寧 超，喻君瑤

(1.南京理工大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院, 江蘇 南京 210094;2.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東 廣州 510006)

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著規(guī)模龐大、發(fā)展迅猛的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化，中國(guó)社會(huì)歷經(jīng)了多次蛻變。在不斷應(yīng)對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)中，基層治理能力不斷受到挑戰(zhàn)。同時(shí)，社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性與多樣性持續(xù)向縱深發(fā)展，城鄉(xiāng)治理風(fēng)險(xiǎn)集聚與發(fā)展不均衡問(wèn)題進(jìn)一步加劇。一方面，城市規(guī)模高速無(wú)序擴(kuò)張，人口流動(dòng)速度與集聚流動(dòng)規(guī)模明顯增加，特別是隨著農(nóng)村失地人口大規(guī)模遷移至城市，城市治理面臨諸多新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)。另一方面，改革開(kāi)放激發(fā)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，但相較于鄉(xiāng)村而言，受益更多的是城市發(fā)達(dá)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)差距仍處于擴(kuò)大態(tài)勢(shì)［1］，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大［2］、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等［3］、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍舊突出。與城市快速發(fā)展相對(duì)應(yīng)的是鄉(xiāng)村衰落問(wèn)題越發(fā)明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡愈加嚴(yán)重［4］，城鄉(xiāng)之間要素的自由流動(dòng)與平等交換仍不順暢［5］等惡化城鄉(xiāng)社會(huì)整體性治理的現(xiàn)象頻發(fā)。

破解城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡和多重結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵在于提升市域社會(huì)治理的整體效能。黨的十九屆四中全會(huì)決議明確提出，要加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。2019年12月3日，全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作會(huì)議召開(kāi)，旨在推動(dòng)各地探索具有中國(guó)特色、扎根市域情境、回應(yīng)市域治理需求的治理新模式。由此，消除城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)的隔閡，構(gòu)建融合、互惠、共同富裕的現(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系，成為各地積極探索市域社會(huì)治理現(xiàn)代化改革經(jīng)驗(yàn)的目標(biāo)指向。市域社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，是市域空間內(nèi)的治理實(shí)踐。深度探究市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新實(shí)踐與基本規(guī)律，提煉市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的理論蘊(yùn)含，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

跨越城鄉(xiāng)行政區(qū)劃治理隔閡的市域治理具有重塑基層治理結(jié)構(gòu)與資源配置模式的功能。從治理結(jié)構(gòu)看，市域治理是介于省域治理和縣域治理中間的治理環(huán)節(jié)［6］，具備承上啟下的樞紐功能［7］，是宏觀(guān)規(guī)制和微觀(guān)治理層次發(fā)生勾連的中介環(huán)節(jié)，具有傳遞國(guó)家意志與回應(yīng)公民需求的雙重功能。市域治理場(chǎng)域存在一種多元復(fù)雜主題治理結(jié)構(gòu)形態(tài)［8］，多元利益的沖突糾纏與復(fù)雜博弈的長(zhǎng)期頻發(fā)，使得市域社會(huì)治理深陷多層次、多部門(mén)、多主體間的權(quán)力格局調(diào)整和治理資源分配過(guò)程之中。而從治理范圍來(lái)看，市域治理具有整體性的功能指向［9］，是一種涵蓋城市、農(nóng)村并聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的新型基層治理樣態(tài)［10］。市域是圍繞著市級(jí)行政單位而形成的區(qū)域融合發(fā)展單位，對(duì)于突破城鄉(xiāng)二元分割的公共資源配置模式和實(shí)現(xiàn)多層次、跨區(qū)域的部門(mén)聯(lián)合協(xié)作具有重要作用［11］。由此來(lái)看，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐在于達(dá)成多元主體協(xié)作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和化解基層矛盾的核心目標(biāo)。那么，在市域社會(huì)治理場(chǎng)景中，就降低矛盾糾紛這一核心目標(biāo)而言，多元主體如何達(dá)成精準(zhǔn)的協(xié)作治理？具體建立了哪些協(xié)作機(jī)制？采取了哪些協(xié)作策略？多元主體協(xié)作治理對(duì)基層矛盾化解產(chǎn)生了何種影響？

圍繞上述問(wèn)題，本研究關(guān)注市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中多元主體聯(lián)動(dòng)治理的推進(jìn)邏輯，運(yùn)用個(gè)案研究法來(lái)展開(kāi)理論剖析，以期為深化中國(guó)情境的市域社會(huì)治理研究提供理論支持和經(jīng)驗(yàn)參考。

