劉景琦

(鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,河南 鄭州 450001)

一、問題的提出

住房體制改革以后，國家將管理房產(chǎn)的權(quán)利讓渡給社會，從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橹俨谜?；而住房使用者則成為業(yè)主，從被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾握?，小區(qū)成為從國家中分離出來的“新公共空間”［1］。按照住房商品化改革的要求，小區(qū)建立起建筑物區(qū)分所有權(quán)制度，業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利，對業(yè)主共有物的管理成為小區(qū)治理的主要難題。在這種秩序下，小區(qū)治理需要解決好以下三個方面的問題：第一，如何實現(xiàn)業(yè)主意志的有序集中表達(dá)。理論上講，業(yè)主是小區(qū)的主人，在小區(qū)業(yè)主數(shù)量眾多的情況下，將業(yè)主組織起來參與治理，并保證治理能穩(wěn)定有序、可持續(xù)地開展，是小區(qū)治理有效的前提。第二，如何實現(xiàn)小區(qū)治理決策的有效執(zhí)行。根據(jù)合約關(guān)系，作為“代理人”的物業(yè)公司承擔(dān)小區(qū)公共部位的物業(yè)服務(wù)職能。督促物業(yè)公司執(zhí)行小區(qū)治理決策，是小區(qū)治理有效的前提。第三，如何保證小區(qū)治理秩序的有效維護(hù)。這包括對業(yè)主、物業(yè)企業(yè)行為的監(jiān)督管理，以及防止外部力量對小區(qū)利益的侵?jǐn)_?？梢姡瑯I(yè)主決策是小區(qū)公共事務(wù)治理的重要一環(huán)。在業(yè)主自治的情況下，商品房小區(qū)公共事務(wù)的重要決策，通常是在一系列程序的保障下由業(yè)主共同決定的。如果業(yè)主決策沒有達(dá)成，很多小區(qū)公共事務(wù)無法推進(jìn)，從而形成治理困境。在業(yè)主自治的具體實踐中，房屋滲水漏水、電動自行車停車棚修建、物業(yè)費上調(diào)、物業(yè)公司更換等問題往往成為小區(qū)治理難題，而這些問題遲遲得不到解決，很重要的原因是出現(xiàn)了決策否決現(xiàn)象。

所謂決策否決現(xiàn)象，指的是在業(yè)主自治的決策過程中，業(yè)主決策的議題在議程設(shè)置、議題表決、合法化以及執(zhí)行等環(huán)節(jié)，被拋棄、否決或者推遲執(zhí)行的現(xiàn)象。例如，由于業(yè)委會內(nèi)部無法達(dá)成有效共識、選址有異議等原因，業(yè)主決策程序遲遲無法啟動，小區(qū)建設(shè)電動自行車停車棚的業(yè)主決策議題長期被擱置，議程設(shè)置環(huán)節(jié)都無法完成；由于物業(yè)公司或者部分業(yè)主質(zhì)疑業(yè)主大會決策的合法性，并將此異議轉(zhuǎn)化為被法院受理的民事訴訟案件，業(yè)主大會作出的更換物業(yè)公司的決策遲遲不能得到落實；物業(yè)公司采取拒絕交接或者與業(yè)主產(chǎn)生沖突等方式，保持在小區(qū)的物業(yè)服務(wù)權(quán)，更換物業(yè)的業(yè)主決策變成空頭支票。在決策否決的情況下，大量治理問題被發(fā)現(xiàn)卻不能夠得到處理，業(yè)主治理需求無法滿足，從而引發(fā)了社會矛盾，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的社會沖突，影響基層社會穩(wěn)定。為何業(yè)主決策否決現(xiàn)象大量存在？如何理解與解釋這一現(xiàn)象？

二、文獻(xiàn)綜述

為何業(yè)主決策難以實現(xiàn)？既有研究主要關(guān)注小區(qū)治理中的業(yè)主維權(quán)、集體行動、業(yè)委會運作、政府行為等現(xiàn)象，部分涉及到了對業(yè)主決策否決現(xiàn)象的評價與分析，這些構(gòu)成了學(xué)界對業(yè)主否決現(xiàn)象的總體判斷，主要從以下三個視角進(jìn)行分析和解釋。

（一）“國家—社會”關(guān)系視角下的“維權(quán)—抗?fàn)帯苯忉屄窂?/h3>

在這一解釋路徑下，國家與市場的聯(lián)合控制是阻礙業(yè)主自治的主要因素，業(yè)主決策否決現(xiàn)象也源于此。業(yè)主維權(quán)是業(yè)主應(yīng)對物業(yè)企業(yè)侵權(quán)作出的反應(yīng)，利用波蘭尼所建構(gòu)的市場、社會雙重運動模型分析發(fā)現(xiàn)，作為一種社會自我保護(hù)運動，業(yè)主維權(quán)在很大程度上是由當(dāng)前權(quán)力與市場的勾連運動所引發(fā)［2］。業(yè)主維權(quán)雖然反映的是“市場—社會”關(guān)系，但學(xué)者關(guān)注的重心卻是“國家—社會”關(guān)系，市場角色與行為邏輯被遮蔽了。這是因為，國家并不是自主性角色，而是經(jīng)常與市場相結(jié)合，是“權(quán)力—利益”的庇護(hù)者［3-4］，國家力量很容易成為“國家—市場”聯(lián)合體的代言人［5］。由于力量對比的不平衡，容易形成“強國家—弱社會”的格局［6］。也有學(xué)者對此范式進(jìn)行了反思，認(rèn)為地方政府是超脫于社會與市場的［7］，并提出了“私民社會”框架，認(rèn)為業(yè)主維權(quán)本質(zhì)上還是屬于處理“市場—社會”關(guān)系，核心在于業(yè)主團(tuán)體對民事財產(chǎn)權(quán)的維護(hù)和團(tuán)體生活的管理［8］?！吧钫巍币呀?jīng)取代正式的政治參與活動，成為城市基層社會治理的重心，社會行動主要圍繞個體性事務(wù)及個人利益訴求展開，“國家控制”和“社會抗?fàn)帯钡牟呗孕曰右巡辉偈顷P(guān)注的焦點［9］。

（二）沿著“業(yè)主組織促進(jìn)小區(qū)善治”的假說展開的解釋路徑

這一假說繼承了托克維爾、帕特南等關(guān)于市民組織能促進(jìn)基層民主與公共性培育的觀點［10］692-695-［11］99-104。業(yè)主們通常認(rèn)為業(yè)主委員會（以下簡稱“業(yè)委會”）是業(yè)主自治的關(guān)鍵，只要成立了業(yè)委會，就能夠解決業(yè)主自治的難題，包括業(yè)主決策難等。業(yè)委會構(gòu)成了“住宅社區(qū)的公共領(lǐng)域”［12-13］，正是業(yè)委會的大量出現(xiàn)，帶來了城市基層社區(qū)政治生態(tài)的深刻變革［14］12。與積極樂觀的理論分析相比，業(yè)委會的發(fā)展情況并不盡如人意。從全國數(shù)據(jù)來看，成立業(yè)委會比較多的城市只有深圳、武漢、上海等少數(shù)城市，其他城市成立業(yè)委會的比例只有20%左右（1）。除了成立比例低之外，業(yè)委會的發(fā)展也陷入困境，轟轟烈烈的維權(quán)運動結(jié)束后，很多業(yè)委會的運作要么是處于癱瘓狀態(tài)，成為“僵尸”業(yè)委會，要么實行“強人政治”，由少數(shù)精英運作業(yè)委會［15-16］。

