徐 琴

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)管理體制改革經(jīng)歷了社會(huì)管控、社會(huì)管理和社會(huì)治理三個(gè)不同階段，社會(huì)建設(shè)理念實(shí)現(xiàn)了從附屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展到推進(jìn)國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)之間合作共治的轉(zhuǎn)變［1］。為了打造共建共治共享的社會(huì)治理格局、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全國(guó)各級(jí)地方政府進(jìn)行了各種各樣的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐探索，社會(huì)治理因此呈現(xiàn)出治理重心基層化、治理主體組織化、治理方式服務(wù)化、治理機(jī)制常態(tài)化和治理技術(shù)智能化等特點(diǎn)［2］。然而，在“社會(huì)治理創(chuàng)新”的政策話語(yǔ)下，重復(fù)式創(chuàng)新、運(yùn)動(dòng)式創(chuàng)新等各種“偽創(chuàng)新”實(shí)踐也層出不窮，治理創(chuàng)新模式陷入“內(nèi)卷化”困境［3］，不僅沒(méi)有促進(jìn)善治的實(shí)現(xiàn)，反而浪費(fèi)了資源、加重了基層干部的工作負(fù)擔(dān)。為了有效推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，理論界對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐陷入困境的原因進(jìn)行了探討，大致形成了創(chuàng)新生態(tài)說(shuō)、行為邏輯說(shuō)、主體間關(guān)系說(shuō)、多因素交疊說(shuō)等四種解釋模式。

創(chuàng)新生態(tài)視角。從某種意義上說(shuō)，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)環(huán)境在內(nèi)的行政生態(tài)及其變遷不僅決定著地方政府的創(chuàng)新動(dòng)力，還在相當(dāng)程度上改變著地方政府的創(chuàng)新方式并對(duì)創(chuàng)新可持續(xù)性產(chǎn)生著重要影響［4］。也就是說(shuō)，地方政府創(chuàng)新與當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)新生態(tài)有著很大的關(guān)系，不穩(wěn)定的創(chuàng)新生態(tài)極易導(dǎo)致創(chuàng)新的失?。?］。具體而言，當(dāng)?shù)胤秸幍男姓w系能夠通過(guò)建立與完善創(chuàng)新需求機(jī)制、創(chuàng)新保護(hù)機(jī)制、創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制和創(chuàng)新支撐機(jī)制，從而為其提供有利于創(chuàng)新活動(dòng)的組織環(huán)境時(shí)，地方政府創(chuàng)新便具有持續(xù)性；反之，創(chuàng)新實(shí)踐可能面臨“曇花一現(xiàn)”甚至引發(fā)負(fù)面效果［6］。

行為邏輯視角。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)社會(huì)治理模式也從“總體支配”向“技術(shù)治理”轉(zhuǎn)變，技術(shù)治理日益發(fā)展成為一套體系化的治理機(jī)制并成為地方政府創(chuàng)新社會(huì)治理的實(shí)踐邏輯，其所秉承的化約主義邏輯和工具理性行為取向是基層社會(huì)治理創(chuàng)新陷入內(nèi)卷化困境的重要原因［7］。也就是說(shuō)，在技術(shù)治理邏輯支配下的社會(huì)治理創(chuàng)新無(wú)法擺脫治理有效性和創(chuàng)新技術(shù)性的惡性循環(huán)，技術(shù)治理所帶來(lái)的自我強(qiáng)化機(jī)制會(huì)將政府主導(dǎo)的社會(huì)治理創(chuàng)新引入“諾斯悖論”困局［8］。

主體間關(guān)系視角。多元主體是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要表征之一，主體多元化也因此成為社會(huì)治理創(chuàng)新的基本要求。目前，我國(guó)地方社會(huì)治理創(chuàng)新效果不佳、可持續(xù)性差的主要原因在于多元主體沒(méi)有形成有效的銜接與協(xié)同［9］，各主體在社會(huì)治理創(chuàng)新中呈現(xiàn)出政府主位、公眾缺位和專家錯(cuò)位的關(guān)系局面，治理主體間的不平等性關(guān)系導(dǎo)致社會(huì)治理體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，從而削弱了社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐效能［10］。相反，諸多案例表明，地方政府創(chuàng)新能夠持續(xù)深入發(fā)展通常是政府嵌入、制度優(yōu)化和社會(huì)主動(dòng)共同作用的結(jié)果［11］。

多因素交疊視角。社會(huì)治理創(chuàng)新是一個(gè)體系化的綜合過(guò)程，地方政府創(chuàng)新水平和結(jié)果差異往往是多種因素疊加導(dǎo)致的，運(yùn)用定性比較分析法探明各個(gè)影響因素之間的組合模型及其相互關(guān)系是理解社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的重要視角。孫萍等認(rèn)為，資金支持、智力資源、城市化、組織規(guī)模和失業(yè)率是影響地方政府創(chuàng)新水平的五個(gè)重要變量［12］；王洛忠等通過(guò)對(duì)30個(gè)社會(huì)治理創(chuàng)新案例的定性比較分析認(rèn)為，項(xiàng)目影響力和主官意愿的交疊效應(yīng)是影響社會(huì)治理創(chuàng)新結(jié)果差異的重要組合因素［13］。同時(shí)，也有學(xué)者將地方政府視為一個(gè)組織系統(tǒng)且從其所面臨的多重關(guān)系切入，認(rèn)為府際結(jié)構(gòu)、政社關(guān)系和行政文化是影響地方政府創(chuàng)新行為的關(guān)鍵變量，并為比較和理解不同類型的地方政府創(chuàng)新提供了分析框架［14］。

總體而言，目前學(xué)界討論社會(huì)治理創(chuàng)新困境的成果較為豐富，視角多元、方法多樣，為推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐奠定了理論基礎(chǔ)，但現(xiàn)有研究也存在局限性。首先，現(xiàn)有研究在探討社會(huì)治理創(chuàng)新困境時(shí)，多從政府的角度切入，淡化甚至忽略了社會(huì)治理場(chǎng)域中受眾的行為邏輯和價(jià)值取向，“只見(jiàn)國(guó)家，不見(jiàn)社會(huì)”的解釋模式難以全面解讀治理創(chuàng)新實(shí)踐，也與社會(huì)治理現(xiàn)代化理念有一定的出入。其次，聚焦于主體間關(guān)系及社會(huì)嵌入視角的文獻(xiàn)，雖然看到了社會(huì)因子在治理創(chuàng)新中的作用，但該解釋模式?jīng)]有對(duì)各主體在社會(huì)治理創(chuàng)新場(chǎng)域中的相互作用關(guān)系和理想的作用樣態(tài)進(jìn)行深度剖析，使得國(guó)家與社會(huì)的雙重視角無(wú)法很好地融合。最后，由于案例和面板數(shù)據(jù)的不全面性以及受研究者自身歸納和建構(gòu)能力的影響，部分質(zhì)性和量化研究所提出的解釋模型普適性不足，且諸多研究析出的影響因素呈現(xiàn)出分散性、碎片化特點(diǎn)，在一定程度上削弱了其解釋力。

