雒 珊

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

村莊公共性是基層治理有效的基礎(chǔ)，也是村民社會(huì)生活實(shí)踐有序開展的前提。然而，后稅費(fèi)時(shí)期以來村莊公共性式微和消解已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的普遍共識(shí)［1］，這一結(jié)果并不是一蹴而就的，其背后反映了國(guó)家權(quán)力干預(yù)和村莊社會(huì)基礎(chǔ)的流變。村莊社會(huì)是從家庭和家族發(fā)育而成的共同體，在公共生活的過程中內(nèi)生出一種基于血緣和地緣的社會(huì)公共性，主要表現(xiàn)為村民在村莊公共交往和互動(dòng)中的價(jià)值和行為規(guī)范。人民公社時(shí)期，國(guó)家權(quán)力先以集體意識(shí)形態(tài)打破了原本的社會(huì)內(nèi)生公共性，使其改造成為政治話語下的公共性，其基本原則在于“集體大于個(gè)體”，這種通過政治強(qiáng)力規(guī)制的公共性在國(guó)家權(quán)力退出基層后難以為繼［2］，“去公共性”治理的后果開始顯現(xiàn)。與此同時(shí)，在市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的浪潮下，村莊人口流失，個(gè)體性和私密性開始凸顯，再次沖擊了漸趨弱化的村莊公共性，于是村莊公共規(guī)范式微，集體行動(dòng)陷入困境，村莊公共品供給失效，導(dǎo)致村莊社會(huì)失序，帶來一系列治理難題［3-4］。因此，如何重構(gòu)村莊公共性是當(dāng)前亟待解決的重大命題。

長(zhǎng)期以來，村莊公共性一直是學(xué)術(shù)界的重要關(guān)切，已經(jīng)在此方面形成了一些基本共識(shí)。村莊公共性是指“在村莊社會(huì)的場(chǎng)域中形成的、建立在村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的、對(duì)生活于其中的個(gè)體的行為具有規(guī)范和約束作用的一套規(guī)則和文化認(rèn)同”［5］，由此可知村莊公共性的基本功能在于維持村莊的公共秩序，作為村莊善治的內(nèi)在根基。而面臨村莊“去公共性”的現(xiàn)實(shí)，學(xué)者們開始探索重構(gòu)村莊公共性的可能路徑。具體而言，既有研究從兩個(gè)角度展開。一種進(jìn)路是從社會(huì)基礎(chǔ)的角度出發(fā)，重構(gòu)社會(huì)公共性。其中，一是重建或恢復(fù)村莊熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)，比如有學(xué)者指出面對(duì)“過疏化”導(dǎo)致的公共性弱化［6］，以重建經(jīng)濟(jì)、重聚人口、重塑組織和精神的密集化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土公共性的重建；二是向西方社區(qū)轉(zhuǎn)型，根據(jù)社區(qū)公共管理的內(nèi)涵，以村民公共精神的培育［7-8］、公共空間的再造［9］以及公共規(guī)則的重塑作為基本路徑，來重構(gòu)村莊社區(qū)公共性。另一種進(jìn)路是從治理角度出發(fā)，期望通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)［10-11］、基層黨建［12］、增強(qiáng)村集體權(quán)威［13］等方式重塑村民自治，以治理手段實(shí)現(xiàn)村莊公共性的重構(gòu)。

兩種進(jìn)路都存在一些局限性。前者實(shí)際上是將重塑村莊社會(huì)作為手段，以實(shí)現(xiàn)重構(gòu)村莊公共性目的，然而在城鎮(zhèn)化加速趨勢(shì)下已經(jīng)難以恢復(fù)過去的鄉(xiāng)土社會(huì)，而要向西方社區(qū)轉(zhuǎn)型又缺乏本土化的土壤環(huán)境，對(duì)于正處在變遷和轉(zhuǎn)型的村莊社會(huì)而言都不具備實(shí)際可行性。后者跳出村莊社會(huì)轉(zhuǎn)型的方向困境，反而將其作為重要的背景條件，以基層治理作為手段，在“行動(dòng)—結(jié)構(gòu)”的互動(dòng)下重構(gòu)村莊公共性。村莊公共性是在村莊場(chǎng)域內(nèi)通過村民日常生活的互動(dòng)所形塑出來的，是在組織、動(dòng)員與合作中生產(chǎn)出來的。因此，基層治理的確有助于重構(gòu)村莊公共性，但這并不構(gòu)成充分條件，只有有效的善治才能實(shí)現(xiàn)村莊公共性的重構(gòu)。然而，當(dāng)村莊內(nèi)生的公共性逐步消解，并且難以依靠村莊內(nèi)部碎片化的力量實(shí)現(xiàn)善治，重新生長(zhǎng)出新的公共性，就需要外部的國(guó)家力量介入，針對(duì)村民自治中實(shí)踐偏離于理念設(shè)計(jì)的弊病，輸入有效的民主制度并運(yùn)行，依靠制度組織和動(dòng)員村民，圍繞基本公共事務(wù)進(jìn)行民主化、自主化管理、決策、監(jiān)督，才能在重塑村民自治的過程中實(shí)現(xiàn)村莊公共性的重構(gòu)。既有研究尚缺乏村民自治的基本制度對(duì)村莊公共性重構(gòu)影響的系統(tǒng)性分析，筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東北B村在取消稅費(fèi)后一直到2013年，以“四議一審兩公開”為代表的民主制度輸入并正式運(yùn)行，村莊經(jīng)歷了從公共性缺失到重構(gòu)的完整變遷。基于此，本文以東北B村作為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，分析基層民主制度運(yùn)行和村莊公共性重構(gòu)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制，為村莊公共性重構(gòu)路徑提供經(jīng)驗(yàn)啟示，同時(shí)豐富基層民主制度的實(shí)踐意義。