（三）公共事務(wù)治理視角下的業(yè)主參與解釋路徑

將決策否決現(xiàn)象作為“公地悲劇”的一種，業(yè)主參與和集體行動困境是決策難以實現(xiàn)的成因。在建筑物區(qū)分所有權(quán)的情況下，基于商品房小區(qū)內(nèi)建筑物區(qū)分所有權(quán)，物業(yè)服務(wù)既不是個人所有下的私有物品，也不屬于國家所有下的公共物品，而是屬于集體物品，也稱為“俱樂部產(chǎn)品”［17］，屬于廣義的公共事務(wù)范疇。公共事務(wù)治理主要解決以“公地悲劇”為代表的集體行動困境，而集體行動困境的產(chǎn)生源于個體理性與社會集體理性的背離［18］10。關(guān)于基層治理與業(yè)主參與之間的關(guān)系，學(xué)界提出了“社會培育論”的觀點，指出共同體建設(shè)有助于提升小區(qū)治理水平，但社區(qū)的碎片化成為城市社會結(jié)構(gòu)與社會關(guān)系的常態(tài)［19］，需要在陌生人世界中建設(shè)和諧社區(qū)［20］?！俺鞘猩鐓^(qū)是重要的共同體”只是研究者與政府的主觀期望，并不是對社會事實的客觀描述［21］。業(yè)主參與是有條件的，可以從利益性質(zhì)與利益結(jié)構(gòu)的角度解釋業(yè)主參與分化現(xiàn)象，冷漠是業(yè)主參與的常態(tài)［22］。還有學(xué)者從商品房小區(qū)公共事務(wù)性質(zhì)的角度來理解業(yè)主自治困境，剛需較弱、利益稀薄導(dǎo)致業(yè)主組織動力不足，利益分化使得組織成本太高，最終導(dǎo)致業(yè)主自治陷入組織困境［23］。需要反思的是，公共事務(wù)治理的目標(biāo)是解決“公地悲劇”，認(rèn)為集體行動存在困境并不是為了指出公共事務(wù)的不可治理性，而是要在此基礎(chǔ)上，通過一定的組織和制度設(shè)計，建立起公共事務(wù)治理秩序。

綜上所述，不論是“國家—社會”關(guān)系下的業(yè)主維權(quán)研究，還是關(guān)于業(yè)委會的研究，抑或公共事務(wù)治理視角下的業(yè)主參與研究，都是圍繞某一行動主體或者兩個行動主體的互動展開。這些研究將行動主體作為研究的中心，在對決策否決現(xiàn)象進(jìn)行分析時，都在回答一個問題，即“誰是業(yè)主決策當(dāng)中的主導(dǎo)力量”。在業(yè)主維權(quán)研究中，國家和市場力量特別是國家力量被認(rèn)為是影響業(yè)主決策的關(guān)鍵因素；在業(yè)委會研究中，業(yè)委會被認(rèn)為是影響業(yè)主決策的關(guān)鍵因素；在業(yè)主參與研究中，業(yè)主的集體行動能力被認(rèn)為是影響業(yè)主決策的關(guān)鍵因素。國家力量、市場力量、業(yè)委會、業(yè)主等都可能是業(yè)主決策中的“否決玩家”，只是在不同的研究視角下，“否決玩家”并不相同。

反思上述研究可以發(fā)現(xiàn)，“否決玩家”在業(yè)主決策中大量存在恰恰說明，在業(yè)主自治的業(yè)主決策階段，原本被設(shè)計用來防止任何個人專斷的業(yè)主自治體系，演變成為一個沒有任何力量有足夠權(quán)力做出重大決策的體系。已有研究在對待業(yè)主自治問題上，大多是一種總體性關(guān)照的態(tài)度，并沒有深入業(yè)主決策的過程。在業(yè)主決策過程中，決策的否決點、否決方式、否決動力等并沒有被完整呈現(xiàn)出來，這就需要我們對業(yè)主決策的復(fù)雜性以及在不同決策階段的情境下，各個治理主體之間的互動條件機制作進(jìn)一步分析，以便深入研究決策否決現(xiàn)象背后的邏輯機理。

三、研究框架

本文從決策過程的角度，對業(yè)主決策進(jìn)行分析。業(yè)主自治雖然不同于政府運作，屬于社會自治的范疇，但其決策過程與政府政策制定過程類似。為更好地理解業(yè)主決策過程，引入研究政策制定過程的相關(guān)概念，以增進(jìn)對業(yè)主自治過程的理解。最流行的簡化公共政策制定的方式之一，就是將這一過程分解為一系列不連續(xù)的階段和子階段，比較著名的有拉斯韋爾的七階段論［24］、布魯爾的六階段論［25］、安德森的五階段論［26］30-33。為了便于分析，并遵從政策過程階段的“最大公約數(shù)”［27］，筆者將業(yè)主決策過程劃分為政策制定、決策與執(zhí)行三個基礎(chǔ)階段。業(yè)主決策的第一階段就是制定決策議題，最重要的是業(yè)委會對議程設(shè)置的控制；第二階段是業(yè)主票決過程，最重要的是業(yè)主投票；第三階段是業(yè)主決策的執(zhí)行階段，最重要的是業(yè)主決策的合法化過程，即業(yè)主決策結(jié)果獲得合法地位，確保業(yè)主決策落實落地。

從業(yè)主決策的實踐來看，業(yè)主決策涉及到業(yè)主組織、國家力量、市場力量、業(yè)主等之間的互動。在不同的決策階段，各個行動主體之間形成的治理情境并不相同。本文對不同決策階段進(jìn)行分析，有助于揭示不同情境下各治理主體的互動機制，并對機制運行的條件、約束、邊界作進(jìn)一步的闡釋。

在此基礎(chǔ)上，本文想要回答以下幾個問題：第一，在業(yè)主決策的不同階段，誰在作決策？也就是說，誰是決策主體？作出決策的動力是什么？第二，決策主體所面對的治理場域有哪些？也就是說，決策的制度空間是什么？決策主體所面對的利益集團(tuán)包括哪些？第三，決策中的否決機制是什么？也就是說，各行動主體是如何利用現(xiàn)有的制度空間來影響決策進(jìn)程的？

為了回答上述問題，本文構(gòu)建出“決策主體—決策場域—否決機制”的分析框架，將業(yè)主決策過程分為“議程設(shè)置—決策過程—合法化”三個階段，通過對業(yè)主決策過程進(jìn)行分析，進(jìn)而深入探討業(yè)主決策否決現(xiàn)象的成因，最終描繪出業(yè)主決策否決現(xiàn)象的整個圖景。

本文的經(jīng)驗材料來源于筆者及所在團(tuán)隊2018年12月在紹興、2019年4月在武漢、2019年6月在深圳、2021年3月在武漢等地的調(diào)研，資料獲取方式包括對社區(qū)工作人員、業(yè)委會成員、物業(yè)企業(yè)項目經(jīng)理、小區(qū)普通業(yè)主、街道工作人員等的無結(jié)構(gòu)訪談，還有通過業(yè)委會、社區(qū)等途徑獲取的地方政府文件、業(yè)委會內(nèi)部資料等（2）。

本研究采取多個案研究方法，深入探討案例間存在的共性問題。選擇多個案研究方法，是綜合考慮研究目的和研究條件限制而選擇的技術(shù)路線。本研究主要關(guān)注的是業(yè)主決策否決現(xiàn)象，最重要的是把握業(yè)主決策的實踐機制，借助這些具象資料，挖掘出基本行為范式、基本關(guān)系類型、基本特征等方面的一般化認(rèn)識。從研究入場的困難程度來看，城市是陌生人社會，研究者很難入場。調(diào)研社區(qū)居委會和街道各個職能部門相對比較簡單，信任機制的建立也相對容易。但是到物業(yè)公司和業(yè)委會訪談，花費的周折比較多，需要找到入場的“守門員”，有時為了入場，可能還需要跟他們一起開會、吃飯等，以獲得信任。因此在個案的選擇方面，訪談更多地是使用滾雪球的方法，通過熟人介紹、開會認(rèn)識、加入微信群等方式獲得入場的資格。

這就面臨個案的代表性問題。在理想情況下，選擇規(guī)范性的抽樣，才能保證樣本推廣到總體的可靠性，個案中具有顯著意義的現(xiàn)象才能代表更大規(guī)模的現(xiàn)象。在獲準(zhǔn)進(jìn)入比較困難，無法進(jìn)行規(guī)范抽樣的情況下，斯泰克認(rèn)為，從特殊的個案中也能夠?qū)栴}產(chǎn)生非同尋常的理解，個案“有學(xué)習(xí)的可能性”才是最重要的［28］465-487。張靜也認(rèn)為，案例研究可以通過典型性知識的挖掘，產(chǎn)生具有“預(yù)測”別處社會現(xiàn)象的功效［29］。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，從之前調(diào)研的經(jīng)驗材料中逐步提煉命題、理論，再用新的個案研究資料來檢驗，而這些結(jié)論時常會在新的調(diào)研個案中重現(xiàn)。從某種程度上來講，滾雪球等抽樣方式也使得我們逐步接近業(yè)主決策的實踐面貌。

