立法，包括針對森林公園制定的《國家級森林公園管理辦法》、針對國家濕地公園制定的《國家濕地公園管理辦法》、針對地質(zhì)遺跡保護區(qū)制定的《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》等；二是針對區(qū)域綜合管理型的綜合類自然保護地展開的專項立法，包括針對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)分別制定的《自然保護區(qū)條例》和《風景名勝區(qū)條例》。針對特殊要素管理型的專業(yè)類自然保護地展開的專項立法，本身是針對單一要素管理制定的法律規(guī)范，難以兼顧要素之間的內(nèi)在聯(lián)系；而針對區(qū)域綜合管理型的綜合類自然保護地展開的專項立法，作為區(qū)域綜合管理型規(guī)范，體現(xiàn)了區(qū)域統(tǒng)籌管理內(nèi)部要素的思路，(44)參見高 黑，吳佳雨等《自然保護地體系空間重構(gòu)——政策背景、技術方法與規(guī)劃實施》，北京：化學工業(yè)出版社，2020年，第11頁。這在一定程度上注重了區(qū)域內(nèi)要素的耦合性，但仍未能彰顯多個要素之間形成的空間結(jié)構(gòu)之于自然保護地生態(tài)價值，況且，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)分別從特定區(qū)域的自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值，以及觀賞、文化或者科學價值等多維價值與標準設定，在現(xiàn)實中存在著交叉重疊的先天不足。

基于此，可在自然保護地法律體系中明確將自然生態(tài)空間規(guī)定為立法對象?！吨笇б庖姟穼⒆匀槐Ｗo地界定為陸域或海域，將三類自然保護地界定為區(qū)域。如前所述，這些界定在一定程度上體現(xiàn)了自然保護地的時空延拓屬性，但還不足以明確、精準地表達其地理空間的內(nèi)涵。政策話語轉(zhuǎn)換為法律概念時，可以參考借鑒《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》中使用的自然生態(tài)空間概念，(45)原國土資源部(現(xiàn)自然資源部)于2017年印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》第2條第1款對自然生態(tài)空間進行了界定：本辦法所稱自然生態(tài)空間(以下簡稱生態(tài)空間)，是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201704/t20170424_1992172.html。以實現(xiàn)概念的統(tǒng)一性，減少制度創(chuàng)新成本。在《自然保護地法》的一般規(guī)定部分將自然生態(tài)空間納入立法對象，具體而言包括以下幾個層次：第一，在自然保護地的立法定義中明確規(guī)定自然生態(tài)空間，即“本法所稱自然保護地，是指由各級政府依法劃定或確認，以對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等自然生態(tài)空間及其所承載的生態(tài)功能和文化價值直接或間接地實施長期保護、管理或可持續(xù)利用為主要目標，按生態(tài)價值和保護強度高低依次劃分為國家公園、自然保護區(qū)和自然公園的陸域或海域?！钡诙?，在《自然保護地法》基本原則條款中確立整體保護原則。整體保護原則是基于自然保護地空間意蘊的針對性的基本原則，其核心精髓在于，強調(diào)自然保護地維護的自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值必須要通過特定自然生態(tài)空間的整體保護才能有效實現(xiàn)，同時，整體保護原則也是自然保護地領域立法根據(jù)自身核心目標對《環(huán)境保護法》規(guī)定的保護優(yōu)先原則的具體落實。

(二)法律機制更新：創(chuàng)設自然保護地空間治理制度

在自然保護地立法中明確將自然生態(tài)空間作為立法對象，直接原因是因應自然保護地本質(zhì)上為一種地理空間，現(xiàn)實原因是應對大尺度環(huán)境問題而實施空間治理機制的需要?，F(xiàn)行以《環(huán)境保護法》為統(tǒng)領的污染防治法、自然資源法等法律規(guī)范體系在還原論方法下針對單一環(huán)境要素、資源要素和污染物質(zhì)展開的分散立法，在應對大尺度環(huán)境問題時存在著內(nèi)生結(jié)構(gòu)性缺陷。從發(fā)生機理角度考察，大尺度生態(tài)空間的環(huán)境問題是由具體要素遭受污染破壞，以及環(huán)境致害在要素之間遷移擴散和空間轉(zhuǎn)移的復合體系所提出來的，這就使得既有的制度為應對大尺度空間環(huán)境問題提供了基礎，自然生態(tài)空間治理的機制創(chuàng)新重點在于針對多個要素形成的空間結(jié)構(gòu)衍生的新問題提供制度供給。