二、困境表達(dá)：村莊公共性的缺失

稅費(fèi)取消后，村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了重要的轉(zhuǎn)變，國(guó)家權(quán)力退出村莊，無法再保障村莊的社會(huì)秩序，同時(shí)現(xiàn)代化和市場(chǎng)化的力量不斷沖擊著村莊的社會(huì)規(guī)范，這樣一來，維系村莊公共性的國(guó)家和社會(huì)力量都在不斷弱化，村莊公共性弱化甚至缺失成為后稅費(fèi)時(shí)代以來的普遍困境。然而國(guó)家權(quán)力從村莊的退場(chǎng)和村莊社會(huì)變遷都只是村莊公共性缺失的宏觀背景，而在村莊場(chǎng)域內(nèi)，村莊公共性缺失有其具體的指向和表現(xiàn)。東北B村總?cè)丝?600多人，在村人口1300多人，土地面積8437畝，林地面積2.6萬公頃，具有豐富的自然資源。村莊歷史短，村民家庭在居住上較為分散，社會(huì)關(guān)聯(lián)較弱，是一個(gè)“原子化”村莊［14］。黨的十八大之前，村莊長(zhǎng)期陷于村莊公共性缺失的困境中，主要表現(xiàn)在公權(quán)私用、公共輿論式微及公共品供給失效三個(gè)方面。

（一）“公權(quán)私用”

村莊公共性主要表現(xiàn)之一為村級(jí)權(quán)力的公共性，即村干部必須有公心回應(yīng)全村村民的公共需求，同時(shí)作為公共秩序和公共規(guī)范擔(dān)綱者的村干部，也應(yīng)避免自身及其他村民侵犯公共利益。然而，失去了國(guó)家力量的監(jiān)管和規(guī)制后，B 村陷入了村干部“公權(quán)私用”的困境，導(dǎo)致村級(jí)權(quán)力長(zhǎng)期不穩(wěn)定，極大地破壞了村級(jí)權(quán)力的公共性。在資源豐富和利益密集的B村，有牟利動(dòng)機(jī)的村干部通過賄選上任，利用掌握在手中的公權(quán)力，變賣集體資產(chǎn)，以權(quán)謀私，侵犯公共利益。即使他們?cè)谏先沃醪]有牟利動(dòng)機(jī)，上任后由于缺乏有效的監(jiān)管、村民被排斥在公共權(quán)力之外，依然有很大空間謀取私利。村民雖然在村干部“公權(quán)私用”后能夠?qū)⑵滢Z下臺(tái)，但很難參與到集體決策中去，也無法有效約束村干部的行為，最終只能聽之任之。根據(jù)村干部的介紹，從2003—2013年期間，B村換了5任村書記。其間，第一任村書記Z某是村里不務(wù)正業(yè)的“混混”，村里人對(duì)其評(píng)價(jià)不高，但他弟弟是一個(gè)經(jīng)濟(jì)能人，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益好，Z 通過利益誘惑、憑空捏造前任村干部貪污等來騙取村民的選票。Z 某剛一選上村書記就“清理門戶”，把其他一些村干部和小組干部換成自己的私人利益連帶者，因私下變賣集體資產(chǎn)被村民發(fā)現(xiàn)而下臺(tái)，任期未滿一屆；第二任Y 某，接了Z 某的爛攤子，只干了一年就下臺(tái)；第三任A 某在任時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，但也只有四年，未滿兩屆，被第四任L 某賄選取代；第四任L某上臺(tái)后，干滿一屆卻直接進(jìn)了監(jiān)獄；最后一任W某，作為經(jīng)濟(jì)能人返鄉(xiāng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的有意說服下，出任村書記至今（見表1）。

表1 村支書更替時(shí)間表

這樣一來，“公權(quán)私用”最直接的結(jié)果就是集體資產(chǎn)作為公共性的載體不斷流失。更重要的是，長(zhǎng)期“公權(quán)私用”的影響并不是多次的重復(fù)，而是對(duì)村集體公權(quán)力的逐步深入破壞，迅速瓦解了村集體的公共權(quán)威，進(jìn)一步消解了村莊公共性。