四、案例呈現(xiàn)與機制分析

筆者擬從議程設(shè)置、業(yè)主投票、議程合法化等業(yè)主決策的三個階段呈現(xiàn)業(yè)主決策否決現(xiàn)象及其背后的機制。

（一）議程設(shè)置中業(yè)委會的絕對權(quán)威與業(yè)委會結(jié)構(gòu)的脆弱性

1.“業(yè)萎會”現(xiàn)象與議程設(shè)置的“難產(chǎn)”

“業(yè)萎會”這種說法是筆者在訪談時偶然獲得的，覺得非常貼切?！皹I(yè)萎會”是對特定業(yè)委會狀態(tài)的描述，主要指業(yè)委會在小區(qū)治理過程中不作為，或者由于內(nèi)部存在重大分歧，業(yè)委會運作處于停擺狀態(tài)，這種停擺使得業(yè)委會名存實亡。伴隨而來的則是議程設(shè)置的“難產(chǎn)”。因為根據(jù)相關(guān)程序設(shè)計，只有業(yè)委會才有組織業(yè)主大會的權(quán)力，如果業(yè)委會停擺，即使業(yè)主有啟動公共決策的需要，公共決策流程也無法運轉(zhuǎn)起來。

“業(yè)萎會”可以分為兩種類型，一種是，業(yè)委會成員動力不足，不參與會議，或者由于賣房搬家而喪失業(yè)委會成員資格，最終使得業(yè)委會工作停轉(zhuǎn)。例如，某小區(qū)業(yè)委會副主任是一個校外輔導(dǎo)機構(gòu)的負(fù)責(zé)人，參與小區(qū)業(yè)委會選舉是為了擴大人氣，增加自己的知名度，以便為自己的輔導(dǎo)機構(gòu)增加客戶。另一種是，業(yè)委會內(nèi)部雖然能夠正常召開會議，但由于意見不統(tǒng)一，遲遲不能形成一致決議，最終導(dǎo)致業(yè)委會處于停擺狀態(tài)。如武漢市J區(qū)谷峰小區(qū)是一個擁有3000多戶業(yè)主的大型小區(qū)，剛交房不久，小區(qū)就出現(xiàn)大面積瓷磚脫落、房屋滲水漏水、停車難、物業(yè)服務(wù)質(zhì)量差等問題。為了解決這些問題，小區(qū)業(yè)主發(fā)起并成立了業(yè)委會，業(yè)委會現(xiàn)有9名成員。為了解決物業(yè)管理問題，在是否更換物業(yè)企業(yè)、選擇新的物業(yè)企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)等方面，業(yè)委會成員內(nèi)部展開了爭論。在很長一段時間，都是4人反對更換物業(yè)，4人堅持更換物業(yè)，還有1人始終不表態(tài)。由于意見不一致，業(yè)委會在更換物業(yè)問題上爭論了三四個月，最后才形成5比4的局面，決定更換物業(yè)企業(yè)。

2.職責(zé)設(shè)定下業(yè)委會的絕對權(quán)威

“業(yè)萎會”現(xiàn)象背后折射出來的是業(yè)委會在議程設(shè)置中的絕對權(quán)威。業(yè)委會是議程設(shè)置中的“否決玩家”，在“業(yè)萎會”的情形下，業(yè)主決策的議程設(shè)置難以實現(xiàn)。從流程設(shè)置上來看，業(yè)委會在議程設(shè)置中起著最為關(guān)鍵的作用。業(yè)委會主要通過兩種方式發(fā)揮作用：一方面，業(yè)委會通過啟動或者不啟動業(yè)主大會決議的方式，對議程進(jìn)行控制；另一方面，業(yè)委會通過控制擬討論的事項，對議程進(jìn)行控制。

第一，業(yè)委會是組織召開業(yè)主大會的唯一合法機構(gòu)，當(dāng)業(yè)委會有意不啟動業(yè)主動議的時候，業(yè)主決策就無法被激活，業(yè)主零散意見就沒有辦法轉(zhuǎn)化為公意。這是因為，業(yè)主決策需要通過業(yè)主大會的形式來實現(xiàn)，而根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，只有業(yè)委會才有權(quán)力組織召開業(yè)主大會。雖然相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，在20%以上的業(yè)主提議下也可以召開業(yè)主大會，但仍然需要業(yè)委會調(diào)查核實與確認(rèn)，最終決定是否召開。在業(yè)委會沒有提出動議的情況下，即使有議程設(shè)置的需求，部分議程也不會進(jìn)入業(yè)主大會決議中。

第二，業(yè)委會可以控制擬討論的事項，對業(yè)主大會中的議題進(jìn)行控制，從而實現(xiàn)對議程的控制。這是因為，理論上業(yè)主大會可以采用集體討論的形式，也可以采取書面征求意見的形式，但由于小區(qū)的業(yè)主戶數(shù)基本上都在500戶以上，業(yè)主數(shù)量眾多，很難采取集體討論的形式，因此，一般采取書面征求意見的形式。業(yè)委會需要將不同業(yè)主的意見收集起來進(jìn)行集中梳理，挑選出業(yè)主共同關(guān)心的意見，并將其轉(zhuǎn)化為動議。動議形成之后，業(yè)委會需要將這些動議發(fā)布出來，供全體業(yè)主審閱，在此過程中，業(yè)委會需要動員積極分子做業(yè)主工作，對業(yè)主的訴求做出回復(fù)。但實際上，無論業(yè)委會是否在議程設(shè)置時征求業(yè)主的意見，最終的會議議程都是在業(yè)委會的主導(dǎo)下做出的。以谷峰小區(qū)為例，雖然在更換物業(yè)公司事宜上，業(yè)委會成員之間有比較多的爭執(zhí)，但非常明顯的是，業(yè)委會是議程設(shè)置的關(guān)鍵，即使是有爭執(zhí)，也是業(yè)委會內(nèi)部的爭執(zhí)，是爭取業(yè)委會主導(dǎo)權(quán)的過程，與普通業(yè)主沒有多少關(guān)系。

可以說，業(yè)委會掌握著業(yè)主大會動議的“開關(guān)”，業(yè)委會可以決定是否召開業(yè)主大會，如若召開，選擇哪些議題進(jìn)入大會議程。而其他主體雖然可以提出自己的意見與建議，但也必須得到業(yè)委會這一組織的認(rèn)可，才能夠?qū)⒁庖娊ㄗh轉(zhuǎn)化為業(yè)主大會的動議。在這種情況下，業(yè)委會在議程設(shè)置上具有絕對權(quán)威。

3.業(yè)委會結(jié)構(gòu)脆弱性與“否決玩家”生成的深層機制

雖然業(yè)委會在議程設(shè)置過程中具有絕對的權(quán)威性，但結(jié)構(gòu)的脆弱性，使其很容易成為議程設(shè)置當(dāng)中的“否決玩家”。這種結(jié)構(gòu)脆弱性來源于業(yè)委會決策中的簡單多數(shù)決，以及業(yè)委會成員構(gòu)成的復(fù)雜性與不穩(wěn)定性。

從業(yè)委會決策模式來看，業(yè)委會的權(quán)力結(jié)構(gòu)是扁平化的，每個成員在決策中都享有同等的權(quán)力，業(yè)委會主任也只是會議召集人，并不具有法定形式的權(quán)威。在設(shè)置決策議程時，業(yè)委會需要按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則形成共識。那么在簡單多數(shù)決原則下，業(yè)委會的決策有效，就必須同時滿足兩點：一是有足夠多的業(yè)委會成員參與決策，這是業(yè)委會決策合法有效的前提，需要業(yè)委會成員能夠正常履職；二是在業(yè)委會成員正常履職的情況下，還需要內(nèi)部形成一致意見。但實際上，業(yè)委會的運作同時面臨兩大挑戰(zhàn)：其一，由于動力不足，有些業(yè)委會成員不能正常履職，導(dǎo)致沒有足夠的業(yè)委會成員參與集體決策；其二，由于內(nèi)部整合不足，派系林立，業(yè)委會很難達(dá)成共識。

