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(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130022)

一、問(wèn)題的提出

縣是我國(guó)行政區(qū)劃中重要的一級(jí)行政單元，發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵作用，縣域經(jīng)濟(jì)在推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面起著不可替代的作用。改革開(kāi)放初期，為了適應(yīng)我國(guó)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，國(guó)務(wù)院于1983 年啟動(dòng)了撤縣設(shè)市工作，經(jīng)過(guò)1986 年和1993 年兩次調(diào)整后，1996年底全國(guó)縣級(jí)市數(shù)量達(dá)到了445個(gè)［1］，這在一定程度上為我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了空間格局。然而，撤縣設(shè)市政策在實(shí)踐中也產(chǎn)生了不少負(fù)面效應(yīng)。鑒于此，1997年國(guó)務(wù)院凍結(jié)了此政策，直至2016 年才全面“解凍”。當(dāng)年的撤縣設(shè)市政策為何被暫停？暫停20年后又緣何重啟？未來(lái)何以保持穩(wěn)定？要回答這三個(gè)問(wèn)題，首先必須對(duì)我國(guó)撤縣設(shè)市政策的歷史變遷進(jìn)行深入分析。對(duì)于什么是“撤縣設(shè)市”，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為其本質(zhì)上更近似于縣改市模式，也即將縣的稱謂改為市，同時(shí)將縣級(jí)政府所在地更改為市區(qū)并作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)，其原有的派出機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)保持不變。更名后的縣級(jí)市將原來(lái)的縣域作為市域，形成以縣級(jí)政府所在的鎮(zhèn)或街道辦為中心、其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落為節(jié)點(diǎn)的點(diǎn)面結(jié)合的城鎮(zhèn)體系。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)撤縣設(shè)市政策的研究主要集中在四個(gè)方面：一是介紹撤縣設(shè)市政策實(shí)施的背景，二是闡釋撤縣設(shè)市政策的作用或意義，三是對(duì)撤縣設(shè)市政策實(shí)施后的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，四是對(duì)撤縣設(shè)市政策的發(fā)展完善作出展望。從整體上看，現(xiàn)有文獻(xiàn)缺乏對(duì)撤縣設(shè)市政策自身演變過(guò)程，即撤縣設(shè)市政策是如何變遷問(wèn)題的研究。

二、既有研究文獻(xiàn)評(píng)述

自1983 年撤縣設(shè)市政策啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，圍繞撤縣設(shè)市政策的研究主要集中在以下四個(gè)方面。第一，介紹撤縣設(shè)市政策實(shí)施的背景。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，改革開(kāi)放初期的撤縣設(shè)市與我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較吻合，撤縣設(shè)市密集發(fā)生的地區(qū)基本上都位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、城市化發(fā)展較快的東南沿海地區(qū)［2］。但也有學(xué)者認(rèn)為，在撤縣設(shè)市政策調(diào)整過(guò)程中，似乎經(jīng)濟(jì)因素和城市化水平并不能完全解釋為何近年來(lái)中西部地區(qū)縣級(jí)行政區(qū)劃頻繁調(diào)整的事實(shí)，行政區(qū)劃調(diào)整的邏輯正在發(fā)生著改變［3］。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向?qū)π姓^(qū)劃格局的影響正在逐步加深，行政區(qū)劃調(diào)整不再僅是解決地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的政策工具，它為國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定了空間基礎(chǔ)［4］。第二，闡釋撤縣設(shè)市政策的作用或意義。學(xué)者們普遍認(rèn)為，撤縣設(shè)市是我國(guó)行政管理體制的重大變革，是基于國(guó)家發(fā)展、全局利益而采取的一項(xiàng)重要改革措施，其主要目的在于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，從而加快整個(gè)國(guó)家的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化步伐［5］。習(xí)近平總書(shū)記曾提出了“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”［6］250的重要論斷，并深刻指出行政區(qū)劃擁有空間、權(quán)力、行政、政策和要素等多重資源屬性［7］?？梢哉f(shuō)，行政區(qū)劃調(diào)整是否得當(dāng)，不僅影響著國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，還關(guān)系著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。正因如此，有學(xué)者認(rèn)為縣域管理是我國(guó)地方行政管理的關(guān)鍵一級(jí)，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)［8］。第三，對(duì)撤縣設(shè)市政策實(shí)施后的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，重點(diǎn)考察了撤縣設(shè)市的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，分析了撤縣設(shè)市、行政擴(kuò)權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，認(rèn)為縣改市后其所隱含的行政擴(kuò)權(quán)有助于促進(jìn)該地區(qū)的名義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但無(wú)助于效率的改善和內(nèi)生動(dòng)力的提升［9］。還有學(xué)者基于1992—2012 年的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用雙重差分法分析發(fā)現(xiàn)，1993—1997年之間的撤縣設(shè)市工作對(duì)縣域發(fā)展起到了積極作用，且這一作用在東部和初始集聚水平較高的地區(qū)更明顯，而在中西部地區(qū)卻并不顯著［10］。此外，還有學(xué)者從公共政策學(xué)角度切入，以湖北省66個(gè)縣為樣本，對(duì)撤縣設(shè)市政策效果進(jìn)行了評(píng)估［11］，對(duì)撤縣設(shè)市改革的績(jī)效與優(yōu)化路徑進(jìn)行了探究［12］。第四，對(duì)撤縣設(shè)市政策的發(fā)展完善提出展望。有學(xué)者提出了“進(jìn)入新時(shí)代，我們要什么樣的縣域？如何管理我們的城市和縣域？”的時(shí)代之問(wèn)，認(rèn)為這些都是地方治理迫切需要解決的問(wèn)題［13］。有學(xué)者認(rèn)為，進(jìn)入新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾客觀存在，因此，要通過(guò)撤縣設(shè)市（區(qū)）等政策持續(xù)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)與協(xié)同發(fā)展，不斷促進(jìn)區(qū)域間的均衡［14］2-3。還有學(xué)者用發(fā)展的眼光看待我國(guó)撤縣設(shè)市工作，認(rèn)為從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中葉的這段時(shí)間，我國(guó)城鎮(zhèn)化將進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，縣的數(shù)量將累計(jì)減少300個(gè)左右，因此，撤縣設(shè)市的總量控制在300個(gè)左右比較合理，“總量控制”和“存量標(biāo)桿”兩套方案要并行推進(jìn)［15］。

