胡建華，鐘剛?cè)A

(1.江西理工大學(xué) 法學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院,江西 贛州 341000;2.華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣東 廣州 510000)

一、問題提出

德國著名社會學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）在《風(fēng)險社會》中提到，人類已經(jīng)進(jìn)入世界風(fēng)險社會，我們生活在一個除了冒險別無選擇的社會里。各類危機(jī)已經(jīng)從“非常態(tài)”逐步向“常態(tài)”轉(zhuǎn)變，威脅著人類的生命、生產(chǎn)與生活，高風(fēng)險性和不確定性已經(jīng)成為新世紀(jì)的時代特征。跨區(qū)域性的公共危機(jī)即是這個時代的產(chǎn)物，當(dāng)前區(qū)域之間各要素流動的頻繁以及聯(lián)通越來越緊密，一地發(fā)生的危機(jī)難免具有波及性、衍生性等特征，使得需要跨區(qū)域處理的公共危機(jī)時有發(fā)生。比如，2003年非典事件、2005年松花江水污染事件、2007年太湖藍(lán)藻事件、2008 年南方雪災(zāi)事件、四川等多地地震災(zāi)害、北方多地霧霾災(zāi)害、2013 年黃浦江死豬事件、2015 年川陜甘跨省水污染事件、2018 年洪澤湖污染事件、新冠肺炎疫情等，這些公共危機(jī)都需要各地區(qū)各主體的協(xié)同治理。

黨的十八屆三中全會首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個重大命題，并在十九屆四中全會第一次以中央全會的方式專門研究國家治理體系和治理能力問題。無疑，公共危機(jī)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，尤其是針對跨區(qū)域公共危機(jī)的治理，更能體現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。為此，國家建立跨域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制、實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等，從頂層設(shè)計的高度對推進(jìn)區(qū)域公共危機(jī)治理做出了一系列決策部署。比如，支持一些經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的區(qū)域建立應(yīng)急管理合作機(jī)制，鼓勵各地區(qū)由各自單打獨(dú)斗向協(xié)同治理轉(zhuǎn)型。同時，成立應(yīng)急管理部，打破了災(zāi)種分割管理格局，災(zāi)害綜合治理成為了現(xiàn)實，解決了公共危機(jī)治理的部門分割和專業(yè)化不足問題。然而，現(xiàn)行的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理實踐依然存在區(qū)域分割、主體單一、協(xié)同困難和治理碎片化等問題，區(qū)域間綜合應(yīng)急管理合作機(jī)制尚顯薄弱，各主體在預(yù)防預(yù)警、協(xié)調(diào)聯(lián)動、恢復(fù)學(xué)習(xí)各階段取得的合作效果并不盡人意，還不能很好滿足國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。

基于此，本文以我國跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的實踐探索為切入點(diǎn)，圍繞已有多項地方政府間應(yīng)急管理合作協(xié)議重點(diǎn)梳理跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的行動特征，系統(tǒng)分析跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理存在的合作困境，深刻反思跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理困境的產(chǎn)生因素。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用協(xié)同治理理論觀點(diǎn)，創(chuàng)新構(gòu)建合作共贏式的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式，將區(qū)域各政府與社會、市場等多元主體置于同一分析框架，建立組織、協(xié)調(diào)、控制三大系統(tǒng)及其配套運(yùn)行機(jī)制，力促區(qū)域內(nèi)地方政府和其他主體各司其職、各盡其能，共同推動跨區(qū)域公共危機(jī)真正得到有效治理。

二、核心概念與研究回顧

（一）跨區(qū)域公共危機(jī)

作為公共危機(jī)的一種新形態(tài)，跨區(qū)域公共危機(jī)更加突出“跨區(qū)域”的概念。根據(jù)學(xué)者劃分，“跨區(qū)域”存在層次性，李禮將區(qū)域劃分為洲際內(nèi)各個民族國家組成的宏觀區(qū)域、跨國界或跨境的次區(qū)域、國內(nèi)跨省級行政區(qū)的中觀區(qū)域、省內(nèi)跨行政區(qū)域的微觀區(qū)域四個層次［1］。楊龍、鄭春勇認(rèn)為的跨區(qū)域是從地理范圍意義上的中觀層面的跨省級行政區(qū)域［2］。王宏偉從國際和國內(nèi)兩個方面將跨區(qū)域劃分為跨越民族國家地理邊界的區(qū)域和跨越行政管理地域邊界的區(qū)域［3］。王超鋒將“跨區(qū)域”特別界定為“跨行政區(qū)域”，這種區(qū)域可能是跨省的區(qū)域，也可能是省域范圍之內(nèi)的跨縣、跨地級市的區(qū)域，還可能是其他跨行政區(qū)劃的特定的地域［4］?？鐓^(qū)域公共危機(jī)除具有公共危機(jī)的突發(fā)性、緊急性、破壞性等一般特征之外，還具有一些獨(dú)特性，如跨行政區(qū)分布性。不僅如此，劉雅靜認(rèn)為，跨區(qū)域公共危機(jī)還具有危機(jī)信息不充分、管轄權(quán)不確定和超預(yù)案等特征［5］；王薇認(rèn)為，跨區(qū)域公共危機(jī)會衍生、擴(kuò)散和蔓延，往往產(chǎn)生“負(fù)外部性”［6］；陳綿青歸納出跨區(qū)域公共危機(jī)的獨(dú)有特征，認(rèn)為除跨區(qū)域性外，還有主體多元性、社會性和資源共享性［7］。結(jié)合上述學(xué)者觀點(diǎn)，跨區(qū)域公共危機(jī)實際上是跨越兩個或兩個以上地方政府行政管轄范圍的各類突發(fā)事件。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，這些公共危機(jī)主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全和公共衛(wèi)生四類。

（二）協(xié)同治理

協(xié)同治理理論是近年來公共管理學(xué)科的研究熱點(diǎn)之一，它由治理理論發(fā)展演變而來。聯(lián)合國全球治理委員會將治理定義為“代理人管理共同事務(wù)的諸多方式的集合”［8］。從這個定義可以看出，代理人不止一個，他們有共同的目標(biāo)，他們管理事務(wù)的方式是多樣的。此后眾多學(xué)者從不同的視角對治理的概念和內(nèi)涵進(jìn)行了分析和解釋，但基本上包含主體多元、協(xié)商合作、伙伴關(guān)系、共同愿景等基本要義。協(xié)同治理理論在繼承治理理論核心理念的同時，更加強(qiáng)調(diào)治理主體在互動、行動全過程的整體功效。安塞爾（C Ansell）等認(rèn)為協(xié)同治理是將公共機(jī)構(gòu)和私人利益相關(guān)者集合在一起，通過面對面的對話，建立信任，發(fā)展承諾來達(dá)成一致的共識［9］。我國也有學(xué)者主張，協(xié)同治理是多元主體基于資源、利益的相互依賴，共同解決公共問題的過程［10］?？傊?，結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)，協(xié)同治理是指政府和多元相關(guān)主體為了共同的利益和目標(biāo)，運(yùn)用多種正式的或非正式的協(xié)同方式，實現(xiàn)公共事務(wù)治理效能和效益最大化的活動，它具備主體多元、交叉互動、資源共享、能力整合、運(yùn)作規(guī)范等特性。

（三）跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理

目前，國內(nèi)外理論界直接對跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的研究并不多，但是許多研究成果其實已經(jīng)蘊(yùn)含了跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的思想和觀點(diǎn)，這些研究成果主要涉及跨區(qū)域公共危機(jī)的政府間合作與多元模式構(gòu)建等主題。國外研究方面，如美國學(xué)者安內(nèi)利（J F.Annell）基于危機(jī)決策模型視角，從成立國家聯(lián)動協(xié)調(diào)小組、緊急處理中心、地區(qū)聯(lián)動協(xié)調(diào)小組、地區(qū)危機(jī)指揮中心、危機(jī)處置隊伍等方面構(gòu)建應(yīng)急合作聯(lián)動模型［11］；卡普庫（Kapucu N）等探討了美國州際應(yīng)急管理協(xié)作對卡特里娜颶風(fēng)和麗塔颶風(fēng)的回應(yīng)，提出州一級政府間響應(yīng)者由于缺乏EMAC培訓(xùn)，導(dǎo)致減少溝通和協(xié)調(diào)以及響應(yīng)操作的效率和效益，因此提出州級政府要建立信任和伙伴關(guān)系［12］；肯弗特（LK Comfort）等從組織間的協(xié)調(diào)和合作的視角闡述了未來危機(jī)的響應(yīng)和恢復(fù)、通訊設(shè)備之間的互操作性、危機(jī)的綜合管理方法等研究方向［13］。