（1）激勵不足與業(yè)委會成員的自愿退出。在商品房小區(qū)，陌生人社會屬性使得業(yè)委會成員與小區(qū)業(yè)主之間的關(guān)聯(lián)并不緊密。業(yè)委會成員履職不是出于鄉(xiāng)土社會里的人情、面子等，動力主要基于志愿精神，選擇去留也主要基于自身意愿。而業(yè)委會職務(wù)屬于高付出、低回報崗位，在缺乏激勵的情況下，很多業(yè)委會成員也就不再積極參與業(yè)委會活動，在履職中會選擇逐步自愿退出。業(yè)委會成員的高付出主要體現(xiàn)在業(yè)委會工作對時間精力、專業(yè)能力和組織能力等方面的高要求上。第一，需要投入大量時間。業(yè)主社會其實是“業(yè)余社會”，也就是“八小時外社會”，業(yè)委會工作只是兼職，只能利用工作日晚上和休息日的時間；而要與物業(yè)公司、政府部門、社區(qū)打交道，則必須利用工作日時間，因為這些部門只是在工作日辦公。因此，業(yè)委會成員只有通過請假或調(diào)休的方式，才能抽出時間來處理小區(qū)事務(wù)。第二，工作需要很強的專業(yè)能力?，F(xiàn)代小區(qū)的運轉(zhuǎn)離不開大量的現(xiàn)代化設(shè)施設(shè)備，作為業(yè)委會成員，在處理相關(guān)事務(wù)時，需要了解物業(yè)管理當(dāng)中的設(shè)施設(shè)備、流程、人員安排等信息，并將有關(guān)信息作為決策依據(jù)，減少信息不對稱與缺乏專業(yè)知識帶來的不必要的損失。第三，小區(qū)的陌生人屬性，要求業(yè)委會成員具有更強的動員能力。許多小區(qū)有500戶以上的業(yè)主，且都是陌生人社會。如何獲得業(yè)主的信任，并將其組織起來，是業(yè)委會成員面臨的重要挑戰(zhàn)。善于做群眾工作的業(yè)委會成員，可能很快就能通過自己的方式獲取業(yè)主的信任，并建立起一套動員體系，實現(xiàn)對業(yè)主的有效動員；而缺乏動員經(jīng)驗的業(yè)委會成員很難將業(yè)主動員起來，如果操作不當(dāng)就很容易導(dǎo)致信任危機和動員危機。與高付出和高要求相比，擔(dān)任業(yè)委會職務(wù)并沒有多少酬勞。業(yè)委會成員屬于無薪酬職位，除了一定的通訊補貼外，業(yè)委會成員并不能從這一職務(wù)上獲得報酬，反而會遭受一定的損失。例如，業(yè)委會成員需要到各個政府部門或者社區(qū)辦理手續(xù)、談判等，這會產(chǎn)生很多交通費用；業(yè)委會成員需要利用工作日與各部門打交道，但工作日期間的誤工費用卻無處補償；當(dāng)業(yè)委會成員將精力放在小區(qū)時，陪伴家人和孩子的時間就會大大減少，而有些家人也會不理解，從而影響到家庭的和諧。

（2）派系林立與內(nèi)部整合難。理論上講，業(yè)委會應(yīng)該是由代表廣大業(yè)主利益，秉承志愿精神的熱心業(yè)主組成的。業(yè)委會成員之間如果出現(xiàn)了意見之爭，應(yīng)該只是方式方法之爭，大家的立場是一致的。但實際上，業(yè)委會是各方勢力建構(gòu)出來的機構(gòu)，業(yè)委會成員是各方勢力的代理人，業(yè)委會成員之間的沖突，背后反映的是其所代表的利益集團(tuán)在利益、立場上的分歧與沖突。這是因為，不同于居委會和物業(yè)企業(yè)等組織，業(yè)委會是自發(fā)形成的自治機構(gòu)。居委會是黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性自治組織，其目標(biāo)明確，并且有基層政府、居民等進(jìn)行監(jiān)督；物業(yè)企業(yè)作為商業(yè)組織，目標(biāo)也十分明確，也有等級監(jiān)督。業(yè)委會雖有法理上的目標(biāo)，是業(yè)主利益的代表，但由于業(yè)委會在小區(qū)治理中的地位，不論是業(yè)主還是各方勢力都想要在業(yè)委會中謀得一席之地，以便為自己服務(wù)。

結(jié)合張雪霖、鐘雯的研究［30］和筆者調(diào)研，出于自愿而參與業(yè)委會選舉的業(yè)主，有如下幾種類型：第一類是積極分子，指的是在小區(qū)治理和小區(qū)建設(shè)上，比較積極熱情，做事公道，不走極端的業(yè)主。這些人在對待業(yè)主方面，能夠做好組織動員工作；在對待社區(qū)、物業(yè)公司方面，能夠積極協(xié)調(diào)溝通。第二類是激進(jìn)分子，指的是在小區(qū)治理和小區(qū)建設(shè)上，比較熱心積極，沒有私心，但是行為偏激的業(yè)主。出發(fā)點都是為了全體業(yè)主的公共利益，但是在做事方式方面容易走極端，不利于處理小區(qū)事務(wù)。第三類是謀利分子，這些業(yè)主試圖通過占據(jù)業(yè)委會職位的方式，從中謀取利益，將業(yè)委會職位當(dāng)做變現(xiàn)的渠道。在當(dāng)選之后，這些人通常會勾結(jié)外部勢力，共同操縱業(yè)委會以獲取利益。第四類是泄憤者，部分業(yè)主與物業(yè)公司有私人矛盾而對物業(yè)公司有強烈的憤懣情緒，為了達(dá)到將物業(yè)公司趕走以泄私憤的目的而籌建業(yè)委會或參與競選。第五類是嘗鮮者，這些業(yè)主本身并不了解業(yè)委會，抱著一種好奇和嘗鮮的心態(tài)來參與業(yè)委會競選。

除了自愿行動的業(yè)主，各方勢力會積極尋找代理人，將自己的代理人選入業(yè)委會，借助代理人來影響業(yè)委會的決策，為自身利益服務(wù)。這些勢力主要包括三類：第一類是物業(yè)公司。為了實現(xiàn)利益最大化，物業(yè)企業(yè)會安插一部分代理人進(jìn)入業(yè)委會，以維持自己在小區(qū)內(nèi)的物業(yè)服務(wù)權(quán)，并減少業(yè)主監(jiān)督帶來的壓力。這些代理人一般是物業(yè)企業(yè)員工的親戚朋友，或者是與物業(yè)企業(yè)相熟的業(yè)主。這些代理人在業(yè)委會做決策時，從物業(yè)企業(yè)的利益出發(fā)來考量決策內(nèi)容。第二類是基層政府和社區(qū)。基層政府和社區(qū)缺乏監(jiān)督制約業(yè)委會的手段，由于業(yè)委會的自發(fā)性，由其主導(dǎo)的社會治理領(lǐng)域有失控的風(fēng)險，但是治理失控的后果卻需要由基層政府與社區(qū)承擔(dān)?；诖?，基層政府與社區(qū)組織會從業(yè)主中物色辦事公道且值得信任的業(yè)主，并將他們安排到業(yè)委會當(dāng)中。第三類是其他組織及商業(yè)勢力。包括房地產(chǎn)開發(fā)商，如果房地產(chǎn)開發(fā)商在小區(qū)內(nèi)還留有一定的自有商業(yè)物業(yè)，那么在業(yè)委會當(dāng)中有一席之地，能夠為自身商業(yè)利益服務(wù)；其他品牌物業(yè)公司，他們也想通過業(yè)委會成立或者換屆，替換掉原有的物業(yè)公司，在業(yè)委會里有一席之地，有利于提前布局；購房團(tuán)體，如果某一單位在小區(qū)內(nèi)實施團(tuán)購，很多員工在小區(qū)購置了房產(chǎn)，那么這一單位也會選派本單位某位后勤領(lǐng)導(dǎo)或者熱心員工作為代表，參與到業(yè)委會當(dāng)中，以保障單位員工的利益。