總體來(lái)看，現(xiàn)有文獻(xiàn)為撤縣設(shè)市的實(shí)證研究積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)素材，但現(xiàn)有文獻(xiàn)大多局限于對(duì)撤縣設(shè)市相關(guān)事實(shí)的描述和理論概括，較少涉及歷時(shí)態(tài)的貫通研究。具體而言：其一，撤縣設(shè)市政策的實(shí)證研究與歷史結(jié)合不足。學(xué)者們多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等視角研究撤縣設(shè)市政策的現(xiàn)狀、功能及效果，而較少?gòu)恼螌W(xué)制度變遷視角關(guān)注該政策形成的歷史淵源和演變路徑，歷史的厚重度顯得不足。該政策走過(guò)了近40 年的歷程，前后之間存在著一定的邏輯關(guān)聯(lián)，如果要在現(xiàn)狀研究的基礎(chǔ)上追問(wèn)當(dāng)前的撤縣設(shè)市政策為何如此，必先追溯其過(guò)去是什么樣的和過(guò)去為何要改變［16］。其二，缺乏對(duì)撤縣設(shè)市政策發(fā)生機(jī)制和動(dòng)因的分析。任何一項(xiàng)政策都不會(huì)無(wú)緣無(wú)故地產(chǎn)生，也不可能毫無(wú)理由地調(diào)整或中斷，換句話說(shuō)，政策不可能孤立存在。政策與政策的執(zhí)行環(huán)境、政策與政策的相關(guān)行為者之間必定存在某種互動(dòng)關(guān)系，如果不對(duì)其歷史性的因果關(guān)系作出梳理，就不可能準(zhǔn)確把握政策變遷的規(guī)律和發(fā)展的軌跡以及政策未來(lái)的變革方向［17］1-2。正因如此，只有從更加宏觀的歷史視野對(duì)撤縣設(shè)市政策變遷的軌跡進(jìn)行追蹤，進(jìn)而把握其變遷的發(fā)生機(jī)制和動(dòng)因，才能更好地預(yù)測(cè)或者規(guī)劃該政策的未來(lái)走向。

三、撤縣設(shè)市政策變遷的歷史軌跡

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，我國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整逐步在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，其中縣級(jí)市和市轄區(qū)調(diào)整最為頻繁。由圖1可以看出，市轄區(qū)數(shù)由1983 年的552 個(gè)增加至2019 年底的965 個(gè)，總體呈上升趨勢(shì)；而縣級(jí)市數(shù)則由1983 年的141 個(gè)增加至1996 年的455 個(gè)，之后呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；2016 年全國(guó)縣級(jí)市數(shù)降至360 個(gè)，隨后又呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，截至2019年，全國(guó)縣級(jí)市數(shù)上升至387個(gè)，總體表現(xiàn)為“上升—下降—上升”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

圖1 1983-2019年全國(guó)縣級(jí)市、市轄區(qū)數(shù)量變化趨勢(shì)圖

1981年，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出，要以大中城市為依托，形成各類(lèi)經(jīng)濟(jì)中心，組織合理的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。在此背景下，撤縣設(shè)市改革于1983 年正式啟動(dòng)實(shí)施，此后在經(jīng)歷了1986 年、1993 年兩次調(diào)整后于1997 年暫停執(zhí)行，2016 年該政策又重新啟動(dòng)實(shí)施。由表1 可以看出，撤縣設(shè)市政策以調(diào)整指標(biāo)和滿足條件的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為標(biāo)志，大體經(jīng)歷了政策開(kāi)啟、政策調(diào)整、政策凍結(jié)和政策重啟這四個(gè)階段。

表1 撤縣設(shè)市政策指標(biāo)及滿足條件情況表

（一）政策開(kāi)啟階段（1983—1986年）

1982 年，中共中央發(fā)布了《改革地區(qū)體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》，標(biāo)志著行政區(qū)劃改革正式開(kāi)始。1983年，江蘇省常熟縣改設(shè)為市，標(biāo)志著撤縣設(shè)市工作正式啟動(dòng)實(shí)施。1983年當(dāng)年新增縣級(jí)市40 個(gè)，縣級(jí)市總數(shù)量達(dá)到141 個(gè)。截至1986 年4 月19 日政策調(diào)整前，縣級(jí)市數(shù)量增至183 個(gè)。鑒于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的顯著變化，1986 年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》同意民政部對(duì)1983年提出“內(nèi)部掌握?qǐng)?zhí)行”的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件進(jìn)行調(diào)整，并重新確定了撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，增加了人口總量、非農(nóng)人口、國(guó)民生產(chǎn)總值等指標(biāo)。

（二）政策調(diào)整階段（1986—1997年）

1986 年撤縣設(shè)市政策標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，標(biāo)志著撤縣設(shè)市工作進(jìn)入了穩(wěn)步發(fā)展期。截至1993年5 月17 日新的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整前，縣級(jí)市數(shù)量增至350 個(gè)，較1986 年政策調(diào)整前增加了167 個(gè)，增速很快。但由于政策中個(gè)別條件、指標(biāo)和原則不盡合理，在一定程度上使撤縣設(shè)市工作陷入混亂?；诖?，1993 年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告的通知》同意民政部對(duì)1986年撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持實(shí)事求是原則，并增加了城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)。截至1996 年底，全國(guó)縣級(jí)市的數(shù)量達(dá)到445 個(gè)，增加了近100 個(gè)，達(dá)到了歷史最高峰。然而，在撤縣設(shè)市“井噴”的同時(shí)也帶來(lái)了“假性城市化”和“被動(dòng)城市化”等問(wèn)題，一些地區(qū)工作浮夸、政府侵占耕地、大搞基本建設(shè)、城市建設(shè)缺乏合理規(guī)劃等問(wèn)題越來(lái)越多，甚至達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的縣也以各種名義申請(qǐng)，撤縣設(shè)市政策的邊際效應(yīng)趨于下降。鑒于撤縣設(shè)市政策在執(zhí)行中顯現(xiàn)出來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，1997年國(guó)務(wù)院在批準(zhǔn)最后一個(gè)撤縣設(shè)市的行政區(qū)湖北漢川后，正式暫停該政策。