國內(nèi)研究方面，自2003年非典疫情以來，尤其是2008年汶川大地震之后，學(xué)者們檢視中國公共危機(jī)中的跨區(qū)域特征，借鑒國外合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理、整體性治理等相關(guān)理論，重視對跨區(qū)域公共危機(jī)的治理路徑探索。一是跨區(qū)域公共危機(jī)的府際合作治理路徑。如李曉翔、劉春林建議可以通過事先的共識即協(xié)議與應(yīng)急預(yù)案來展開區(qū)域政府之間的應(yīng)急協(xié)作［14］；鮑芳修、方雷有針對性地研究了省級政府間應(yīng)急管理協(xié)作問題，提出地方政府間亟需構(gòu)建一種常態(tài)的、穩(wěn)定的和制度化的應(yīng)急管理合作框架［15］；林鴻潮主要探討了公共應(yīng)急管理中的縱向和橫向府際關(guān)系的問題，認(rèn)為要對同級政府的應(yīng)急管理權(quán)責(zé)進(jìn)行差別化的配置［16］；張玉磊提出要構(gòu)建垂直、水平、部門三重互動的府際合作網(wǎng)絡(luò)，以化解當(dāng)前跨界危機(jī)治理中的府際合作困境［17］。二是跨區(qū)域公共危機(jī)的網(wǎng)絡(luò)治理路徑。如杜孝珍等［18］、沈承誠等［19］、鮑芳修［20］、王宏偉［21］認(rèn)為要實現(xiàn)對跨域公共危機(jī)的有效治理必須通過多元主體的協(xié)同與合作，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理模式。三是跨區(qū)域公共危機(jī)的整體性治理路徑。有學(xué)者針對跨區(qū)域性公共危機(jī)治理出現(xiàn)的種種弊端，提出建立偏向內(nèi)向性耦合、考慮外向性拓展的跨區(qū)域公共危機(jī)整體性治理模式，如郭雪松等［22］、王剛等［23］、韋彬［24］、徐元善等［25］、趙晨光［26］、張玉磊［27］。

雖然國內(nèi)外學(xué)者沒有明確提出跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的概念，但是國外強(qiáng)化政府間或者多元主體間的共同協(xié)作、倡導(dǎo)建立信任與伙伴關(guān)系、成立多主體間聯(lián)合和協(xié)調(diào)組織的觀點(diǎn)，以及國內(nèi)強(qiáng)調(diào)府際聯(lián)動、倡導(dǎo)多元主體共同參與、內(nèi)向耦合與外向兼顧的觀點(diǎn)都對該概念的提出產(chǎn)生了積極的影響。結(jié)合前述跨區(qū)域公共危機(jī)與協(xié)同治理理論的梳理，根據(jù)研究指向，可以將跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理進(jìn)行如下定義：跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理是針對發(fā)生在跨越兩個或兩個以上不相隸屬的地方政府間的各類公共危機(jī)，為了確保共同危機(jī)的有效治理，達(dá)到個體及整體損害最小化目標(biāo)，簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議的區(qū)域各行政主體和利益相關(guān)者在認(rèn)知與行動上采取互動交流、資源共享、能力整合等一系列協(xié)同活動的動態(tài)過程。其中，跨越兩個或兩個以上的地方政府既包含不同省際政府，也包含不同市際和縣際政府。它不僅強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)部地方政府間的協(xié)同治理，而且需要政府系統(tǒng)外部的社會組織和市場組織的相互配合和深度參與。

（四）研究述評

前文主要對跨區(qū)域公共危機(jī)、協(xié)同治理以及跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的相關(guān)研究成果進(jìn)行了梳理與回顧，并在此基礎(chǔ)上對這些核心概念進(jìn)行了界定?？傮w而言，學(xué)者們對于跨區(qū)域公共危機(jī)與協(xié)同治理理論的單獨(dú)探討較為豐富，但是對于兩者結(jié)合起來的研究則相對較少，主要從縱橫向的府際合作治理、多元主體網(wǎng)絡(luò)治理以及整體性治理方面探索跨區(qū)域公共危機(jī)的治理路徑。而把政府間與多元主體間的協(xié)同治理納入同一分析框架的研究則相對較少，對當(dāng)前已經(jīng)建立的應(yīng)急管理合作協(xié)議的文本執(zhí)行情況缺乏持續(xù)的跟蹤研究，還沒有形成完整的、系統(tǒng)的、具有普遍意義的跨區(qū)域公共危機(jī)治理模式與應(yīng)對機(jī)制，研究深度及系統(tǒng)性較為有限。鑒于跨區(qū)域公共危機(jī)治理研究尚處于理論與實踐均需深化的發(fā)展階段，有必要在既有研究基礎(chǔ)上創(chuàng)新構(gòu)建跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式，一方面豐富跨區(qū)域公共危機(jī)治理理論體系，另一方面助推跨區(qū)域公共危機(jī)得到妥善治理。

三、跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的主要做法

（一）以區(qū)域規(guī)劃引領(lǐng)跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理

區(qū)域規(guī)劃是跨越一個或多個行政管轄區(qū)域而制定的具有戰(zhàn)略性、地域性、約束性、前瞻性和引領(lǐng)性的政策文本，是政府間協(xié)調(diào)合作的動力來源和重要依據(jù)。為了有效解決日益頻多的區(qū)域公共問題以及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府鼓勵要素聯(lián)通緊密的地區(qū)（如珠三角、長三角和京津冀等地區(qū)）進(jìn)行區(qū)域合作，先后出臺了《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，從頂層設(shè)計的角度描繪了區(qū)域發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，也為區(qū)域應(yīng)急管理合作奠定了政策基礎(chǔ)和行動指引。如2008 年國務(wù)院實施的《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要建立區(qū)域聯(lián)防協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建公共事務(wù)協(xié)作管理的一體化發(fā)展格局，實現(xiàn)空氣、水污染等突發(fā)事件的聯(lián)防聯(lián)治。2019年黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中也強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步密切內(nèi)地與港澳交流合作，共同建設(shè)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、聯(lián)防聯(lián)控和應(yīng)急調(diào)度系統(tǒng)?？梢哉f，區(qū)域規(guī)劃是這些地區(qū)進(jìn)行跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理行動的邏輯起點(diǎn)。

（二）以行政協(xié)議強(qiáng)化跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理

這里的行政協(xié)議特指兩個以上的地方政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決共同問題的需要而進(jìn)行的意思一致、有一定章程或條款并能產(chǎn)生一定約束力的合約活動。這種地方政府間的協(xié)議一般分為區(qū)域綜合框架協(xié)議和專項領(lǐng)域合作協(xié)議。區(qū)域綜合框架協(xié)議一般是地方政府間簽訂的一種意向上的綱領(lǐng)性、原則性合作文件，范圍比較寬泛和模糊。如《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》第四條中涉及到應(yīng)急管理區(qū)域協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建問題，《粵港合作框架協(xié)議》在第七條專門強(qiáng)調(diào)要建設(shè)突發(fā)事件的區(qū)域應(yīng)急管理合作體系，《粵澳合作框架協(xié)議》也有部分條款涉及突發(fā)事件應(yīng)急管理的雙方合作問題。這些協(xié)議都為正式、具體的區(qū)域應(yīng)急管理合作協(xié)議的簽訂起到了良好的推動作用。

應(yīng)急管理合作協(xié)議是以協(xié)同治理各類跨區(qū)域公共危機(jī)這一特定問題而簽訂的一種政府間行政協(xié)議，內(nèi)容相對具體并具有針對性，能夠?qū)喖s方起到一定的約束作用，但是不具備法律上的強(qiáng)制力。可以說，應(yīng)急管理合作協(xié)議是地方政府間跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理格局正式形成的標(biāo)志。這是因為在此之前的區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域綜合框架協(xié)議都只對應(yīng)急管理合作做出一些戰(zhàn)略性、概念性倡導(dǎo)，并未出臺具體可操作和執(zhí)行的措施與機(jī)制，而應(yīng)急管理合作協(xié)議從應(yīng)急管理合作領(lǐng)域、內(nèi)容、合作推進(jìn)機(jī)制、合作的修訂完善等方面提供了具體的操作指南。2008 年廣東省與香港特別行政區(qū)共同簽署《粵港應(yīng)急管理合作協(xié)議》以來，全國范圍內(nèi)尤其是各類要素聯(lián)系緊密地區(qū)，紛紛效仿簽署了多項應(yīng)急管理合作協(xié)議，如《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9?。▍^(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》《川渝滇黔10 地跨區(qū)域應(yīng)急管理合作協(xié)議》《長三角一體化應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展備忘錄》等，跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理已經(jīng)成為很多地方政府間的共識。

（三）以組織機(jī)制推進(jìn)跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理

組織機(jī)制的建立是推動跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理從文本走向?qū)嵺`的關(guān)鍵舉措。從多地區(qū)簽署的應(yīng)急管理合作協(xié)議來看，聯(lián)席會議是多數(shù)區(qū)域的核心組織載體，同時建立綜合性應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，為跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理提供組織機(jī)制保障。