究其本質(zhì)，社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)際上是治理制度和治理機(jī)制的改革與完善，是制度文本轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐的過(guò)程，就此意義而言，制度是理解社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的基本視角。同時(shí)，制度的實(shí)踐過(guò)程也是政府、公眾等多方主體互動(dòng)溝通和相互作用的過(guò)程。因此，只有進(jìn)入制度實(shí)踐的地方場(chǎng)域才能更好地理解社會(huì)治理創(chuàng)新的限制條件，并從中窺見(jiàn)多元主體間的行為模式和相互作用關(guān)系［15］，從而對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的路徑偏離作出恰當(dāng)?shù)慕忉?。鑒于此，筆者結(jié)合案例分析，以制度建設(shè)為著眼點(diǎn)，從制度懸浮的角度分析鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐偏離制度預(yù)期的內(nèi)在機(jī)理，以此豐富社會(huì)治理創(chuàng)新困境的解釋框架并為基層治理創(chuàng)新提供實(shí)踐依據(jù)。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自于筆者2020 年7 月10—30 日在S 市Y 區(qū)的實(shí)地調(diào)研。Y 區(qū)位于秦嶺南坡與大巴山東延余脈之間，山地面積占轄區(qū)面積的80%以上，大體構(gòu)成“八山半水一分田”的格局，全區(qū)共轄339個(gè)行政村?！皭?ài)心超市”項(xiàng)目是Y區(qū)區(qū)委宣傳部在2019年4月開(kāi)始實(shí)行的旨在以“表現(xiàn)換積分，積分換商品”方式推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐。區(qū)委宣傳部將“愛(ài)心超市”定位為“村兩委工作的小幫手，激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力的加油站，推進(jìn)三家建設(shè)的助推器，鄉(xiāng)村振興的切入點(diǎn)”。但在調(diào)研過(guò)程中卻發(fā)現(xiàn)，“愛(ài)心超市”不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)制度預(yù)期，反而加重了村干部的工作負(fù)擔(dān)，最終淪為應(yīng)付上級(jí)檢查的形式主義工程，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)生了明顯的路徑偏離。

二、分析框架與研究案例：鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的理論與實(shí)踐

（一）制度視角下的社會(huì)治理創(chuàng)新

制度創(chuàng)新是鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，制度效能在相當(dāng)程度上決定著社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐效果。鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新一般是治理主體圍繞著鄉(xiāng)村社會(huì)治理場(chǎng)域的某一問(wèn)題而展開(kāi)的，旨在通過(guò)制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行以提升治理效率和治理效能的制度創(chuàng)新過(guò)程，其包含治理理念、治理過(guò)程和治理效果三個(gè)維度，而這三個(gè)維度分別與制度的設(shè)置、運(yùn)行和場(chǎng)域相對(duì)應(yīng)。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐實(shí)際上可以從制度設(shè)置、制度運(yùn)行和制度場(chǎng)域的分析視角加以理解，成功的社會(huì)治理創(chuàng)新需要在制度的設(shè)置、運(yùn)行和場(chǎng)域之間建立起緊密的粘合點(diǎn)以確保制度鏈條的完整性、回應(yīng)性、協(xié)調(diào)性和有效性，從而達(dá)到將制度文本有效轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐的目的。因此，制度生產(chǎn)前的設(shè)計(jì)、制度生產(chǎn)過(guò)程中的運(yùn)行和制度實(shí)施的場(chǎng)域便成為剖析鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的三個(gè)重要維度，這三重維度分別對(duì)應(yīng)著治理創(chuàng)新的理念、過(guò)程和效果三個(gè)層面。

1.制度設(shè)置：理念之維

在鄉(xiāng)村社會(huì)治理場(chǎng)域中，制度設(shè)置指的是治理主體為落實(shí)治理目標(biāo)而制定的包含目標(biāo)任務(wù)、實(shí)施原則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的一系列政策規(guī)定，是制度效能得以發(fā)揮并推動(dòng)鄉(xiāng)村治理有效的前提。一般來(lái)說(shuō)，地方主政官員在制度設(shè)置中充當(dāng)著決策者和推動(dòng)者的角色，他們不僅是制度設(shè)置的積極力量，也是鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，制度創(chuàng)新最終要達(dá)致的治理目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所憑借的治理原則和治理手段，都以地方政府設(shè)計(jì)的制度文本為指南。

制度設(shè)置作為治理創(chuàng)新的前置環(huán)節(jié)，可以說(shuō)是主政官員治理理念的凝結(jié)，并在相當(dāng)程度上決定著制度文本能否有效轉(zhuǎn)化為治理效能，因此，制度設(shè)計(jì)需要滿足系統(tǒng)性、自洽性和開(kāi)放性的要求。首先，制度設(shè)置的系統(tǒng)性思維要求制度設(shè)計(jì)者能夠綜合考慮制度運(yùn)行和制度場(chǎng)域?qū)τ谥贫刃芩l(fā)揮的重要作用，從制度完整性的角度出發(fā)進(jìn)行制度文本設(shè)計(jì)。制度設(shè)置需要著眼于制度的保護(hù)功能、規(guī)范機(jī)制和保障措施之間的有機(jī)配合。具體而言，有效的制度文本不僅包括組織領(lǐng)導(dǎo)、物質(zhì)保障和實(shí)施方式等基礎(chǔ)性內(nèi)容，相關(guān)配套制度的建立與完善也是制度設(shè)置的重要組成部分。其次，制度設(shè)置的自洽性特征意味著制度本身應(yīng)該是合理而完善的，在實(shí)施過(guò)程中能夠避免制度乏力、變形、失調(diào)和沖突等情況［16］，從而最大限度地降低制度效能在執(zhí)行環(huán)節(jié)的過(guò)程損耗，充分發(fā)揮制度文本的治理效能，這主要涉及制度的可操作性、內(nèi)容完整性、兼容性等方面。最后，制度設(shè)置的開(kāi)放性理念表明制度設(shè)置應(yīng)當(dāng)是全過(guò)程性的而非閉合性的，其實(shí)際上是一個(gè)輸入、輸出、反饋以及再輸出的開(kāi)放性連續(xù)系統(tǒng)，這意味著制度設(shè)置者需要不斷吸納治理場(chǎng)域中利益相關(guān)方的意見(jiàn)與建議，并根據(jù)制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)修正、完善制度文本。概言之，在制度設(shè)置環(huán)節(jié)，地方政府應(yīng)當(dāng)秉承整體性與包容性理念，確保制度系統(tǒng)的完整性、回應(yīng)性以便實(shí)現(xiàn)“主體歸位、利益內(nèi)嵌”，增強(qiáng)制度的有效性和認(rèn)受度，從而降低制度執(zhí)行成本并為制度文本轉(zhuǎn)化為治理效能創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。

2.制度運(yùn)行：過(guò)程之維

制度的有效性很大程度上是通過(guò)制度的執(zhí)行力來(lái)表達(dá)及實(shí)現(xiàn)的，制度執(zhí)行主體落實(shí)制度的意愿和能力成為制度創(chuàng)新效能的關(guān)鍵［17］，這也是相同制度何以在不同治理情境中產(chǎn)生相異的治理績(jī)效的重要原因。學(xué)界在討論制度執(zhí)行力時(shí)往往傾向于從地方政府的角度出發(fā)，將其看作政府能力的重要組成部分。但在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中，制度運(yùn)行往往涉及地方政府、村級(jí)組織和村民群眾三大行動(dòng)主體，治理效能實(shí)際上是在各行動(dòng)主體參與、互動(dòng)與配合的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的［18］。就此意義而言，地方政府、村級(jí)組織和村民個(gè)體三方的執(zhí)行能力和執(zhí)行意愿共同形塑著制度效能與治理創(chuàng)新實(shí)踐的績(jī)效。