上述勢力的代理人與小區(qū)自發(fā)參與類業(yè)主共同組成了業(yè)委會。在業(yè)委會成立后，不論是代理人還是業(yè)主，都可能影響業(yè)委會的決策。由于遵循多數(shù)決原則，哪股力量能夠在小區(qū)業(yè)委會當(dāng)中占優(yōu)勢，就能夠掌握局面。一般情況下，業(yè)委會內(nèi)部會逐步形成兩個相互對立的派系，為了爭奪對業(yè)委會的主導(dǎo)權(quán)，雙方需要通過對中立派的爭取，形成多數(shù)派，這樣才能將多數(shù)派的意見轉(zhuǎn)化為小區(qū)議程，通過業(yè)主大會轉(zhuǎn)化為決策，最終對多數(shù)派所代表的利益團(tuán)體有利。

在小區(qū)業(yè)委會成立之初，內(nèi)部自然會形成兩股不同的力量：一股力量將小區(qū)利益放在首位；另一股力量則傾向于為其他利益主體謀求利益。這時，每個業(yè)委會成員都會遭受到思想和觀念上的洗禮與碰撞。為掌握業(yè)委會的主導(dǎo)權(quán)，雙方都開始拉攏中間派，并提出各種有利于自身利益的主張。如果雙方之間的力量對比懸殊，那么派系斗爭的持續(xù)時間不會太長。但是如果雙方之間的力量差異較小，那么雙方為了爭奪中間派會使出渾身解數(shù)，這時候會出現(xiàn)治理事務(wù)久議不決的狀況，業(yè)委會就會處于癱瘓的狀態(tài)。

（二）業(yè)主決策的多數(shù)決與業(yè)主“否決玩家”的生成

1.業(yè)主決策的多數(shù)決與“沉默的大多數(shù)”

基于建筑物區(qū)分所有權(quán)，業(yè)主對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。在業(yè)主自治的情況下，對商品房小區(qū)公共事務(wù)的管理方式，是由全體業(yè)主共同決定的。在業(yè)主票決時，不論是《物業(yè)管理條例》還是《民法典》，都按照嚴(yán)格的多數(shù)決原則實現(xiàn)業(yè)主票決。例如，《物業(yè)管理條例》規(guī)定，業(yè)主大會應(yīng)當(dāng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主參加，部分事項應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意，部分重要事項應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意。而《民法典》更是提升了業(yè)主表決的門檻，規(guī)定應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比2/3以上的業(yè)主且人數(shù)占比2/3以上的業(yè)主參與表決。部分事項應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積過半數(shù)的業(yè)主且參與表決人數(shù)過半數(shù)的業(yè)主同意，一些重要事項更是需要經(jīng)參與表決專有部分面積3/4以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)3/4以上的業(yè)主同意。

與業(yè)主多數(shù)決相對應(yīng)的，卻是在業(yè)主票決階段，經(jīng)常會遇到“沉默的大多數(shù)”的決策困境。在業(yè)主票決時，很多業(yè)主選擇冷漠以待，使得業(yè)主票決很難達(dá)到法定的比例。與之相對應(yīng)的是，很多小區(qū)亟需解決的公共事務(wù)難以解決，包括房屋滲水漏水、電梯維護(hù)、物業(yè)費調(diào)整等涉及小區(qū)公共安全和小區(qū)維護(hù)的問題。在小區(qū)內(nèi)經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)滲水漏水一兩年卻難以解決、物業(yè)費長期維持在較低水平卻無法提高標(biāo)準(zhǔn)等問題。特別是在維修基金的使用方面，由于業(yè)主決策難，房管部門面臨著很大的監(jiān)管壓力。面對這些問題，很多地方的房管部門開始打政策擦邊球，繞過正常的業(yè)主決策程序，通過“綠色通道”的形式審批維修基金的使用，以解決業(yè)主決策中遇到的房屋大修事項難以通過的問題，即使這種做法與業(yè)主自治的相關(guān)精神相違背。這說明，在現(xiàn)有的決策機制下，“沉默的大多數(shù)”導(dǎo)致的業(yè)主票決難產(chǎn)，已經(jīng)影響到正常的業(yè)主自治秩序。

2.業(yè)主“否決玩家”的生成機制

理想情況下，民主決策應(yīng)以各方協(xié)商一致為標(biāo)準(zhǔn)，確保每一個參與決策者都同意具體的決定。不過，在群體規(guī)模擴大的情況下，要平衡好決策成本和政治參與之間的關(guān)系，在業(yè)主多數(shù)決的原則下，決策不再以協(xié)商一致為基礎(chǔ)，而是以群體中大部分成員的同意為基礎(chǔ)。但需要指出的是，作出決策所需要的贊成百分比越小，做起來就越方便高效；需要的贊成百分比越高，決策成本就會指數(shù)級增長［31］116。多數(shù)決原則是為了提升決策效率。一般情況下，民主決策當(dāng)中還有其他機制迫使當(dāng)事人投票，以減少潛在的否決者。但是在既有的業(yè)主決策規(guī)則方面，只有多數(shù)決原則，而沒有對業(yè)主參與的規(guī)制，這使得很多業(yè)主在決策中選擇沉默，最終使得決策遲遲不能進(jìn)行。

（1）業(yè)主在票決中的行動傾向。在公共決策當(dāng)中，業(yè)主共同決定采取的是多數(shù)決原則，也就是說，實現(xiàn)業(yè)主共同決定需要決策滿足大多數(shù)業(yè)主（雙1/2或雙2/3）的利益偏好。這時討論業(yè)主的投票動機，或者業(yè)主參與的動力就比較重要。業(yè)主社會是陌生人社會，業(yè)主之間也并不是一個天然的利益同盟，每個業(yè)主基本上都是從個體的角度出發(fā)來考慮問題的。第一，業(yè)主只是關(guān)心與自己息息相關(guān)的事務(wù)，以及公共部分與自身利害相關(guān)的事務(wù)。第二，業(yè)主針對與自己息息相關(guān)的事務(wù)，態(tài)度也是比較分明的。畢竟業(yè)主社會是陌生人社會，不存在熟人社會的人情、面子等因素。這時候，如果個體能夠從中獲取增益，那么業(yè)主就會積極支持；如果個體不能夠從中獲得利益，甚至可能損害到自己的利益，業(yè)主就會反對。第三，業(yè)主對與自己沒有利害關(guān)系的公共部分的事務(wù)則是漠不關(guān)心。

（2）利益分化與沉默的大多數(shù)。在業(yè)主自治中，小區(qū)公共事務(wù)的性質(zhì)使得小區(qū)業(yè)主在處理公共事務(wù)時，產(chǎn)生了利益分化。由于公共事務(wù)決策中的直接受益主體、間接受益主體與出資主體不完全統(tǒng)一，直接受益主體與間接受益主體之間產(chǎn)生了利益分化。直接受益主體成為了公共事務(wù)決策的支持者，而間接受益主體則容易成為公共事務(wù)決策的反對者。業(yè)主基本上是從自己的利益出發(fā)來思考問題的，讓業(yè)主投票決定本幢或本單元的公共事務(wù)時，會出現(xiàn)作為間接受益人的業(yè)主投反對票的情況。這會導(dǎo)致公共決策不易達(dá)成。

比較典型的如房屋滲水漏水問題，其不僅會破壞房屋裝修，還會長期侵蝕建筑結(jié)構(gòu)，造成嚴(yán)重的安全隱患。因此，從理論上講，房屋滲水漏水維修成本應(yīng)該由一個單位或整幢樓的業(yè)主來承擔(dān)。但實際上，房屋滲水漏水的影響分為直接影響與長遠(yuǎn)影響，從直接影響來看，滲水漏水會直接破壞業(yè)主屋內(nèi)裝修、家居用品等，但這些破壞只影響到外立面有滲水的業(yè)主家，而對于同一幢或同一單元的其他業(yè)主，并沒有直接影響；如果從長遠(yuǎn)看來，滲水則會使得整個建筑出現(xiàn)問題。

