文 楊 棱 昆明市人大法制委員會副主任委員

2021 年3 月修改的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》，增加規(guī)定了全國人大及其常委會“堅持全過程民主”、全國人大代表“充分發(fā)揮在全過程民主中的作用”，以這一重大理念引領新時代立法實踐。2021 年10 月，習近平總書記出席中央人大工作會議并發(fā)表重要講話，系統(tǒng)闡述了全過程人民民主這一重大理念，強調必須堅持用制度體系保障人民當家作主，指出人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。

為了加強和改進新時代昆明市人大地方立法工作，發(fā)展和完善具有昆明地方特點的法規(guī)體系建設，我們必須深入學習貫徹習近平總書記關于發(fā)展全過程人民民主的重要論述，堅持人民主體地位，堅持立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，按照云南省委、省政府對昆明市提出的“中國春城、歷史文化名城、國際大健康名城、區(qū)域性國際中心城市”發(fā)展定位，聚焦“當好全省經濟社會發(fā)展排頭兵”，以“慢不得”的危機感、“等不得”的責任感、“拖不得”的緊迫感，全力推進昆明市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，為開創(chuàng)昆明生態(tài)化國際化現(xiàn)代化發(fā)展新局面提供有力的法治保障。

在立法工作中全面貫徹和體現(xiàn)全過程人民民主的本質要求

習近平總書記指出：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。”法律法規(guī)是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，地方立法是國家立法的有益補充和重要支撐，我們必須把發(fā)展全過程人民民主的要求貫徹到地方立法的各個環(huán)節(jié)，確保地方性法規(guī)和國家法律、行政法規(guī)協(xié)調一致、有效銜接，使地方立法活動成為踐行和體現(xiàn)全過程人民民主的生動實踐。

體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，是新時代立法工作和法治建設的根本目的。

全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益貫穿始終。具體到地方人大立法工作中，就是緊密結合當?shù)貙嵡?，突出地方立法特色，增強地方性法?guī)立法的針對性、適用性、可操作性，確保人民當家作主具體地、現(xiàn)實地落實到豐富多彩的政治生活和社會生活中去。為使地方立法工作和法治建設始終堅持以人民為中心，體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉，昆明市人大及其常委會及時制定和修訂區(qū)域性國際中心城市建設、獻血、文明行為促進、軌道交通管理、大氣污染防治、養(yǎng)老服務、醫(yī)療保險、物業(yè)管理等條例，將黨的主張、人民的意愿統(tǒng)一起來上升為地方性法規(guī)。

堅持和拓展人民群眾參與立法、表達訴求的途徑和方式，是新時代立法工作和法治建設的重要基礎。我國全過程人民民主既保證人民群眾在選舉時有投票的權利，也保證人民群眾在日常政治生活中有廣泛參與的實際權利。昆明市第十四屆人大及其常委會自2017 年履職以來，從征集立法項目、編制立法規(guī)劃計劃到擬訂法規(guī)草案，從法規(guī)案提請審議、修改完善到發(fā)布解讀，都通過調查研究、基層走訪，召開座談會、論證會、評估會等途徑，書面、網上等方式，主動聽取各方面的意見建議。從2017 年至今的5 年間，共有《昆明市機動車排氣污染防治條例》《昆明市社會醫(yī)療保險條例》等41 件次法規(guī)草案向社會公開征求意見，約37502 人次提出了7493 條意見建議。設立基層立法聯(lián)系點，是深化民主立法、開門立法的一項創(chuàng)新舉措，昆明市人大常委會自2017 年授牌設立首批7 個基層立法聯(lián)系點后，根據工作需要進一步拓展，2020 年取消1 個、增設3 個基層立法聯(lián)系點，目前共有基層立法聯(lián)系點9 個。截至2021 年底，共計13867 人次直接面對面參與到國家法律、地方性法規(guī)的征求意見建議活動中，發(fā)揮了“民意直通車”的重要作用。