從執(zhí)行能力的角度來(lái)看，執(zhí)行主體是否具備將制度文本有效轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐的能力，既受其自身素質(zhì)的影響，也無(wú)法脫離物質(zhì)條件、文化環(huán)境等客觀因素的制約。當(dāng)執(zhí)行主體無(wú)法在短期內(nèi)提高自身綜合素質(zhì)以匹配制度運(yùn)行所需的主觀能力時(shí)，由良好的文化氛圍、充足的物質(zhì)基礎(chǔ)等創(chuàng)造的有利于制度運(yùn)行的外部環(huán)境，可以在一定程度上彌補(bǔ)其能力素質(zhì)的短板并推動(dòng)制度運(yùn)行。同時(shí)，執(zhí)行主體有能力并不代表制度文本就可以取得預(yù)期的治理績(jī)效，執(zhí)行者的執(zhí)行意愿也是制度運(yùn)行環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵因素，若執(zhí)行主體沒(méi)有按照制度文本執(zhí)行政策的強(qiáng)烈意愿，制度極易成為“墻上制度”而無(wú)法發(fā)揮實(shí)際效用。在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新場(chǎng)域中，地方政府扮演著發(fā)起者、督導(dǎo)者和推動(dòng)者的角色，村級(jí)組織是具體的執(zhí)行者和落實(shí)者，村民個(gè)體則是配合者。一般來(lái)說(shuō)，地方政府的執(zhí)行意愿相對(duì)較高，但官僚制的自主性會(huì)將不同層級(jí)政府的執(zhí)行意愿階梯化。因此，基層政府、村級(jí)組織和村民制度執(zhí)行意愿的強(qiáng)度具有動(dòng)態(tài)化特征，當(dāng)制度體系內(nèi)的獎(jiǎng)懲機(jī)制能夠與其利益緊密聯(lián)結(jié)時(shí)，其執(zhí)行意愿便得以最大化呈現(xiàn)，否則，其消極的執(zhí)行意愿會(huì)對(duì)制度運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響。換言之，只有各利益主體都具備相應(yīng)的執(zhí)行能力與執(zhí)行意愿并采取較為一致的行為策略時(shí)，作為制度創(chuàng)新中間環(huán)節(jié)的制度運(yùn)行才能夠順利進(jìn)行并保證制度效能的實(shí)現(xiàn)。

3.制度場(chǎng)域：效果之維

布迪厄認(rèn)為，場(chǎng)域是不同位置之間所存在的一個(gè)客觀關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)世界就是由大量具有自身邏輯和必然性的客觀關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成的［19］134。而在林南看來(lái)，制度場(chǎng)域意味著“行動(dòng)者認(rèn)可、體現(xiàn)和共享著儀式與行為，并且受到社會(huì)制度所施加的規(guī)范、約束與激勵(lì)”［20］287。因此，行動(dòng)者間的關(guān)系結(jié)構(gòu)、制度邏輯及行動(dòng)者基于關(guān)系結(jié)構(gòu)和制度邏輯而作出的行為策略構(gòu)成制度場(chǎng)域的主要分析因子［21］。制度只有嵌入到特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化之中，才能夠發(fā)揮作用并產(chǎn)生效益，關(guān)系結(jié)構(gòu)、制度邏輯和行動(dòng)者行為策略共同型構(gòu)著制度場(chǎng)域的樣態(tài)特征。具體到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，制度創(chuàng)新實(shí)際上是地方政府、村級(jí)組織及村民等不同利益相關(guān)者參與、互動(dòng)、配合乃至博弈的過(guò)程。多方行動(dòng)主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)及其行動(dòng)策略是制度場(chǎng)域的直接表征并直接影響著治理創(chuàng)新實(shí)踐的效果，受鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)和治理對(duì)象特性影響和支配的制度邏輯則構(gòu)成了制度場(chǎng)域的深層表征并間接影響著鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)際效能。

一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)際上是地方政府通過(guò)行政權(quán)威及各種非強(qiáng)制性手段以規(guī)范、約束特定場(chǎng)域內(nèi)村干部和村民的行為方式，從而提升鄉(xiāng)村治理效能并實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的過(guò)程，各主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)和利益聯(lián)結(jié)度對(duì)制度創(chuàng)新的治理效果具有重要影響。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)制度能夠同時(shí)增進(jìn)治理場(chǎng)域內(nèi)各行動(dòng)主體的利益并通過(guò)利益紐帶彌合彼此之間的關(guān)系縫隙時(shí)，利益相關(guān)方往往能夠采取較為一致的行動(dòng)策略，從而推動(dòng)制度效能的實(shí)現(xiàn)；反之，各行為主體間松散的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)可能帶來(lái)彼此間行為策略的不一致，從而降低甚至扭曲制度效能。另一方面，作為制度場(chǎng)域的基礎(chǔ)性要素，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化又通過(guò)形塑制度邏輯的方式間接影響著鄉(xiāng)村治理效能。鄉(xiāng)村社會(huì)及其治理對(duì)象的復(fù)雜性、多元性決定了不同的社會(huì)問(wèn)題和治理領(lǐng)域?qū)嶋H上是由不同的制度邏輯所支配的，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域所切割的治理邊界是理解制度邏輯的重要視角。一般而言，由政府制定并以國(guó)家權(quán)力保障實(shí)施的正式制度，其作用范圍僅限于公共領(lǐng)域，而私人領(lǐng)域則由非正式制度予以規(guī)約，若正式制度跨越治理邊界，試圖掌控鄉(xiāng)村社會(huì)的私人領(lǐng)域，制度邏輯的非兼容性可能會(huì)導(dǎo)致制度創(chuàng)新遭遇強(qiáng)烈的“排異反應(yīng)”，從而陷入制度空轉(zhuǎn)。

概言之，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，制度設(shè)置、制度運(yùn)行和制度場(chǎng)域是有機(jī)聯(lián)系的整體，三者間的耦合程度直接影響著創(chuàng)新實(shí)踐的呈現(xiàn)樣態(tài)。一方面，制度設(shè)置的系統(tǒng)性、自洽性與開(kāi)放性直接決定著制度的運(yùn)行績(jī)效，制度運(yùn)行過(guò)程中各行為主體間執(zhí)行能力與執(zhí)行意愿的一致性則是制度文本轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；另一方面，制度運(yùn)行過(guò)程中各利益相關(guān)主體的行動(dòng)意愿、行動(dòng)能力及彼此間行動(dòng)策略的協(xié)調(diào)性，需要制度設(shè)置與制度場(chǎng)域的契合性予以保證。因此，成功的鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐需要保持制度設(shè)置、制度運(yùn)行與制度場(chǎng)域的耦合與聯(lián)結(jié)；反之，制度設(shè)置、制度運(yùn)行與制度場(chǎng)域的脫嵌將會(huì)造成制度創(chuàng)新懸浮于基層治理場(chǎng)域并進(jìn)一步導(dǎo)致制度空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，從而使得鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐偏離制度預(yù)期。