二、文獻(xiàn)評(píng)述與研究方法

（一）文獻(xiàn)評(píng)述

受行政區(qū)劃的影響，既有的基層治理研究主要涉及城市治理、縣域治理、鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域，積累了一批富有洞見(jiàn)的研究成果，而對(duì)于市域社會(huì)治理的研究才剛剛起步。相較于傳統(tǒng)的治理研究而言，市域社會(huì)治理更加復(fù)雜，因?yàn)槭杏蛑卫淼姆秶w行政區(qū)劃內(nèi)的城市、城鄉(xiāng)結(jié)合部與縣、鄉(xiāng)等多維度的治理主體和治理場(chǎng)域，涉及的治理對(duì)象、治理策略、治理層次、治理主體、治理權(quán)責(zé)和治理結(jié)構(gòu)等錯(cuò)綜復(fù)雜。自陳一新提出“市域社會(huì)”這一概念以來(lái)，市域社會(huì)治理逐漸引起學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的關(guān)注與探討。追溯市域社會(huì)治理的研究脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，既有研究主要圍繞市域概念、治理范圍、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的具體路徑三個(gè)方面展開(kāi)。

首先，關(guān)于市域概念的探討。“市域”是適應(yīng)中國(guó)多層次治理結(jié)構(gòu)和復(fù)雜化治理問(wèn)題的新興概念?！笆杏颉卑孕姓^(qū)劃為基礎(chǔ)所規(guī)劃的所有地域范圍［12］，中央政法委將市域界定為設(shè)區(qū)的城市的行政區(qū)域與層級(jí)［13］，包括市轄區(qū)、縣、縣級(jí)市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)等行政層級(jí)［14］。

其次，關(guān)于市域治理范圍的探討。從地理空間維度來(lái)看，市域社會(huì)治理包含著城市行政區(qū)域內(nèi)的城市社區(qū)，也包括城市所轄行政區(qū)域的城鎮(zhèn)社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)［15］，可以說(shuō)是涵蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)治理［16］。從治理層級(jí)來(lái)看，市域處于行政體系的中間層級(jí)，在調(diào)動(dòng)治理資源、形成化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)的治理合力等方面具有相較于城鄉(xiāng)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)［17］，可以說(shuō)是聯(lián)通國(guó)家治理與縣域治理之間的橋梁［7］。

最后，關(guān)于市域社會(huì)治理的探討。提出“市域社會(huì)”這一概念的陳一新認(rèn)為，市域社會(huì)治理要優(yōu)化政治、自治、法治和德治體系，將風(fēng)險(xiǎn)隱患有效化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)［18］。市域社會(huì)治理概念的形成高度契合了我國(guó)現(xiàn)階段治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求［19］。既有研究圍繞市域社會(huì)治理的實(shí)踐展開(kāi)了不少探討，并積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。例如，杭州市公訴民評(píng)協(xié)商民主制度［20］、石家莊“三個(gè)五”社會(huì)治理模式［21］、衢州黨建統(tǒng)領(lǐng)的“五個(gè)一”治理模式［22］等，積累了大量的治理智慧。市域社會(huì)治理實(shí)踐的推進(jìn)是為了化解基層治理存在的碎片化、低組織化、內(nèi)卷化、懸浮化等困境［10］，為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，基于對(duì)市域社會(huì)治理實(shí)踐的觀(guān)察，學(xué)者們進(jìn)一步提煉出資源整合能力［23］、信息處置能力［24］、社會(huì)工作參與能力［25］、多元主體參與能力［26］等關(guān)鍵性能力要素指標(biāo)，不斷嘗試完善市域社會(huì)治理整體效能的分析維度。

既有研究在市域社會(huì)治理的概念界定、實(shí)踐表現(xiàn)和能力需求等方面已形成不少學(xué)術(shù)儲(chǔ)備，但由于對(duì)這一領(lǐng)域的研究起步較晚，相關(guān)研究主要圍繞市域社會(huì)治理的概念及其實(shí)踐做法展開(kāi)探討，而對(duì)于實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)制提煉及基本規(guī)律解析稍顯不足，尤其是對(duì)市域社會(huì)治理場(chǎng)域內(nèi)多元主體的交互式行為過(guò)程的理解較為淺薄，因此，需要更加深入地理解市域社會(huì)治理場(chǎng)域內(nèi)的行為過(guò)程的細(xì)節(jié)表現(xiàn)和行動(dòng)發(fā)生的細(xì)微之處。