（二）公共輿論式微

村莊熟人社會(huì)中密集互動(dòng)所產(chǎn)生的公共輿論是村莊公共性的重要表現(xiàn)［15］，能夠約束村民的“私”，促成有利于村莊的“公”。但B村本身社會(huì)關(guān)聯(lián)較弱，公共輿論的范圍和約束力都有一定的局限性，在長(zhǎng)期混亂治理失序的影響下，公共輿論進(jìn)一步式微。村民本身是關(guān)心和維護(hù)公共利益的主體，但村干部侵犯公共利益不僅沒有得到有效遏制，反而愈演愈烈，久而久之村民的積極性遭到打擊，只能無奈地守好自家的“一畝三分地”，不愿意關(guān)心公共事務(wù)和公共利益，更難以形成有約束力的公共輿論。正是在這樣的輿論場(chǎng)域中，村里的投機(jī)分子更加肆無忌憚地謀取私利，有公心的積極分子反而遭到猜忌。最終，維護(hù)公共利益和公共規(guī)范的輿論力量遭到破壞，村莊公共性失去了保障機(jī)制，征地、拆遷等過程中的“釘子戶”也不能被輿論壓制，阻礙村莊達(dá)成集體行動(dòng)。以前雖然村莊內(nèi)的集體行動(dòng)存在一定的困難，但小組內(nèi)的集體認(rèn)同較高，能夠在有權(quán)威的村民小組長(zhǎng)組織下，達(dá)成集資修路、維修水井等集體行動(dòng)。2003—2012年間，由于村莊治理無序，人心混亂，滋生了破壞集體行動(dòng)的“釘子戶”。有村民想積極組織動(dòng)員大家一起出錢修路，卻被懷疑是為了得好處，從此再也無人敢出頭了，連小組內(nèi)都難以組織起來。B村10組有一段路影響出行急需硬化，村民L老人就號(hào)召大家集資，去全組各戶動(dòng)員說服，提議一開始得到了大家的支持，村民初步答應(yīng)準(zhǔn)備籌錢，預(yù)計(jì)籌集2萬元，采取自愿捐款的形式。L為作表率先捐了5000元，然后到各家各戶動(dòng)員捐款，好不容易動(dòng)員了5個(gè)村民籌集了4100元，由于當(dāng)天下雨，L沒動(dòng)員完就回家了。沒想到第二天已經(jīng)捐款的5個(gè)村民都打電話要回了捐款，因?yàn)橛写迕癫辉敢饩?，還散布L是為了得好處的謠言。最終L忍著怒氣自己出資2萬元把路修了，但表示“再也不愿意做這吃力不討好的事了”。

（三）公共品供給失效

滿足村民需求的公共品供給是村莊公共性的顯性結(jié)果，能夠增強(qiáng)村民對(duì)村莊產(chǎn)生歸屬感和集體感，實(shí)際上意味著公共品供給中動(dòng)員及合作過程的成功。村莊公共性的存在能夠促成集體行動(dòng)，保證村莊基本公共品的供給，B 村在稅費(fèi)時(shí)期，村民還能在村干部的組織動(dòng)員下出錢出力修路、修井；稅費(fèi)取消后村干部沒有強(qiáng)動(dòng)力組織、動(dòng)員村民回應(yīng)公共需求，同時(shí)村民也沒有能力達(dá)成集體行動(dòng)，村莊陷入不修路不發(fā)展、公共品供給失效的困境。如此一來，村民基本的生產(chǎn)生活需求沒有得到有效滿足，對(duì)村莊只能產(chǎn)生無奈的怨氣，對(duì)公共品供給的參與熱情不斷降低，集體行動(dòng)的困難不斷增加。而無法達(dá)成一次集體行動(dòng)，就不能完成公共品的供給，也是村莊公共性缺乏的必然結(jié)果。B 村農(nóng)田面積廣，村民普遍依賴溝渠取水灌溉，但因渠道常年沒有清理維修，造成嚴(yán)重的灌溉問題，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另外，撤點(diǎn)并校之前，為了讓學(xué)生在村小學(xué)享受更好的教育服務(wù)，村民提出村小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施修繕的需要，由于資源限制以及村干部和部分村民的消極回應(yīng)，這一需求一直被擱置。B 村在近10 年的時(shí)間里不僅公共品供給無效，村莊建設(shè)和發(fā)展也基本停滯，連村民基本的生產(chǎn)生活需求都難以回應(yīng)，村民對(duì)村莊失去了歸屬感和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活預(yù)期，村莊公共性進(jìn)一步流失。

三、民主制度輸入：村莊公共性的重構(gòu)

為了規(guī)范村民自治，加強(qiáng)基層民主參與，在學(xué)習(xí)河南鄧州“四議兩公開”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，丹東市在2007年開始探索“四議一審兩公開”制度，試點(diǎn)后向所有行政村全面推行?！八淖h一審兩公開”制度將村民的民主決策和民主監(jiān)督作為基本的制度目標(biāo)，凡是涉及村莊發(fā)展建設(shè)和村民切身利益的事項(xiàng)，都納入制度適用的范圍內(nèi)，嚴(yán)格按照制度流程執(zhí)行，比如具體規(guī)定到村莊1000元以上支出的決策必須經(jīng)過制度流程。制度的主要流程和內(nèi)容包括：一是“四議”，即涉及村莊發(fā)展建設(shè)和村民切身利益的事項(xiàng)必須經(jīng)黨組織提議、村兩委商議、黨員大會(huì)審議、村民代表大會(huì)決議；二是“一審”，即通過“四議”的事項(xiàng)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府審核；三是“兩公開”，即通過“四議”的決議對(duì)全村公開、決議落實(shí)的結(jié)果向全村公開。B村雖然在2010年開始試行，但到2012年制度運(yùn)行才走上正軌，運(yùn)行至今的8年多落實(shí)了大量公共事務(wù)?！八淖h一審兩公開”制度的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)了村級(jí)權(quán)力的開放，村民的切身利益關(guān)聯(lián)和有效動(dòng)員，同時(shí)激活了自上而下輸入的資源，保障村民參與公共決策和公共監(jiān)督，滿足自身的公共需求，從而重構(gòu)了村莊的公共性。