（二）倡導(dǎo)鄉(xiāng)風(fēng)文明：Y區(qū)的實(shí)踐

2019年是S市Y 區(qū)脫貧摘帽年，為了動(dòng)員一切力量服務(wù)脫貧攻堅(jiān)，該區(qū)將慈善工作和脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合，在全區(qū)各行政村建立“愛(ài)心超市”。以“家庭美、家風(fēng)正、家業(yè)興”為主要建設(shè)內(nèi)容，試圖以民主評(píng)議的方式對(duì)農(nóng)戶在贍養(yǎng)父母、家庭衛(wèi)生、參與集體活動(dòng)、發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)、遵守法律法規(guī)等方面的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)分，評(píng)分結(jié)果按一定比例折算成積分，農(nóng)戶憑借積分可到“愛(ài)心超市”兌換商品。區(qū)政府希望藉此促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)形成和諧、文明、向上的良好風(fēng)氣。

就制度文本而言，Y區(qū)“愛(ài)心超市”項(xiàng)目的制度章程十分詳盡，各項(xiàng)制度從領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、組織架構(gòu)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行規(guī)范等角度對(duì)“愛(ài)心超市”的運(yùn)營(yíng)與管理作出了具體規(guī)定。Y區(qū)宣傳部作為治理創(chuàng)新的發(fā)起者和牽頭者，也是制度文本的主要制定者，《S市Y 區(qū)“愛(ài)心超市”建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》《愛(ài)心積分評(píng)定辦法》《愛(ài)心積分評(píng)定參考項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)》《扣分參考項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)》《“愛(ài)心超市”日常管理制度》《“愛(ài)心超市”物資領(lǐng)取制度》等，皆是由宣傳部長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的區(qū)級(jí)“愛(ài)心超市”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組制定的系列實(shí)施方案，在文本層面明確了“愛(ài)心超市”建設(shè)的責(zé)任與規(guī)范。根據(jù)制度文本的要求，積分評(píng)定和兌換是“愛(ài)心超市”運(yùn)作的關(guān)鍵。具體而言，愛(ài)心積分評(píng)定由村兩委成員、駐村工作隊(duì)、村民小組長(zhǎng)和村民代表組成民主評(píng)議小組，按照評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各家各戶的當(dāng)月表現(xiàn)予以評(píng)定、賦分，每月積分評(píng)定結(jié)果必須張榜公示，公示無(wú)異議后生效，農(nóng)戶可憑愛(ài)心積分手冊(cè)前往“愛(ài)心超市”兌換等值物品；積分評(píng)比和愛(ài)心物資的發(fā)放對(duì)象為行政村（社區(qū)）內(nèi)的所有村民，愛(ài)心積分兌現(xiàn)物品按照1分積分兌換1元人民幣的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，積分兌換后的余額可以結(jié)轉(zhuǎn)使用，但不能直接兌換為現(xiàn)金。以一系列“愛(ài)心超市”制度為藍(lán)本，Y區(qū)通過(guò)試點(diǎn)先行、逐步推廣的方式在五個(gè)月內(nèi)完成了全區(qū)350個(gè)村（社區(qū)）的“愛(ài)心超市”建設(shè)工作并全部投入運(yùn)營(yíng)。

但就制度實(shí)踐而言，“愛(ài)心超市”運(yùn)營(yíng)基本陷入癱瘓，制度文本不僅沒(méi)有轉(zhuǎn)化為治理效能，還造成了鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)性脫耦，使得鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)生了嚴(yán)重的路徑偏離，運(yùn)作管理形式化、運(yùn)行機(jī)制行政化和運(yùn)行效用微弱化是“愛(ài)心超市”項(xiàng)目運(yùn)作的突出問(wèn)題。治理實(shí)踐偏離制度預(yù)期導(dǎo)致Y 區(qū)的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐淪為形式主義工程，在某種程度上來(lái)說(shuō)，Y 區(qū)治理創(chuàng)新中存在的制度文本與治理實(shí)踐的差距正是由于制度設(shè)置、制度運(yùn)行與制度場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)性脫耦所形塑的制度懸浮造成的。

三、制度設(shè)置與制度運(yùn)行脫耦導(dǎo)致政策執(zhí)行的異化

“愛(ài)心超市”項(xiàng)目實(shí)際上是試圖通過(guò)提供物質(zhì)刺激和公共服務(wù)以達(dá)到社會(huì)管理目的的鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，這意味著“愛(ài)心超市”建設(shè)只是前提，運(yùn)營(yíng)和管理才是關(guān)鍵，只有常態(tài)化、規(guī)范化的管理才能夠真正滿足民眾的服務(wù)需求并推動(dòng)其行為方式的改變。但在調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，“愛(ài)心超市”在“掛牌”建立后普遍存在疏于管理的現(xiàn)象，雖然制度文本對(duì)“愛(ài)心超市”項(xiàng)目的積分評(píng)議和運(yùn)營(yíng)管理作了詳細(xì)的規(guī)定，但這些規(guī)定在治理實(shí)踐中并沒(méi)有得到有效落實(shí)，制度文本在制度運(yùn)行過(guò)程中嚴(yán)重偏離既定路徑，政策執(zhí)行的異化影響了制度創(chuàng)新的實(shí)踐效能。在Y區(qū)“愛(ài)心超市”建設(shè)這一實(shí)踐場(chǎng)域中，區(qū)級(jí)政府扮演著“發(fā)起者”與“指導(dǎo)者”的雙重角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要角色是“負(fù)責(zé)者”，村級(jí)組織實(shí)際上才是具體政策的“落實(shí)者”，村民是“配合者”。因此，從制度運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，只有當(dāng)村級(jí)組織和村民的執(zhí)行能力和執(zhí)行意愿與區(qū)級(jí)政府相一致時(shí)，制度文本才能夠順暢運(yùn)行并為其轉(zhuǎn)化為治理效能提供基礎(chǔ)，而制度設(shè)置在系統(tǒng)性、自洽性和開(kāi)放性理念上的偏頗極易引發(fā)制度運(yùn)行過(guò)程中各執(zhí)行主體的行動(dòng)脫節(jié)，從而影響制度效能。

（一）制度完整性不足與村級(jí)組織的“選擇性執(zhí)行”

制度設(shè)置的完整性意味著制度文本應(yīng)當(dāng)滿足系統(tǒng)性和自洽性要求，制度體系需要具備一定的保障機(jī)制和可操作性，以此為制度執(zhí)行主體創(chuàng)造良好的制度運(yùn)行條件。Y 區(qū)“愛(ài)心超市”項(xiàng)目制度設(shè)置完整性的不足嚴(yán)重制約著村級(jí)組織的制度執(zhí)行力，這種完整性不足主要體現(xiàn)在保障機(jī)制缺失和制度可操作性受限兩個(gè)方面，即制度設(shè)置沒(méi)有為作為制度執(zhí)行者的村級(jí)組織提供相應(yīng)的配套機(jī)制，也沒(méi)有為其提供清晰可執(zhí)行的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，從而嚴(yán)重制約了村級(jí)組織的行動(dòng)能力和行動(dòng)意愿。