這需要在改造現(xiàn)行的自然保護地法律制度時增設空間銜接制度，即在改造現(xiàn)行自然保護地管理制度的基礎上，增設省際協(xié)作保護機制。現(xiàn)行的自然保護地普遍實行分級設立與管理機制，比如，《自然保護區(qū)條例》第11條第1款規(guī)定：“自然保護區(qū)分為國家級自然保護區(qū)和地方級自然保護區(qū)?！薄讹L景名勝區(qū)條例》第8條第1款規(guī)定：“風景名勝區(qū)劃分為國家級風景名勝區(qū)和省級風景名勝區(qū)?！边@種劃分思路與類型，與《指導意見》提出的分級設立、分級管理機制的管理機制建設目標吻合，在制度機理上也契合科層制行政管理框架下分層管理模式的內(nèi)在機理。因此，未來的自然保護地立法體系依然會將分級行使自然保護地管理職責作為一種重要管理機制。

然而，分級設立與管理制度應對大尺度空間環(huán)境問題的內(nèi)生困境為，行政區(qū)域與自然生態(tài)空間天然存在著不匹配之處，行政區(qū)域的制度邏輯是便于國家分級管理而進行行政區(qū)劃，我國的行政區(qū)劃具有歷史延續(xù)性，歷史中國長期堅持“山川形便”和“犬牙相入”這兩條行政區(qū)劃基本原則，既強調(diào)行政區(qū)劃尊重自然地理形成的地方區(qū)域，也特意用行政區(qū)劃上的“犬牙相入”來打破“山川形便”。(46)蘇 力：《大國及其疆域的政制構(gòu)成》，《法學家》2016年第1期。這使得行政區(qū)域與具有自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性的自然保護地分界不一的狀況普遍存在。地方政府設立和管理的自然保護地的管理事權以行政區(qū)域為劃分邊界，難免會導致自然生態(tài)空間的割裂，違背原真性、整體性、系統(tǒng)性自然生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律，引致大尺度空間環(huán)境問題。雖然《指導意見》規(guī)定“地方管理的自然保護地由省級政府批準設立，管理主體由省級政府確定”，但是，分級管理體制下自然生態(tài)空間難以被系統(tǒng)、完整性保護的問題依然存在。因此，在自然保護地分級設立與管理機制仍將成為自然保護地法律體系重要制度、且會引致大尺度環(huán)境問題的背景下，有必要在《自然保護地法》等相關法律規(guī)范中增設省級協(xié)作保護機制，實現(xiàn)對自然保護地的跨區(qū)域空間保護。

基于前述的《自然保護區(qū)條例》適用對象和范圍的廣泛性，自然保護地法律體系中的分級設立與管理制度可以其相關規(guī)定作為立法基礎進行改造和創(chuàng)新?，F(xiàn)行《自然保護區(qū)條例》第12條和第20條規(guī)定了自然保護區(qū)的分級設立和管理制度，第12條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準地方級自然保護區(qū)，在地方自然保護地的設立權限與事權配置上，符合《指導意見》的要求?！蹲匀槐Ｗo地區(qū)條例》第20條規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門有權對本行政區(qū)域內(nèi)各類自然保護區(qū)的管理進行監(jiān)督檢查”，可以此規(guī)定為基礎，實現(xiàn)自然保護地空間治理制度的創(chuàng)新，具體如下。

第一，將管理主體修改為省級政府。根據(jù)《指導意見》的要求，地方管理的自然保護地“由省級政府批準設立，管理主體由省級政府確定”，而《自然保護地條例》第20條規(guī)定由“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門(現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境主管部門)”行使監(jiān)督檢查權。因此，應當在以《自然保護地法》為統(tǒng)領的所有自然保護地法律規(guī)范中，統(tǒng)一規(guī)定地方自然保護地的管理主體為省級政府。

第二，將主管機構(gòu)修改為林草主管部門?！蹲匀槐Ｗo地條例》第8條第2款規(guī)定“國務院環(huán)境保護行政主管部門負責全國自然保護區(qū)的綜合管理”，第20條規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門有權對本行政區(qū)域內(nèi)各類自然保護區(qū)的管理進行監(jiān)督檢查”，國家和地方的環(huán)境保護行政主管部門現(xiàn)在均為生態(tài)環(huán)境主管部門。然而，《指導意見》明確規(guī)定地方自然保護地的管理主體為省級政府?，F(xiàn)實中，中央和省級政府的管理職責會由其具體職能部門行使，根據(jù)2018年《關于國務院機構(gòu)改革方案的決定》，自然資源部統(tǒng)一履行資源保護和開發(fā)利用監(jiān)督，以及國土空間用途管制職責，其中，由國家林業(yè)和草原局負責監(jiān)督管理各類自然保護地，所以，承擔自然保護地監(jiān)督管理職責的職能部門應明確為林草主管部門。

