周昕宇，楊宏山

(中國人民大學 公共管理學院,北京 100872)

政策試驗是決策者面對復雜多變的政策環(huán)境，先在局部范圍內(nèi)測試新政策的效果，識別潛在風險，總結經(jīng)驗教訓，進而深化政策認知，持續(xù)改進政策安排的過程。改革開放以來，政策試驗已經(jīng)成為“中國之治”推進改革創(chuàng)新的一項重要制度安排，大規(guī)模的政策試驗構建了不同議題的政策學習網(wǎng)絡，積累了豐富的地方性知識。研究發(fā)現(xiàn)，自20世紀90年代以來，歐盟成員國也在引入試驗機制，通過開放協(xié)調(diào)、同行評估、共同學習等方式，發(fā)展出一種試驗主義治理新模式［1］。在聯(lián)邦體制下，美國各州被視為“民主的實驗室”，它們自行開展試驗，探索改進治理的有效手段［2］。由于政治體制的差異性，不同國家開展政策試驗的運作模式也有所差異。在單一制的國家結構下，中國政策試驗具有較為顯著的政治調(diào)控特征，注重將頂層設計與基層創(chuàng)新有效結合起來，中央政府在創(chuàng)設政策議題的同時，通過非均衡賦權的制度安排來調(diào)動地方政府開展試驗創(chuàng)新的積極性。本文聚焦于中國特色的競爭性試驗模式，致力于解析其行動邏輯與運作機制。

一、政策試驗研究的文獻回顧

隨著全球化、信息化的加速發(fā)展，政策環(huán)境的復雜性和不確定性日益增強，如何提升政策制定的適應性就成為世界各國普遍面臨的現(xiàn)實難題。全球范圍內(nèi)越來越多的國家和地區(qū)從過去的理性決策模式向經(jīng)驗決策模式轉變，在政策過程中引入試驗機制，通過地方試點促進政策創(chuàng)新，增進政策認知。伴隨著實踐的發(fā)展，學界圍繞政策試驗積累了豐富的研究文獻。

中國自改革開放以來，在中央統(tǒng)一領導下，通過“放權讓利”構建的非均衡賦權的制度安排，有效調(diào)動了地方政府的創(chuàng)新動力，顯著提升了國家治理的學習和適應能力［3］。為了解釋中國的發(fā)展經(jīng)驗，一些研究者將目光投向了政策試驗。早在20世紀80年代初，有學者就注意到中國特色的政策試點機制，認為試點是一種重要領導方法，其要義是“在工作全面推開之前，通過試點實踐檢驗和豐富一般號召的內(nèi)容”［4］。隨著改革開放的推進，學者們意識到“試點—推廣”是解釋中國改革取得成功的一個關鍵要素。羅斯基認為，政策試驗在中國推進制度創(chuàng)新和經(jīng)濟增長過程中發(fā)揮了重要作用［5］。韓博天最早將政策試驗作為中國國家治理的一種制度安排進行學理研究，建構了“分級制試驗”模型，認為政策試驗是一種有意識、有設計的改革行動，在極其不確定的環(huán)境下，它選擇局部地區(qū)率先探索、試驗新的政策工具，將地方積累的成功經(jīng)驗吸納到國家政策之中［6］。在與“分級制試驗”模型對話的基礎上，劉培偉提出了“中央選擇性控制試驗”模型，強調(diào)分級制環(huán)境下的政策試驗是以中央主導的權力秩序為出發(fā)點和歸宿的，為了盡可能降低改革風險，中央一直牢牢掌握著試驗的主導權，以確保各級地方與權力中心相協(xié)調(diào)［7］。

自20世紀90年代以來，為了解決成員國之間共同決策面臨的難題，歐盟也在多層級治理體系中引入試驗機制，形成了一種具有軟約束性質的試驗治理模式［8］。薩貝爾和澤特林認為，這種治理模式由歐盟機構以開放協(xié)調(diào)方式，將較低層級行動者納入決策過程，在溝通協(xié)商、試驗創(chuàng)新、同行評估的基礎上，識別解決問題的最佳實踐，通過政府間學習和交流網(wǎng)絡，在不同政府層級持續(xù)修訂政策安排［9］。歐盟試驗治理模式由四項運作機制構成，分別為設立框架性目標、低層級機構自行試驗探索、定期報告政策績效并接受同行評議、共同修訂框架性目標和績效標準［10］。這些運作機制依靠歐盟機構將政策倡導、激勵設計、試驗評議作用聯(lián)結起來，實現(xiàn)對低層級政府的柔性協(xié)調(diào)，形成了循環(huán)反饋、持續(xù)優(yōu)化調(diào)整的試驗模式［11］。歐盟試驗治理模式的出現(xiàn)不是人為設計的結果，而是在實踐中逐步形成的，它以尊重不同政策主體的差異和多樣性為前提，注重各方在協(xié)商對話中協(xié)調(diào)立場、共同學習，有效實現(xiàn)了規(guī)制規(guī)則的和諧、統(tǒng)一和不斷改進［12］。