（一）權(quán)力開放

通過“四議一審兩公開”制度的運(yùn)行，重塑了村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)權(quán)力的開放和合法運(yùn)行。制度程序中涉及了多重主體，一方面，除了村干部外，在公共決策主體中將黨員、村民代表吸納進(jìn)來，共同決議與村民、村莊利益相關(guān)的事務(wù)。黨員作為村莊精英，具有一定的先進(jìn)性，不同于一般村民；村民代表又是通過民主選舉產(chǎn)生，代表的是全體村民的利益，他們參與“四議”的過程實(shí)質(zhì)上是打破過去村級(jí)權(quán)力的封閉狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)權(quán)力向村莊精英和村民代表開放的過程，“兩公開”的要求又進(jìn)一步向全體村民賦權(quán)達(dá)到權(quán)力的全面開放。另一方面，不同于河南鄧州經(jīng)驗(yàn)，東北B 村加入了“一審”環(huán)節(jié)，實(shí)際上是將國(guó)家也納入到了權(quán)力體系內(nèi)。多重主體進(jìn)入權(quán)力開放的結(jié)構(gòu)中，能夠在多個(gè)主體之間相互制衡，避免過去“一人決定，全村買單”的被動(dòng)局面。

村級(jí)權(quán)力開放的過程是重構(gòu)村莊公共性的起點(diǎn)。首先，多重主體參與決策目的是為了公正分配公共資源，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，因此權(quán)力開放的目的就代表了公共性。其次，權(quán)力開放后，多主體在公共決策的過程中必然會(huì)有部分人群妥協(xié)和讓步，實(shí)際上就是在抑制個(gè)人的“私”，強(qiáng)化集體的“公”，而通過這一過程，村級(jí)權(quán)力才具備了公共性和合法性。更重要的是，權(quán)力開放實(shí)際上是將村級(jí)權(quán)力置于民主監(jiān)督和國(guó)家的監(jiān)督中，基本避免了“私人治理”的困境。最后，國(guó)家權(quán)力的在場(chǎng)更是進(jìn)一步賦予了這一制度運(yùn)行的合法性，由此長(zhǎng)期保障了村級(jí)權(quán)力的開放。2017年精準(zhǔn)扶貧政策全面開展后，大量資源輸入到村莊，同時(shí)村莊治理事務(wù)也逐漸增多，因此，最近幾年制度運(yùn)行的頻次更高，決議并落實(shí)了與村民利益相關(guān)的重大事項(xiàng)，如在貧困戶的甄別和評(píng)選、宅基地審批、項(xiàng)目資源的分配和落實(shí)等涉及公共利益的事項(xiàng)上保證決策的公共性，而不是只服務(wù)于部分群體的私人利益?？傊?，從根本上看，權(quán)力封閉只能依靠村干部個(gè)人的公德素養(yǎng)維護(hù)村級(jí)權(quán)力的公共性，但并不具備穩(wěn)定性，在利益密集的村莊很容易出現(xiàn)“私人治理”的弊端；只有依靠制度保障村級(jí)權(quán)力的開放，才能重構(gòu)村莊公共性及其長(zhǎng)期穩(wěn)定。

（二）利益關(guān)聯(lián)和動(dòng)員

通過“四議一審兩公開”制度的運(yùn)行，重新實(shí)現(xiàn)了對(duì)在村主體的利益關(guān)聯(lián)和動(dòng)員。在人口外流和村莊公共性消解的背景下，村民之間的利益關(guān)聯(lián)逐漸弱化，但只要生活在村莊里，公共事務(wù)就會(huì)對(duì)個(gè)體產(chǎn)生影響，換言之，在村群體本身存在潛在的利益關(guān)聯(lián)?！八淖h一審兩公開”通過公開民主的議事流程將資源信息公開化以實(shí)現(xiàn)利益關(guān)聯(lián)的顯性化，村民在這一過程中被利益激發(fā)起權(quán)利意識(shí)，即村民意識(shí)到自身具有享受公共資源分配的權(quán)利，那么公共資源就能將村民之間潛在的利益關(guān)聯(lián)明確和凸顯，避免了由于缺少資源信息公開化的過程而導(dǎo)致村民聯(lián)結(jié)松散，對(duì)村莊公共事務(wù)和公共建設(shè)冷眼旁觀。同時(shí)，經(jīng)過“四議一審兩公開”制度的決議具有合法性和執(zhí)行力，即村民參與其中的意見真正影響到?jīng)Q策的落實(shí)，進(jìn)而影響村民的切身利益，因此能夠激發(fā)村民代表和黨員的積極性，使其主動(dòng)地推動(dòng)制度的有效運(yùn)行。以B 村的9、10組修路為例，去年該村爭(zhēng)取到項(xiàng)目資源修路，但村里還有3個(gè)小組都需要改造路基，難以決定資源分配優(yōu)先次序，經(jīng)過“四議一審兩公開”程序后，通過黨員大會(huì)和聯(lián)戶代表大會(huì)來共同商議，最終確定9、10 組因路基情況改善需求最迫切而優(yōu)先，各個(gè)小組都能接受這一決定。項(xiàng)目實(shí)施需要村莊先行自籌資金鋪設(shè)路基，決策通過并公開后，村干部、黨員和村民小組長(zhǎng)都積極動(dòng)員村民，村民也積極響應(yīng)，很快籌齊了費(fèi)用。因此，該制度的優(yōu)勢(shì)在于將原本松散化的村民，通過公共事務(wù)和公共利益，重新把村民動(dòng)員和關(guān)聯(lián)起來。