制度運(yùn)行過(guò)程實(shí)際上是公共治理主體間的互動(dòng)及政策話語(yǔ)嵌入的博弈過(guò)程，制度運(yùn)行的效果取決于博弈主體的行動(dòng)策略，就此意義而言，社會(huì)治理創(chuàng)新的成效實(shí)際上取決于制度執(zhí)行主體基于成本收益考量而采取的政策執(zhí)行策略。通過(guò)對(duì)“愛(ài)心超市”項(xiàng)目運(yùn)作制度的分析發(fā)現(xiàn)，若完全按照制度文本的規(guī)定予以落實(shí)，不僅村干部要花費(fèi)大量的時(shí)間成本，村級(jí)組織還要承擔(dān)額外的物質(zhì)成本，而制度設(shè)置卻未對(duì)此作出相應(yīng)的機(jī)制保障。村級(jí)組織作為制度運(yùn)行成本的主要承擔(dān)者，難以承受的制度運(yùn)行成本使其行動(dòng)意愿大為降低，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)收入的情況下，村級(jí)組織也不具備落實(shí)制度文本的行動(dòng)能力，只能以“選擇性執(zhí)行”“策略性應(yīng)對(duì)”的方式應(yīng)付區(qū)級(jí)政府的命令與督查。

具體而言，Y 區(qū)區(qū)政府制定的《愛(ài)心積分評(píng)定辦法》規(guī)定，各村（社區(qū)）每月召開(kāi)一次愛(ài)心積分評(píng)定會(huì)議，由村級(jí)“愛(ài)心超市”領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)入戶檢查和了解的情況，以民主討論的形式對(duì)農(nóng)戶的當(dāng)月表現(xiàn)逐一評(píng)定、賦分。這一規(guī)定表明，僅愛(ài)心積分評(píng)定環(huán)節(jié)，村干部就需要承擔(dān)入戶和開(kāi)會(huì)討論兩種時(shí)間成本，而合村并組后行政村所轄范圍的擴(kuò)大則進(jìn)一步增加了村干部的工作時(shí)間。一方面，Y 區(qū)四面環(huán)山，山區(qū)農(nóng)村的居住密度遠(yuǎn)不如平原地區(qū)，村大人散的居住格局意味著入戶需要花費(fèi)一定的時(shí)間，農(nóng)村外出務(wù)工人員的增多又使得村干部在工作時(shí)間無(wú)法入戶，只能在非工作時(shí)間才能入戶。另一方面，Y 區(qū)行政村少則上百戶，多則上千戶，逐組逐戶進(jìn)行民主評(píng)議打分意味著每月村干部?jī)H開(kāi)會(huì)討論愛(ài)心積分就要花費(fèi)三四天的時(shí)間。同時(shí)，《“愛(ài)心超市”日常管理制度》要求各村必須設(shè)置一名專職超市管理員，區(qū)級(jí)財(cái)政卻沒(méi)有配套超市管理員的工資，工資只能由行政村自己承擔(dān)。以筆者調(diào)研的D村為例，該村因黨群服務(wù)中心的空間有限，“愛(ài)心超市”只好設(shè)在6組金姓村民的家中，村集體每年支付5000元的房租并由該戶戶主擔(dān)任超市管理員，負(fù)責(zé)超市的日常管理與運(yùn)營(yíng)工作，D村在負(fù)債千萬(wàn)又缺少集體經(jīng)濟(jì)收入的情況下，“愛(ài)心超市”的房租和管理費(fèi)用實(shí)際上是一筆額外的開(kāi)支。此外，資金補(bǔ)貼不到位也使得超市管理員兼職化現(xiàn)象普遍存在，大部分超市管理員并不清楚該崗位所要履行的職責(zé)，也無(wú)法勝任或者沒(méi)有時(shí)間從事積分登記、兌換公示等規(guī)范化的文書(shū)工作，物資領(lǐng)取隨意化、個(gè)人化、主觀化現(xiàn)象普遍存在。按時(shí)開(kāi)放、積分標(biāo)簽、兌換登記、張榜公示等管理流程都停留在制度文本層面，“愛(ài)心超市”的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)陷入窘境。換言之，在“重經(jīng)濟(jì)、輕文化”的基層治理邏輯下，鄉(xiāng)村文化建設(shè)并不能給村干部帶來(lái)明顯的政治效益和經(jīng)濟(jì)效益，在工作負(fù)荷過(guò)載的常態(tài)化治理模式下花費(fèi)如此多的時(shí)間成本和物質(zhì)成本去落實(shí)該項(xiàng)制度，對(duì)于村干部來(lái)說(shuō)顯然不是理性選擇。

因此，村級(jí)組織基本無(wú)力承擔(dān)“愛(ài)心超市”制度創(chuàng)新所需的制度運(yùn)行成本，而區(qū)級(jí)政府的制度設(shè)置又沒(méi)有建立相應(yīng)的保障與補(bǔ)償機(jī)制，這就大大降低了村干部的執(zhí)行能力和執(zhí)行意愿，其只能以選擇性執(zhí)行的策略來(lái)應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致物資領(lǐng)取隨意化、貨柜積滿灰塵、商品過(guò)期、迎檢式開(kāi)放等現(xiàn)象較為普遍。由此帶來(lái)的結(jié)果就是“愛(ài)心超市”日常運(yùn)營(yíng)制度形同虛設(shè)，其在治理實(shí)踐中幾乎淪為擺設(shè)，成為應(yīng)付上級(jí)檢查的“面子工程”，象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)際功能。

同時(shí)，制度自洽性不足影響村干部對(duì)“愛(ài)心超市”項(xiàng)目的政策執(zhí)行力度，這主要表現(xiàn)為制度可操性亟待提高?？刹僮餍砸馕吨贫纫?guī)范和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)能夠給予制度執(zhí)行主體以清晰的指引，便于其了解和掌握，這是村干部將制度文本轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐的前提。Y 區(qū)下發(fā)的《愛(ài)心積分評(píng)定參考項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)》列出了五大項(xiàng)共18 個(gè)子項(xiàng)目并對(duì)每個(gè)子項(xiàng)目予以賦分，內(nèi)容包括社會(huì)公德、家庭美德、遵規(guī)守法、內(nèi)生動(dòng)力和村民自治五個(gè)方面，每一項(xiàng)都列出了具體的評(píng)定內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)分值，供村級(jí)愛(ài)心積分民主評(píng)議小組參考。如，社會(huì)公德這一參評(píng)項(xiàng)目包含愛(ài)護(hù)公共財(cái)物，制止或舉報(bào)損壞水電、道路、光纜、健身器材等公共設(shè)施的行為；通過(guò)自己享受的優(yōu)惠政策，現(xiàn)身說(shuō)教，積極向其他群眾宣傳扶貧政策；維護(hù)公共衛(wèi)生和村容整潔，主動(dòng)參與村級(jí)道路、廣場(chǎng)清掃以及河道清理等義務(wù)勞動(dòng)等三條內(nèi)容，對(duì)應(yīng)的分值分別為4分、3分和5分，同時(shí)，也按照這五大項(xiàng)內(nèi)容分別設(shè)置了相應(yīng)的扣分條款。由于參考項(xiàng)目過(guò)多，不利于民主評(píng)議的具體操作，因此，大部分村莊在執(zhí)行過(guò)程中都將評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)化為文明衛(wèi)生，主要包括“贍養(yǎng)孝敬父母，嚴(yán)格管教子女”“保持家庭整潔，講究個(gè)人衛(wèi)生”等內(nèi)容，這些條款以個(gè)體道德性行為為主，但由于在具體執(zhí)行過(guò)程中難以客觀量化，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果帶有很強(qiáng)的主觀色彩。“愛(ài)心積分評(píng)定還是缺少標(biāo)準(zhǔn)，文明衛(wèi)生評(píng)分如何全靠個(gè)人自我感覺(jué)，瓷磚地和水泥地給人的第一感覺(jué)就不一樣，大部分村干部在打分的時(shí)候都是走走過(guò)場(chǎng)，因?yàn)檫@個(gè)東西沒(méi)有一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)，操作起來(lái)很難。”（1）因此，制度本身的可操作性在很大程度上影響著制度運(yùn)行的效果。作為“愛(ài)心超市”制度運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，愛(ài)心積分評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)難以量化直接影響著政策執(zhí)行者的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力，并進(jìn)一步制約著鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的有效性。