1.建立聯(lián)席會議制度

《粵港應(yīng)急管理合作協(xié)議》最早探索建立聯(lián)席會議制度，約定雙方每年舉行一次應(yīng)急管理合作會議，同時建立專題工作小組，開展具體領(lǐng)域的專項合作。同年，《粵澳應(yīng)急管理合作協(xié)議》簽署，雙方確立合作組織形式為聯(lián)席會議，雙方通過召開會議、建立專題工作小組等方式強(qiáng)化日常合作協(xié)調(diào)。泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9 省（區(qū)）應(yīng)急管理合作也強(qiáng)調(diào)建立聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議成員由參與方主要負(fù)責(zé)同志組成，會議由各方輪流主辦。同時設(shè)立秘書處，負(fù)責(zé)聯(lián)席會議的日常工作。京津冀三地應(yīng)急管理聯(lián)席會議制度的功能主要是研判三地公共安全形勢、決定應(yīng)急合作事項，如果發(fā)生跨區(qū)域突發(fā)事件，應(yīng)由事件發(fā)生地成立現(xiàn)場聯(lián)合指揮部開展協(xié)同治理工作。滬蘇浙皖應(yīng)急管理合作的聯(lián)席會議制度強(qiáng)調(diào)每2年圍繞一個主題舉行1次會議，聯(lián)席會議由各省輪流主辦。川渝滇黔10地跨區(qū)域應(yīng)急管理合作中，聯(lián)席會議采用輪值制度，重點(diǎn)研究區(qū)域面臨的風(fēng)險和需要相互協(xié)調(diào)合作的有關(guān)事宜，但也可以根據(jù)區(qū)域合作工作需要與相關(guān)市（區(qū)）共同召開片區(qū)聯(lián)席會議。聯(lián)席會議是各區(qū)域應(yīng)急管理合作最基本的組織結(jié)構(gòu)，它由各地方政府相關(guān)工作人員抽調(diào)組成，主要功能在于以公共問題為導(dǎo)向，通過各方的溝通、交流與協(xié)調(diào)，推動各方合作關(guān)系的形成與維持。

2.建立綜合應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制

綜合應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，指的是區(qū)域內(nèi)各地方政府協(xié)同治理跨區(qū)域公共危機(jī)全過程采取的各類方式、方法和規(guī)則的集合。我國綜合應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的建設(shè)在不同區(qū)域呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，中西部地區(qū)相對于東部沿海地區(qū)聯(lián)動程度較低，一般只涉及發(fā)生重大突發(fā)事件的協(xié)調(diào)應(yīng)對；長三角等東部區(qū)域，不僅強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件的聯(lián)動處置，而且注重多主體間的預(yù)防預(yù)測與利益分配，聯(lián)動程度較高。較低層次的應(yīng)急聯(lián)動主要包括互動考察、經(jīng)驗交流、共同研討、相互學(xué)習(xí)等形式，探討區(qū)域內(nèi)公共危機(jī)協(xié)同治理的焦點(diǎn)和共性問題。如中部六省、西部地區(qū)13 ?。▍^(qū)）的應(yīng)急管理合作，更多是強(qiáng)調(diào)對話交流機(jī)制的建設(shè)，信息共享、協(xié)調(diào)處置、聯(lián)演聯(lián)防機(jī)制在實際中作用有限。較高層次的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制則通過制度、平臺的建設(shè)，更加注重多主體多方位的日常協(xié)同與對接，如應(yīng)急規(guī)劃的聯(lián)合編制、常態(tài)化的信息通報、信息和物資方面的共享等。遼、吉、黑、蒙東北四省（區(qū)）的應(yīng)急管理合作，強(qiáng)調(diào)建立“大應(yīng)急聯(lián)防、聯(lián)動機(jī)制”，不僅注重各區(qū)域間的學(xué)習(xí)交流，建立信息交流平臺，實現(xiàn)各方間的信息互通，同時強(qiáng)化細(xì)化專項領(lǐng)域協(xié)議及預(yù)案建設(shè)，尋求特定領(lǐng)域的應(yīng)急合作?；浌瓠偲呤械目鐓^(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制有詳細(xì)規(guī)定，各方應(yīng)建立相關(guān)突發(fā)事件信息通報制度，如果發(fā)生跨邊界突發(fā)事件，各方應(yīng)在第一時間啟動雙方或多方聯(lián)動處置機(jī)制，在規(guī)定時間內(nèi)進(jìn)行信息共享，必要時聯(lián)動各方還需在應(yīng)急專家、救援隊伍及裝備、物資等方面給予支持，力爭協(xié)同高效。更高層次的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制則更加關(guān)注監(jiān)測預(yù)警體系的共享、應(yīng)急管理戰(zhàn)略的互通、更大范圍的資源匹配和監(jiān)督制約、利益協(xié)調(diào)、責(zé)任劃分等制度的建立和調(diào)適等。比如，長三角地區(qū)提出建立全方位協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，不僅強(qiáng)調(diào)跨地區(qū)信息互通、預(yù)警聯(lián)動，而且注重應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急基地、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，同時又強(qiáng)化協(xié)同治理責(zé)任體系、長效機(jī)制、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范建設(shè)，朝著一體化應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展目標(biāo)奮進(jìn)。又如，京津冀三地在繼2014年提出建立聯(lián)合應(yīng)急指揮、合作交流、應(yīng)急資源互通共享、聯(lián)合培訓(xùn)演練等機(jī)制的基礎(chǔ)上，2019 年再次強(qiáng)調(diào)建立聯(lián)合救援處置機(jī)制，進(jìn)一步深化情報信息和平臺數(shù)據(jù)互通共享、監(jiān)測預(yù)警協(xié)作配合、應(yīng)急預(yù)案聯(lián)合編制、隊伍支援協(xié)作、物資優(yōu)化整合、交通聯(lián)合保障，從而為京津冀高層次協(xié)同治理保駕護(hù)航［28］。

（四）以項目落實保障跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理

地方政府確定協(xié)同治理關(guān)系的本質(zhì)基礎(chǔ)在于降低各方單位治理損耗并實現(xiàn)更大化的自身和公共利益，雖然合作項目的開展對各方而言會產(chǎn)生一定的投入成本，但從長遠(yuǎn)角度來看，這些成本支出卻是必要的?；谶@個共識，多區(qū)域應(yīng)急管理合作的關(guān)鍵并不僅僅包括行政協(xié)議的簽訂和組織機(jī)制的建立，合作項目的落實和推進(jìn)更是重頭戲。聯(lián)合演練是大多數(shù)區(qū)域開展應(yīng)急管理合作的重要項目，不同形式的聯(lián)合演練，能夠增進(jìn)主體間的協(xié)調(diào)與配合，完善各類預(yù)案，更大程度上提升參與方的實戰(zhàn)能力和水平。泛珠三角地區(qū)自簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議以來，基本每年都會舉辦各種類型的應(yīng)急聯(lián)合演練項目，如2016年開展“泛珠三角區(qū)域”重大食品安全突發(fā)事件應(yīng)急演練和防洪抗災(zāi)聯(lián)合應(yīng)急桌面演練，2017年舉辦西江流域粵桂突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急合作演練，2018 年開展港珠澳大橋生產(chǎn)安全事故應(yīng)急演練，2019 年開展粵港澳大灣區(qū)消防救援隊伍水域洪澇災(zāi)害跨區(qū)域救援實戰(zhàn)演練以及深中水上交通事故應(yīng)急實戰(zhàn)演練等。長三角地區(qū)也特別重視多類型應(yīng)急演練項目的合作，如2018年開展突發(fā)急性傳染病防控隊伍聯(lián)合演練和突發(fā)環(huán)境事件演練，2019 年開展長三角區(qū)域疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)合演練和化學(xué)傷害救治應(yīng)急演練，2020 年開展長三角人防一體化水上應(yīng)急救援演練和水文應(yīng)急協(xié)同監(jiān)測演練等。其他簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議的區(qū)域都在不同程度上開展了應(yīng)急演練項目的合作，這是深化地方政府協(xié)同關(guān)系的重要舉措。此外，應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施共建項目也是促進(jìn)地方政府間協(xié)同治理高效的重要保障，其目的在于整合各區(qū)域的治理資源，避免相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)或者閑置，提高地區(qū)間的資源利用率，節(jié)約合作各方的治理成本。如廣東省探索建設(shè)泛珠三角應(yīng)急物資物流中心，旨在有效實現(xiàn)分散物資集中化、集中物資分散化；長三角地區(qū)為提高重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)同能力，四省市專門出資共同建設(shè)長三角突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急培訓(xùn)與演練基地，力求區(qū)域應(yīng)急演練和培訓(xùn)的體系化和現(xiàn)代化；京津冀地區(qū)為了促進(jìn)三地應(yīng)急產(chǎn)業(yè)協(xié)同有序合理發(fā)展，圍繞應(yīng)急產(chǎn)業(yè)鏈條分工合作，相互承接優(yōu)勢項目，共同提高三地應(yīng)急裝備水平。