一些學者研究發(fā)現(xiàn)，在美國聯(lián)邦體制下，政策創(chuàng)新中也存在著豐富的試驗運作。坎貝爾最早提出“試驗社會”概念，提倡將政策試驗和項目評估應用于社會改革之中，通過小范圍實驗的方法來觀察新方案的效果，檢驗政策干預與結果之間的因果關系，再決定是否采納新方案［13］。此后，美國掀起了一股社會試驗的熱潮，相關的理論研究成果也日趨豐富。奧克利認為，州和地方政府作為“民主的實驗室”，運用科學實驗方法設計實施試驗方案，評估新政策的內(nèi)外部效度，可以為決策提供科學依據(jù)［14］?；艋谌A盛頓州金縣食品監(jiān)管試驗案例研究，發(fā)現(xiàn)專家在政策試驗中發(fā)揮著重要作用，在地方政府授權后，專家負責設計方案、組織實施隨機試驗、收集數(shù)據(jù)信息、評估試驗結果、撰寫分析報告等一系列工作，最后形成政策建議供政府部門參考［15］。多夫和薩貝爾將美國政策試驗研究的重心從方法設計轉向制度分析，認為聯(lián)邦主義制度賦予低層級行動者寬泛的自由裁量權，使其能夠運用地方性知識自主開展政策創(chuàng)新，并在實踐中不斷試錯、總結經(jīng)驗，持續(xù)優(yōu)化問題解決方案［16］。而實踐中取得良好成效的地方自主試驗政策方案，會引發(fā)其他地區(qū)的自愿學習和效仿，從而在地區(qū)間形成政策傳播效應［17］。

綜上，政策試驗作為一種政策創(chuàng)新途徑，往往涉及不同層級的行動主體，由于政府間關系的制度建構存在差異，不同國家和地區(qū)的政策試驗在組織和運作方式上也有所不同。歐盟在超國家體系中組織試驗，主要依靠歐盟機構基于協(xié)商一致原則，提出框架性目標，對成員方構成軟約束，支持各方在共同目標框架下進行治理路徑的差異化探索，尋求最佳實踐。在美國聯(lián)邦主義制度下，州和地方政府組織的政策試驗具有較強的地方性、自主性特征，旨在創(chuàng)新政策方案，解決轄區(qū)內(nèi)的棘手問題，提高治理績效。不同于歐盟和美國，在中國特色府際制度安排下，中央政府在政策試驗中居于主導地位，發(fā)揮著更強的激勵和約束作用，注重頂層設計與基層創(chuàng)新相結合，通過實施非均衡調(diào)控，調(diào)動地方的試驗積極性，在地方政府間催生競爭效應，促進政策創(chuàng)新，形成了一種獨特的競爭性試驗模式。本文從府際互動的視角，聚焦具有中國特色的競爭性試驗模式，旨在剖析其行動邏輯、總結其運作機制，從而展現(xiàn)競爭性試驗對于政策創(chuàng)新所具有的獨特優(yōu)勢。

二、競爭性試驗：中國政策創(chuàng)新的獨特模式

中國幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)展狀況千差萬別，政策情境各不相同。為了回應各地差異化的政策需求，實現(xiàn)公共價值最大化，中央政府在多點試驗的基礎上，通過頂層設計來整合多元利益訴求和知識創(chuàng)新，制定包容性的政策安排。那么，中央政府是如何協(xié)調(diào)不同試點地區(qū)開展差異化的政策創(chuàng)新的？不同地方生產(chǎn)的政策知識又是如何得到中央政府的重視并被吸納到全國性政策安排之中的？對此，本文以知識生產(chǎn)作為邏輯起點，探討中央政府是如何通過試驗促進政策創(chuàng)新的。要理解其中的行動邏輯，首先需要對政策知識的類型進行劃分。