（二）制度開(kāi)放性缺失與村民的“有意規(guī)避”

從某種意義上說(shuō)，社會(huì)治理創(chuàng)新就是制度設(shè)置在制度運(yùn)行環(huán)節(jié)中能否有效轉(zhuǎn)化的過(guò)程，制度實(shí)施成為制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。“‘實(shí)施’不僅涉及政府層面的動(dòng)員和協(xié)調(diào)，而且涉及實(shí)施對(duì)象的反饋，一個(gè)能夠順利實(shí)施的制度才是一個(gè)好制度，否則就會(huì)陷入‘制度空轉(zhuǎn)’。在這個(gè)意義上，制度實(shí)施可以視為多元主體參與的‘治理’過(guò)程?！保?5］因此，作為治理對(duì)象的村民，其配合度與參與積極性在相當(dāng)程度上決定著社會(huì)治理創(chuàng)新的效能，而村民的參與積極性是以制度的回應(yīng)性為前提的。制度設(shè)置需要具備開(kāi)放性與回應(yīng)性，吸納相關(guān)治理對(duì)象的意見(jiàn)與需求以增進(jìn)其對(duì)制度的理解和認(rèn)同，從而激發(fā)其參與的積極性。Y 區(qū)“愛(ài)心超市”推進(jìn)工作遇阻，村民參與度不高甚至拒絕配合積分評(píng)議工作，與制度設(shè)置缺乏開(kāi)放性有很大關(guān)系。

首先，“愛(ài)心超市”制度設(shè)置過(guò)程是閉合的，其遵循的是行政驅(qū)動(dòng)治理的路徑模式，主要表現(xiàn)為治理主體行政化、治理方式行政化和治理資源行政化［22］。政策制定者在擬定制度方案時(shí)傾向于從自身意志出發(fā)，沒(méi)有吸納群眾的意見(jiàn)和需求；在制度運(yùn)行過(guò)程中也沒(méi)有根據(jù)群眾的反饋及時(shí)調(diào)整制度文本，導(dǎo)致村民對(duì)該制度的認(rèn)可度低從而也制約了其參與的積極性。從制度設(shè)置過(guò)程來(lái)看，“愛(ài)心超市”項(xiàng)目從籌備到推廣完全由Y區(qū)宣傳部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，其建設(shè)實(shí)施方案也是完全由區(qū)級(jí)政府自上而下輸入到鄉(xiāng)村社會(huì)，這種缺少前期摸底調(diào)研的單向制度嵌入往往以“行政意愿”代替“群眾意愿”。由此，一項(xiàng)旨在創(chuàng)新社會(huì)治理方式、激發(fā)村民主體性的治理活動(dòng)，現(xiàn)實(shí)中卻是由行政力量所主導(dǎo)的，村民在制度設(shè)置環(huán)節(jié)失語(yǔ)、缺位，這無(wú)疑是村民參與積極性不高的重要原因。

其次，“愛(ài)心超市”制度設(shè)置缺乏回應(yīng)性，制度創(chuàng)新沒(méi)有契合村民的實(shí)際需求。為了增強(qiáng)積分評(píng)議的可操作性，Y 區(qū)大部分行政村都簡(jiǎn)化了愛(ài)心積分的評(píng)定流程，將積分評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)聚焦為家庭衛(wèi)生方面，其具體內(nèi)容包括保持自家房前屋后干凈整潔、家庭整潔、講究個(gè)人衛(wèi)生、儀容儀表不邋遢等，但是，對(duì)于Y 區(qū)多數(shù)村民而言，農(nóng)村社區(qū)的生活垃圾治理實(shí)際上并不是問(wèn)題。半工半耕是Y區(qū)村民的主要生計(jì)模式，每家每戶的房前屋后都有菜園子，平時(shí)的生活垃圾都可以拿來(lái)漚肥?！凹依锒紓淞撕脦讉€(gè)垃圾桶，需要倒垃圾的時(shí)候大家都蠻自覺(jué)的，村里的環(huán)衛(wèi)垃圾箱數(shù)量挺多，倒垃圾也方便。其實(shí)，垃圾也是可倒可不倒的，平時(shí)也沒(méi)啥垃圾，除了塑料袋和一些廚余垃圾，其他垃圾都可以順手往菜地里一倒，當(dāng)肥料使。”（2）筆者在入戶調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，大部分村民的家里都比較整潔、干凈，這說(shuō)明村民的衛(wèi)生意識(shí)是比較強(qiáng)烈的，也能夠做好個(gè)人和家庭的衛(wèi)生管理工作。

因此，衛(wèi)生評(píng)比機(jī)制實(shí)際上并不切合村民的真實(shí)需求，機(jī)制本身所具有的行為規(guī)約和解決問(wèn)題的功能也被虛置，外生性制度供給超出了村民的實(shí)際需求，造成制度供求關(guān)系處于非均衡狀態(tài)從而引發(fā)“制度過(guò)密化”，并進(jìn)一步導(dǎo)致制度邊際效用的遞減是制度懸浮的重要表現(xiàn)，也是社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐遇阻的重要原因［23］?！皭?ài)心超市”項(xiàng)目看似是治理創(chuàng)新實(shí)踐，但在鄉(xiāng)村社會(huì)治理場(chǎng)域中卻引發(fā)了組織疊加、角色疊加、職權(quán)疊加和規(guī)則疊加等多重權(quán)力疊加現(xiàn)象并導(dǎo)致了“權(quán)力過(guò)密化”［24］，削弱了該制度的實(shí)際效能。此外，復(fù)雜制度要落地生根，必須要有能夠激活制度運(yùn)轉(zhuǎn)的力量，而利益則是其中最為根本和重要的力量［25］279。在Y區(qū)“愛(ài)心超市”建設(shè)中，積分兌換物多為醬油、洗潔精、肥皂等廉價(jià)生活用品，這些獎(jiǎng)勵(lì)只對(duì)少部分老年人具有一定的吸引力，對(duì)于大部分年輕人來(lái)說(shuō)，犧牲自己的部分隱私空間和休閑時(shí)間去換取這些小物品是很不劃算的。在缺乏有效利益支撐的情況下，村民基于對(duì)參與該制度的成本和收益的衡量，會(huì)選擇不配合、不參與等行為策略，從而影響了鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐效果。

由此觀之，制度設(shè)置環(huán)節(jié)的理念偏差，即制度系統(tǒng)性、自洽性和開(kāi)放性的不足，使得區(qū)級(jí)政府、村級(jí)組織和村民三者間的執(zhí)行能力和執(zhí)行意愿存在差異，導(dǎo)致其行動(dòng)策略選擇也不一致，進(jìn)而引發(fā)了治理創(chuàng)新實(shí)踐中的政策執(zhí)行異化。在“愛(ài)心超市”項(xiàng)目中，作為項(xiàng)目發(fā)起者的區(qū)級(jí)政府具有強(qiáng)烈的執(zhí)行意愿，但制度設(shè)置理念的偏頗導(dǎo)致該項(xiàng)目在村級(jí)組織和村民群眾之間的利益聯(lián)結(jié)度缺失，他們的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力遠(yuǎn)不及區(qū)級(jí)政府，“選擇性執(zhí)行”和“有意規(guī)避”的行動(dòng)策略造成了制度運(yùn)行環(huán)節(jié)中各治理主體的行為脫節(jié)。在這種情況下，即使區(qū)級(jí)政府全力推進(jìn)該項(xiàng)目，但作為制度落實(shí)者和配合者的村級(jí)組織和村民的冷漠態(tài)度導(dǎo)致了制度運(yùn)行環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)性的不足，進(jìn)而嚴(yán)重制約著治理效能的實(shí)現(xiàn)。

