文 陳曉未 云南省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長、副研究員

2022 年2 月22 日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》正式發(fā)布，提出接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧。在牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線的基礎(chǔ)上，突出年度性任務(wù)、針對性舉措、時(shí)效性導(dǎo)向。其中“縣域”和“縣城”作為高頻詞，多次出現(xiàn)在文件中，成為2022 年中央一號文件的聚焦重點(diǎn)。

早在“十四五”開局之年，2021 年中央一號文件全文之四“大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”第十九條“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”就提出“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道?！钡搅?022 年，中央一號文件在鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)以及加大政策保障和體制機(jī)制創(chuàng)新力度中均圍繞“縣域”作出更加細(xì)化、更加明確的要求。也就是說，在構(gòu)建“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系中，“縣域”處于極其重要的位置。云南省第十一次黨代會結(jié)合全省農(nóng)村工作實(shí)際，也提出了堅(jiān)定走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路的要求。本文站在構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的視角，立足國情、省情和農(nóng)情特點(diǎn)，從工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、人口結(jié)構(gòu)變化三個(gè)宏觀走向出發(fā)，從三個(gè)層面對縣域、縣城在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要性進(jìn)行解讀。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷看急需提升縣城產(chǎn)業(yè)集聚功能

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指三次產(chǎn)業(yè)及其內(nèi)部的比例關(guān)系，不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度，對應(yīng)著不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大體上經(jīng)歷了“以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主體發(fā)展階段”的“一三二”格局和“一二三”格局，接著是“工業(yè)化階段”的“二一三”格局和“二三一”格局，最后是“高效益的綜合發(fā)展階段”的“三二一”格局。

根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《云南統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由1978 年 的27.9：47.6：24.5 變 為2008 年 的10.3：46.8：42.9，再到2020 年的7.7:37.8:54.5；全省則由1978 年 的42.7：39.9：17.4 轉(zhuǎn) 變 為2008 年 的17.9：43.0：39.1，再到2020 年的14.7:33.8:51.5。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變來看，全省在發(fā)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程中，順序和全國是一致的，經(jīng)歷了從“一二三”結(jié)構(gòu)到“二一三”結(jié)構(gòu)，進(jìn)而到“二三一”結(jié)構(gòu)，最后到“三二一”結(jié)構(gòu)，只是全省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度基本滯后全國10 年左右，1978 年云南呈現(xiàn)出“一二三”結(jié)構(gòu)（全國為“二一三”結(jié)構(gòu)），1987 年變?yōu)椤岸蝗苯Y(jié)構(gòu)，1994 年變?yōu)椤岸弧苯Y(jié)構(gòu)（全國1985 年變?yōu)椤岸弧苯Y(jié)構(gòu)），2014 年變?yōu)椤叭弧苯Y(jié)構(gòu)（全國2012 年變?yōu)椤叭弧苯Y(jié)構(gòu)）。綜上，全國從“二三一”結(jié)構(gòu)變?yōu)椤叭弧苯Y(jié)構(gòu)用了27 年，全省完成這一結(jié)構(gòu)變化用了20 年，這在某種程度上說明：云南的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷沒有經(jīng)歷充分的工業(yè)化過程。

聚焦到縣域?qū)用妫憩F(xiàn)為云南省內(nèi)部分縣域缺失了“工業(yè)化發(fā)展階段”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整從“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段”直接進(jìn)入形似“高效益的綜合發(fā)展階段”，而且即使在“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段”也跳過了“一二三”格局，這也就造成了2010 年到2020 年期間，省內(nèi)部分縣工業(yè)增加值占GDP 比例不到10%，而全省這一比例為30%左右，全國為35%左右?？h域工業(yè)基礎(chǔ)非常脆弱，工業(yè)的發(fā)展無法形塑農(nóng)業(yè)，也無法給予整個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定支撐，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中越過了工業(yè)化的階段，導(dǎo)致了目前低水平、低效益的“三二一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，由于工業(yè)發(fā)展不足，也帶來了大量的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)均處于剛剛投產(chǎn)或者建設(shè)階段，帶動力明顯不足。由此可見，做強(qiáng)縣城的產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能以及發(fā)揮縣城的產(chǎn)業(yè)集聚功能，在縣域發(fā)展中至為關(guān)鍵。

在此背景下，2022 年中央一號文件第十六條明確指出“持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”?！爸С洲r(nóng)業(yè)大縣聚焦農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)到產(chǎn)地發(fā)展糧油加工、食品制造”?！巴七M(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)，培育優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群”。文件第十七條指出“將大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)。支持大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序梯度轉(zhuǎn)移。大力發(fā)展縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，推動形成‘一縣一業(yè)’發(fā)展格局。加強(qiáng)縣域基層創(chuàng)新，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈融合。加快完善縣城產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、龍頭企業(yè)做強(qiáng)做大。引導(dǎo)具備條件的中心鎮(zhèn)發(fā)展專業(yè)化中小微企業(yè)集聚區(qū)，推動重點(diǎn)村發(fā)展鄉(xiāng)村作坊、家庭工場?！钡谑藯l指出“加快縣域商業(yè)體系建設(shè)。實(shí)施縣域商業(yè)建設(shè)行動，促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)升級”?！爸С执笮土魍ㄆ髽I(yè)以縣城和中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)下沉供應(yīng)鏈”?！巴苿永滏溛锪鞣?wù)網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村延伸，整縣推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)合作聯(lián)營、成網(wǎng)配套。支持供銷合作社開展縣域流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提升行動，建設(shè)縣域集采集配中心?！钡谌畻l提出“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)。對機(jī)構(gòu)法人在縣域、業(yè)務(wù)在縣域、資金主要用于鄉(xiāng)村振興的地方法人金融機(jī)構(gòu)，加大支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)支持力度，實(shí)施更加優(yōu)惠的存款準(zhǔn)備金政策?！边@些切實(shí)的政策指引均有利于克服目前部分縣域以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的產(chǎn)業(yè)分布格局，有效構(gòu)建和優(yōu)化縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級分工科學(xué)、功能互補(bǔ)、有機(jī)銜接的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，以集中優(yōu)勢資源，提高資源投入效益；有利于改善當(dāng)前農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的散點(diǎn)式布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、物流節(jié)點(diǎn)等優(yōu)勢區(qū)域匯聚，提升縣域產(chǎn)業(yè)集中度和規(guī)模效應(yīng)，提升縣城產(chǎn)業(yè)集聚功能。