（一）政策知識的兩種類型

庫恩最早強調(diào)劃分知識類型的重要性，他提出了“范式”理論，認為持有相同信念和規(guī)則的科學共同體所認可的學術主張構成了“范式”，劃分科學知識與非科學知識的標準就在于有無“范式”，以及是否在“范式”指導下解決疑難問題［18］288。科爾根據(jù)實在論建構主義，進一步將科學知識劃分為外圍知識和核心知識。其中，外圍知識是科學研究人員在某種特定情境中生產(chǎn)出來的尚未得到普遍認可的知識，一般表現(xiàn)為某位科學家在新發(fā)表的論文中提出的新理論、新觀點還沒有被當作是真理，而只是個別科學家對真理的追求。核心知識相當于庫恩提出的“范式”，是科學共同體甚至公眾普遍承認的觀念和理論［19］21。在科學知識中，外圍知識是大量存在的，被認為是“地方知識成果”，只有一小部分被人們廣泛認同的知識屬于核心知識，被視為“公共知識成果”。在科爾看來，外圍知識可以向核心知識轉化，只有被成功的經(jīng)驗事實證明具有很強效用的外圍知識，才會引起共同體的注意并逐漸被接納，成為一種普遍認同的共識，進入核心知識的范疇［20］。

中國特色政策試驗中的政策知識也分為兩種類型，即地方性知識和共識性知識。地方性知識是試點地區(qū)結合當?shù)厍榫硠?chuàng)新的政策方案，具有很強的情境性特征，而共識性知識則是得到政策共同體普遍認可和廣泛推廣的政策規(guī)定。其中，未能引起人們重視的地方性知識占大多數(shù)，只有很小一部分得到中央認可并被普遍推廣的政策規(guī)則才屬于共識性知識。在政策試驗中，地方性知識轉化為共識性知識的關鍵在于良好的績效，經(jīng)實踐檢驗效果顯著的政策創(chuàng)新更容易被中央識別和采納，績效突出的地方試點更可能成為中央政府和其他地區(qū)學習的樣板［21］。如果某些地方試點取得了良好績效，成功引起了中央的關注，則將經(jīng)過抽象歸納和去情境化編輯，成為規(guī)范的政策條款，指導全國政策執(zhí)行，從而由地方性知識上升為共識性知識。

（二）競爭性試驗的行動邏輯

通過區(qū)分上述兩類政策知識可以看到，中央在面對復雜政策議題時，啟動試驗的目的在于，引導一部分地方政府加快地方性知識生產(chǎn)，擴充相關議題的知識素材庫，再從中識別具有良好績效的政策創(chuàng)新，轉化為核心共識性知識，增進政策認知。在中央政府有意識的引導調(diào)控下，地方政府間形成一種競爭關系。對于地方政府而言，試驗工作的重心在于爭取當?shù)卣邉?chuàng)新從大量地方性知識中脫穎而出，贏得中央關注，獲取轉化為共識性知識的機會。具體而言，中央調(diào)控下的競爭性試驗遵循以下行動邏輯。

1.設定政策議題，傳遞試驗信號

在中國制度情境中，政策試驗既非漫無目的的試錯，也不是先入為主的試對，而是地方政府服從于中央主導的“政策求解”過程［22］。中央掌握議題設定權，決定和調(diào)控政策試驗的方向。當中央注意到某項改革議題，有意啟動新的試驗議程時，會通過文件下發(fā)、會議座談、媒體宣傳等途徑，集中傳遞改革意圖的政策信號，引導地方的政策注意力和議程設置。在一統(tǒng)領導體制下，地方政府及時領會、正確解讀中央的政策意志和治理目標，是在創(chuàng)新競爭中勝出的先決條件。

2.設置政策愿景，遴選試點單位

政策試驗需要投入大量人力、物力和財力資源，且收益具有明顯的滯后性。為了確保從地方試驗中獲取改革創(chuàng)新所需的知識資源，中央政府通常會根據(jù)宏觀政策愿景，有傾向地選擇基礎條件更好、學習能力更強的地方政府，授予優(yōu)先試點權，支持率先開展試驗。依托遴選環(huán)節(jié)，決策者一方面可靈活平衡試點區(qū)域、調(diào)節(jié)試點范圍，在條件允許的情況下，增加試點單位數(shù)量，提高政策知識生產(chǎn)量；另一方面，根據(jù)愿景規(guī)劃，有針對性地選擇條件更優(yōu)、更具代表性的地區(qū)作為試點單位，提高地方性知識的生產(chǎn)效率和質量。一般而言，各區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平更高、政策問題更顯著、主政官員響應更積極、有過相關改革經(jīng)驗的地方更可能被選為試點單位［23］。