（三）政策凍結(jié)階段（1997—2016年）

撤縣設(shè)市政策暫停后，1997 年底全國(guó)縣級(jí)市數(shù)量為442 個(gè)，呈現(xiàn)了不增反降的趨勢(shì)，這與“撤縣（市）設(shè)區(qū)”政策有關(guān)。一些沒(méi)能成功設(shè)市的縣主動(dòng)或被動(dòng)地尋求了“撤縣（市）設(shè)區(qū)”政策；一些成功設(shè)市的縣也主動(dòng)或被動(dòng)投入了大城市的“懷抱”。在1997—2016 年的20 年間，國(guó)家只是有限度地批準(zhǔn)了少數(shù)的縣改成市，且這些成功設(shè)市的縣大多分布在邊疆及少數(shù)民族地區(qū)，如新疆維吾爾自治區(qū)的圖木舒克市、五家渠市、阿拉爾市、鐵門(mén)關(guān)市、阿拉山口市、雙河市，云南省的蒙自市、文山市、香格里拉市、彌勒市、騰沖市、瀘水市，四川省的康定市、馬爾康市，黑龍江省的東寧市、撫遠(yuǎn)市，吉林省的扶余市，青海省的玉樹(shù)市，江西省的廬山市，廣西壯族自治區(qū)的靖西市等，這些縣級(jí)市的設(shè)立基本上屬于政策支持性質(zhì)，不影響撤縣設(shè)市政策暫停的大局。

（四）政策重啟階段（2016年至今）

2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，并配套出臺(tái)了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和申報(bào)程序，這標(biāo)志著暫停了20 年的撤縣設(shè)市政策重新啟動(dòng)。2017 年國(guó)務(wù)院的《政府工作報(bào)告》明確提出，要推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市。2017—2019年的三年間，國(guó)務(wù)院共撤縣設(shè)市28 個(gè)，涉及17 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)），標(biāo)志著撤縣設(shè)市工作全面有序推進(jìn)。2020 年1 月1 日起施行的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第四條明確指出，市、市轄區(qū)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源環(huán)境承載能力、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用狀況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況和基本公共服務(wù)能力等指標(biāo)。

四、撤縣設(shè)市政策變遷的邏輯與動(dòng)因解讀

撤縣設(shè)市政策經(jīng)歷了開(kāi)啟、調(diào)整、暫停和重啟四個(gè)階段。然而，本文的目的并不在于了解撤縣設(shè)市政策變遷的歷史軌跡，而在于從歷史軌跡中找尋撤縣設(shè)市政策變遷的邏輯，進(jìn)而挖掘其變遷的動(dòng)因；并以史為鑒，在現(xiàn)實(shí)面向中把握政策變遷的規(guī)律，為政策的穩(wěn)定高效實(shí)施提供一種歷史的思考模式?；诖?，建立一個(gè)合適的理論分析框架，既能考慮到政策的長(zhǎng)時(shí)段歷史特性，又能有效分析政策演進(jìn)的發(fā)生機(jī)制和動(dòng)力因素就成為關(guān)鍵。

（一）理論分析框架：歷史制度主義的分析視角

歷史制度主義作為新制度主義中的一個(gè)重要理論流派，在“解釋”發(fā)生了什么和捕捉大量歷史事實(shí)組成敘述方面極為有效。對(duì)于“是什么構(gòu)成了制度”這一邏輯起點(diǎn)問(wèn)題，彼得·霍爾給出了一個(gè)被廣泛接受的概念，即制度是“建構(gòu)政治與經(jīng)濟(jì)的不同單位之間關(guān)于人際關(guān)系的正式規(guī)則、執(zhí)行程序和標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行程序”［18］72-77。較之于傳統(tǒng)政治科學(xué)主要關(guān)注空泛而抽象的宏觀問(wèn)題，行為主義和理性選擇主義主要關(guān)注具體而瑣碎的微觀問(wèn)題，歷史制度主義則更傾向于從中觀層面研究問(wèn)題，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)觀、歷史觀和行為觀的分析導(dǎo)向，既關(guān)注制度與宏觀環(huán)境的關(guān)系，也關(guān)注制度與行動(dòng)者之間的關(guān)系。在結(jié)構(gòu)觀方面，歷史制度主義強(qiáng)調(diào)制度在國(guó)家活動(dòng)和社會(huì)行為活動(dòng)之間的中介作用，強(qiáng)調(diào)環(huán)境、觀念、利益、權(quán)力、偶然性因素等變量序列的結(jié)構(gòu)關(guān)系以及制度的結(jié)構(gòu)關(guān)系對(duì)制度安排的制約作用。在歷史觀方面，歷史制度主義的最大特征在于將歷史維度納入制度分析之中，強(qiáng)調(diào)前一階段的政策選擇會(huì)決定或影響后一階段的政策方案，并認(rèn)為在此過(guò)程中“路徑依賴”“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”和“斷裂平衡”機(jī)制將對(duì)政策的延續(xù)、轉(zhuǎn)折、中斷和回歸發(fā)揮關(guān)鍵作用。在行為觀方面，歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷的動(dòng)力歸根結(jié)底來(lái)源于環(huán)境、制度、行動(dòng)者以及它們之間相互作用的關(guān)系，制度關(guān)涉對(duì)象間的權(quán)力非對(duì)稱性、制度功能偏離預(yù)期、行動(dòng)者與制度的互動(dòng)都是推動(dòng)制度變遷的重要?jiǎng)恿Α?/p>

從歷史制度主義的適用性來(lái)看，首先，撤縣設(shè)市政策作為一項(xiàng)正式的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)安排，符合歷史制度主義關(guān)于制度的概念界定，即政策是一種新近施加的制度［19］。其次，撤縣設(shè)市政策從誕生至今已走過(guò)近40 年的歷程，前后關(guān)聯(lián)緊密、相互銜接，具有較強(qiáng)的歷史邏輯，這與歷史制度主義主張將制度放置于較長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)進(jìn)行分析的理念相契合。第三，運(yùn)用歷史制度主義對(duì)撤縣設(shè)市政策變遷軌跡進(jìn)行追溯，能夠幫助我們從時(shí)間序列中找尋撤縣設(shè)市政策變遷的邏輯，從關(guān)鍵變量中挖掘撤縣設(shè)市政策變遷的動(dòng)因，進(jìn)而在現(xiàn)實(shí)面向中把握撤縣設(shè)市政策變遷的規(guī)律，為撤縣設(shè)市政策的穩(wěn)定、高效實(shí)施提供政治思考和政策建議。