其他學(xué)者所提到的發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)基層黨建等重構(gòu)村莊公共性的路徑，其中都包含了對(duì)村民的利益關(guān)聯(lián)和動(dòng)員過程，由此說明對(duì)村民的利益關(guān)聯(lián)和動(dòng)員，是重構(gòu)村莊公共性的必要基礎(chǔ)。一方面，過去村民只關(guān)心自己的“一畝三分地”，而現(xiàn)在村民能夠參與公共決策，能夠維護(hù)和享受公共利益的分配，因此村民有動(dòng)力參與到村莊公共事務(wù)中，通過對(duì)村民的利益關(guān)聯(lián)和動(dòng)員，村莊的村民主體才是真正在場(chǎng)的，自治力量和社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)了真正的整合。另一方面，決策的過程和落實(shí)都需要?jiǎng)訂T村民才能完成，這一組織化過程不僅增強(qiáng)了干群之間的互動(dòng)，還重新確立了村民與集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，村民有權(quán)利享受公共資源和公共利益的分配，但同時(shí)也必須履行公共義務(wù)，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)征地、拆遷過程中的“釘子戶”的治理。如此一來，村民能夠凝聚共識(shí)，達(dá)成集體行動(dòng)，有主體性地參與了村莊的公共建設(shè)，才會(huì)產(chǎn)生成就感和歸屬感，形成公共性生產(chǎn)的正向循環(huán)，村莊才能夠真正具備自主組織起來回應(yīng)村莊內(nèi)生需求的能力。而如果單方面地依靠村干部服務(wù)村民，長(zhǎng)此以往村民只會(huì)成為袖手旁觀的“客體”，造成公共性的斷裂和脫節(jié)。

（三）資源激活

通過“四議一審兩公開”制度的運(yùn)行，真正激活了自上而下輸入的資源，將其轉(zhuǎn)化為公共資源，服務(wù)于村莊和村民的需求。當(dāng)前，國(guó)家向農(nóng)村輸入大量資源，如果資源無法通過村莊自下而上的制度平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接和轉(zhuǎn)化，就很容易造成資源浪費(fèi)，不能解決村莊和村民的實(shí)際需求，村民就不會(huì)關(guān)心資源的使用和村莊的發(fā)展建設(shè)，制度也很難運(yùn)轉(zhuǎn)起來?，F(xiàn)在的村莊建設(shè)雖然都依靠向政府爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，但通過“四議一審兩公開”的議事程序，將資源決策權(quán)下沉到村一級(jí)，由村民主體共同決定資源的使用和分配，能夠與村民切實(shí)的需求相對(duì)接，讓資源發(fā)揮其應(yīng)有的效用。正是在這個(gè)過程中，資源轉(zhuǎn)化成了公共資源，服務(wù)于村莊的基礎(chǔ)建設(shè)，滿足村民的生產(chǎn)生活需求。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，村莊一改過去的“破敗”面貌，基礎(chǔ)設(shè)施基本完善，進(jìn)入了發(fā)展的新階段。村干部和村民為村莊的改變感到驕傲，并且更有動(dòng)力和積極性參與村莊的發(fā)展建設(shè)。

資源激活是重構(gòu)村莊公共性的條件和目的，與前面兩個(gè)要素具有緊密關(guān)系，既是權(quán)力開放的目的所在，又是利益關(guān)聯(lián)和動(dòng)員有效的基本前提。經(jīng)過制度轉(zhuǎn)化而來的公共資源，可以作為村莊的治理資源，民主議定公共資源使用和分配的過程，以及落實(shí)資源動(dòng)員村民的過程，實(shí)際上就是理順利益關(guān)系的過程，是民主自治的完整過程。因此，通過資源激活這一過程，為內(nèi)部存量資源稀少且利益結(jié)構(gòu)固化的村莊，增加了新的治理砝碼，由此所產(chǎn)生的干群互動(dòng)和利益調(diào)節(jié)，撬動(dòng)了村莊的治理活力，在新的載體中不斷塑造并強(qiáng)化村莊公共性。此外，激活資源并落實(shí)的最終結(jié)果是為村民提供有效的公共品，不僅包括物質(zhì)公共品，還包括公共秩序和規(guī)范，這是重構(gòu)村莊公共性的根本目的。

“四議一審兩公開”制度的運(yùn)行為B 村的治理加入了新的變量，讓B 村完成了從無序到有序的蛻變，從公共性缺失到重構(gòu)的變遷。需要注意的是，權(quán)力開放、對(duì)村民的利益關(guān)聯(lián)和動(dòng)員以及激活資源三者并不是相互獨(dú)立的要素，而是相互關(guān)聯(lián)共同作用于村莊公共性重構(gòu)的機(jī)制?？梢哉f，權(quán)力開放是重構(gòu)村莊公共性的初始條件，利益關(guān)聯(lián)和動(dòng)員是村莊公共性生產(chǎn)的組織化過程，而對(duì)資源的激活則是村莊公共性得到持續(xù)循環(huán)生產(chǎn)的活力來源。三者相互作用的過程就是將輸入的資源通過有效自治與村民的生產(chǎn)生活需求匹配的治理過程，完成了村莊公共性的重構(gòu)，而這始終是通過“四議一審兩公開”基層民主制度的輸入及其運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)的。