四、跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的不足

（一）協(xié)同程度不夠

協(xié)同程度包括協(xié)同頻度、廣度和深度三方面內(nèi)容，從當(dāng)前我國地方政府間跨區(qū)域公共危機(jī)治理實踐來看，多主體間的協(xié)同程度明顯不夠。一方面，協(xié)同頻度欠缺。從簽署應(yīng)急管理合作協(xié)議的區(qū)域來看，一年一度的聯(lián)席會議是大部分區(qū)域政府協(xié)同交流的平臺，并沒有形成常態(tài)化的合作機(jī)制，雖然有些地區(qū)提出建立日常性工作交流與匯報制度，但實際執(zhí)行效果卻并不理想。另一方面，協(xié)同廣度尚需拓展。雖然我國各區(qū)域的應(yīng)急管理合作已基本涵蓋各大突發(fā)事件領(lǐng)域，呈現(xiàn)出較為合理的空間布局，但是并沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。如東北四?。▍^(qū)）的應(yīng)急管理合作，雖然建立了多類型的專項應(yīng)急預(yù)案，但不少停留在文本層面，并沒有產(chǎn)生應(yīng)有的協(xié)同效應(yīng)。不僅如此，大部分區(qū)域所提出的統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合培訓(xùn)、資源共享等內(nèi)容，在實際運(yùn)行中都出現(xiàn)了不同程度的偏差。同時，協(xié)同深度也有待進(jìn)一步挖掘。危機(jī)發(fā)生前，多主體如何有效預(yù)防與互動；危機(jī)發(fā)生后，多主體合作預(yù)案如何快速啟動和運(yùn)作，行動如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)、資源如何調(diào)度分配，這都是有待進(jìn)一步研究的深度協(xié)同問題。加之多數(shù)區(qū)域的協(xié)同往往強(qiáng)調(diào)應(yīng)急過程中的聯(lián)防聯(lián)治，而諸如利益分配、責(zé)任劃分、監(jiān)督評估等深層次的機(jī)制建設(shè)往往被忽視，這在一定程度上阻礙了區(qū)域多主體間的深度協(xié)同，使得浮于表面甚至不協(xié)同現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）協(xié)同效度不高

一是協(xié)議達(dá)成復(fù)雜?？鐓^(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理協(xié)議的達(dá)成往往要經(jīng)過相當(dāng)復(fù)雜的制定過程。一方面，協(xié)議的制定流程上，合作各方首先需要進(jìn)行信息、人員等方面的溝通與交流，在此基礎(chǔ)上需要對跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的范圍及內(nèi)容進(jìn)行界定，而后設(shè)定議程、明確目標(biāo)、優(yōu)選方案，最終才制定出合法化的協(xié)議。另一方面，協(xié)議的制定主體上，各個地方政府都有追求自身利益最大化的傾向，在協(xié)議的制定過程中需要進(jìn)行反復(fù)的磋商與博弈，才能達(dá)成一個各方相對合意的結(jié)果。從協(xié)議制定的角度看，跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理在初始狀態(tài)下就存在效率不高的問題。二是協(xié)同執(zhí)行乏力。從應(yīng)急管理合作協(xié)議區(qū)的實踐情況來看，協(xié)議執(zhí)行效率低是較為普遍存在的現(xiàn)象。一方面，資源共享遲遲沒有執(zhí)行到位。很多區(qū)域倡導(dǎo)要實現(xiàn)信息、人員、物資等方面的共享，但實際情況卻不如人意。信息共享平臺在很多區(qū)域沒有真正建立起來，人員交流不夠，聯(lián)合演練、培訓(xùn)不充分，跨區(qū)域間的物資配置有失合理。另一方面，統(tǒng)一行動不到位。很多區(qū)域強(qiáng)調(diào)要實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、預(yù)案協(xié)同、統(tǒng)一監(jiān)測、共同行動，實際中流于形式甚至停留紙面的情況較為突出。就統(tǒng)一規(guī)劃而言，其目的在于深化各方合作與協(xié)調(diào)、提高區(qū)域整體的危機(jī)應(yīng)對能力，但由于牽涉多方利益，執(zhí)行面臨很大困難。三是長效治理維持難?？鐓^(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理必然是一個持續(xù)的長期過程，治理效益一般短期難以顯現(xiàn)，因此，各個地方政府往往更加注重短期利益而忽視長遠(yuǎn)利益，這期間就會產(chǎn)生多主體消極的協(xié)同行為，也就自然導(dǎo)致協(xié)同治理效度的降低。

（三）協(xié)同限度不足

缺乏有效的區(qū)域公共性權(quán)威，必然造成多主體協(xié)同治理的限度不強(qiáng)的問題。主要表現(xiàn)在：第一，協(xié)議法律效力低?？鐓^(qū)域應(yīng)急管理合作協(xié)議實質(zhì)是一種書面化但非制度化的合作文本，沒有明確的決策和執(zhí)行職能，不具備強(qiáng)制性的法律效力。在協(xié)同治理跨區(qū)域公共危機(jī)過程中，一系列因限度不足而導(dǎo)致的問題容易發(fā)生。如客觀上的組織間行動失序、應(yīng)急遲緩、彼此沖突、重復(fù)作業(yè)和主觀上的機(jī)會主義、弄虛作假、選擇性協(xié)同等問題。第二，自身機(jī)制建設(shè)不合理。許多區(qū)域僅僅強(qiáng)調(diào)跨區(qū)域公共危機(jī)的聯(lián)防聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，這本身是對“重處置，輕預(yù)防”的一種改進(jìn)，但在預(yù)防與處置的過程中往往又忽視了利益整合、責(zé)任劃分和監(jiān)督制約等方面的機(jī)制建設(shè)，由此導(dǎo)致協(xié)同偏差現(xiàn)象的多發(fā)。第三，缺乏對社會力量的引導(dǎo)。社會力量也是跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的重要參與主體，在參與災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后救助方面起到積極作用。然而現(xiàn)今各區(qū)域的應(yīng)急管理合作體系并未將其納入行動框架，對于社會力量的參與途徑、行為約束、獎懲措施、補(bǔ)償措施等方面未做出明確規(guī)定，致使社會協(xié)同的失序。

（四）協(xié)同信度不強(qiáng)

當(dāng)前多區(qū)域主體間進(jìn)行應(yīng)急管理合作的協(xié)同信度并不高。主要表現(xiàn)在：第一，協(xié)同的積極性不高?，F(xiàn)階段區(qū)域各政府的協(xié)同理念還相當(dāng)薄弱，本位主義和各自為政的思維定勢依然束縛著大多數(shù)地方政府，主體間不愿合作或消極合作以至于各自為政的現(xiàn)象較為常見。第二，協(xié)同的持續(xù)性不夠。盡管跨區(qū)域公共危機(jī)發(fā)生的概率不是特別大，但其表現(xiàn)出來的高度不確定性和復(fù)雜性要求區(qū)域各政府通過合作來持續(xù)開展工作。區(qū)域各政府所確立的協(xié)同關(guān)系，實質(zhì)是一種自發(fā)性的松散聯(lián)盟，其間并沒有形成常態(tài)化和規(guī)范化的共同權(quán)威力量，各方在聯(lián)合行動上保持了較大的隨意性，也就使得相互間協(xié)同的持續(xù)性和穩(wěn)定性相對缺乏。第三，協(xié)同的可靠性存疑?？鐓^(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理并非完全具有可靠性，由于監(jiān)督、懲罰、糾紛解決等機(jī)制的缺乏，加之區(qū)域各政府不同的目標(biāo)偏好，機(jī)會主義行為在各個區(qū)域內(nèi)屢次發(fā)生，破壞了區(qū)域政府間的協(xié)同信度。

五、跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的問題根源

（一）慣性思維阻滯

跨區(qū)域公共危機(jī)的治理有別于傳統(tǒng)科層制下邊界清晰、確定性高的公共事務(wù)治理，它越來越凸顯的無界性和復(fù)雜性特征要求多主體打破既有固化思維，實現(xiàn)協(xié)同治理。然而，跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的實踐過程中，傳統(tǒng)的慣性思維并沒有得到很好的根除，成為多主體協(xié)同問題產(chǎn)生的根源。