（二）時(shí)間序列中撤縣設(shè)市政策變遷的邏輯

歷史制度主義非常重視時(shí)間要素的重要作用，認(rèn)為時(shí)間要素對(duì)制度變遷和政策差異具有重要影響。因?yàn)槿魏我粋€(gè)事件都是在特定的歷史進(jìn)程中展開(kāi)的，所以，在研究某一事件的因果機(jī)制時(shí)就必須通過(guò)追尋其生發(fā)的過(guò)程來(lái)找出事件前后的因果關(guān)系。也即，時(shí)間要素的穩(wěn)定性決定了制度的穩(wěn)定性，時(shí)間要素的波動(dòng)性決定了制度的不規(guī)則性和意外變遷。除此之外，歷史制度主義也非常關(guān)注長(zhǎng)時(shí)段歷史中的某個(gè)特殊的時(shí)間點(diǎn)，認(rèn)為這個(gè)時(shí)間點(diǎn)上發(fā)生的重要事件會(huì)深刻影響后面的歷史。從撤縣設(shè)市政策演進(jìn)的軌跡來(lái)看，其在時(shí)間序列上總體呈現(xiàn)出非線性波動(dòng)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

1.政策開(kāi)啟：非對(duì)稱性的縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)力發(fā)展需求

歷史制度主義認(rèn)為，不同的國(guó)家在面臨同一問(wèn)題挑戰(zhàn)時(shí)往往會(huì)作出不同的政策選擇，這在一定程度上與每個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異性有關(guān)。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，原有的結(jié)構(gòu)會(huì)遭到一定的沖擊，一些新的行動(dòng)者也會(huì)隨之產(chǎn)生，但由于這些行動(dòng)者在權(quán)力關(guān)系及制度體系中的位置不同，決定了他們之間的地位并不平等。出于天然的理性考慮，處在相對(duì)弱勢(shì)地位的行動(dòng)者可能會(huì)通過(guò)政策來(lái)尋求自身權(quán)力資源和利益分配的最大化。改革開(kāi)放初期，工業(yè)化的深入推進(jìn)帶動(dòng)了社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。國(guó)家為了進(jìn)一步促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，加快推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極探索發(fā)展小城市”的政策導(dǎo)向，這為撤縣設(shè)市政策開(kāi)啟奠定了宏觀環(huán)境基礎(chǔ)。與此同時(shí)，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些基礎(chǔ)好、發(fā)展前景廣闊的縣謀求經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和審批自主權(quán)的意愿越來(lái)越強(qiáng)，希望國(guó)家給予其相應(yīng)政策傾斜的需求越來(lái)越迫切。究其原因主要為兩個(gè)方面：一方面，在“市管縣”的體制下，縣級(jí)政府不僅在城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的決策權(quán)和審批權(quán)受到來(lái)自于地級(jí)市的限制，在資源分配中縣級(jí)政府也會(huì)不同程度遭到上級(jí)政府的截留；另一方面，從縣級(jí)政府自身發(fā)展來(lái)看，在現(xiàn)行體制下要擺脫縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸就必須尋求國(guó)家的政策支持，使自身在稅收、行政審批、土地使用、城市規(guī)劃等方面具有更多的自由裁量權(quán)?？梢哉f(shuō)，撤縣設(shè)市政策正是在國(guó)家導(dǎo)向和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的雙向互動(dòng)中誕生的。

2.政策調(diào)整：路徑依賴鎖定下的政策自我強(qiáng)化

路徑依賴是指歷史進(jìn)程中的某個(gè)重要的制度、結(jié)構(gòu)或者重大事件對(duì)當(dāng)前制度型構(gòu)的方向、內(nèi)容和類(lèi)型會(huì)產(chǎn)生同質(zhì)性的依賴性影響。皮爾遜在分析制度變遷的機(jī)理時(shí)提出，制度變遷和技術(shù)演進(jìn)一樣，也存在著回報(bào)遞增效應(yīng)和自我強(qiáng)化機(jī)制，制度一旦進(jìn)入路徑依賴的鎖定狀態(tài)，過(guò)去的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和制度規(guī)范將不斷產(chǎn)生自我維持和自我強(qiáng)化的功能，使制度“脫身”變得十分困難［20］。反過(guò)來(lái)，制度的回報(bào)遞增效應(yīng)和自我強(qiáng)化機(jī)制，又進(jìn)一步加劇了制度的路徑依賴現(xiàn)象。如果行動(dòng)者高度忠誠(chéng)于現(xiàn)有制度或政策，那么，其退出的成本則會(huì)更高，除非引入外生變量才能實(shí)現(xiàn)對(duì)原方向的扭轉(zhuǎn)。撤縣設(shè)市政策在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了兩次重大調(diào)整。第一次是1986年，由于當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，國(guó)家在政策導(dǎo)向上由內(nèi)部掌控轉(zhuǎn)向積極發(fā)展，放寬了對(duì)設(shè)市條件的管制，而1983年制定的“內(nèi)部掌握?qǐng)?zhí)行”的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。基于此，國(guó)務(wù)院同意民政部對(duì)現(xiàn)行設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件進(jìn)行調(diào)整，增加了人口總量、非農(nóng)人口、國(guó)民生產(chǎn)總值等指標(biāo)，進(jìn)一步推動(dòng)了撤縣設(shè)市的改革發(fā)展。第二次是1997年，從1993年民政部上報(bào)國(guó)務(wù)院的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》可以看出，原標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行過(guò)程中存在一些漏洞和不足，從而導(dǎo)致一些縣級(jí)政府開(kāi)始利用政策漏洞弄虛作假、惡意競(jìng)爭(zhēng)。基于此，民政部在原標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化基礎(chǔ)上引入“城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施”指標(biāo)，且要求按照人口密度分類(lèi)執(zhí)行?？梢哉f(shuō)，兩次調(diào)整都沒(méi)有改變撤縣設(shè)市政策的初衷和內(nèi)核，只是在原有政策基礎(chǔ)上進(jìn)行了漸進(jìn)式的調(diào)整和自我強(qiáng)化，主要目的是規(guī)范有序推進(jìn)撤縣設(shè)市工作，使政策能夠最大限度地推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