四、制度運(yùn)行與制度場(chǎng)域脫嵌導(dǎo)致治理效能弱化

社會(huì)是一個(gè)集不可界定性、不一致性、不連貫性、非理性、歧義性、矛盾性等多重特征于一體的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)［26］11，建立在此基礎(chǔ)上的社會(huì)治理也因而具有特殊性和不可通約性。因此，制度運(yùn)行只有與特定的社會(huì)基礎(chǔ)和制度場(chǎng)域相契合，才能真正發(fā)揮治理效能，達(dá)致制度預(yù)期。也就是說(shuō)，社會(huì)治理創(chuàng)新必須充分考慮制度運(yùn)行方式與制度場(chǎng)域的耦合度，尤其是在鄉(xiāng)村社會(huì)，人情禮俗、傳統(tǒng)慣例等非正式制度對(duì)人們的社會(huì)行為依舊具有不同程度的影響，有效的治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)是正式制度與非正式制度相互適應(yīng)、相互作用的過(guò)程。一旦制度運(yùn)行脫離了特定的社會(huì)基礎(chǔ)和制度場(chǎng)域，試圖通過(guò)行政權(quán)力的強(qiáng)制嵌入改造鄉(xiāng)村社會(huì)，其所遭遇的后果只能是村民的規(guī)避與不服從，鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新也將陷入失敗的困境。Y區(qū)“愛(ài)心超市”項(xiàng)目的治理目標(biāo)是推動(dòng)良好家風(fēng)家教的培育，進(jìn)而達(dá)致鄉(xiāng)風(fēng)文明并為村級(jí)治理提供有力的精神文化支撐，但制度運(yùn)行與制度場(chǎng)域的脫嵌引發(fā)了村民的規(guī)避與反感，導(dǎo)致社會(huì)治理創(chuàng)新偏離了預(yù)期目標(biāo)。

一方面，制度運(yùn)行是以制度嵌入為基礎(chǔ)的，從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新是外部制度嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的過(guò)程。但是，這種強(qiáng)制性的外部嵌入是有邊界的，一旦超出了村民的可接受界限，嵌入性不僅會(huì)遭遇嵌入客體的反抗，還會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性。不同的治理領(lǐng)域、不同的社會(huì)問(wèn)題，遵循著不同的制度邏輯，制度運(yùn)行方式必須與具體的制度場(chǎng)域相契合才能真正實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行績(jī)效。一般來(lái)說(shuō)，個(gè)人和家庭生活、私人關(guān)系等私域活動(dòng)具有私人化、原子化和封閉性特征，其行為規(guī)約主要依靠人倫道德、社會(huì)輿論等軟規(guī)則和私人之間所締結(jié)的自由契約完成，國(guó)家權(quán)力的作用僅限于倡導(dǎo)和引領(lǐng)，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代，多元文化的影響愈加深刻，民眾的私有觀念不斷增強(qiáng)，自我意識(shí)不斷提升，公私界限日漸明晰，國(guó)家權(quán)力過(guò)度介入私人領(lǐng)域，會(huì)引起村民本能的規(guī)避與抵制。

D村愛(ài)心積分民主評(píng)議小組在入戶檢查各家文明衛(wèi)生時(shí)，經(jīng)常遇到村民不配合的情形，村民表示：“村里有時(shí)候也會(huì)來(lái)檢查衛(wèi)生，但我一般都不管這些，門(mén)一關(guān)假裝不在家，不想和他們搞，有些干部平時(shí)也不是很熟，別人對(duì)你家指指點(diǎn)點(diǎn)怪讓人不好受的?！保?）筆者和調(diào)研團(tuán)隊(duì)在入戶訪談時(shí)也發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民即使在家，家門(mén)也是處于緊鎖的狀態(tài)，陌生人或者不熟識(shí)的人上門(mén)到訪，主人基本不會(huì)回應(yīng)。這表明，作為個(gè)體建構(gòu)自我形象、培育自我意識(shí)、享受自我空間的重要場(chǎng)域，家庭是私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的重要分界點(diǎn)，村民對(duì)于家庭空間所塑造的地理界限感十分在意，強(qiáng)烈的領(lǐng)地意識(shí)使得以私人領(lǐng)域的規(guī)約和評(píng)價(jià)為主要運(yùn)行內(nèi)容的“愛(ài)心超市”制度無(wú)法獲得村民的參與和配合。換言之，“愛(ài)心超市”建設(shè)在制度設(shè)置過(guò)程中，沒(méi)有充分考慮制度邏輯與治理場(chǎng)域的契合性，將以公權(quán)力介入為主的正式制度運(yùn)行方式嵌入到非正式的私人和道德領(lǐng)域，不僅模糊了權(quán)力的“公共性”屬性，還極易引起村民的有意規(guī)避與強(qiáng)烈反感。

另一方面，社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重點(diǎn)在于民眾的廣泛參與，這就要求制度運(yùn)行必須充分考慮社會(huì)基礎(chǔ)，尤其是要與社會(huì)內(nèi)生的風(fēng)俗、傳統(tǒng)和慣例相適應(yīng)，以此提升公眾對(duì)制度執(zhí)行的配合度，從而提升治理效能。換言之，社會(huì)治理創(chuàng)新不能僅僅關(guān)注制度的程序設(shè)計(jì)，還要把注意力和精力集中在正式規(guī)定與作為社會(huì)基礎(chǔ)的風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)輿論等之間的和諧適宜關(guān)系的建構(gòu)、規(guī)劃上［27］。尤其是在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)領(lǐng)域，如果僅僅依靠國(guó)家正式制度促成文化治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，很有可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力過(guò)度侵入個(gè)體的私人領(lǐng)域，公共領(lǐng)域蠶食私人領(lǐng)域的最終結(jié)果就是公共權(quán)力的異化與社會(huì)自治的消弭［28］。從Y區(qū)“愛(ài)心超市”的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，過(guò)于注重量化打分、民主評(píng)議等外部制度的程序設(shè)計(jì)而忽視對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部非正式制度的吸納作用是制度場(chǎng)域懸置的另一體現(xiàn)，也是社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐效能不佳的重要原因?！皭?ài)心超市”建設(shè)過(guò)于強(qiáng)調(diào)自上而下的行政動(dòng)員，卻沒(méi)有對(duì)自下而上的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)輿論予以足夠的重視，政府缺乏在宣傳、互動(dòng)和博弈中建構(gòu)社會(huì)所認(rèn)可的規(guī)范、秩序的能力，使得制度運(yùn)行喪失了與制度場(chǎng)域相契合的社會(huì)土壤，并造成了制度懸浮現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而削弱了社會(huì)治理創(chuàng)新的制度實(shí)效。