第三，增設省際協(xié)作保護機制。在前述制度內(nèi)容基礎上，應當增設自然保護地的省級協(xié)作保護機制。具體的立法藍本可以參考借鑒《武夷山國家公園條例(試行)》第14條的內(nèi)容，(47)《武夷山國家公園條例(試行)》第14條規(guī)定：“武夷山國家公園管理機構(gòu)應當與所在地縣(市、區(qū))人民政府及其有關部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處、村(居)民委員會，建立聯(lián)合保護機制，定期召開協(xié)調(diào)工作會議，共同制定并實施國家公園的保護規(guī)范、公約、章程等有關制度，研究解決保護、建設和管理中的有關問題；聯(lián)合對破壞自然資源、人文資源和自然環(huán)境的違法行為依法予以處理。武夷山國家公園管理機構(gòu)應當與相鄰省份建立省際協(xié)作保護機制，加強信息溝通、信息共享和執(zhí)法協(xié)作，做好省際間生態(tài)環(huán)境保護工作?！备＝ㄈ舜缶W(wǎng)，http://www.fjrd.gov.cn/ct/16-128481。規(guī)定跨省域的自然保護地建設與實施的省際協(xié)作保護機制，加強信息溝通、信息共享和執(zhí)法協(xié)作。在具體的省級協(xié)作保護機制的構(gòu)建模式與路徑上，可以借鑒長江流域各省市探索的流域協(xié)同立法機制，由自然保護地所在的相關省份探索該自然保護地保護的“條例+共同決定”的聯(lián)合立法模式，(48)比如，云、貴、川三省探索了赤水河流域保護“條例+共同決定”的聯(lián)合立法模式，由省人大常委會分別審議并通過《關于加強赤水河流域共同保護的決定》，同時審議通過各自的《赤水河流域保護條例》。參見呂忠梅《促進流域高質(zhì)量發(fā)展 有力推動共抓大保護——〈長江保護法〉實施一周年回顧與展望》，《中國環(huán)境報》2022年3月1日。即相關省級人大常委會分別審議通過共同加強該自然保護地共同保護的決定，同時審議通過各自的自然保護地保護條例。在省級協(xié)作保護機制的具體構(gòu)成上，自然保護地所在的相關省市協(xié)同探索聯(lián)席會商制度、聯(lián)合巡查制度、執(zhí)法聯(lián)絡員制度、協(xié)作共治機制、應急協(xié)同機制等聯(lián)合管理機制。

五、結(jié) 語

建立自然保護地是世界公認的最有效的保護自然手段。自20世紀60年代開始，世界自然保護聯(lián)盟就致力于制定、修訂自然保護地的管理分類與治理指南，并推薦給各國使用，其中的具體治理機制也部分地為我國的《指導意見》所借鑒與移植。但是，需要強調(diào)并重視的是，我國從20世紀50年代啟動自然保護地建設實踐開始，就探索了一條自然保護地建設的自主道路，經(jīng)由實踐探索、規(guī)律總結(jié)而形成的自然保護地體系建設的目標方案與機制體系，是我國六十余年來多種形式的自然保護地的建設實踐經(jīng)驗總結(jié)和制度經(jīng)驗歸納。因此，雖然自然保護地這一概念近幾年才正式出現(xiàn)于我國政策體系中，但這是中國的自然保護地體系建設，也是制度自信和道路自信的一種具體表現(xiàn)形式。強調(diào)這一點的意義在于，中國的自然保護地體制改革與法治建設，同樣延循的是層累遞進、迭代更新的發(fā)展道路，自然保護地法治建設既要遵循國際共性規(guī)律，也要探索內(nèi)嵌于中國法治邏輯的制度路徑。就本文所研究的主題而言，在自然保護地的建設與保護中，大尺度生態(tài)空間的環(huán)境問題是共性問題，應對大尺度環(huán)境問題亟待創(chuàng)新的空間治理規(guī)則是共性規(guī)則需求，而如何選擇應對大尺度生態(tài)空間環(huán)境問題的空間治理制度，則需要在我國的生態(tài)環(huán)境法治體系基礎上，充分尊重既有法治基礎，調(diào)動各種法治資源，探索有效且可行的法治方案。