3.政策凍結(jié)：關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)發(fā)生的政策突發(fā)性轉(zhuǎn)折

歷史制度主義的一個(gè)最突出貢獻(xiàn)就是創(chuàng)造了“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”概念，強(qiáng)調(diào)歷史過(guò)程中某個(gè)特殊的時(shí)間點(diǎn)發(fā)生的重要事件會(huì)對(duì)后面的歷史發(fā)展產(chǎn)生重要影響。歷史制度主義認(rèn)為，世界的發(fā)展不是按照一條直線、可以預(yù)知地決定性地朝著一個(gè)既定的方向不間斷前進(jìn)的，在歷史發(fā)展演變的過(guò)程中，各種要素和力量相互作用，一旦條件成熟，總會(huì)在某個(gè)特定的時(shí)刻和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)發(fā)生突變性轉(zhuǎn)折。如果說(shuō)時(shí)間序列提供了發(fā)展過(guò)程的具體節(jié)點(diǎn)和先后次序，那么，事件序列則反映了事件發(fā)展的前后順序以及前后事件之間的邏輯聯(lián)系。1986年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》是撤縣設(shè)市政策變遷的第一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著此項(xiàng)工作進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展期。之后的撤縣設(shè)市數(shù)量增速加快，但由于政策本身有不合理之處，加之一些申請(qǐng)?jiān)O(shè)市的縣利用政策漏洞主動(dòng)轉(zhuǎn)換政策，使此項(xiàng)工作陷入混亂無(wú)序的狀態(tài)。1993年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告的通知》是撤縣設(shè)市政策變遷的第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著撤縣設(shè)市工作進(jìn)入“井噴”期。1996年底縣級(jí)市數(shù)量達(dá)到歷史最高峰，但同時(shí)也帶來(lái)了“假性城市化”和“被動(dòng)城市化”等問(wèn)題，政策邊際效應(yīng)趨于下降。1997年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)最后一個(gè)撤縣設(shè)市的行政區(qū)湖北漢川是第三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著國(guó)家正式暫停該政策的實(shí)施。雖然1993年撤縣設(shè)市政策標(biāo)準(zhǔn)較之前有所優(yōu)化，但由于政策執(zhí)行的慣性和缺乏嚴(yán)格的約束機(jī)制配套，一些“機(jī)會(huì)主義者”有了較大的自由裁量空間，他們主觀上肆意解讀政策或改變執(zhí)行策略以使自身滿足條件。一些地方數(shù)據(jù)造假、謊報(bào)虛報(bào)，走“歪門(mén)邪道”；一些地方為達(dá)到指標(biāo)肆意圈占耕地、破壞生態(tài)，威脅了糧食安全；一些地方大搞基建，固定資產(chǎn)投資面臨失控風(fēng)險(xiǎn)。此外，已經(jīng)成功設(shè)市的一些地區(qū)也并沒(méi)有發(fā)揮“市”的作用，甚至不具備“市”的功能，撤縣設(shè)市政策邊際效應(yīng)持續(xù)下降，因此，國(guó)家不得不“熔斷”該政策。總體來(lái)看，1986年和1993年兩次增量調(diào)整并沒(méi)有使該政策回報(bào)遞增效應(yīng)增加，相反，政策在執(zhí)行中呈現(xiàn)出的負(fù)面效應(yīng)卻愈演愈烈，這在一定程度上加快了政策“歷史否決點(diǎn)”的出現(xiàn)，使政策出現(xiàn)了突發(fā)性轉(zhuǎn)折。

4.政策重啟：斷裂平衡中孕育的政策創(chuàng)新回歸

歷史制度主義從生物學(xué)中引入了間斷均衡理論，認(rèn)為制度演進(jìn)過(guò)程與生物進(jìn)化的“間斷均衡”過(guò)程十分相似，呈現(xiàn)出一種“斷裂平衡”狀態(tài)。古生物學(xué)家古德?tīng)柡桶柕吕灼孀钤缣岢觥伴g斷均衡”概念，在他們看來(lái)，新物種的形成不僅是突變的積累，環(huán)境的快速變化也是物種形成的主要原因，在環(huán)境發(fā)生劇烈變化之后，進(jìn)化速度會(huì)逐漸減慢，直到生物群體再次面臨環(huán)境的挑戰(zhàn)。歷史制度主義學(xué)者克拉斯納借用了此概念來(lái)分析制度變遷問(wèn)題，認(rèn)為制度以長(zhǎng)期穩(wěn)定為標(biāo)志，而相對(duì)突然的制度變遷危機(jī)將促使制度發(fā)生周期性的間斷波動(dòng)，之后制度又會(huì)恢復(fù)穩(wěn)定［21］130。即，制度變遷總體上表現(xiàn)出路徑依賴的傾向，但路徑并不是唯一的，而是不確定的，制度演進(jìn)綜合了路徑依賴與制度創(chuàng)新因素，在漸進(jìn)中有突變，是間斷均衡和進(jìn)化選擇的結(jié)果。鑒于撤縣設(shè)市政策實(shí)施后期顯現(xiàn)出的負(fù)面效應(yīng)愈發(fā)明顯的狀況，國(guó)務(wù)院遂于1997年暫停了該政策。正如皮爾遜所認(rèn)為的，宏觀社會(huì)環(huán)境變化及/或者行動(dòng)者自身特征的變化（尤其是這兩點(diǎn)同時(shí)具備的情況下），能夠使制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際作用之間出現(xiàn)重大的意外“斷裂”。凱瑟林·西倫則認(rèn)為這是政治環(huán)境、制度本身以及變革推動(dòng)者共同作用的結(jié)果，既有外生性根源也有內(nèi)生性根源，但同時(shí)她也認(rèn)為，制度會(huì)隨著外界政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)適，即使經(jīng)歷了非常歷史時(shí)刻，制度依然會(huì)保持極大的連續(xù)性［22］。在政策冷凍的20年中，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口快速增加，而與此不相適應(yīng)的是我國(guó)縣級(jí)市的數(shù)量不增反降，由1998年的437個(gè)減少到2016年的360個(gè)，這預(yù)示著國(guó)家有必要根據(jù)形勢(shì)變化將撤縣設(shè)市工作重新提上日程。與此同時(shí)，伴隨著城鎮(zhèn)人口的快速增加，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量卻不能與之相匹配，還存在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量不高、基本公共服務(wù)均等化程度不高、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化待遇不高等問(wèn)題。重新啟動(dòng)撤縣設(shè)市工作，讓更多符合條件的縣享受“城市待遇”，有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。此外，撤縣設(shè)市政策冷凍前，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的縣級(jí)市絕大部分位于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然后來(lái)中西部地區(qū)、邊疆及少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展速度加快，但它們已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最佳的“窗口期”，盡管政策冷凍期間國(guó)家也批準(zhǔn)了一些中西部地區(qū)的縣改為市，但這并沒(méi)有從根本上解決縣級(jí)市地區(qū)間分布失衡的問(wèn)題。在各種因素的共同作用下，國(guó)家于2016年重啟了撤縣設(shè)市政策，在對(duì)原政策中的人口、經(jīng)濟(jì)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整優(yōu)化的基礎(chǔ)上，增加了資源環(huán)境和基本公共服務(wù)等相關(guān)指標(biāo)，可以說(shuō)在斷裂平衡中實(shí)現(xiàn)了制度的創(chuàng)新與回歸。