第一，本位主義思維阻滯。自分稅制改革以來，地方政府越來越注重自身利益的得失，本位主義由此更加盛行。區(qū)域各政府的理性思維往往引致權(quán)力部門化、地方利益化現(xiàn)象的本位主義，由此產(chǎn)生影響跨區(qū)域公共危機(jī)有效治理的協(xié)同難題。區(qū)域各政府在本位主義思維驅(qū)動下，容易喪失公共利益和公共責(zé)任的協(xié)同理念，降低合作主動性與創(chuàng)造性，忽視協(xié)調(diào)合作的戰(zhàn)略性和現(xiàn)實緊迫性，轉(zhuǎn)而追求地方利益和部門利益，產(chǎn)生“搭便車”意念和行為，消極或選擇性地協(xié)同，這在很大程度上會破壞協(xié)同治理的基本格局。從多個應(yīng)急管理合作協(xié)議區(qū)的現(xiàn)狀來看，本位主義思維依然存在于區(qū)域各政府中，成為制約多主體深度協(xié)同的掣肘因素。第二，區(qū)域分割思維阻滯。早在2007 年，我國為應(yīng)對風(fēng)險社會下公共危機(jī)尤其是跨區(qū)域公共危機(jī)頻發(fā)的態(tài)勢，出臺實施了第一部有關(guān)公共危機(jī)的綜合性法律——《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，確立了以“一案三制”為基本框架的公共危機(jī)治理體系，強(qiáng)調(diào)“分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”的分散治理模式，期間的運(yùn)行是比較成功的。但是隨著跨部門、跨邊界、跨領(lǐng)域的公共危機(jī)事件的多發(fā)，這種部門分割、區(qū)域分割的治理模式逐步顯露出了組織溝通協(xié)調(diào)不暢、推諉扯皮、以鄰為壑等體制性缺陷和弊病，導(dǎo)致治理效果不佳。為此，2018年我國針對災(zāi)種分治問題成立了應(yīng)急管理部，從政府最高層面上消除了災(zāi)種分割管理的狀態(tài)，使災(zāi)害綜合治理成為可能［29］。這一積極舉措有利于打破過去的思維定勢，解決了部門分割問題，但是傳統(tǒng)行政區(qū)行政模式下的區(qū)域分割局面并未改變，在現(xiàn)今區(qū)域一體化的時代潮流下，區(qū)域分割也會造成一定程度的協(xié)同失靈。

（二）主體成分欠缺

在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理過程中，過于強(qiáng)調(diào)政府作用的發(fā)揮，而諸如企業(yè)、非政府組織、公民等市場和社會力量則參與較少。而跨區(qū)域性的公共危機(jī)不僅是對政府部門的應(yīng)急管理水平和現(xiàn)場處置能力的挑戰(zhàn)，更是對社會應(yīng)對風(fēng)險能力的整體考驗［30］。多元主體成分的欠缺不僅使資源得不到最優(yōu)化的配置，也使危機(jī)得不到最大限度的減少。

第一，企業(yè)協(xié)同不足。企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，具備專業(yè)、效率、資源等方面的優(yōu)勢，是公共危機(jī)治理中不可忽視的力量［31］。同時，企業(yè)也是公共危機(jī)乃至跨區(qū)域公共危機(jī)的重要發(fā)源地之一，其與多元主體協(xié)同參與的重要性日益凸顯。然而，我國現(xiàn)階段地方政府間的應(yīng)急管理合作體系主要強(qiáng)調(diào)的是政府縱向和橫向關(guān)系的互動，企業(yè)并沒有真正被納入到協(xié)同治理行列?，F(xiàn)實中企業(yè)主要是基于維護(hù)自身利益、響應(yīng)政府號召及承擔(dān)社會責(zé)任的考量參與到公共危機(jī)治理中來。然而，由于企業(yè)自身安全責(zé)任意識的淡薄、多元主體間互動平臺的缺失以及溝通協(xié)商機(jī)制的匱乏，企業(yè)與多元主體（尤其是政府）之間的互動呈現(xiàn)出失序甚至混亂的狀況，在公共危機(jī)的預(yù)防監(jiān)測、預(yù)案銜接以及處置救援等方面的協(xié)同不盡人意。第二，社會力量薄弱?？鐓^(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理，少不了社會力量的參與，而我國目前參與其中的社會力量還相當(dāng)薄弱，導(dǎo)致多主體協(xié)同的目標(biāo)難以實現(xiàn)。一方面，非政府組織的作用發(fā)揮有限。我國非政府組織雖然在快速整合資源、傳遞利益訴求等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，但在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理過程中，由于組織基礎(chǔ)薄弱、自身能力欠佳、法律保障不足、政府扶持不夠等內(nèi)外部因素的制約和影響，其協(xié)同功能難以得到良好發(fā)揮。另一方面，公民參與有限。公共危機(jī)直接影響公民的生命和財產(chǎn)安全，公民公共危機(jī)意識的強(qiáng)弱、自救互救能力的高低，對于協(xié)同治理質(zhì)量和成效具有重要影響。然而，現(xiàn)階段我國公民危機(jī)應(yīng)對參與度并不高，妨礙了公民在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理中應(yīng)有作用的發(fā)揮。

（三）制度規(guī)范性差

從制度產(chǎn)生的角度來看，制度的作用在于減少雙方的機(jī)會主義行為，減少交易費(fèi)用［32］。我國跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理方面的制度還不完善，無論是中央層面的法律和法規(guī)，還是地方和部門層面的規(guī)章和協(xié)議，都存在制度規(guī)范性和約束性不足的現(xiàn)實障礙。第一，法律法規(guī)不健全。雖然我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》以頂層法律條文的方式界定了跨區(qū)域公共危機(jī)府際協(xié)同治理的基本原則，但對于地方政府合作如何啟動、如何展開以及運(yùn)行保障等方面缺乏詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)各政府在合作過程中無所適從［33］。我國目前約有22部專項性應(yīng)急管理方面的法律，涉及安全生產(chǎn)、消防火災(zāi)、地震、防汛抗旱等各個相關(guān)領(lǐng)域，如《安全生產(chǎn)法》《消防法》《防震減災(zāi)法》《水法》等；還有54部應(yīng)急管理領(lǐng)域的行政法規(guī)，如《安全生產(chǎn)許可證條例》《森林防火條例》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《自然災(zāi)害救助條例》等。它們之間既相互獨(dú)立，又存在交叉，法律銜接與協(xié)同上難免存在沖突。這種格局容易導(dǎo)致地方政府之間與部門之間的協(xié)調(diào)困難，出現(xiàn)法律適用上的混亂，影響法律法規(guī)的有效執(zhí)行。此外，多元主體協(xié)同參與跨區(qū)域公共危機(jī)治理在近年來也越來越得到中央和地方的廣泛認(rèn)同，但是目前還沒有出臺相關(guān)法律法規(guī)對其進(jìn)行合法化確認(rèn)，導(dǎo)致政府以外多元主體的法律地位得不到保障。第二，協(xié)議操作性不強(qiáng)?？鐓^(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理局面的形成，往往是通過簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議的形式加以實現(xiàn)的。這些協(xié)議一般都約定了應(yīng)急合作的原則、領(lǐng)域、機(jī)制等內(nèi)容，但總體而言，還存在不少問題。一是協(xié)議的可操作性不強(qiáng)。大多數(shù)合作協(xié)議更多是涉及框架性和展望性的規(guī)定，不具備很強(qiáng)的約束力，導(dǎo)致地方政府在協(xié)同治理跨區(qū)域公共危機(jī)時依然按照自身原有職權(quán)各行其是。同時，不少區(qū)域主張政府間規(guī)章制度的銜接與融合，而實際中地方政府出于自身利益的考量，消極或拖延應(yīng)對、不積極配合的現(xiàn)象較為普遍。二是相關(guān)機(jī)制匱乏?，F(xiàn)階段我國大部分應(yīng)急管理合作區(qū)域在如何處置相互間糾紛與矛盾、如何進(jìn)行行為及利益的協(xié)調(diào)和分配、如何做好保障和評估工作等方面面臨協(xié)同困境。一個重要的原因就是沒有形成相關(guān)規(guī)范性和權(quán)威性的運(yùn)行機(jī)制，使得區(qū)域政府之間容易相互扯皮，并且在執(zhí)法過程中出現(xiàn)政策異化，從而不利于及時有效地開展跨區(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理。

（四）資源保障乏力

跨區(qū)域公共危機(jī)的長效治理有賴于信息、物資、財政、人力、智力等資源的充分利用和持續(xù)保障，而當(dāng)前多數(shù)應(yīng)急管理合作區(qū)域的資源保障情況并不理想。第一，信息資源依舊共享難。信息共享在大多數(shù)區(qū)域執(zhí)行不到位，一些區(qū)域提出的信息數(shù)據(jù)庫和平臺建設(shè)在不同程度上出現(xiàn)了滯后。雖然也有少數(shù)區(qū)域通過建立合作信息網(wǎng)站實現(xiàn)了信息的公開和共享，但又存在更新慢、實用信息少的問題，信息透明度依然不高，“信息孤島”現(xiàn)象依然存在。第二，物資分布有失合理。當(dāng)前各類應(yīng)急物資主要分散于各區(qū)域及其所屬部門之間，還沒有形成相對合理的物資儲備和調(diào)度格局，區(qū)域政府間優(yōu)勢互補(bǔ)的效果并不明顯。第三，財政供給短缺?？鐓^(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的資金主要來源于中央專項撥款和區(qū)域政府自籌，由于跨區(qū)域公共危機(jī)治理的復(fù)雜性和長期性，多主體間的協(xié)同治理存在較大的財政缺口，這也是一些合作項目進(jìn)展緩慢的直接原因。第四，人力資源的配合度低。大多數(shù)區(qū)域平常缺乏演練和培訓(xùn)交流，在處理公共危機(jī)的熟練度和配合度方面還有待提高。第五，智力資源依然稀缺。當(dāng)前區(qū)域間應(yīng)急管理的智力資源還相對貧乏，科學(xué)的區(qū)域應(yīng)急管理體系構(gòu)建、應(yīng)急處置技術(shù)提升等方面還需要科研力量的進(jìn)一步支持。資源保障短板的現(xiàn)實存在，一定程度上加劇了多主體間的協(xié)同困境。