維護和促進社會公平正義，是新時代立法工作和法治建設的價值追求。立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的源頭性工作，需要妥善調整和處理各種社會關系、利益關系，營造出更加公平正義、充滿活力、和諧有序的社會生產生活環(huán)境。例如，在昆明市物業(yè)管理條例中，通過規(guī)范業(yè)主和物業(yè)服務人之間的權利義務關系，體現(xiàn)出對公平交易等方面權益的平等保護；在客運出租汽車管理條例中，取消了對客運出租汽車駕駛員“必須具有本市戶籍或者居住證”的地域身份限制；在老年人權益保障條例中明確規(guī)定了老年人依法取得的居住權受法律保護等內容。這些年來，我們堅持立良善之法、立管用之法，努力讓人民群眾透過每一件地方性法規(guī)都能夠感受到公平正義。

加強黨對立法工作的集中統(tǒng)一領導

黨的領導是發(fā)展全過程人民民主、推進社會主義法治建設的最大政治優(yōu)勢和最根本保證。做好新時代地方立法工作，必須堅持黨的領導這一最高政治原則。昆明市人大常委會自2008 年作出《關于完善制定地方性法規(guī)工作程序的辦法》，明確規(guī)定五年立法規(guī)劃和年度立法計劃草案討論稿，由市人大常委會主任會議研究決定后，報中共昆明市委審查以來，市委先后審查批準了2 個五年立法規(guī)劃；2010 年和2017 年，市委兩次作出《關于加強地方立法工作的實施意見》；2020 年，市委提出市人大常委會要對標上海地方性法規(guī)體系建設，找出昆明地方立法工作的短板弱項，著力“補短板、強弱項”，進一步發(fā)展完善昆明地方立法體系建設的要求，市人大常委會立即成立了工作專班著手研究，在完成《對標上海完善昆明市地方性法規(guī)立法工作的研究報告》之后，市委常委會開會聽取和研究了該報告，同意在昆明市委黨校成立“昆明地方立法研究中心”并已成功運轉；市委每年研究重大立法事項和立法中的重要問題，為形成并不斷完善具有一定昆明特點的地方性法規(guī)體系提供了政治保證。

在立法工作中充分發(fā)揮人民代表大會制度的作用

人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，在制度設計和安排上，充分貫徹和體現(xiàn)了實行人民當家作主、發(fā)展全過程人民民主的要求。充分發(fā)揮人大代表在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用，做到民有所呼、我有所應。昆明市人大堅持重要法規(guī)案由市人民代表大會進行審議立法，例如2019 年2 月昆明市第十四屆人民代表大會第四次會議審議通過了《昆明市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)條例》，保證全體市人大代表直接參加行使地方立法權；昆明市人大常委會、各專門委員會發(fā)揮代表來自人民、扎根人民的特點優(yōu)勢，認真研究代表議案建議涉及的立法事項，例如第十四屆市人民代表大會第五次會議上代表聯(lián)名提出《關于制定〈昆明市養(yǎng)老服務促進條例〉的議案》后，邀請?zhí)岢鲎h案的代表參與立法調研、論證、評估等活動；重要法規(guī)草案通過代表履職平臺發(fā)送給每位市人大代表征求意見，使立法更接地氣、察民情、聚民智、惠民生。