（三）關(guān)鍵變量中撤縣設(shè)市政策變遷的動(dòng)因

歷史制度主義研究制度變遷的一個(gè)核心問(wèn)題就是從歷史背后尋找表面上所看到的制度的動(dòng)力因素。他們認(rèn)為，制度不是天然存在的，也不是能任意改變的，而是在各種復(fù)雜力量的共同作用下才表現(xiàn)出現(xiàn)在的面貌。也即，現(xiàn)在的制度不完全是直線發(fā)展的，而是在歷史復(fù)雜變量的作用下、在路徑依賴的慣性下而形成的一個(gè)現(xiàn)實(shí)結(jié)果，環(huán)境、制度、行動(dòng)者以及它們之間的相互關(guān)系是影響制度變遷的關(guān)鍵變量。

1.環(huán)境—行為變量：政策在環(huán)境與行為的沖突設(shè)計(jì)中誕生

歷史制度主義認(rèn)為，在現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)背景下，無(wú)論是國(guó)家的活動(dòng)還是社會(huì)行為活動(dòng)，都離不開(kāi)兩者之間的一個(gè)互動(dòng)關(guān)系存在，而制度就是兩者互動(dòng)關(guān)系的媒介。但這種媒介的產(chǎn)生并不是一個(gè)純粹的過(guò)程，而是一個(gè)沖突與設(shè)計(jì)復(fù)雜組合的過(guò)程。從國(guó)家宏觀環(huán)境來(lái)看，一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生的顯著變化要求國(guó)家加快推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，而縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)力的現(xiàn)實(shí)有限性又阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家宏觀發(fā)展導(dǎo)向與縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)力有限性之間的沖突是撤縣設(shè)市政策產(chǎn)生的根本前提。另一方面，以撤縣設(shè)市的方式設(shè)立縣級(jí)市，既符合國(guó)家發(fā)展小城市的愿景，又能滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)又與現(xiàn)行以行政主導(dǎo)城市發(fā)展的體制不發(fā)生沖突，國(guó)家從觀念上很容易接受這種模式并在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。從具體行動(dòng)者即縣級(jí)政府的角度看，一方面，現(xiàn)行“市管縣”體制確實(shí)制約了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縣級(jí)政府亟需擺脫瓶頸和束縛。另一方面，雖然“縣”和“市”只有一字之差，但差別很大。具體來(lái)看，“市”在稅收、行政審批、土地使用、城市規(guī)劃等方面較“縣”有更多的自由裁量權(quán)，進(jìn)入“縣級(jí)市”的“俱樂(lè)部”就意味著能夠得到更多的權(quán)力和利益。撤縣設(shè)市政策就是在這種沖突與設(shè)計(jì)中誕生的。

2.環(huán)境—政策變量：外部環(huán)境變化不斷消解政策功能預(yù)期

任何制度都存在著一定的時(shí)間視域和作用限度，不可能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)到長(zhǎng)遠(yuǎn)后果。受政策設(shè)計(jì)者有限理性和信息不對(duì)稱的影響，政策往往會(huì)出現(xiàn)較高的模糊性，政策運(yùn)作過(guò)程完全有可能出現(xiàn)某種偏離制度設(shè)計(jì)的意外后果［23］。雖然1983 年之前的“縣級(jí)市”標(biāo)準(zhǔn)我們無(wú)法得知，但從1983 年的撤縣設(shè)市政策可以看出，“內(nèi)部掌握?qǐng)?zhí)行”意味著行動(dòng)者要主動(dòng)提出設(shè)市申請(qǐng)，而后國(guó)家根據(jù)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)權(quán)衡后決定是否同意，這種模糊性和張力導(dǎo)致政策缺乏穩(wěn)定性，行動(dòng)者很難主動(dòng)對(duì)標(biāo)執(zhí)行。在當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)均發(fā)生很大變化的背景下，原來(lái)的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)城鄉(xiāng)變化了的新情況，不能很好地調(diào)動(dòng)行動(dòng)者的積極性和主動(dòng)性，這也間接推動(dòng)了1986年撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。1986年的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)雖然較1983年有了很大進(jìn)步，但個(gè)別指標(biāo)的設(shè)定依然存在模糊性，主要表現(xiàn)為“個(gè)別指標(biāo)統(tǒng)計(jì)難度較大且難以核實(shí)、一些重要考察條件沒(méi)有體現(xiàn)、一些指標(biāo)不盡科學(xué)合理、分類(lèi)指導(dǎo)原則反映不充分”等。1993年撤縣設(shè)市政策的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)雖然比較清晰，但分類(lèi)執(zhí)行的指導(dǎo)原則依然沒(méi)有改變，且缺乏嚴(yán)格的配套約束機(jī)制，行動(dòng)者主觀轉(zhuǎn)換政策的“觀念依賴”和“路徑依賴”依然存在。從撤縣設(shè)市政策的兩次調(diào)整來(lái)看，均是因?yàn)橥獠凯h(huán)境變化或沖擊而使政策的功能出現(xiàn)了偏離，這時(shí)雖然政策形式?jīng)]有發(fā)生改變，但政策已經(jīng)被重新解釋、歪曲或者延伸，政策的實(shí)質(zhì)結(jié)果已經(jīng)發(fā)生了變化，而結(jié)果的變化又導(dǎo)致政策進(jìn)一步地偏離了預(yù)期。政策功能偏離預(yù)期導(dǎo)致政策與政策解讀之間出現(xiàn)了空隙，這為行動(dòng)者根據(jù)自身獲利預(yù)期和自由裁量權(quán)變通執(zhí)行政策留有了可能的空間和余地。