從村民自治的實(shí)踐來看，缺乏合理有效的制度保障，村民自治仍然會(huì)陷入治理危機(jī)，村莊公共性也容易隨之消解。在村莊人口外流、利益日益分化的背景下，村莊內(nèi)部已經(jīng)沒有足夠的力量生長(zhǎng)和維持公共性時(shí)，就需要外部力量介入、輸入制度和資源，激活村民自治，重構(gòu)村莊公共性，維持村莊的基本秩序。村民自治是國(guó)家治理體系的末梢，但村民自治不是“為了自治而自治”，而是應(yīng)該立足村民自治運(yùn)行的基礎(chǔ)條件和制度目標(biāo)，重視國(guó)家在基層民主制度供給中的主導(dǎo)作用［16］。如果放任“自治”，不僅無法維持村莊社會(huì)的基本秩序，還會(huì)導(dǎo)致村莊內(nèi)的矛盾和問題外溢，給整個(gè)社會(huì)帶來治理難題和穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。因此，村民自治的目標(biāo)最終要與國(guó)家治理的目標(biāo)保持一致，換言之，國(guó)家的確有為基層提供有效民主制度的合理性和合法性。當(dāng)然，國(guó)家介入村民自治的方式有一定的局限性，國(guó)家無法直接面對(duì)無數(shù)村民個(gè)體，否則必然會(huì)造成治理成本高、效能低的困境。一直以來，國(guó)家都需要村級(jí)組織作為國(guó)家的代理人去跟村民打交道，因此，國(guó)家政權(quán)力量的介入和滲透必然還要依托村級(jí)組織來實(shí)現(xiàn)。要通過增強(qiáng)村民自治的能力來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，最合理有效的方式就是以制度輸入的形式規(guī)范和激活村民自治，從而重構(gòu)村莊公共性。不同于村莊社會(huì)中基于血緣和地緣網(wǎng)絡(luò)內(nèi)生的公共性，也不同于人民公社時(shí)期集體話語下的公共性，這是一種由外部輸入制度，通過實(shí)現(xiàn)權(quán)力開放、利益關(guān)聯(lián)和動(dòng)員村民以及激活資源所產(chǎn)生和保障的公共性——稱為“制度公共性”。

到底需要輸入什么樣的制度才能激活自治以產(chǎn)生“制度公共性”？村民自治的目標(biāo)是依靠村民合法行使權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督。20世紀(jì)90年代確立了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督作為村民自治的基本原則，也是村民自治的核心價(jià)值理念。然而，早期這種民主基本只停留在價(jià)值層面，并沒有真正解決村民自治長(zhǎng)期存在的制度困境或瓶頸，尤其是取消稅費(fèi)以來，國(guó)家政權(quán)力量的減弱與村莊的“空心化”給村民自治帶來了更大的挑戰(zhàn)。在不斷的實(shí)踐中，村民自治從價(jià)值范式轉(zhuǎn)向機(jī)制有效范式，明確了“村民自治有效運(yùn)轉(zhuǎn)取決于各個(gè)環(huán)節(jié)的有效協(xié)作”［17］。從這一點(diǎn)來看，首先，制度一方面需要理順各個(gè)環(huán)節(jié)的順序，要率先保證黨支部和黨員在村莊發(fā)展和建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位；另一方面，保證村民以主體地位參與到村莊的公共決策中，并且利用規(guī)則確立參政議政的順序和方式，賦予其合法性。其次，制度需要利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，在當(dāng)前人口大量外流的形勢(shì)下，村民本身的利益是分化的，需要制度將分化的村民利益重新有機(jī)關(guān)聯(lián)起來，確立利益層級(jí)性，明確公共利益是保障個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的前提，在此基礎(chǔ)上才有可能實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的動(dòng)員和組織。最后，制度需要確保有效的參與機(jī)制，單靠民主選舉無法保證有效的民主自治，最重要的還是村民要有主體性、積極性參與民主決策，這就需要明確決策內(nèi)容必然是與村民切身利益相關(guān)的，同時(shí)又有資源能夠調(diào)動(dòng)起來解決村民的切身利益，以及確保決策主體是有參與能力的村莊精英和代表。由此來看，民主原則需要貫徹到制度實(shí)體中才能發(fā)揮作用，“四議一審兩公開”制度正是包含了這些必要的內(nèi)在機(jī)制。作為重要基層民主制度的探索，“四議一審兩公開”制度通過激活村民自治重構(gòu)了一種“制度公共性”。實(shí)際上，近年來成都的“協(xié)商議事平臺(tái)”也是一樣的制度探索［18］。

四、“制度公共性”：基層民主制度輸入的實(shí)踐效果

通過基層民主制度輸入并運(yùn)行，村莊得以重新塑造“制度公共性”，這是在村莊社會(huì)基礎(chǔ)弱化的背景下由外向內(nèi)作用的有效路徑，而這種“制度公共性”在村莊內(nèi)部又反映出了一系列激活自治的正向效應(yīng)，說明基層民主制度輸入和運(yùn)行在基層治理和維系村莊社會(huì)秩序中能夠發(fā)揮突出的實(shí)踐效果。