構(gòu)建市域社會(huì)治理多元主體參與的矛盾糾紛化解機(jī)制極其重要。市域治理本身具有及早察覺(jué)和源頭化解矛盾的天然優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又在跨區(qū)域、跨主體間調(diào)動(dòng)治理資源方面擁有更多的可能性。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，不僅要化解矛盾糾紛，而且要激發(fā)社會(huì)活力和重塑市域秩序［27］，而實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)離不開(kāi)多元主體的共同參與和協(xié)同治理。針對(duì)市域社會(huì)治理中多元主體聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)象，已有學(xué)者闡述了協(xié)作治理理論適用于市域社會(huì)治理研究的理由［28］。協(xié)作治理是一種治理安排，是一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)直接將非政府利益相關(guān)者帶入到正式、以共識(shí)為導(dǎo)向以及協(xié)商的集體決策過(guò)程［29］，具有以解決公共問(wèn)題為目標(biāo)、通過(guò)協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)治理、以共識(shí)為導(dǎo)向來(lái)推進(jìn)協(xié)作三個(gè)特征［30］。達(dá)成協(xié)作治理的關(guān)鍵是搭建合作行動(dòng)框架、建立協(xié)作機(jī)制和發(fā)展多元行動(dòng)者互動(dòng)模式，而達(dá)成過(guò)程往往受到制度與環(huán)境等因素的影響，其原因在于，協(xié)作治理是在一系列政治、法律、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和其他影響因素的系統(tǒng)環(huán)境中展開(kāi)的，這種系統(tǒng)環(huán)境決定了協(xié)作治理的機(jī)會(huì)與約束，并影響著協(xié)作開(kāi)展的動(dòng)力和性能［31］。既有研究對(duì)城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間跨界協(xié)作治理實(shí)踐缺乏充分的關(guān)注［32］，這正是運(yùn)用協(xié)作治理理論來(lái)厘定市域社會(huì)治理實(shí)踐表現(xiàn)的理論研究?jī)r(jià)值。

鑒于此，本研究以協(xié)作治理理論為理論依托，以多元主體聯(lián)動(dòng)的具體機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑為研究線(xiàn)索，探尋市域社會(huì)治理現(xiàn)代化演進(jìn)中的運(yùn)行邏輯。一方面，旨在探尋扎根中國(guó)情境的多主體聯(lián)動(dòng)的內(nèi)在行動(dòng)規(guī)律，為拓寬多元主體協(xié)作治理的理論空間提供樣本參考；另一方面，為提煉一種市域社會(huì)治理的新形態(tài)進(jìn)而推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供一種新的解釋思路。

（二）研究方法

本文通過(guò)對(duì)佛山市市域社會(huì)治理的個(gè)案研究，詮釋市域社會(huì)治理情境中多元主體協(xié)作治理的現(xiàn)象。個(gè)案研究能夠比較清晰地梳理案例的發(fā)展細(xì)節(jié)，全面追蹤事件的發(fā)生過(guò)程，并揭示暗藏在事件背后的各類(lèi)機(jī)制［33］。本文通過(guò)個(gè)案研究的優(yōu)勢(shì)來(lái)闡釋市域社會(huì)治理中多元主體聯(lián)動(dòng)的過(guò)程性本質(zhì)和內(nèi)在變化機(jī)理，以求對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的建設(shè)路徑形成更為深刻的認(rèn)知。

黨的十九大以來(lái)，全國(guó)各地積極探索市域社會(huì)治理的創(chuàng)新做法。比如，北京市的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”將治理權(quán)限和治理資源進(jìn)一步賦能于街道一層，杭州市的“民意直通車(chē)”將基層民主轉(zhuǎn)為市域協(xié)商，深圳市南山區(qū)以“塊數(shù)據(jù)”驅(qū)動(dòng)基層智治以破除條塊分割，這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的共性特征就是促成多元主體的良性互動(dòng)并達(dá)成多元主體的協(xié)作治理。本文選擇佛山市作為研究案例是基于兩個(gè)考慮：一方面，佛山市在市域社會(huì)治理方面探索的“智能化+網(wǎng)格化”模式入選全國(guó)市域社會(huì)治理創(chuàng)新案例（2020）（1），同時(shí)也是廣東省申報(bào)的全國(guó)第一批市域社會(huì)治理試點(diǎn)城市之一，說(shuō)明該案例具有一定的代表性和典型性；另一方面，佛山市案例呈現(xiàn)出多元主體聯(lián)動(dòng)的特征，這為探究市域社會(huì)治理多元主體聯(lián)動(dòng)的基本行為規(guī)律提供了堅(jiān)實(shí)的研究基礎(chǔ)。另外，佛山市自推行市域社會(huì)治理以來(lái)，在基層矛盾糾紛化解方面取得顯著成效，這也為探索市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的建設(shè)路徑提供了重要參考。

三、“智治”與“聯(lián)動(dòng)”：中國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的新形態(tài)