按照現(xiàn)有的政策要求，房屋滲水漏水修復(fù)的直接受益主體與間接受益主體共同組成了出資主體。但直接受益主體與間接受益主體的感覺是不一樣的，直接受益主體能夠感受到房屋修繕帶來的好處，故而積極支持動用整棟樓的專項維修資金修復(fù)滲水點。而作為間接受益主體，很多業(yè)主并不能直接感受到房屋滲水帶來的影響，但是動用專項維修資金，房屋也就少了一筆“養(yǎng)老錢”，特別是當(dāng)業(yè)主賬戶余額不足的時候，還需要業(yè)主承擔(dān)差額部分，反而會覺得自己是修復(fù)房屋滲水漏水的利益受損者。這時讓業(yè)主投票決定本幢或本單元的大修事務(wù)，基本上是不可能實現(xiàn)的。

而一般的小區(qū)里，在不走房管局開辟的應(yīng)急維修綠色通道的情況下，只能通過“拖字訣”來解決問題，也就是等到滲水漏水涉及的戶數(shù)比例增多時才能夠解決投票難的問題。因為房屋滲水問題與施工質(zhì)量有關(guān)，時間一長，質(zhì)量問題自然會暴露出來。等達(dá)到一定比例之后，輿論也會形成，那些間接受益者認(rèn)識到自己也是受益人，最終會轉(zhuǎn)變態(tài)度。但這是一個比較漫長的過程，一般情況下，從房屋出現(xiàn)滲水漏水到這一問題成為公共議題，需要很長時間；從公共議題到業(yè)主同意簽字，又需要很長時間，在一些地方，可能需要一個連綿雨季來等待業(yè)主簽字；從業(yè)主簽字到正式施工，又需要一個過程。

（3）結(jié)構(gòu)多元與“板塊型”沉默。一般情況下，在一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，擁有不可分割的共用設(shè)施設(shè)備，因此會在一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)成立一個業(yè)主大會，決定這一范圍的公共事務(wù)。在我國房地產(chǎn)開發(fā)的過程中，房地產(chǎn)開發(fā)商為了實現(xiàn)利益最大化，一般采取分期開發(fā)、業(yè)態(tài)混合的模式。大型小區(qū)一般配套建有商業(yè)用房，為了充分利用地塊，一個小區(qū)內(nèi)建筑樓層高度也不盡相同，高層、洋房、別墅并立。這時，一個小區(qū)實際上是由幾個板塊拼接起來的聯(lián)合體，多業(yè)態(tài)和開發(fā)周期長增加了小區(qū)各個板塊之間的差異。小區(qū)內(nèi)部形成的這種分異，使得小區(qū)儼然變?yōu)槎嘣Y(jié)構(gòu)，商鋪、高層住宅、多層住宅、別墅之間出現(xiàn)分化，一期、二期、三期之間存在差異。在這種巨大的結(jié)構(gòu)差異下，做任何決策都需要同時考慮各期、各業(yè)態(tài)的利益。第一，多業(yè)態(tài)意味著每一個板塊的問題不一，訴求不一，管理所需要解決的問題也不一樣。例如，從對物業(yè)服務(wù)的需求來看，在有商鋪的小區(qū)，物業(yè)項目需要配備更多的夜班值班工程人員，來應(yīng)對商鋪的需求。第二，開發(fā)周期長帶來不同板塊物業(yè)費標(biāo)準(zhǔn)不一。由于物業(yè)費價格是交房時定的，所以開發(fā)時間越早的板塊，物業(yè)費價格越低；而開發(fā)時間越晚的板塊，物業(yè)費價格越高。但是不同板塊是由同一個物業(yè)企業(yè)服務(wù)的，其所提供物業(yè)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)是相似的。第三，開發(fā)時間不同，建筑的新舊程度也不一。在一些大的小區(qū)，可能有些房屋業(yè)主已經(jīng)入住十年了，有的可能剛剛交付，那么不同板塊的物業(yè)服務(wù)負(fù)擔(dān)也不一樣。越是新的板塊，物業(yè)服務(wù)負(fù)擔(dān)越輕；越是老的板塊，物業(yè)服務(wù)負(fù)擔(dān)越重。相比較可以發(fā)現(xiàn)，小區(qū)建成時間越久的板塊，物業(yè)費越低，問題越多，物業(yè)公司需要投入的資源越多；而小區(qū)建成時間短的板塊，物業(yè)費越高，問題越少，物業(yè)企業(yè)的投入也越少，這就形成了新板塊補貼老板塊的現(xiàn)象。

多板塊組合很容易導(dǎo)致決策時，業(yè)主們形成“板塊型”的“否決玩家”，或者在決策中出現(xiàn)“板塊型”沉默，最終導(dǎo)致業(yè)主決策很難實現(xiàn)。例如，物業(yè)費調(diào)價是小區(qū)的一件大事，原有的物業(yè)費水平已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)在小區(qū)物業(yè)服務(wù)的需求，各方就會為調(diào)價展開博弈。在一個具有多元結(jié)構(gòu)的小區(qū)內(nèi)，即使各方都同意提高物業(yè)費，不同板塊的意見也是不同的。新建板塊的業(yè)主物業(yè)費水平本身就比老板塊的高，但是享受到的服務(wù)水平是一致的，再加上老板塊物業(yè)服務(wù)問題較多，物業(yè)服務(wù)資金很容易向老板塊傾斜，本身就存在著不公平。如何通過調(diào)價來使各方都滿意，首先就需要考慮到新建板塊業(yè)主的感受。這一現(xiàn)象普遍存在，不同小區(qū)的板塊組合各不相同。

（三）權(quán)威缺失與業(yè)主決策認(rèn)定的合法性危機

1.合法性危機下的執(zhí)行難題與社會沖突

理論上講，業(yè)主票決結(jié)果反映了業(yè)主的意志，作為決策結(jié)果，應(yīng)該予以貫徹落實。但實際上業(yè)主票決結(jié)果很容易遭受合法性方面的質(zhì)疑，導(dǎo)致決策始終得不到貫徹，出現(xiàn)執(zhí)行難的問題，甚至由此引發(fā)社會沖突。

不論是以業(yè)主為代表的社會力量，還是基層政府、社區(qū)所代表的國家力量，抑或物業(yè)企業(yè)等代表的市場力量，都可能抵制業(yè)主的決策結(jié)果，導(dǎo)致業(yè)主票決結(jié)果不被承認(rèn)，或者遭遇合法性危機。首先是基層政府、社區(qū)或者房管部門等，認(rèn)定業(yè)主票決程序或者選票無效；其次是業(yè)主或者物業(yè)企業(yè)認(rèn)為業(yè)主票決有問題，通過司法途徑撤銷業(yè)主大會的決議；最后是物業(yè)企業(yè)等組織以業(yè)主決策合法性存在問題為由，拒不執(zhí)行業(yè)主大會的決策，造成業(yè)主大會決議面臨執(zhí)行難的困境。

相關(guān)法律規(guī)定，業(yè)主共同決定選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)。正常情況下，原物業(yè)服務(wù)合同到期后，新選聘的物業(yè)公司與原物業(yè)公司交接，原物業(yè)公司退場，新物業(yè)公司進(jìn)入。這時候，原物業(yè)公司會有兩種方式拒絕履行業(yè)主大會的決議。一是采取訴諸司法裁決的方式，實際上行使了非正規(guī)的否決權(quán)。原物業(yè)公司會以業(yè)主拖欠物業(yè)費、選聘新物業(yè)公司程序不合法或者有瑕疵為理由拒絕退場，并且原物業(yè)公司會以對本公司的解聘程序及產(chǎn)生新物業(yè)公司的程序違法違規(guī)向法院提出訴訟。由于物業(yè)服務(wù)合同屬于民事糾紛，在沒有司法裁決的情況下，各級行政機關(guān)和社區(qū)很難介入。而一般情況下司法訴訟時間比較長，形成了很長的等待期，在此期間，原物業(yè)公司是不會退場的。二是采取拒不退場的方式，阻止新選聘的物業(yè)公司進(jìn)入。到了新老物業(yè)交接的時間，新選聘物業(yè)公司已經(jīng)進(jìn)入小區(qū)內(nèi)，原物業(yè)公司就是不交接相關(guān)的資料、公共設(shè)施設(shè)備維護(hù)責(zé)任、保安崗?fù)さ?，甚至出現(xiàn)一個小區(qū)內(nèi)有兩家物業(yè)公司保安站崗的局面。