（一）對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督

毋庸置疑，為了避免村級(jí)權(quán)力的私有和壟斷，必然要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。一般而言，國(guó)家和村民主體作為自上而下和自下而上的方式，分別對(duì)村級(jí)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，但基層政府作為國(guó)家的代表，對(duì)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督成本高，成效也無法保證，并且一旦鄉(xiāng)村之間存在利益庇護(hù)關(guān)系，自上而下的監(jiān)督機(jī)制就會(huì)失效。國(guó)家雖然一直有治理代理人的需要，但最根本有效的監(jiān)督仍然要依靠自下而上的民主監(jiān)督，國(guó)家要達(dá)到這一目的也只能依靠制度激活民主監(jiān)督［19］?；鶎用裰髦贫葘Q策權(quán)和監(jiān)督權(quán)交到了村民手里，尤其在事前、事中保證有充分的制度空間進(jìn)行監(jiān)督，就能夠有效防止事后造成損失。更重要的是，依靠民主制度對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，正好規(guī)避了由治理主體的變更帶來的不穩(wěn)定性，村民主體能夠借助制度賦予的權(quán)利對(duì)治理主體進(jìn)行約束，由此實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)基層的“規(guī)則之治”，推動(dòng)基層治理規(guī)范化的轉(zhuǎn)型。

（二）村治主體公共權(quán)威的產(chǎn)生

當(dāng)前在村莊“空心化”的背景下，村治主體的缺位是一個(gè)問題，但這個(gè)缺位并不是真正意義上的無人滿足擔(dān)任村干部的條件，而是無人有動(dòng)力擔(dān)任村干部。尤其是2017年精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，大量事務(wù)下沉到基層，村干部也逐漸被要求“職業(yè)化”，治理事務(wù)增多的同時(shí)村干部并沒有產(chǎn)生價(jià)值感。因?yàn)樵凇绊?xiàng)目制”資源下鄉(xiāng)的背景下，為了避免村干部貪腐，項(xiàng)目以繞過村級(jí)組織的形式直接落實(shí)，村干部實(shí)際上沒有參與其中并發(fā)揮作用，所以難以獲得村民的認(rèn)可。而基層民主制度運(yùn)行解決了大量公共事務(wù)，村干部和黨員在其中承擔(dān)著組織者、動(dòng)員者和協(xié)調(diào)者的關(guān)鍵角色，因而在此過程中重新生產(chǎn)出了公共權(quán)威，而非基于家族勢(shì)力或經(jīng)濟(jì)能力產(chǎn)生的個(gè)人權(quán)威，重新理順了村干部、黨員和村民之間的關(guān)系。這種公共權(quán)威能夠提升村治主體的治理能力，幫助他們處理內(nèi)部矛盾和利益糾紛，更輕松地組織和動(dòng)員村民進(jìn)行村莊建設(shè)，從而讓村治主體實(shí)現(xiàn)社會(huì)性價(jià)值。需要注意的是，基層治理規(guī)范化的結(jié)果之一就是村干部的牟利空間被極大壓縮，經(jīng)濟(jì)利益越來越難成為村干部選舉和做事的激勵(lì)，而擔(dān)任村干部的動(dòng)力來源最終還是要回到其成就感和價(jià)值感的實(shí)現(xiàn)。激活黨員也是要黨員在村莊公共事務(wù)中發(fā)揮作用來實(shí)現(xiàn)?？傊鶎用裰髦贫鹊倪\(yùn)行，能夠生產(chǎn)村治主體的公共權(quán)威，實(shí)際上也保障了治理主體的有序生產(chǎn)。

（三）村莊公共規(guī)范的形塑

隨著人口外流，村莊的完整性降低，村莊內(nèi)生的公共規(guī)范受到?jīng)_擊，逐漸弱化對(duì)村民的約束能力，“釘子戶”大量產(chǎn)生，破壞村莊的公共秩序。在現(xiàn)代化背景下，村民在個(gè)體化的進(jìn)程中越來越注重個(gè)體的“私”，重塑公共規(guī)范面臨很大的挑戰(zhàn)。近年來一些農(nóng)村地區(qū)也嘗試了村規(guī)民約“上墻”，但大多數(shù)的規(guī)則既缺少村民的參與制定，更缺乏村民自身對(duì)規(guī)則的認(rèn)同，最后規(guī)則只能流于形式。通過基層民主制度的運(yùn)行，村民在參與和落實(shí)公共決策的過程中，為了達(dá)成一致意見并實(shí)現(xiàn)公共利益，村民之間必然要進(jìn)行大范圍的協(xié)商和互動(dòng)，由此碰撞出被村民主體接受和認(rèn)可的公共規(guī)范。可見，在這個(gè)過程中理順了村民之間的關(guān)系、個(gè)人與集體之間的關(guān)系、私人與公共之間的關(guān)系，因此公共規(guī)范的重塑強(qiáng)化了村莊公共性，并成為撬動(dòng)和維系村莊社會(huì)秩序的重要支點(diǎn)，在村莊治理的過程中不斷再生產(chǎn)，形成正向循環(huán)。

（四）公共服務(wù)的供給

近年來，在服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)下，基層組織也面臨著轉(zhuǎn)型，即村民自治的目標(biāo)不僅限于維持村民基本的生產(chǎn)生活秩序，還要為村民提供基礎(chǔ)設(shè)施、文化生活等公共服務(wù)。國(guó)家為應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)中村民碎片化、多元化的公共服務(wù)需求，向農(nóng)村輸入大量資源，但必須依靠具有公共屬性的村級(jí)組織，以更加制度化的方式回應(yīng)公共需求［20］。而公共服務(wù)的供給有效必然要將資源與村民的需求相對(duì)接，不僅包括項(xiàng)目資源的分配和落實(shí)，還包括挖掘村民的需求去爭(zhēng)取和整合資源。村級(jí)組織能夠在民主制度的運(yùn)行下作為有效的中間通道，村民需要什么樣的公共服務(wù)、以怎樣的方式供給，都可以自下而上暢通地表達(dá)，而自上而下的公共資源配置也能夠通過基層民主決策程序確定，促進(jìn)資源的最大化利用。這一過程，理順了“國(guó)家—村級(jí)組織—村民”的關(guān)系，完成了公共服務(wù)多元主體的有機(jī)對(duì)接，最終實(shí)現(xiàn)了各主體目標(biāo)的統(tǒng)一。正如王春光提到的，“鄉(xiāng)村‘治理有效’應(yīng)表現(xiàn)為政府公共服務(wù)的充分投入與村民充分自治之間的契合性關(guān)系”［21］。