六、跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的模式建構(gòu)

我們對公共危機(jī)治理的認(rèn)識經(jīng)歷了由政府科層治理到“政府—社會—市場”三元主體協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，實踐中政府與社會組織、企業(yè)等主體協(xié)作進(jìn)行公共危機(jī)治理的次數(shù)明顯增多，相互間合作的廣度和深度都有所增加，協(xié)同治理態(tài)勢明顯。同時，面臨越來越多的跨行政區(qū)域的公共危機(jī)，傳統(tǒng)的屬地化管理趨向失靈，地方政府也紛紛走向了探索合作治理的道路——簽訂跨區(qū)域應(yīng)急管理合作協(xié)議。但是，當(dāng)前各區(qū)域政府間、其他多元主體間所探索的協(xié)同治理模式尚處于起步階段，府際協(xié)同治理與其他多元主體協(xié)同治理存在相互孤立的狀態(tài)，相關(guān)的結(jié)構(gòu)與功能設(shè)置并不能滿足協(xié)同治理理念的現(xiàn)實需要。因此，當(dāng)務(wù)之急是要立足于中國跨區(qū)域公共危機(jī)治理實踐，將區(qū)域府際協(xié)同與多元主體協(xié)同置于同一分析框架，創(chuàng)新構(gòu)建協(xié)同治理模式及其運(yùn)行系統(tǒng)，推動形成合作共贏的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理良好局面。

（一）構(gòu)建合作共贏的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理新模式

為了對傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式失靈問題做出有效回應(yīng)，應(yīng)嘗試構(gòu)建一個更加強(qiáng)調(diào)整體性、主體性、系統(tǒng)性與協(xié)同性的合作共贏式跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理新模式（見圖1）。

圖1 合作共贏的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式

1.模式表述

合作共贏的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式實際是一個大協(xié)同治理平臺：其內(nèi)層虛線內(nèi)由三個長方形和指向性箭頭組成，三個長方形分別代表政府、企業(yè)和社會，指向性箭頭特指政府、企業(yè)、社會之間的互動方式；中層虛線內(nèi)由內(nèi)層要素及箭頭所指的組織、協(xié)調(diào)和控制三大系統(tǒng)組成，代表政府、社會和企業(yè)的運(yùn)作構(gòu)造；中層虛線外的虛線方框代表平級且不相隸屬的地方政府，四個虛線方框并不只限定代表四個地方政府，而是指兩個及兩個以上的地方政府，指向中層虛線的兩個箭頭代表不同地方政府和中層虛線內(nèi)政府、社會、企業(yè)在同一平臺使用同一運(yùn)作系統(tǒng)；外層橢圓代表平級且不相隸屬的地方政府組成的區(qū)域，兩個相互之間的大箭頭代表不同地方政府與社會和企業(yè)主體通過“組織”“協(xié)調(diào)”“控制”系統(tǒng)的循環(huán)運(yùn)作和反饋催生的自我實現(xiàn)和協(xié)同效應(yīng)。

2.關(guān)系闡釋

中層虛線內(nèi)，政府與社會和企業(yè)共同構(gòu)成三維互動平臺，政府在平臺中占據(jù)中心地位，是跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的主導(dǎo)力量。同時，政府通過開放治權(quán)、職能調(diào)整支持社會和市場的深度參與，三者在“組織”“協(xié)調(diào)”“控制”系統(tǒng)的框架下互通共濟(jì)。外層橢圓內(nèi)（即區(qū)域內(nèi)部），不同地方政府也使用同一互動平臺及其運(yùn)作系統(tǒng)，與其他地方政府構(gòu)成協(xié)同治理關(guān)系，但受跨區(qū)域公共危機(jī)治理主要責(zé)任主體的臨時支配。整個區(qū)域在“組織”“協(xié)調(diào)”“控制”系統(tǒng)的不斷循環(huán)運(yùn)作下，逐步實現(xiàn)區(qū)域政府間與其他多元主體間良性的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理格局。

3.組織—協(xié)調(diào)—控制

“組織”“協(xié)調(diào)”“控制”跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式的運(yùn)作系統(tǒng)，三者前后呼應(yīng)、聯(lián)系緊密，且缺一不可。組織系統(tǒng)在區(qū)域政府間、多元主體間的協(xié)同治理中起著關(guān)鍵的中樞作用，它是助推模式運(yùn)轉(zhuǎn)的載體，設(shè)定了組織的結(jié)構(gòu)體系，能在很大程度上決定跨區(qū)域公共危機(jī)的治理效果。協(xié)調(diào)系統(tǒng)則在組織關(guān)系和執(zhí)行過程層面發(fā)揮重要功能，它通過各類具體機(jī)制的建立，促使多主體間在跨區(qū)域公共危機(jī)全過程治理中團(tuán)結(jié)互助，聯(lián)合采取集體行動?？刂葡到y(tǒng)本質(zhì)上屬于一種約束結(jié)構(gòu)，它通過各種標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的設(shè)定，將多主體的協(xié)同治理行為控制在合理的范圍之內(nèi)，起著重要的規(guī)范作用。著力加強(qiáng)三大運(yùn)行系統(tǒng)的建設(shè)，有利于打造出經(jīng)得起實踐檢驗的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式。

4.特征描述

首先，主體成分豐富。該模式不僅包含跨區(qū)域性質(zhì)的政府、社會組織和企業(yè)組織等多元主體，同時還囊括其他橫向地方政府。在主體多元狀態(tài)下，雖然政府不再具有絕對的壟斷治理地位，但仍然是協(xié)同治理的主導(dǎo)核心，通過部分功能調(diào)整和治權(quán)外放與社會組織和企業(yè)組織以及其他地方政府形成資源與功能的互補(bǔ)關(guān)系，共同處理復(fù)雜的跨區(qū)域公共危機(jī)問題。其次，多方靈活互動。該模式下主體間可以實現(xiàn)內(nèi)外部暢通無阻的即時互動，互動內(nèi)容可以表現(xiàn)為意見的表達(dá)、各主體的分工等，穿插于跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的全生命周期，這種多方靈活的互動旨在促進(jìn)多方價值的統(tǒng)一、行動的協(xié)調(diào)、伙伴關(guān)系的建立以及合作機(jī)制的達(dá)成。最后，目標(biāo)的公共性。該模式以合作共贏作為跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的目標(biāo)邏輯，一方面盡可能降低合作各方的治理成本和損耗，另一方面使跨區(qū)域公共危機(jī)得到有效治理，從而盡力實現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化。

（二）合作共贏的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式的運(yùn)行系統(tǒng)

根據(jù)上述跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式的總體框架和基本脈絡(luò)，“組織”“協(xié)調(diào)”“控制”三大系統(tǒng)決定著區(qū)域政府間和其他多元主體間的協(xié)同治理能否有序有效運(yùn)行，并且在運(yùn)行過程中使三大系統(tǒng)的具體構(gòu)成逐步得到拓展。

1.組織系統(tǒng)