通過立法活動增強人民群眾的獲得感幸福感安全感

習近平總書記強調：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！卑l(fā)展全過程人民民主，做好新時代地方立法工作，必須更好助力昆明經濟社會發(fā)展和改革攻堅任務落實。中國共產黨昆明市第十二次代表大會提出“準確把握新發(fā)展階段、深入貫徹新發(fā)展理念、加快融入新發(fā)展格局，全力開創(chuàng)昆明生態(tài)化國際化現(xiàn)代化發(fā)展新局面”的目標任務。而法治作為人類政治文明的重要成果，已經日益成為城市核心競爭力的重要標志，立法作為依法治國的源頭，是衡量一個國家、一個地區(qū)、一個城市法治化水平高低、核心競爭力強弱的重要標志。新形勢下，人民群眾對立法的期盼已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。這就要求我們地方立法和法治工作必須緊跟黨中央重大決策部署，緊貼人民群眾美好生活需要，緊扣推進昆明市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的需求，在提高精細化、精準度、實效性上下功夫，做到立一件成一件，為改革發(fā)展穩(wěn)定筑牢法治根基。特別是在關系人民群眾切身利益的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、食品安全、城市建設與管理、生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域，要在提高立法質量的前提下加快昆明市地方性法規(guī)“立改廢釋”步伐，通過法治增強人民群眾的獲得感幸福感安全感。

不斷發(fā)展和完善昆明地方性法規(guī)體系建設

改革開放40 多年來，在黨中央堅強領導下，經過各方面共同努力，一個以憲法為核心，以憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層級的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成并不斷完善。昆明市作為云南省的省會城市，也是全國較早獲得地方立法權的城市之一。自1987 年制定第一件地方性法規(guī)開始，昆明市人大及其常委會共制定地方性法規(guī)92 件，廢止17 件，修訂、打包修改、修正97 件次，全部“立改廢”活動共計206 件次。截至2021 年底，昆明市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共計75 件。同時，市人大常委會在市委領導下，進一步加強對石林、祿勸、尋甸三個民族自治縣自治條例和單行條例立法工作的協(xié)調和指導。相繼出臺了三個民族自治縣的自治條例和涉及自然遺產保護、文化傳承、民族團結等內容的單行條例。目前，昆明市的三個民族自治縣現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例共7 件。新征程上，在昆明地方立法工作和法治建設中，必須把改革發(fā)展決策同立法決策更好結合起來，用制度體系保證人民當家作主、堅持和發(fā)展全過程人民民主。

不斷增強地方性法規(guī)的針對性、適用性、可操作性。當前，社會利益關系錯綜復雜，各類矛盾風險交織疊加，各方立法需求層出不窮，對立法內容、形式、效率提出新的更高要求。只要是對健全昆明市城市治理急需的、滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的法規(guī)，如《安全生產條例》《城市垃圾管理條例》等，就及時跟進研究，堅持急用先行，抓緊填補空白點、補強薄弱點。同時，注重豐富地方立法的形式，運用好制定有關法律問題的決議決定和立法解釋。比如，2020 年2 月，昆明市人大常委會及時制定出臺了《關于依法全力做好當前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》；針對《中華人民共和國反食品浪費法》的實施，制定出臺了《關于厲行節(jié)約、反對餐飲浪費的決定》；在2021 年制定養(yǎng)老服務促進條例時，探索“小切口”方式立法，聚焦突出問題“對癥下藥”，需要幾條就定幾條，使立法更細、更準、更實。在下一步的立法工作中，我們要積極探索一些針對性強、簡潔有效的“小快靈”立法，凸顯昆明市地方性法規(guī)立法的問題導向，確保條文簡明易懂、好記管用、可操作可執(zhí)行。

維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴、權威。我國是單一制國家，維護國家法治統(tǒng)一，就是維護國家統(tǒng)一、民族團結、社會穩(wěn)定。昆明市十四屆人大及其常委會履職以來，市人大常委會加強對憲法法律實施的監(jiān)督，建立健全相關工作機制和程序，深入推進合憲性審查工作，加強規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設，依法糾正在合法性、適當性問題上存在偏差的規(guī)范性文件。2020 年，市人大常委會對《規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》進行了第四次修訂。自2017 年以來，市人大常委會對市人民政府報送的62 件政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件，以及十四縣（市、區(qū)）人大常委會報送的715 件決議決定進行了識別備案和審查，依法處理公民和組織提出的審查建議5 件。