佛山市位于珠三角腹地，轄南海、禪城、順德、三水、高明五個(gè)區(qū)，轄21 個(gè)鎮(zhèn)、11 個(gè)街道，常住人口815.86 萬(wàn)人，其中，戶(hù)籍人口為473.77 萬(wàn)人。2020 年初，佛山市委十二屆九次全會(huì)將2020 年定為“社會(huì)治理年”，將市域社會(huì)治理現(xiàn)代化納入年度工作議程。市委書(shū)記魯毅在部署市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，是確保佛山高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是深化平安佛山建設(shè)的重要載體。在市委、市政府的高度重視下，佛山市相繼出臺(tái)了《佛山市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的意見(jiàn)（2020—2022 年）》《推進(jìn)佛山市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的實(shí)施方案（2020—2022）》和《佛山市市域社會(huì)治理“十四五”時(shí)期規(guī)劃》等方案。結(jié)合佛山市市域社會(huì)治理的現(xiàn)狀，佛山市基于自身資源稟賦和治理經(jīng)驗(yàn)逐步發(fā)展形成了以“智治”和“聯(lián)動(dòng)”為特征的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

佛山市市域治理現(xiàn)代化的典型做法可以概括為搭建治理風(fēng)險(xiǎn)源頭排查的群眾訴求服務(wù)“1+3+X”體系。圍繞源頭化解基層矛盾糾紛的核心目標(biāo)，佛山市搭建起“1+3+X”群眾訴求服務(wù)體系，全面統(tǒng)籌訴求服務(wù)的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源，建成以市群眾訴求服務(wù)中心為總平臺(tái)，連接訴前和解中心、信訪(fǎng)訴求服務(wù)中心與公共法律服務(wù)中心三個(gè)分平臺(tái)，輔之以其他平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)了群眾訴求服務(wù)的“一張網(wǎng)”統(tǒng)一平臺(tái)受理。其中，市群眾訴求服務(wù)中心是在對(duì)現(xiàn)有12345熱線(xiàn)平臺(tái)進(jìn)行改造升級(jí)基礎(chǔ)上形成的，重點(diǎn)負(fù)責(zé)群眾訴求的信息受理、流轉(zhuǎn)與結(jié)果反饋，并結(jié)合大數(shù)據(jù)分析整理公眾訴求趨勢(shì)，以提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與應(yīng)對(duì)能力；訴前和解中心依托于人民法院、有關(guān)行政單位與社會(huì)力量的調(diào)解職能，優(yōu)先推行非訴訟解決機(jī)制，建立速裁機(jī)制托底解決糾紛，對(duì)人民法院調(diào)解前置分流出的各類(lèi)民商事案件進(jìn)行集中訴前調(diào)解；信訪(fǎng)訴求服務(wù)中心以人民來(lái)訪(fǎng)接待廳為載體設(shè)立人民調(diào)解室，搭建訪(fǎng)調(diào)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，形成聯(lián)合解釋、多方聯(lián)動(dòng)的信訪(fǎng)矛盾糾紛調(diào)處新機(jī)制；公共法律服務(wù)中心則通過(guò)整合法律服務(wù)和人民援助等法律服務(wù)資源與專(zhuān)業(yè)人才，推動(dòng)調(diào)解力量下基層，派駐調(diào)解人員至其他分中心和部門(mén)，從而為佛山市民提供各項(xiàng)線(xiàn)上線(xiàn)下法律服務(wù)；其他類(lèi)型平臺(tái)則涉及佛山市檢察院、公安局、民政局、總工會(huì)、市婦聯(lián)等職能部門(mén)，聯(lián)合多個(gè)職能部門(mén)形成整體回應(yīng)群眾訴求的服務(wù)模式，全方位整合各職能部門(mén)的訴求服務(wù)力量，實(shí)行歸口管理，專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題則分流給各職能部門(mén)對(duì)口處理?！?+3+X”平臺(tái)的建成，確保了群眾可就近前往區(qū)、鎮(zhèn)級(jí)群眾訴求服務(wù)中心與三個(gè)分平臺(tái)的任一實(shí)體辦公地點(diǎn)進(jìn)行訴求反饋。

同時(shí)，佛山市運(yùn)用網(wǎng)格管理的力量，構(gòu)建“群眾訴求+網(wǎng)格化”的工作模式，發(fā)揮廣大網(wǎng)格員在基層探查風(fēng)險(xiǎn)的敏銳性和便捷性，積極實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)在早、化解在小。目前，佛山市已建立5個(gè)區(qū)級(jí)指揮中心與32個(gè)鎮(zhèn)級(jí)指揮分中心，共有18794名網(wǎng)格員參與風(fēng)險(xiǎn)探查行動(dòng)。這支網(wǎng)格員隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)佛山市日均事件發(fā)現(xiàn)1萬(wàn)余宗、累計(jì)處置63萬(wàn)余宗、辦結(jié)事件62萬(wàn)余宗，辦結(jié)率超98%。并且，通過(guò)佛山市網(wǎng)格化治理平臺(tái)，可以隨時(shí)查看到每個(gè)網(wǎng)格員的流動(dòng)軌跡和具體工單案例，形成了網(wǎng)格員隨時(shí)上報(bào)風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)及時(shí)預(yù)警、政府及時(shí)防控的治理形態(tài)。