3.行為—政策變量：行動(dòng)者與政策的互動(dòng)加速了政策變遷

雖然歷史制度主義認(rèn)為制度變遷會(huì)深受歷史因素的影響，但實(shí)際上，制度變遷是歷史因素與現(xiàn)實(shí)因素特別是行動(dòng)者的主觀能動(dòng)性相互作用的結(jié)果［24］。制度固有的模糊性和效力不足導(dǎo)致“規(guī)則與解釋”以及“規(guī)則與執(zhí)行”之間出現(xiàn)空隙，這時(shí)，行動(dòng)者的能動(dòng)性就決定了制度執(zhí)行的方式和方向。凱瑟林·西倫認(rèn)為，圍繞制度規(guī)則的意義、應(yīng)用和執(zhí)行展開(kāi)的斗爭(zhēng)，不可避免地與制度規(guī)則所帶來(lái)的資源分配糾纏在一起［25］。此外，“不服從”的預(yù)期代價(jià)及程度被視為影響處于特定的制度平衡中的行動(dòng)者采取策略性行為的因素。當(dāng)不服從或變相服從政策且不被懲罰時(shí)，行動(dòng)者一定選擇政策朝有利于自己的方向執(zhí)行，這無(wú)疑會(huì)對(duì)政策造成系統(tǒng)性破壞，同時(shí)也加速了政策變遷的進(jìn)程。一般而言，主動(dòng)轉(zhuǎn)換撤縣設(shè)市政策的行動(dòng)者大多處于政策的“次級(jí)群體”中，相對(duì)于實(shí)力較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手來(lái)說(shuō)，他們處于劣勢(shì)地位，但為了獲取資源，他們?cè)噲D“捕獲”政策，利用“規(guī)則與解釋”以及“規(guī)則與執(zhí)行”之間的縫隙和盲區(qū)，變相執(zhí)行政策，表面上遵守政策的書(shū)面規(guī)定，實(shí)際上卻違背政策精神，從而達(dá)到自身目的。顯而易見(jiàn)，相比“縣”而言，“縣級(jí)市”無(wú)論是政治權(quán)力還是經(jīng)濟(jì)利益都有更多的獲利空間，這樣的獲利預(yù)期使每個(gè)縣都“蠢蠢欲動(dòng)”，這時(shí)，一旦政策自身存在漏洞和不足就很容易被行動(dòng)者加以重新解釋和利用，從而使處于撤縣設(shè)市政策邊緣的縣產(chǎn)生了“上有政策，下有對(duì)策”的行為。而政策設(shè)計(jì)者要繼續(xù)保持政策效力，就不得不對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，從而主動(dòng)推動(dòng)了政策變遷。

五、撤縣設(shè)市政策變遷的現(xiàn)實(shí)啟示

運(yùn)用歷史制度主義從長(zhǎng)時(shí)段的歷史發(fā)展進(jìn)程中檢視撤縣設(shè)市政策的變遷，不難發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)市政策的理論與歷史邏輯是：非對(duì)稱性的縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)力發(fā)展需求決定了政策選擇，政策變遷的路徑依賴促使政策不斷調(diào)整和自我強(qiáng)化，外部環(huán)境的不斷變化使政策功能不斷偏離預(yù)期，最終在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上發(fā)生突發(fā)性轉(zhuǎn)折，但由于政策自身的“黏性”使其在斷裂20年后又重新回歸。撤縣設(shè)市政策在各種復(fù)雜變量的綜合作用下總體呈現(xiàn)出非線性的波動(dòng)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，而環(huán)境、制度、行動(dòng)者以及它們之間的相互關(guān)系是影響政策變遷的主要?jiǎng)恿Α８鶕?jù)這一理論與歷史邏輯，在現(xiàn)實(shí)面向中，撤縣設(shè)市政策應(yīng)汲取歷史經(jīng)驗(yàn)，把握政策變遷規(guī)律，以保證政策的持續(xù)穩(wěn)定、有效。

（一）合理控制行為與環(huán)境的沖突范圍，避免出現(xiàn)政策閾值效應(yīng)