原物業(yè)公司拒不退場，會造成比較嚴(yán)重的社會后果。新老物業(yè)交接困難，會導(dǎo)致原物業(yè)公司與業(yè)主之間矛盾頻發(fā)、新老物業(yè)沖突不斷、原物業(yè)公司破壞小區(qū)設(shè)施設(shè)備等亂象。由于司法訴訟時間比較長，這會導(dǎo)致業(yè)主決議很難執(zhí)行。原本就是因為業(yè)主對物業(yè)公司不滿意，才會導(dǎo)致更換物業(yè)的決議出臺，在原物業(yè)拒不配合的情況下，更容易加深雙方矛盾。業(yè)主也很容易與原物業(yè)公司之間產(chǎn)生沖突。當(dāng)原物業(yè)企業(yè)不愿意退場時，有的小區(qū)業(yè)主會聚集起來，將原物業(yè)公司項目辦公室團(tuán)團(tuán)圍住，甚至爆發(fā)肢體沖突，原物業(yè)公司員工出現(xiàn)過激行為，毆打小區(qū)業(yè)主。有的業(yè)主在小區(qū)內(nèi)及周邊聚眾示威，業(yè)主撥打12345政務(wù)服務(wù)便民熱線或信訪上訪，將影響社會穩(wěn)定。

新物業(yè)公司在業(yè)主的支持下強行交接，會出現(xiàn)新老物業(yè)公司對峙的情況，甚至出現(xiàn)過激行為，造成嚴(yán)重的社會沖突事件。部分老物業(yè)公司也會通過破壞小區(qū)設(shè)施設(shè)備的方式泄憤，并拒絕交接物業(yè)管理資料。

2.利益集團(tuán)濫用否決權(quán)的制度空間

業(yè)主決議的實現(xiàn)，有賴于各方尊重業(yè)主票決的結(jié)果，并按照相關(guān)結(jié)果履行各自的職責(zé)。但從實踐效果來看，利益集團(tuán)往往會濫用非正規(guī)的否決權(quán)，使業(yè)主大會的決議難以實現(xiàn)，成為空頭支票。這不但使業(yè)主自治的功效難以發(fā)揮，而且會造成大量的社會矛盾與治理沖突。利益集團(tuán)為何要濫用非正規(guī)的否決權(quán)？可以從利益集團(tuán)動力和現(xiàn)有業(yè)主決策所提供的制度空間兩方面進(jìn)行分析。

（1）利益集團(tuán)在業(yè)主票決中的行動傾向。業(yè)主大會的決議針對的只是小區(qū)公共事務(wù)，但小區(qū)公共事務(wù)的運行過程卻離不開外部利益集團(tuán)。全體業(yè)主是小區(qū)共有部分的當(dāng)然所有人和共同管理者，但一般情況下，小區(qū)實施的是物業(yè)服務(wù)外包模式。在市場化要求下，全體業(yè)主或者建設(shè)單位選聘一家物業(yè)企業(yè)，對小區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，為業(yè)主提供以保安、保潔、綠化等為基礎(chǔ)的綜合服務(wù)。一體化物業(yè)管理本質(zhì)上是一種物業(yè)服務(wù)集成外包的模式。業(yè)主并不是直接從物業(yè)服務(wù)的實際供應(yīng)商（保潔公司、綠化園林公司、電梯維護(hù)商等）那里購買物品和服務(wù)，而是首先與一個總承包商簽訂合同，然后總承包商再將物品的生產(chǎn)或服務(wù)的提供承包給其他供應(yīng)商，這個總承包商實際上就是我們?nèi)粘Ｋ佑|到的物業(yè)企業(yè)。物業(yè)企業(yè)在物業(yè)服務(wù)具體實施的過程中，可以通過雇傭制完成，也可以通過轉(zhuǎn)包的方式完成。

從業(yè)主與物業(yè)企業(yè)之間的溝通來看，在物業(yè)服務(wù)集成的情況下，出現(xiàn)任何的物業(yè)服務(wù)問題，只需要與物業(yè)服務(wù)企業(yè)即物業(yè)服務(wù)總承包商進(jìn)行對接即可，這能夠大大降低物業(yè)服務(wù)方面的溝通成本。從政府治理的角度來看，政府通常習(xí)慣與中介組織打交道，在小區(qū)治理方面，政府治理的對象不是小區(qū)的單個業(yè)主，而是每個小區(qū)。物業(yè)企業(yè)作為小區(qū)公共設(shè)施設(shè)備的主要維護(hù)者，在很多時候都扮演著與政府職能部門和公用事業(yè)部門打交道的中介的角色。物業(yè)企業(yè)將業(yè)主與政府部門連接起來，成為國家與社會對接的組織。

憑借自身的服務(wù)地位，物業(yè)企業(yè)已經(jīng)成為小區(qū)公共事務(wù)運行的中樞。在現(xiàn)實生活中，圍繞物業(yè)企業(yè)，小區(qū)已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的社會秩序和利益分配模式。特別是在部分小區(qū)形成了灰色的利益分配秩序。例如，在停車問題上，物業(yè)企業(yè)及其員工與部分業(yè)主或商鋪已經(jīng)形成了潛在的利益分配模式，部分業(yè)主的停車費用可以減免，商鋪車輛停車也有特別優(yōu)惠；民宿老板等與物業(yè)之間達(dá)成了默契，民宿客人等外來人口可以自由出入小區(qū)；部分社區(qū)工作人員也與物業(yè)企業(yè)形成了庇護(hù)、分肥關(guān)系。

從某種程度上講，業(yè)主決議實際上改變了既有的利益分配模式和社會秩序。不論是停車費方案的重新制定，還是重新選聘物業(yè)企業(yè)，都會影響到現(xiàn)有的利益分配秩序，尤其是對本身存在很大問題的小區(qū)和物業(yè)企業(yè)。特別是新老物業(yè)的更替，意味著既有利益方的重新洗牌。依附于原物業(yè)企業(yè)的利益秩序被打破，相關(guān)利益集團(tuán)會抗拒業(yè)主決議，并作出一定的回應(yīng)。

（2）權(quán)威缺失與合法性認(rèn)證失效。相關(guān)利益集團(tuán)的確有足夠的動力行使否決權(quán)，但為何他們能夠行使非正規(guī)的否決權(quán)，使得業(yè)主決議遲遲無法生效呢？其中最重要的原因是，業(yè)主大會決議的有效性和合法性缺乏權(quán)威機構(gòu)的認(rèn)證。

業(yè)主自治屬于社會自治的一部分。從法律法規(guī)來看，業(yè)主大會作出決議時，其程序和結(jié)果的有效性、合法性，并不需要司法部門的審查，也不需要公證機構(gòu)的公證，更不需要相關(guān)行政部門的批準(zhǔn)，相關(guān)部門只擁有一定的事后裁決權(quán)?！段飿I(yè)管理條例》規(guī)定，只有業(yè)主大會的決議違反相關(guān)法律法規(guī)時，基層政府或者相關(guān)部門才有權(quán)力撤銷其決議?！睹穹ǖ洹芬?guī)定，業(yè)主大會決議侵犯業(yè)主合法利益時，相關(guān)業(yè)主才可以通過人民法院，以司法裁決的方式對決議予以撤銷。

并且，業(yè)主大會及業(yè)委會沒有法定的強制執(zhí)行權(quán)力。在業(yè)主大會決議生效時，業(yè)主大會決議的執(zhí)行，需要各方的自覺行動以及對決議結(jié)果的尊重。當(dāng)業(yè)主大會的決議不影響各方利益時，決議程序和決議結(jié)果不會遭受質(zhì)疑。一旦影響到某些群體的利益，即使這些群體拒不執(zhí)行決議內(nèi)容，業(yè)委會、業(yè)主大會、業(yè)主對此也無可奈何，只能求助于相關(guān)部門，通過行政或者司法手段解決這一問題。