組織系統(tǒng)是跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式運(yùn)行的基本單元，主要包含組織體制和組織結(jié)構(gòu)兩方面內(nèi)容：（1）體制調(diào)適：建構(gòu)扁平化網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同體制?？鐓^(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式的創(chuàng)新，需要相應(yīng)進(jìn)行體制的更新，這里的體制主要指各治理主體間關(guān)系的制度化建構(gòu)。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要扎實推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的“社會治理共同體”，而要推進(jìn)國家治理和社會治理的現(xiàn)代化，就必須打破傳統(tǒng)政府單一治理公共事務(wù)的格局，形成多元主體共同治理局面，這與跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式的基本理念是耦合相通的。作為一種新型治理模式，它要求改變原有治理模式參與主體不足以及跨區(qū)域性公共危機(jī)的治理缺憾，吸納社會和市場等不同主體參與，同時強(qiáng)化政府系統(tǒng)內(nèi)部平行主體的合作，充分利用各個主體的資源和優(yōu)勢，構(gòu)建一種包含不同區(qū)域內(nèi)政府和其他主體的扁平化網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同體制，從而實現(xiàn)多向互動并激發(fā)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，推動多主體間的集體行動和良性協(xié)作。要建構(gòu)這種扁平化網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同體制，應(yīng)在兩個層面上著力：第一，在區(qū)域內(nèi)地方政府層面上，跳出屬地分割治理、一元單一治理的傳統(tǒng)思維，充分認(rèn)識到其他地方政府以及社會組織、企業(yè)組織等主體在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理過程中能夠發(fā)揮的互補(bǔ)、輔助等作用，從而加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)不同屬地政府間與其他多元主體間的交流與合作。同時，各個平行地方政府和參與跨區(qū)域公共危機(jī)治理的社會、市場力量必須是基于平等關(guān)系的主體，不存在管理與被管理、上級與下級的垂直關(guān)系，與之相對應(yīng)的是一種扁平化的水平互動關(guān)系。為了促進(jìn)非政府力量的積極參與，區(qū)域內(nèi)地方政府還要確保一些職權(quán)的對外開放性，以更多地吸納社會和市場主體的入駐，構(gòu)筑多主體協(xié)同治理的基礎(chǔ)。第二，在社會和市場等多元主體層面上，應(yīng)加大自身危機(jī)治理能力建設(shè)，增強(qiáng)自身角色意識和使命感，利用政府開放的治理權(quán)力，積極加入到跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理行列之中。（2）結(jié)構(gòu)改造：重塑聯(lián)合化權(quán)威化的組織結(jié)構(gòu)。在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式的組織結(jié)構(gòu)選擇上，我國不少地區(qū)嘗試以聯(lián)席會議的方式構(gòu)建跨區(qū)域應(yīng)急管理合作治理的組織結(jié)構(gòu)，但是該組織形態(tài)呈現(xiàn)出松散性和臨時性樣態(tài)，缺乏規(guī)范性和約束力，實際實施效果不顯著。也有一些學(xué)者試圖通過借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，構(gòu)想在中國設(shè)立一個具備權(quán)威性和常設(shè)性的區(qū)域公共管理機(jī)構(gòu)，但是結(jié)合中國現(xiàn)實國情，卻面臨受制于法律、管理等方面問題，因而在相當(dāng)一段時間內(nèi)不具有可行性?？尚械姆桨笐?yīng)該要依托本土的實踐，對現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行漸進(jìn)式的調(diào)適和改進(jìn)，使跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理能夠在現(xiàn)有法制框架下依法依規(guī)運(yùn)行。因此，跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)設(shè)計，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實問題而設(shè)定，充分考慮其優(yōu)化與完善的作用，在聯(lián)合區(qū)域內(nèi)不同地方政府以及社會和市場組織的基礎(chǔ)上，通過權(quán)威性的賦予，建立跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的組織框架。該結(jié)構(gòu)設(shè)計的具體路徑是：第一，區(qū)域內(nèi)地方政府、相關(guān)社會組織、相關(guān)市場組織聯(lián)合組建跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員會，該委員會并不是“一級政府”，也不占用行政層次和資源，而是內(nèi)設(shè)于區(qū)域內(nèi)某一地方政府當(dāng)中。至于內(nèi)設(shè)于哪個地方政府之中，則依據(jù)跨區(qū)域公共危機(jī)事件承擔(dān)主要責(zé)任的地方政府來確定，主要責(zé)任承擔(dān)主體在區(qū)域的哪個地方政府，跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員會就設(shè)在哪個地方政府。主要責(zé)任承擔(dān)主體依據(jù)危機(jī)首發(fā)處、或者危機(jī)影響程度最大、或者首先啟動應(yīng)急響應(yīng)程序的地方政府確定。主要責(zé)任主體確定后，其他地方政府、社會力量、市場力量即為次要治理主體，在資金、人員、設(shè)備、技術(shù)、信息、場所等方面起著重要的輔助作用。第二，委員會的人員構(gòu)成，由區(qū)域內(nèi)各地方政府和相關(guān)社會組織、市場組織根據(jù)一定的比例原則選派組建。承擔(dān)主要治理責(zé)任的地方政府人員比例必須占據(jù)多數(shù)，這是因為主責(zé)政府的責(zé)任最大，相應(yīng)的話語權(quán)也必須得到優(yōu)先保障。但是，這并不意味著其他治理主體就沒有話語權(quán)，跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員會中的任何成員，都有平等協(xié)商、對話、意見表達(dá)的權(quán)力，只是形成以主責(zé)地方政府為中心的格局，最終委員會做出的決策都是全體組成主體單位共同意愿的結(jié)果。第三，承擔(dān)主要治理責(zé)任的地方政府所在的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員會具有統(tǒng)一指揮權(quán)?？鐓^(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員會是由不同地方政府和非政府力量組合起來的，就必須涉及到多主體間的聯(lián)合指揮，為了保證聯(lián)合指揮的秩序和效率，委員會統(tǒng)一指揮權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)該是以主責(zé)政府為核心、其他主體深度協(xié)同的形態(tài)。委員會受統(tǒng)一指揮權(quán)的指揮，在區(qū)域內(nèi)部具備權(quán)威性和約束力。需要指出的是，委員會統(tǒng)一指揮權(quán)的主導(dǎo)力量是承擔(dān)主要治理責(zé)任的地方政府，并不會固定在某一地方政府，是依據(jù)主責(zé)政府變化而進(jìn)行相應(yīng)改變。第四，在跨區(qū)域公共危機(jī)的預(yù)防階段，由上一主責(zé)地方政府組織委員會內(nèi)的其他地方政府和社會、市場組織開展預(yù)防預(yù)測、聯(lián)合演練、專家交流、培訓(xùn)學(xué)習(xí)等工作。在跨區(qū)域公共危機(jī)的處理與善后階段，由新的主責(zé)政府主導(dǎo)委員會內(nèi)各個組織進(jìn)行危機(jī)救治、緩解、評估與重建工作。

2.協(xié)調(diào)系統(tǒng)

保證跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式的有序高效運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)系統(tǒng)作用的發(fā)揮。協(xié)調(diào)系統(tǒng)由四大機(jī)制要素組成。（1）建立文化共識機(jī)制。文化共識是凝聚各方力量不可或缺的前提因素。建立區(qū)域內(nèi)各治理主體間的文化共識機(jī)制，對于加深主體間的角色認(rèn)知、協(xié)同理念、整體意識以及價值觀念具有重要意義。第一，要培育區(qū)域共同體文化?？鐓^(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理是由相關(guān)多主體組合而成的，難免存在諸如理念認(rèn)知不到位而導(dǎo)致的諸多協(xié)同障礙。因此，必須加強(qiáng)多主體間的整體意識和公共意識培育，增強(qiáng)各主體的大局意識、戰(zhàn)略思維和責(zé)任感知，促使其在危機(jī)治理過程中更多地考慮整體和公共利益，而非局部的、地方的或部門的利益，逐步形成風(fēng)氣良好的區(qū)域共同體文化。第二，要構(gòu)建信任文化。信任是一種非正式規(guī)則，主體間的相互信任能夠增進(jìn)和加強(qiáng)集體行動。要加強(qiáng)多主體間的溝通交往，強(qiáng)化主體間的多向交流和行為互動，引導(dǎo)各方開誠布公、誠信相待，端正各方價值觀念，打造以信任為載體的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理文化。（2）建立聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制。跨區(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理本質(zhì)上也可以說是多主體間相互聯(lián)絡(luò)溝通互動的過程，其決策的制定、權(quán)責(zé)的劃分、集體行動的開展、矛盾糾紛的調(diào)解等各方面內(nèi)容都必須經(jīng)過聯(lián)絡(luò)溝通達(dá)成一致意見后形成。因此，建立高效的聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制應(yīng)在三個方面下工夫：第一，要堅持主體間的平等性。聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制不僅僅是政府內(nèi)部或者地方政府間的一種交流對話制度，還應(yīng)該廣泛吸納其他非政府主體的參與，各主體在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式中具有平等權(quán)，即機(jī)會與權(quán)利都是平等的，大家本著互惠共贏、平等協(xié)商的原則，對跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理全過程貢獻(xiàn)各自的智慧和力量。第二，要保障多主體間的充分協(xié)商。跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員對某一問題進(jìn)行研判、分析的過程中，主責(zé)政府必須同各個主體開展深入的交流和對話，征求各方意見和建議，共同做出更具合理性和操作性的決策。第三，聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制應(yīng)該是制度化的?？鐓^(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員會所在的主責(zé)政府應(yīng)定期組織召開會議，建立委員會內(nèi)部事務(wù)的日常匯報和溝通共享機(jī)制，就一些重點(diǎn)議題做好研究、布局和推進(jìn)工作。（3）建立資源匹配機(jī)制。建立資源匹配機(jī)制，旨在實現(xiàn)資源供給方與需求方之間的快速匹配與無縫對接，從而為跨區(qū)域公共危機(jī)的治理提供及時有力的資源保障。第一，建立信息共享平臺。該平臺不僅要實現(xiàn)政府內(nèi)部及橫向政府間的相關(guān)信息互聯(lián)互通，也要實現(xiàn)政府系統(tǒng)與非政府主體的信息共享。一方面，要編制信息共享目錄，明確各主體的共享內(nèi)容，暢通信息溝通渠道，保證各方能夠快速獲取相關(guān)信息；另一方面，要建立規(guī)范化的信息標(biāo)準(zhǔn)，信息如何分類、儲存、維護(hù)、統(tǒng)計和分析，都要有明確的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，從而加速信息集成，提高危機(jī)決策和行動效率。第二，建立物資匹配系統(tǒng)。該系統(tǒng)要納入多種應(yīng)急物資供給主體和需求主體，供給方和需求方可以基于平臺自由交互，從而加快物資的供應(yīng)效率；各地方、各部門的應(yīng)急物資的存量和分布是動態(tài)開放共享的，物資的使用應(yīng)堅持必要性和緊急性的原則合理調(diào)配；完善物資儲備體系，要進(jìn)行科學(xué)測量和規(guī)劃，合理儲備物資的數(shù)量和種類，科學(xué)布局物資儲備單位和場所，形成下沉基層式的物資儲備格局，加強(qiáng)與有資質(zhì)的企業(yè)和社會組織合作，推行協(xié)議儲備，同時大力發(fā)展應(yīng)急管理相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提高關(guān)鍵物資的占有量。（4）建立利益共榮機(jī)制?？鐓^(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理過程中存在區(qū)域危機(jī)治理成效最大化與各主體自身利益最大化的矛盾，而解決該矛盾的措施就是建立利益共榮機(jī)制。第一，設(shè)立跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理基金。資金是跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理模式運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，其來源可分為國家財政投入、地方政府轉(zhuǎn)移支付以及社會和市場等主體的捐贈和投入。各個地方政府、社會和市場主體的資金投入，應(yīng)根據(jù)跨區(qū)域公共危機(jī)的性質(zhì)、種類、發(fā)生地不同以及預(yù)防和處理難度的差別，制定應(yīng)對不同場景的成本投入標(biāo)準(zhǔn)。第二，建立激勵與懲罰機(jī)制。對嚴(yán)格遵守跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員會決策并作出重要貢獻(xiàn)的治理主體予以物質(zhì)與榮譽(yù)方面的激勵，對一些主體的不合作及機(jī)會主義等破壞協(xié)同治理的行為采取懲罰措施。同時，從整體效果的角度出發(fā)，跨區(qū)域公共危機(jī)整體治理效果好的，區(qū)域內(nèi)各個主體都受益；整體效果不好的，區(qū)域內(nèi)各個治理主體都將受到懲罰。第三，建立有效的利益補(bǔ)償機(jī)制。依托區(qū)域內(nèi)各治理主體的實際情況制定利益補(bǔ)償細(xì)則，采取資金、物質(zhì)、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等多元利益補(bǔ)償方式，謀求實現(xiàn)多方利益的協(xié)調(diào)與均衡。