制度往往在環(huán)境與行為的沖突設(shè)計(jì)中誕生，同時(shí)也容易在行為與環(huán)境的沖突中停止或消亡。然而，制度的停止或消亡并不是隨意發(fā)生的，而是在兩者沖突無(wú)法控制時(shí)，即制度達(dá)到“閾值”時(shí)才會(huì)發(fā)生。所謂“閾值效應(yīng)”就是指導(dǎo)致制度變遷的變量雖然在漸進(jìn)地累積，但并不一定會(huì)導(dǎo)致漸進(jìn)的累積性變化，只有累積到一定程度時(shí)，達(dá)到所謂的閾值時(shí)才會(huì)發(fā)生突然變化，導(dǎo)致制度結(jié)構(gòu)或特征出現(xiàn)極大差距，發(fā)生根本性變化［26］。撤縣設(shè)市政策先后經(jīng)歷了兩次重大調(diào)整，可以說(shuō)是政策為了更好地適應(yīng)外部環(huán)境變化而進(jìn)行的自我調(diào)適，但實(shí)際上，一些行動(dòng)者的申請(qǐng)動(dòng)機(jī)和實(shí)際行為已經(jīng)與國(guó)家實(shí)施政策的初衷相去甚遠(yuǎn)，從而并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)政策走向“閾值”的趨勢(shì)。外部環(huán)境的不斷變化、行動(dòng)者主動(dòng)轉(zhuǎn)換政策的能動(dòng)性等重要變量持續(xù)累積并相互疊加，最終在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)處將政策推向了斷裂。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在于：“井噴”式地推進(jìn)撤縣設(shè)市工作，不嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，一定會(huì)出現(xiàn)一哄而上、盲目設(shè)市局面，甚至?xí)挂恍皺C(jī)會(huì)主義者”有機(jī)可乘，造成政策回報(bào)遞增效應(yīng)下降。從當(dāng)前情況看，新一輪撤縣設(shè)市政策正沿著正確軌道積極、穩(wěn)妥推進(jìn)，新的縣級(jí)市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序?yàn)槌房h設(shè)市工作提供了制度保障［27］。未來(lái)這種申報(bào)審核程序依然要嚴(yán)格執(zhí)行，并且要持續(xù)加強(qiáng)對(duì)各地撤縣設(shè)市過(guò)程的把控和論證程序的監(jiān)督，嚴(yán)守設(shè)市“紅線”、嚴(yán)把資格準(zhǔn)入、嚴(yán)管過(guò)程推進(jìn)，在全鏈條上杜絕“假性城市化”和“被動(dòng)城市化”等問(wèn)題，避免出現(xiàn)政策閾值效應(yīng)。

（二）持續(xù)保持政策與環(huán)境的匹配度，維系政策的回報(bào)遞增效應(yīng)

制度設(shè)計(jì)者的有限理性決定了制度的時(shí)間視域和作用限度，因此，保持制度穩(wěn)定性和有效性的唯一途徑就是制度設(shè)計(jì)者要根據(jù)制度執(zhí)行外部環(huán)境的不斷發(fā)展變化而持續(xù)完善和更新制度。歷史制度主義認(rèn)為，在政治環(huán)境穩(wěn)定且非重大變革期，一般不會(huì)發(fā)生突變式的制度變遷，制度創(chuàng)建后通常會(huì)隨時(shí)間推移而發(fā)生細(xì)微的、漸進(jìn)的變化，這種方式往往是制度變遷的常態(tài)，同時(shí)也是制度有效發(fā)揮功能的保證［28］。重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展總是小步前進(jìn)的，這就決定了影響政策變遷的變量的發(fā)展也是漸進(jìn)的、連續(xù)的、一點(diǎn)一點(diǎn)積累的。然而，與那些突然發(fā)生的、大規(guī)模的制度轉(zhuǎn)型相比，這些緩慢而細(xì)小的變化雖然并不會(huì)引起人們太多的注意，但它們?cè)诟淖冎贫劝l(fā)展軌跡甚至造成實(shí)質(zhì)性后果方面卻不容忽視。從撤縣設(shè)市政策發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，該政策總體呈現(xiàn)出漸進(jìn)性的、增量式的變遷特征和從粗放到細(xì)致、從片面到全面、從定性到定性與定量相結(jié)合的發(fā)展趨勢(shì)。但從2016年撤縣設(shè)市政策重啟到現(xiàn)在已有五年之久，這五年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較五年前有了明顯變化，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)提供、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度等方面均有了顯著提高。外部環(huán)境發(fā)生了變化，政策優(yōu)化調(diào)整也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。對(duì)于五年前制定的人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)等具體指標(biāo)是否依然符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，需要進(jìn)行科學(xué)的論證和與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，以保持政策的穩(wěn)定性和有效性。此外，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，撤縣設(shè)市政策的未來(lái)走向需要國(guó)家提前進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略預(yù)判，以保持政策與國(guó)家宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向相匹配，防止政策偏離預(yù)期。

（三）有效限制行為與政策的消極互動(dòng)，杜絕政策的謀利性運(yùn)作

行為與制度的互動(dòng)分為積極互動(dòng)和消極互動(dòng)兩個(gè)方面，積極互動(dòng)能夠使制度得到有效執(zhí)行，而消極互動(dòng)則會(huì)導(dǎo)致制度執(zhí)行不徹底或者制度變相執(zhí)行。正如奈特所說(shuō)，制度發(fā)展是一場(chǎng)行動(dòng)者之間的斗爭(zhēng)，目的在于使所設(shè)立的規(guī)則能夠促成那些對(duì)自己最有利的均衡［29］28-30。雖然撤縣設(shè)市政策兩次調(diào)整都較之前有所完善，但行動(dòng)者歪曲執(zhí)行政策的行為依然存在。究其原因：一方面，政策本身的不完善使政策與政策解釋之間出現(xiàn)了縫隙，配套監(jiān)管體系不健全使政策與政策執(zhí)行之間出現(xiàn)了縫隙，這無(wú)疑給行動(dòng)者預(yù)留了較大的自由裁量空間。另一方面，決定行為模式的任何規(guī)則或預(yù)期都將對(duì)資源分配產(chǎn)生不均衡的影響，面對(duì)“縣級(jí)市”的巨大獲利預(yù)期，行動(dòng)者主觀上存在主動(dòng)轉(zhuǎn)換政策的沖動(dòng)。因此，國(guó)務(wù)院2016年印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出要“將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市”，“有序”就是要防止一哄而上、盲目設(shè)市局面的歷史性重現(xiàn)和政策的謀利性運(yùn)作等情況的發(fā)生。該政策在后續(xù)實(shí)施過(guò)程中，要有效限制行為與政策的消極互動(dòng)進(jìn)而提高政策效能。具體而言：一方面，國(guó)家要進(jìn)一步提高政策的清晰度，最大限度壓縮政策與政策解釋、政策與政策執(zhí)行之間的縫隙，防止政策被一些“機(jī)會(huì)主義者”片面解讀和轉(zhuǎn)換執(zhí)行。另一方面，國(guó)家要繼續(xù)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)配套措施，既要合理控制正常條件下“撤縣設(shè)市”的速度，又要做到政策照顧條件下“破格設(shè)市”的公開(kāi)透明，還要兼顧東部、中部和西部地區(qū)的平衡分布問(wèn)題，既不搞絕對(duì)的平衡分布，也不搞絕對(duì)的聚集分布，最大限度地實(shí)現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展與空間正義。