可見，當(dāng)前村民自治正面臨著轉(zhuǎn)型，需要將村民自治納入到鄉(xiāng)村社會(huì)變遷和國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的視野下進(jìn)行考察。當(dāng)維持村莊秩序的內(nèi)生力量逐漸消解時(shí)，必然需要國(guó)家力量的介入，而國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之一是治理規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)村莊社區(qū)自治、法治與德治的統(tǒng)一。因此，必須將村民自治納入到國(guó)家現(xiàn)代化治理的制度軌道中來，依靠有效的民主制度激活村民自治，重構(gòu)村莊的公共性，為變遷背景下的鄉(xiāng)村社會(huì)注入新的活力。

五、總結(jié)與余論

重構(gòu)村莊公共性是國(guó)家治理和基層治理轉(zhuǎn)型背景下的重要議題，本文通過東北B 村的經(jīng)驗(yàn)考察，挖掘了“四議一審兩公開”基層民主制度與村莊公共性重構(gòu)的內(nèi)在機(jī)制，同時(shí)從國(guó)家—基層聯(lián)動(dòng)的視角將其定義為一種“制度公共性”，即由國(guó)家供給有效的基層民主制度而產(chǎn)生的公共性。這種“制度公共性”會(huì)對(duì)基層治理和村莊社會(huì)秩序產(chǎn)生一系列積極的效用，包括對(duì)村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督、村治主體公共權(quán)威的生產(chǎn)、村莊公共規(guī)范的形塑以及實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給，對(duì)于重振基層治理、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的借鑒意義和指導(dǎo)價(jià)值。

但需要注意的是，由于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)存在巨大的差異，基層民主制度的設(shè)計(jì)必然是多樣化的，只有多樣化才能適應(yīng)并激活不同類型村莊的自治活力，完成村莊公共性的重構(gòu)。制度供給的效果與村莊社會(huì)的樣態(tài)以及國(guó)家力量的介入程度高度關(guān)聯(lián)。B 村是“原子化”村莊，較弱的社會(huì)關(guān)聯(lián)導(dǎo)致村莊的認(rèn)同和一致行動(dòng)能力較弱，基于血緣和地緣形塑的社會(huì)規(guī)范力量本身也不強(qiáng)，那么國(guó)家力量進(jìn)入村莊進(jìn)行規(guī)范和改造就比較順暢，依靠制度輸入產(chǎn)生的村莊治理效果就更突顯，同時(shí)村民也更愿意借助外部輸入的制度維持村莊社會(huì)秩序。因此，從這個(gè)意義上講，在這類“弱社會(huì)”的“原子化”村莊中，國(guó)家通過輸入基層民主制度能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用，從而實(shí)現(xiàn)村莊公共性的重構(gòu)。以河南為代表的小親族社會(huì)中，內(nèi)部的血緣和地緣網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)綜復(fù)雜，集體認(rèn)同和行動(dòng)力量較強(qiáng)，即使村莊“空心化”但仍保留著內(nèi)在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的作用，因此國(guó)家力量進(jìn)入到村莊中容易面臨社會(huì)內(nèi)部力量的抵制或削弱，基層民主制度輸入遭遇村莊自身結(jié)構(gòu)時(shí)效果會(huì)產(chǎn)生變形。如筆者在豫中C村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的庇護(hù)下，村莊內(nèi)部長(zhǎng)期形成了利益和權(quán)力的壟斷結(jié)構(gòu)，私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)吸納了具有公共性的制度［22］，“四議一審兩公開”制度沒有有效運(yùn)轉(zhuǎn)，村民仍然被排斥在了村級(jí)權(quán)力之外，村莊沒有實(shí)現(xiàn)向民主化、規(guī)范化治理成功轉(zhuǎn)型。因此，制度的適用性和有效性需要結(jié)合村莊的社會(huì)基礎(chǔ)進(jìn)行考察，基層民主制度必須要與村莊的實(shí)際情況相匹配。但當(dāng)前農(nóng)村在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中都開始具有“原子化”的趨向［23］，僅僅只是程度之分，因此基層民主制度下的治理轉(zhuǎn)型是必然的。

此外，基層民主制度輸入的確能夠發(fā)揮較強(qiáng)的治理績(jī)效，但制度的適用范圍限定在涉及公共利益的事務(wù)內(nèi)。只有與村民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)，村民才有動(dòng)力和積極性參與，制度才能被激活并發(fā)揮應(yīng)有的作用。而當(dāng)前在部分地區(qū)的制度實(shí)踐中，地方政府希望通過民主制度的程序規(guī)范來規(guī)避責(zé)任，把所有容易產(chǎn)生矛盾和糾紛的事務(wù)都納入到制度使用的范圍，制度的泛化使用導(dǎo)致制度的邊界和作用變模糊，容易消解基層民主制度本身的合法性，制度的運(yùn)行就容易流于形式，對(duì)基層治理的積極效果也會(huì)大打折扣。