在搭建“1+3+X”群眾訴求服務(wù)體系的過(guò)程中，佛山市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)主要呈現(xiàn)出兩個(gè)特征，即“智治”與“聯(lián)動(dòng)”。

（一）智治：技術(shù)嵌入的平臺(tái)建設(shè)

結(jié)合佛山數(shù)字政府的建設(shè)規(guī)劃，依托現(xiàn)有的市社會(huì)綜合治理智慧平臺(tái)，佛山市重點(diǎn)打造以社區(qū)共治指揮中心為核心，融合社會(huì)共治基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、訴求服務(wù)處置信息平臺(tái)、網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)和一體化視頻監(jiān)控平臺(tái)的佛山市社會(huì)共治智云模式。其中，群眾訴求服務(wù)平臺(tái)依托于佛山市群眾訴求服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)站，具有三個(gè)核心、九個(gè)中心功能，包括以群眾視角為核心的訴求受理、進(jìn)度查詢(xún)、監(jiān)督反饋等功能；以訴求處理為核心的案件流轉(zhuǎn)辦理、反饋評(píng)價(jià)、督察督辦等功能；以化解能力為核心的訴求分析、資源信息庫(kù)等功能。比如，群眾登錄訴求服務(wù)平臺(tái)并填寫(xiě)登記訴求信息后，平臺(tái)自動(dòng)將相關(guān)訴求信息轉(zhuǎn)至相應(yīng)部門(mén)審核，審核通過(guò)后由專(zhuān)人負(fù)責(zé)跟進(jìn)處理，群眾可隨時(shí)查詢(xún)?cè)V求處理進(jìn)度或進(jìn)行評(píng)價(jià)反饋等。

借助新興技術(shù)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，佛山市已創(chuàng)辦群眾訴求“一口辦”模式，借助人工智能、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)群眾訴求的一站式受理。一方面，建立健全訴求聯(lián)合處置、遠(yuǎn)程化解、多元化解、訴求救助等工作機(jī)制，搭建訴求受理、處置、監(jiān)督與反饋的閉環(huán)工作流程；另一方面，借助訴求服務(wù)處置信息平臺(tái)的力量整合司法、行政、社會(huì)組織等多元主體矛盾糾紛化解的治理資源與專(zhuān)業(yè)力量，為實(shí)現(xiàn)多元主體聯(lián)動(dòng)、化解矛盾糾紛提供技術(shù)支撐。

（二）聯(lián)動(dòng)：治理結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)調(diào)整

源頭化解矛盾糾紛的關(guān)鍵在于聯(lián)動(dòng)多元主體、實(shí)現(xiàn)利益主體的妥協(xié)對(duì)話(huà)和共同協(xié)商。佛山市強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步增強(qiáng)市域社會(huì)治理的聯(lián)動(dòng)力。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，佛山市通過(guò)厘清多級(jí)政府職能、聯(lián)合多職能部門(mén)力量和發(fā)動(dòng)多元社會(huì)力量的形式同步開(kāi)展工作。首先，進(jìn)一步厘清市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府的治理角色與權(quán)責(zé)清單，即市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作、區(qū)級(jí)政府重點(diǎn)關(guān)注組織實(shí)施工作、鎮(zhèn)政府主要做好強(qiáng)基固本工作；其次，整合佛山市法院、公安、檢察、司法、信訪(fǎng)、婦聯(lián)、工會(huì)、團(tuán)市委、行業(yè)協(xié)會(huì)、12345熱線(xiàn)等多部門(mén)的群眾訴求服務(wù)治理資源與專(zhuān)業(yè)力量，形成治理合力，通過(guò)鏈接群眾訴求中心實(shí)現(xiàn)整體性“一張網(wǎng)”回應(yīng)群眾訴求；最后，積極引入各類(lèi)社會(huì)組織和社會(huì)力量，形成政府部門(mén)、調(diào)解力量、社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)組織共同參與訴求化解工作的多元聯(lián)動(dòng)工作模式，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)政治統(tǒng)合能力，完善橫向協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、技術(shù)支撐的新型社會(huì)治理模式。