3.控制系統(tǒng)

控制系統(tǒng)本質(zhì)上屬于一種制度化的約束結(jié)構(gòu)，它通過各種標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的設(shè)定，將多主體的協(xié)同治理行為控制在規(guī)范框架之內(nèi)?？刂葡到y(tǒng)主要包含事前預(yù)測預(yù)警體系、過程監(jiān)督控制體系和結(jié)果考核評估體系三方面內(nèi)容。（1）建立事前預(yù)測預(yù)警體系。預(yù)測預(yù)警作為跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的首要環(huán)節(jié)，產(chǎn)生的功效并不弱于應(yīng)急處置和善后修復(fù)環(huán)節(jié)。相反，預(yù)測預(yù)警能夠增強(qiáng)多主體間的主動性，能夠更大程度上將存在的風(fēng)險扼殺在搖籃之中。從跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的生命周期來看，強(qiáng)化事前預(yù)測預(yù)警工作能夠在很大程度上降低危機(jī)治理總成本，最大程度上獲取危機(jī)全過程的良好治理績效。因此，可以從以下幾方面加強(qiáng)事前預(yù)測預(yù)警體系建設(shè)。第一，建立跨區(qū)域公共危機(jī)預(yù)測預(yù)警平臺。充分利用當(dāng)前科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，強(qiáng)化危機(jī)的跟蹤監(jiān)控和數(shù)據(jù)分析，做好監(jiān)測信息的公開和共享，加強(qiáng)多主體間的預(yù)警研判和互動，提高預(yù)測預(yù)警的信度和效度。第二，建立預(yù)測預(yù)警指標(biāo)體系。預(yù)測預(yù)警指標(biāo)體系是對各類公共危機(jī)發(fā)生頻次、規(guī)模、幅度等方面的變化設(shè)定的具有一定等級的量化標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)的預(yù)測預(yù)警指標(biāo)體系能夠有效事先判定公共危機(jī)的發(fā)生發(fā)展概率和趨勢，為多主體間采取接續(xù)行動提供參考指南。第三，完善各類公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案是面對各類可能發(fā)生的公共危機(jī)而事先制定、演練的一套反映程序或方案，屬于預(yù)測預(yù)警體系的重要組成部分。針對公共危機(jī)預(yù)案體系存在的操作性、銜接性和動態(tài)性不強(qiáng)的問題，應(yīng)該充分運(yùn)用預(yù)測預(yù)警平臺，重新審視區(qū)域各項預(yù)案的科學(xué)性和合理性，強(qiáng)化主體間的預(yù)案合作，理順各項預(yù)案之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，增強(qiáng)各項預(yù)案的聯(lián)通性和操作性，實現(xiàn)預(yù)案系統(tǒng)的動態(tài)更新。（2）建立過程監(jiān)督控制體系。跨區(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)是一種制度化的行為，只有建立全過程、全方位的監(jiān)督控制體系，才能更有效地對行為主體進(jìn)行約束和規(guī)范，降低或防止協(xié)同治理的行為偏差，促進(jìn)集體行動協(xié)調(diào)有序狀態(tài)的生成。為此，主責(zé)政府所在的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員會要充分運(yùn)用區(qū)域內(nèi)政府系統(tǒng)和社會、市場力量，組建具備權(quán)威性的區(qū)域協(xié)同監(jiān)督小組，形成內(nèi)部外部監(jiān)督合力，構(gòu)成完整的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理全過程監(jiān)督控制體系。為了更為有效地推進(jìn)多元監(jiān)督落到實處，還必須增加相關(guān)區(qū)域制度的供給，借鑒國內(nèi)外跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的經(jīng)驗與教訓(xùn)。各主體應(yīng)以法治原則作為基本價值取向，可通過協(xié)商建立區(qū)域配套制度的方式對政府間協(xié)調(diào)聯(lián)動與非政府力量參與進(jìn)行詳細(xì)的制度規(guī)定。為促進(jìn)政府間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，配套制度要對協(xié)調(diào)聯(lián)動的內(nèi)容和程序、范圍與方式、地方政府間的地位和責(zé)任、激勵與懲罰措施、績效與評價方法等方面做出系統(tǒng)全面的界定和規(guī)范。對于非政府力量如何參與，配套制度應(yīng)確定參與社會、市場等組織的治理主體地位，明確其在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員會中的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范其治理邊界、范圍和功能。如此，才可以保障多元監(jiān)督有章可循，推動多主體能夠在制度框架下有序、高效地協(xié)同進(jìn)行跨區(qū)域公共危機(jī)治理。（3）建立結(jié)果考核評估體系?？茖W(xué)合理的考核評估體系是激勵多主體持續(xù)協(xié)同共進(jìn)的良好途徑?？鐓^(qū)域公共危機(jī)治理不同于一般的屬地化公共危機(jī)治理，其考核評估體系與一般公共危機(jī)治理的考核評估體系不同，需要在考評主體、考評指標(biāo)、考評權(quán)重等方面進(jìn)行調(diào)整和完善。在考評主體上，不同于以往政府內(nèi)部單一主體的自我考核評估，而是將區(qū)域內(nèi)其他地方政府和相關(guān)社會、市場組織也納入考評隊伍，實現(xiàn)考評主體構(gòu)成的多元化。在考評指標(biāo)上，根據(jù)跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的實際屬性，設(shè)計定性和定量相結(jié)合的體現(xiàn)層次性的指標(biāo)體系。如可以把公共性作為一級指標(biāo)，各個地方政府的公共性就應(yīng)包括實現(xiàn)公共利益情況、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)情況、回應(yīng)社會關(guān)切情況等方面內(nèi)容，相關(guān)社會組織的公共性就應(yīng)體現(xiàn)在追求公益性情況，相關(guān)市場組織的公共性則是社會責(zé)任的承擔(dān)情況。也可以把有效性、整體性作為一級指標(biāo)，加入是否有效解決跨區(qū)域公共危機(jī)、是否節(jié)約治理成本、是否做到相互信任合作等方面內(nèi)容。在考評權(quán)重上，跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理委員會應(yīng)根據(jù)主責(zé)主體、次責(zé)主體、支持互補(bǔ)主體等的不同，對不同主體設(shè)計差異化的考核權(quán)重，以提升績效考評的公平性和公正性。