業(yè)主自治的這些特點反而容易造成業(yè)主大會決議缺乏權(quán)威。主要體現(xiàn)在兩點上：首先，業(yè)主大會的決議缺乏相關(guān)機關(guān)背書，決議內(nèi)容的合法性很容易遭受質(zhì)疑；其次，在遭受質(zhì)疑時，業(yè)主大會和業(yè)委會并沒有強有力的手段將決議強制推行下去，只能等待行政、司法部門裁決，在裁決過程中，為了維持社會穩(wěn)定，政府部門也不會支持業(yè)委會及業(yè)主強制推行相關(guān)決議。相關(guān)利益集團(tuán)則利用業(yè)主自治中的模糊空間，通過尋求司法裁決來獲得二次認(rèn)證，或者直接拒絕承認(rèn)相關(guān)決議。在此過程中，相關(guān)行為主體并不會為此付出多少代價，但業(yè)主決議卻被擱置起來。上文所提到的武漢市某小區(qū)的案例并不罕見，業(yè)主決議往往成為空頭支票，既耗費了業(yè)主的精力，也使得業(yè)委會喪失運行的基礎(chǔ)，對業(yè)主自治制度具有很大的破壞力。

五、總結(jié)與討論

業(yè)主決策是業(yè)主自治的重要環(huán)節(jié)，而在業(yè)主決策中，經(jīng)常出現(xiàn)決策否決現(xiàn)象，這對于業(yè)主自治的實現(xiàn)和社會秩序的維護(hù)都構(gòu)成了挑戰(zhàn)。原本被設(shè)計用來防止個人專斷的業(yè)主自治體系，演變?yōu)橐粋€沒有任何力量能夠有足夠權(quán)力作出重大決策的體系。本文構(gòu)建出“決策主體—決策場域—否決機制”的分析框架，將業(yè)主決策過程分為“議程設(shè)置—決策過程—合法化”三個階段，分析決策否決的類型及生成機制，探討在業(yè)主決策的不同階段，“否決玩家”的主體、制度空間與否決機制，從而描繪出業(yè)主決策否決現(xiàn)象的整個圖景。

在議程設(shè)置階段，業(yè)委會很容易成為“否決玩家”。業(yè)委會成員不積極履職，或者業(yè)委會內(nèi)部達(dá)不成共識，往往導(dǎo)致議程設(shè)置的失效，業(yè)主決策流程無法啟動，業(yè)委會也往往被人戲稱為“業(yè)萎會”。在現(xiàn)有制度下，業(yè)委會是業(yè)主大會的組織動員機構(gòu)，是議程設(shè)置的主要發(fā)起者，議程設(shè)置的達(dá)成有賴于業(yè)委會成員正常參與業(yè)委會的組織活動，并在議程設(shè)置方面達(dá)成共識。但由于激勵不足，業(yè)委會成員很容易選擇退出，導(dǎo)致業(yè)委會達(dá)不到?jīng)Q策的最低人數(shù)；即使達(dá)到?jīng)Q策的最低人數(shù)，業(yè)委會內(nèi)部派系林立，也很難達(dá)成共識。

在業(yè)主票決階段，業(yè)主間的分化也使得業(yè)主很容易拒絕表決或者投反對票，很多決策難以達(dá)到最低票數(shù)，票決往往很難實現(xiàn)。這是因為，現(xiàn)有制度實施的是多數(shù)決原則，對業(yè)主參與率和同意率要求很高，這保證了業(yè)主的決策民主。不過，業(yè)主決策并沒有解決業(yè)主參與積極性不高的問題，業(yè)主決策成本比較高，業(yè)主內(nèi)部利益也存在分化，包括個體性分化和板塊型分化，這更增加了業(yè)主票決的難度。但既有業(yè)主決策規(guī)則只有多數(shù)決原則，并無規(guī)制業(yè)主消極參與的機制。很多業(yè)主在決策中選擇沉默，導(dǎo)致票決無法進(jìn)行，決策最終流產(chǎn)。

在業(yè)主決策合法化階段，業(yè)主票決結(jié)果往往遭遇合法性危機，業(yè)主決策結(jié)果不被尊重和承認(rèn)，業(yè)主決策面臨著執(zhí)行難的問題，相關(guān)利益集團(tuán)事實上成為業(yè)主決策合法化的“否決玩家”。相關(guān)利益集團(tuán)往往不愿接受損害自身利益的業(yè)主決議，為了維護(hù)既得利益，往往濫用非正規(guī)的否決權(quán)，使得業(yè)主大會決議不被承認(rèn)，決議無法執(zhí)行。這種非正規(guī)的否決權(quán)來源于業(yè)主自治的權(quán)威缺乏和規(guī)則缺失。業(yè)主自治屬于社會民主的一部分，從法律法規(guī)來看，業(yè)主自治的決策結(jié)果也不需要獲得相關(guān)部門的權(quán)威認(rèn)定。各方在爭奪合法性的時候，往往要借助行政、司法機關(guān)，為了保障社會秩序穩(wěn)定，在等待權(quán)威認(rèn)期間，只能按照原有利益分配格局僵持，這不僅損害了業(yè)主自治的權(quán)威，還容易帶來社會沖突。

總之，業(yè)主決策的每個階段都會出現(xiàn)“否決玩家”，這些玩家從自身利益出發(fā)，采取主動或者被動行為，迫使業(yè)主決策無法實現(xiàn)。究其根本原因，業(yè)主自治存在大量可以被“否決玩家”利用的制度空間，在相應(yīng)的治理制度與治理機制供給不足的情況下，各利益主體各行其是，業(yè)主自治很容易淪為否決制。想要改變這一局面，必須提供一定的制度供給，消滅否決制存在的土壤。例如，在議程設(shè)置階段，可以提供相應(yīng)的制度渠道，優(yōu)化議程設(shè)置規(guī)則，即使業(yè)委會成員內(nèi)部有分歧或者參與不足，但相應(yīng)的議程仍可以進(jìn)入業(yè)主大會決議，這樣就可以減少業(yè)委會停擺帶來的業(yè)主決策難的問題。在業(yè)主票決階段，除了多數(shù)決原則外，還要設(shè)立更多的規(guī)則和機制，例如“棄權(quán)從多”原則，等等，減少潛在的否決者。在業(yè)主投票階段，引入官方認(rèn)證的投票系統(tǒng)或者投票平臺，為業(yè)主投票結(jié)果提供權(quán)威保障，防止相關(guān)利益集團(tuán)濫用非正規(guī)的否決權(quán)。

本文從決策過程的角度對業(yè)主自治的否決現(xiàn)象進(jìn)行分析，指出在不同的決策階段，存在不同種類的“否決玩家”，這些“否決玩家”的行為最終使得業(yè)主決策失效，而其行為則是建立在現(xiàn)有的制度空間之上的。本研究的不足之處主要體現(xiàn)在兩個方面。一是從研究方法來講，本研究主要使用的是定性研究方法，側(cè)重的是對多個案的深入理解，由此獲得一般化認(rèn)識。從某種程度上講，本研究仍屬于探索性研究，如果能夠通過問卷調(diào)查獲得更多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對完善研究有較大幫助。二是從研究假設(shè)來看，本研究本質(zhì)上遵循的是理性選擇理論，是從利益最大化、原子化的視角看待每一個治理主體及其行為的，對治理主體所存在的社會關(guān)聯(lián)缺乏關(guān)注。不過，即使商品房小區(qū)屬于陌生人社會，業(yè)主之間和各治理主體之間的社會關(guān)聯(lián)相對較弱，但仍然存在一定的社會關(guān)聯(lián)。在后續(xù)研究中，要更加注重社會關(guān)聯(lián)對治理主體行為的影響。

注釋：

（1）20%的估計來源于多方面：第一，在各地訪談過程中，不同訪談對象給出的近似一致的估計；第二，在相關(guān)訪談中，深圳市房管局提供的一部分?jǐn)?shù)據(jù)；第三，既有文獻(xiàn)對此的分析與估計，包括陳鵬（2016）、楊毅（2006）、陳家喜（2015）等人的研究。這些數(shù)據(jù)之間可以相互印證。

（2）遵照學(xué)術(shù)慣例，本文對所有人名、地名和小區(qū)名做了一定技術(shù)化處理。