五、結(jié)論與討論

社會(huì)治理體系是由主體、規(guī)則、機(jī)制、目標(biāo)等要素構(gòu)成的規(guī)范社會(huì)行為的一系列制度，要素之間的耦合與互動(dòng)程度直接決定著社會(huì)治理效能的達(dá)成度［29］，而要素之間的脫節(jié)則會(huì)直接導(dǎo)致社會(huì)治理創(chuàng)新的路徑偏離并進(jìn)一步削弱其治理效能。換言之，鄉(xiāng)村社會(huì)治理本質(zhì)上是制度文本作用于基層場(chǎng)域并轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐的過(guò)程，是各級(jí)地方政府、村級(jí)組織、村民等公共治理主體在制度創(chuàng)設(shè)、制度運(yùn)行、制度變遷等制度生命周期內(nèi)所進(jìn)行的互動(dòng)與博弈，因此，制度創(chuàng)新不僅僅意味著制度設(shè)置，關(guān)鍵在于制度實(shí)施。為了保障制度能夠有效實(shí)施，真正在基層實(shí)踐中取得良好的制度效能，從而推動(dòng)社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)治理創(chuàng)新必須著眼于制度設(shè)置與制度運(yùn)行、制度場(chǎng)域的耦合，使得制度供給在整體上處于一種相對(duì)均衡的狀態(tài)。通過(guò)對(duì)Y 區(qū)“愛(ài)心超市”案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，制度懸浮是社會(huì)治理創(chuàng)新有效性不足的重要原因。上級(jí)政府在制定政策、設(shè)置制度時(shí)，傾向于從單一化、碎片化的思維邏輯出發(fā)，僅僅聚焦于制度設(shè)置及正式程序規(guī)則的設(shè)定這一環(huán)節(jié)，缺乏以制度生命周期為創(chuàng)設(shè)框架的整體性視角，也沒(méi)有充分考慮到基層組織和村民對(duì)于制度的接受度和需求度，導(dǎo)致制度創(chuàng)新缺乏社會(huì)基礎(chǔ)，無(wú)法有效轉(zhuǎn)化為基層實(shí)踐，制度只能停留在“文本”層面，社會(huì)治理創(chuàng)新也無(wú)法取得制度預(yù)期。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重制度創(chuàng)設(shè)與制度運(yùn)轉(zhuǎn)、制度執(zhí)行與制度場(chǎng)域之間的耦合度，使得制度創(chuàng)新整體上處于協(xié)調(diào)、均衡狀態(tài)。

首先，上級(jí)政府在創(chuàng)新基層治理制度時(shí)，要著眼于增強(qiáng)制度的系統(tǒng)性，這需要制度設(shè)置主體突破狹隘的科層制思維方式，以制度制定者和制度實(shí)施者的雙重角色完成制度創(chuàng)設(shè)。一般來(lái)說(shuō)，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新場(chǎng)域中，制度設(shè)置主體和制度實(shí)施主體是相對(duì)分離的，由此帶來(lái)的結(jié)果就是作為制度設(shè)置主體的上級(jí)政府會(huì)盡最大可能降低制度的設(shè)計(jì)成本，在制度成本投入總量恒定的情況下，這意味著基層政府需要承擔(dān)較高的運(yùn)行成本，從而制約著后者的行動(dòng)意愿和行動(dòng)能力。因此，上級(jí)政府在建立制度時(shí)，不僅需要考慮如何降低制度設(shè)置成本，而且應(yīng)將制度創(chuàng)設(shè)重點(diǎn)置于如何實(shí)現(xiàn)制度實(shí)施成本最小化，而增強(qiáng)制度系統(tǒng)在保障機(jī)制方面的完備性則是關(guān)鍵。換句話說(shuō)，制度設(shè)置需要充分考慮各利益相關(guān)者在制度運(yùn)行過(guò)程中需要及可能承擔(dān)的各種可見(jiàn)、不可見(jiàn)的成本，并為之提供明確的保障和補(bǔ)償以增強(qiáng)行動(dòng)主體的行動(dòng)意愿和行動(dòng)能力。

其次，上級(jí)政府在創(chuàng)新基層治理制度時(shí)，要著眼于增強(qiáng)制度的開(kāi)放性和自洽性。一方面，有效的鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)際上是謀求公共利益最大化的過(guò)程，而村民實(shí)際需求的回應(yīng)與滿足則是增進(jìn)鄉(xiāng)村公共利益的重要表現(xiàn)之一，從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的本質(zhì)就是不斷滿足村民的真實(shí)需求。因此，上級(jí)政府在以制度創(chuàng)新推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過(guò)程中，需要通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站、官方微博、聽(tīng)證會(huì)、走訪等形式廣泛征求公眾的意見(jiàn)與建議，吸納村民的需求，以實(shí)現(xiàn)制度供給與制度需求的均衡。另一方面，制度設(shè)置的自洽性要求制度本身具有可操作性，可操作程度高意味著村干部和村民能夠快速地了解和掌握制度文本，而村干部和村民的積極參與正是以其對(duì)制度規(guī)范的理解為前提的。提高制度設(shè)置的可操作性程度意味著上級(jí)政府不僅需要用通俗易懂的語(yǔ)言將繁雜的制度文本簡(jiǎn)單化、清晰化、條理化，更需要在此基礎(chǔ)上將具體的執(zhí)行條款和項(xiàng)目定量化。

最后，制度創(chuàng)新還需要增強(qiáng)制度的有效性，而治理機(jī)制與制度場(chǎng)域的契合度則是制度文本能夠有效轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新實(shí)踐的重要方面。在制度設(shè)置和制度運(yùn)行過(guò)程中，各方治理主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)制度場(chǎng)域和治理目標(biāo)的不同選擇適宜的治理方式和制度運(yùn)行方式。因地、因時(shí)、因事制宜是鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的應(yīng)有之義，制度創(chuàng)新作為推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效的重要方式，也應(yīng)根據(jù)制度場(chǎng)域和社會(huì)基礎(chǔ)的不同進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。如，私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域作為社會(huì)治理的基本內(nèi)容，二者在一定條件下雖然可以相互轉(zhuǎn)化，但畢竟具有不同的特性，私人領(lǐng)域作為個(gè)體的獨(dú)立生活空間，相對(duì)隱秘且封閉；而公共領(lǐng)域以社會(huì)交往為基本前提，具有開(kāi)放性、公共性的特征，在民眾隱私觀念和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)的社會(huì)新時(shí)期，公私領(lǐng)域的治理重點(diǎn)和治理內(nèi)容都發(fā)生了相應(yīng)的變化，其治理也應(yīng)當(dāng)采取不同的方式和機(jī)制。

概言之，上級(jí)政府在制度創(chuàng)設(shè)時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮制度實(shí)施成本、可操作性程度、治理機(jī)制與制度場(chǎng)域的耦合度以確保制度的完整性、回應(yīng)性、協(xié)調(diào)性和有效性，避免制度懸浮于基層場(chǎng)域是縮小制度文本與治理實(shí)踐的差距從而達(dá)致社會(huì)治理效能的重要路徑。

注釋：

（1） 來(lái)自2020年7月10日下午對(duì)Y區(qū)D村副書(shū)記的訪談。

（2） 來(lái)自2020年7月24日下午對(duì)Y區(qū)D村村民L的訪談。

（3） 來(lái)自2020年7月24日下午對(duì)Y區(qū)D村村民J的訪談。