專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)與監(jiān)督考核是助推佛山市市域社會(huì)治理多元主體形成聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵支撐。一方面，佛山市圍繞市域社會(huì)治理積極開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)以加快項(xiàng)目推進(jìn)。佛山市關(guān)于市域社會(huì)治理的“十四五”規(guī)劃方案，明確提出要積極建設(shè)“全國(guó)市域社會(huì)治理標(biāo)桿城市”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，佛山市設(shè)立市域社會(huì)治理重點(diǎn)項(xiàng)目，每年圍繞社會(huì)治理的痛點(diǎn)、難點(diǎn)與堵點(diǎn)選定一批重點(diǎn)項(xiàng)目，采取月報(bào)告、季通報(bào)、年考評(píng)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展的動(dòng)態(tài)化管理和實(shí)時(shí)考評(píng)，以專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的形式加速市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的步伐。另一方面，為了確保多元主體聯(lián)動(dòng)的有效性，佛山市建立跟蹤督辦機(jī)制，一旦群眾訴求遇到部門(mén)敷衍塞責(zé)、拖延不辦、態(tài)度不好等現(xiàn)象，可及時(shí)通過(guò)黃牌警示與紅牌督辦的形式進(jìn)行督查，提請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)察；建立反饋評(píng)價(jià)考核機(jī)制，每月定期對(duì)群眾訴求處置情況進(jìn)行考核通報(bào)，并將考核評(píng)價(jià)結(jié)果納入平安建設(shè)（綜治工作）的考評(píng)體系之中。

四、市域社會(huì)治理中多元主體協(xié)作的基本規(guī)律

社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程本身就是秩序重構(gòu)和利益博弈的集中展現(xiàn)，伴隨著單位制的解體，傳統(tǒng)的同質(zhì)化的治理單元日漸消亡，處于陌生人社會(huì)中的新型治理單元呈現(xiàn)出流動(dòng)性強(qiáng)、異質(zhì)性高、群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜、碎片性強(qiáng)等新的治理特征。在現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的核心目標(biāo)在于化解因大規(guī)模人口流動(dòng)、社會(huì)分化、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)差距拉大等因素交織而形成的復(fù)雜社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。

理解市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，首先要厘清市域社會(huì)的本質(zhì)特征。結(jié)合對(duì)佛山市案例的考察可以發(fā)現(xiàn)，市域社會(huì)的治理場(chǎng)域主要呈現(xiàn)出四種典型特征：一是風(fēng)險(xiǎn)疊加。市域社會(huì)集聚多重治理風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的疊加與交織使得市域社會(huì)治理需要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)化解功能，尤其是面對(duì)一些因社會(huì)轉(zhuǎn)型、治理變遷、城鄉(xiāng)交織而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性矛盾和突出風(fēng)險(xiǎn)時(shí)。二是跨界治理。市域社會(huì)治理超越了傳統(tǒng)城市治理或鄉(xiāng)村治理的范疇，治理范圍涵蓋市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)等，對(duì)以行政區(qū)劃為邊界的屬地管理模式進(jìn)行了功能性彌補(bǔ)［10］。三是調(diào)配優(yōu)勢(shì)。市域社會(huì)治理兼具層級(jí)結(jié)構(gòu)運(yùn)行特征與扁平化管理的開(kāi)放特性，更易于獲得治理資源與基層信息［12］，尤其在調(diào)動(dòng)政治資源、行政力量、市場(chǎng)要素和社會(huì)力量來(lái)化解矛盾糾紛方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。四是多主體治理。市域社會(huì)治理涉及多層次、多部門(mén)的治理主體，涵蓋黨委部門(mén)、政府部門(mén)、社會(huì)組織和公民群體等多種治理力量。

市域社會(huì)治理的本質(zhì)性挑戰(zhàn)是構(gòu)建“都市命運(yùn)共同體”，其首要且核心要義即建構(gòu)利益共同體，有效化解矛盾沖突［34］。正如有學(xué)者所指出的，市域社會(huì)治理應(yīng)充分發(fā)揮多元主體的治理力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元共治［35］，要有“化整為零”的理念，破解治理碎片化的格局，有效聯(lián)動(dòng)多部門(mén)主體形成治理合力［36］。尤其是要強(qiáng)調(diào)地市層級(jí)政府樞紐功能的有效發(fā)揮［15］，而達(dá)成多元治理合力離不開(kāi)多主體協(xié)作治理模式的形成。現(xiàn)階段，市域社會(huì)治理情境是由多元主體交織而成的復(fù)雜網(wǎng)格體系，每個(gè)主體都具有不同的資源稟賦，承擔(dān)不同的治理權(quán)責(zé)，擁有不同的治理功能。在這種復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)體系中，多元主體如何互動(dòng)？何以協(xié)同共治？又如何形成穩(wěn)定的治理秩序？這正是市域社會(huì)治理亟需解決的問(wèn)題。佛山市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的探索經(jīng)驗(yàn)表明，促成多元主體形成協(xié)作治理需要遵循以下三個(gè)基本規(guī)律。