從城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看必須提高縣城人口集聚功能

在改革開放的40 多年中，中國經(jīng)歷了大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化時(shí)期，從常住人口城鎮(zhèn)化率看，從1978年到2020 年，新增城鎮(zhèn)人口7.3 億，城鎮(zhèn)化率年均提高1.09 個(gè)百分點(diǎn)。分時(shí)期看，1978 年到1996 年為穩(wěn)步推進(jìn)時(shí)期（城鎮(zhèn)化率為30%以下），年均增長0.64 個(gè)百分點(diǎn)；1996 年到2010 年為加速推進(jìn)時(shí)期（城鎮(zhèn)化率為30%到50%之間），年均增速1.39個(gè)百分點(diǎn)；2011 年開始，全國城鎮(zhèn)化率超過50%的拐點(diǎn)，進(jìn)入城鎮(zhèn)化減速階段，2020 年全國城鎮(zhèn)化率為63.89%，云南為50.05%，也就是說，云南常住人口城鎮(zhèn)化相當(dāng)于全國2011 年的水平。由此說明，云南省新型城鎮(zhèn)化在產(chǎn)業(yè)帶動、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民增收等方面帶動力仍然不足，處于較低水平的城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。具體到縣域，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程就更加滯后，部分縣域尚處于城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)時(shí)期，比全國滯后將近30 年。隨著即將迎來城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)時(shí)期，亟需在以城帶鄉(xiāng)、提高人口集聚功能上做足文章，打好基礎(chǔ)。

在此背景下，2022 年中央一號文件第十七條提出了“大力發(fā)展縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，推動形成‘一縣一業(yè)’發(fā)展格局”。第二十五條明確提出“加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌。加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，推動基本公共服務(wù)供給由注重機(jī)構(gòu)行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口服務(wù)覆蓋轉(zhuǎn)變。扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè)。深入推進(jìn)緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體建設(shè)”。這明確了以城帶鄉(xiāng)的重點(diǎn)，要在加強(qiáng)縣城公共服務(wù)設(shè)施、人口集聚功能等方面做足文章，促進(jìn)人口從鄉(xiāng)村流動到縣城，提高居住在縣城的人口所占比重、生活質(zhì)量和收入。

從人口結(jié)構(gòu)變化來看必須加強(qiáng)縣城綜合服務(wù)功能

第七次全國人口普查結(jié)果顯示，全國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距不斷擴(kuò)大。2015 年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低17.4 個(gè)百分點(diǎn)，到了2020 年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45.4%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低18.5 個(gè)百分點(diǎn)?！笆濉逼陂g兩率差距擴(kuò)大了1.1 個(gè)百分點(diǎn)，目前中國城鎮(zhèn)常住人口中，尚有2.61 億農(nóng)業(yè)戶籍人口。

云南省第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，2020 年末，全省常住人口城鎮(zhèn)化率為50.05%，低于全國13.84 個(gè)百分點(diǎn)；戶籍人口城鎮(zhèn)化率為37.06%，低于全國8.34 個(gè)百分點(diǎn)；“十三五”期間兩率差距擴(kuò)大了0.99 個(gè)百分點(diǎn)。

無論從全國還是云南來看，“十三五”期間常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距都在擴(kuò)大，受各種保障條件和制度的制約使得農(nóng)民工群體難以市民化。這說明加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鎮(zhèn)化同步迫在眉睫。

對此，2022 年中央一號文件第十九條提出“促進(jìn)農(nóng)民就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)”?！皩?shí)施縣域農(nóng)民工市民化質(zhì)量提升行動。鼓勵(lì)發(fā)展共享用工、多渠道靈活就業(yè)，規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)，培育發(fā)展家政服務(wù)、物流配送、養(yǎng)老托育等生活性服務(wù)業(yè)。推進(jìn)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園建設(shè)，落實(shí)各項(xiàng)扶持政策。大力開展適合農(nóng)民工就業(yè)的技能培訓(xùn)和新職業(yè)新業(yè)態(tài)培訓(xùn)。合理引導(dǎo)靈活就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”。這些政策的出臺有利于順應(yīng)農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移就業(yè)的需要，有助于常住城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村人口提高城鎮(zhèn)落戶意愿，強(qiáng)化縣城醫(yī)療、社保、教育等公共服務(wù)功能，加強(qiáng)縣城的綜合服務(wù)功能，讓縣城更具有吸引力和容納力。同時(shí)，盡量將城鎮(zhèn)化的資源和環(huán)境代價(jià)降到最低，利于低成本推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。