（一）矛盾化解目標(biāo)的共識(shí)達(dá)成

信任與合作的前提是達(dá)成共識(shí)，這是協(xié)作得以開(kāi)展的基礎(chǔ)［31］。協(xié)作治理理論尤為強(qiáng)調(diào)共識(shí)的形成過(guò)程以及共識(shí)達(dá)成對(duì)協(xié)作過(guò)程的影響。在佛山市案例中，為實(shí)現(xiàn)多主體聯(lián)動(dòng)經(jīng)過(guò)了明確權(quán)責(zé)、部門(mén)聯(lián)合、政治統(tǒng)合等步驟，在這一過(guò)程中，促成多元主體參與、溝通、協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于達(dá)成化解基層矛盾糾紛的目標(biāo)共識(shí)。這種共識(shí)突出表現(xiàn)為由市委、市政府層面統(tǒng)一發(fā)文部署佛山市域社會(huì)治理工作，由上至下帶動(dòng)黨政組織體系迅速聯(lián)動(dòng)社會(huì)與市場(chǎng)的力量達(dá)成關(guān)于聯(lián)合化解基層矛盾糾紛的目標(biāo)共識(shí)。達(dá)成共識(shí)的過(guò)程有賴(lài)于中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮，黨委組織善用政治動(dòng)員力量來(lái)帶動(dòng)社會(huì)組織參與，運(yùn)用社會(huì)動(dòng)員和群眾路線(xiàn)思維發(fā)動(dòng)公民群體參與，以此來(lái)帶動(dòng)社會(huì)各界力量共同參與基層矛盾化解。以基層矛盾糾紛化解為統(tǒng)一共識(shí)，佛山市逐步聯(lián)動(dòng)多元主體，形成協(xié)作治理格局，從而推動(dòng)了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（二）政府治理職能的適應(yīng)調(diào)整

在流動(dòng)化、開(kāi)放化、多元化的市域社會(huì)中，政府職能早已不是單純的管制功能，資源汲取與分配方式在不斷應(yīng)勢(shì)而變，在此背景下，政府治理責(zé)任與權(quán)限的分配成為一種動(dòng)態(tài)調(diào)適的過(guò)程。在市域社會(huì)治理場(chǎng)景中，由于治理范圍的進(jìn)一步改變，加之國(guó)家深化改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)環(huán)境變動(dòng)的持續(xù)疊加，縱向間多層次政府單位與橫向間多職能政府部門(mén)都需要相應(yīng)地調(diào)整自身職能定位以滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)共識(shí)的功能需求，從而適應(yīng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。中國(guó)以前的發(fā)展路徑是鄉(xiāng)村支援城市，即將生產(chǎn)資源和勞動(dòng)力等發(fā)展要素集聚于城市以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在市域社會(huì)治理規(guī)劃中，城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化才是市域治理的核心要義，這意味著多層次、多職能的政府自身職能定位、發(fā)展規(guī)劃與行動(dòng)邏輯都需要作出調(diào)整，既包括政府與政府間關(guān)系的調(diào)整，也涵蓋著政府與社會(huì)組織、政府與市場(chǎng)主體的關(guān)系調(diào)整。正如佛山經(jīng)驗(yàn)中所呈現(xiàn)出的對(duì)三級(jí)政府體系以及公安、檢察、婦聯(lián)等部門(mén)職能的適應(yīng)性調(diào)整，這種政府職能的調(diào)適是推進(jìn)市域治理中多元主體協(xié)作治理的重要支撐。

（三）技術(shù)賦權(quán)賦能的深度嵌入

市域社會(huì)治理范圍廣闊，多元主體聯(lián)動(dòng)面臨著更多溝通和協(xié)調(diào)的治理成本，而新興技術(shù)的嵌入能夠有效降低協(xié)作過(guò)程中協(xié)作成本的損耗。面對(duì)瞬息萬(wàn)變的復(fù)雜市域治理風(fēng)險(xiǎn)，物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的運(yùn)用能夠提升市域社會(huì)治理汲取信息、處理信息和分析信息的能力，從而全面增加市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、處理與評(píng)估的可能性，以全面實(shí)現(xiàn)市域范圍的社會(huì)治理效能的提升。佛山市案例中信息的流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)的集聚、平臺(tái)的關(guān)聯(lián)等都在一定程度上為推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦權(quán)賦能，即通過(guò)智能技術(shù)的深度嵌入來(lái)重塑治理過(guò)程與行動(dòng)邏輯，從而進(jìn)一步提升治理效能，為搭建“智治”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多元主體聯(lián)動(dòng)提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。

五、結(jié)語(yǔ)：一場(chǎng)持續(xù)的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提升之路

本研究通過(guò)追蹤佛山市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中多元主體協(xié)作治理以化解基層矛盾糾紛的實(shí)踐過(guò)程，細(xì)致刻畫(huà)了多元主體聯(lián)動(dòng)的實(shí)現(xiàn)路徑與具體過(guò)程，通過(guò)典型個(gè)案研究歸納出市域社會(huì)治理中多元主體協(xié)作治理的三組基本規(guī)律，即達(dá)成矛盾化解目標(biāo)的共識(shí)、調(diào)整政府的治理職能、實(shí)現(xiàn)技術(shù)的賦權(quán)賦能。

研究發(fā)現(xiàn)，多元主體協(xié)作治理是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然選擇，由于市域社會(huì)治理范圍較大，過(guò)程涉及多層次、多職能的政府部門(mén)，涵蓋城鄉(xiāng)在內(nèi)的所有治理主體，因此，市域社會(huì)治理必須借助多元主體的治理合力來(lái)加以推進(jìn)。佛山市市域社會(huì)治理案例所呈現(xiàn)出的“智治”與“聯(lián)動(dòng)”特征，是現(xiàn)代國(guó)家治理中技術(shù)治理邏輯與官僚體制邏輯相互形塑的結(jié)果，兩種邏輯的調(diào)適并行在一定程度上彌補(bǔ)了制度設(shè)計(jì)與具體矛盾之間的距離，使得市域社會(huì)治理能夠借助調(diào)解、勸解、說(shuō)服等柔性手段來(lái)化解基層部分矛盾糾紛。

本研究的貢獻(xiàn)在于，通過(guò)個(gè)案研究形式深度考察了市域社會(huì)治理情境中多元主體協(xié)作的基本規(guī)律，為理解扎根中國(guó)情境的多主體協(xié)作治理提供了范式參考。一方面，市域社會(huì)治理本身是具有中國(guó)特色的概念話(huà)語(yǔ)，理解市域社會(huì)治理自然是做好中國(guó)研究的應(yīng)有之義?；趯?duì)佛山市市域社會(huì)治理實(shí)踐的觀(guān)察，本研究為理解中國(guó)市域社會(huì)治理的概念內(nèi)涵和環(huán)境特征提供了參考樣本，期望能為推進(jìn)市域社會(huì)治理的學(xué)術(shù)對(duì)話(huà)提供基礎(chǔ)支撐。另一方面，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略支點(diǎn)，通過(guò)考察市域社會(huì)治理的創(chuàng)新案例，識(shí)別市域社會(huì)治理多元主體聯(lián)動(dòng)的基本規(guī)律，為全國(guó)各地推進(jìn)市域社會(huì)治理創(chuàng)新提供了經(jīng)驗(yàn)參考。

本研究也存在不足之處：第一，基于個(gè)案研究來(lái)探討市域社會(huì)治理，盡管能夠通過(guò)細(xì)致刻畫(huà)來(lái)識(shí)別其中的內(nèi)在原理，但相應(yīng)缺乏對(duì)共性規(guī)律的深刻探討。第二，市域社會(huì)治理情況復(fù)雜、涉及主體較多，歷時(shí)性的探討與行動(dòng)者的交互關(guān)系的分析同樣是理解市域社會(huì)治理多元主體聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵，本研究重點(diǎn)呈現(xiàn)了多元主體協(xié)作的實(shí)現(xiàn)路徑，但對(duì)于多元主體的參與動(dòng)機(jī)和行為指向的分析與探究稍顯不足。第三，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是一系列、長(zhǎng)時(shí)期的系統(tǒng)化推進(jìn)過(guò)程，持續(xù)深入挖掘歷時(shí)性改革中多元主體協(xié)作治理的整個(gè)過(guò)程，仍需要在未來(lái)研究中作進(jìn)一步的完善和提升。

注釋?zhuān)?/p>

（1）“全國(guó)市域社會(huì)治理創(chuàng)新優(yōu)秀案例（2020）”由中國(guó)社會(huì)治理研究會(huì)組織評(píng)審，旨在挖掘各地關(guān)于市域社會(huì)治理創(chuàng)新的優(yōu)秀案例，2020 年由清華大學(xué)、北京大學(xué)和深圳大學(xué)等45 家機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)展評(píng)審工作，最終確定了85個(gè)入選案例。