3.提供激勵因素，激發(fā)創(chuàng)新動力

在政策試驗中，中央政府掌握激勵分配權。中央政府自上而下提供的激勵因素能夠影響地方政策過程，利用預期紅利約束地方政府的行為選擇。政策試驗在將知識生產(chǎn)任務移交給地方政府的同時，給予試點地區(qū)經(jīng)濟和政治激勵，強化地方政府為創(chuàng)新展開競爭的動機。經(jīng)濟激勵是中央政府通過財政轉移、提供優(yōu)惠政策等措施，提高政策先行先試者的經(jīng)濟收益，來刺激地方政府爭取試點機會，采取創(chuàng)新行動。在政治激勵方面，周黎安認為“晉升錦標賽”是解釋地方政府競爭行為的重要因素［24］。隨著創(chuàng)新政績被納入官員考核指標，地方官員的仕途與創(chuàng)新績效更加緊密地聯(lián)系起來，為地方政府加入試點競爭、尋求創(chuàng)新突破提供了動力源泉［25］。在試點創(chuàng)新中取得良好績效的地區(qū)，生產(chǎn)的地方性知識更容易引起中央關注，一旦被中央采納，上升為共識性知識，當?shù)毓賳T的晉升機會也會增加。

4.評估試驗結果，總結可復制經(jīng)驗

在一統(tǒng)領導體制下，中央政府具有地方試驗的檢查驗收權。地方性知識生產(chǎn)的正當性和有效性取決于中央政府的檢查驗收結果，只有得到中央肯定的地方性知識才有機會轉化為共識性知識，而相應的知識生產(chǎn)者將成為試點競爭的贏家。對于中央政府而言，檢查評估地方試驗結果，不僅是確認地方試點任務的完成情況、引導和規(guī)范地方政策行為的過程，也是從大量外圍地方性知識中鑒別更為有效的政策舉措，吸納建構共識性知識的關鍵環(huán)節(jié)。對于取得良好績效的地方試驗，中央政府在注意力分配上給予優(yōu)先關注，經(jīng)過總結、歸納，建構一套系統(tǒng)自洽的可復制經(jīng)驗，作為共識性知識推廣宣傳；對于績效不佳的試驗探索，決策系統(tǒng)在注意力上予以消解，使其不再具備擴散動力［26］。

（三）競爭性試驗的兩種類型

在國家治理中，面對不同的改革議題，中央對政策創(chuàng)新的知識需求不同，對于知識生產(chǎn)的速度和規(guī)模要求也不盡相同。為了滿足知識需要，中央政府通過調(diào)整政策試驗的議題設定、試點范圍、激勵方式和評估手段，來調(diào)控試點競爭的方向、參與者、強度和績效標準，引導地方知識生產(chǎn)，形成了兩種差異化的競爭性試驗，分別為指定競爭試驗和開放競爭試驗。

1.指定競爭試驗

這種試驗是中央將一項政策議題確立為國家重大戰(zhàn)略后，相關部門亟待深化認知，直接選定工作基礎條件好、具有代表性的地方，支持其率先開展政策探索的過程。其適用情境是，面對風險較高、內(nèi)容敏感的重大綜合性改革議題時，中央決策者對政策問題的認知不充分，對于改革方向存在較大分歧。在這種情境下，為了減少改革爭議、盡快提升政策理解和決斷能力，中央政府在初步規(guī)劃政策愿景后，直接與部分地方政府溝通聯(lián)系，在央地雙方達成共識的基礎上，授予他們先行先試權，鼓勵他們在實踐中加快對有關議題的知識積累。對于涉及法律規(guī)定調(diào)整的改革議題，中央還會為試點地區(qū)提供法律的暫時豁免作為強激勵因素，支持試點單位在改革路徑的探索方面擁有更大自主權，加快知識生產(chǎn)。而未經(jīng)授權的地區(qū)必須嚴格按照現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行政策，不得私自開展試點、盲目競爭，確保試點封閉運行、結果可控。

在試驗實施過程中，中央部門與試點地方保持高頻互動，隨時觀察地方試驗進展、判斷改革方向，地方及時反饋問題難點、聽取中央指導意見，央地雙方在良性互動中致力于提高試驗的知識生產(chǎn)效率。率先取得重大創(chuàng)新突破的試點地方將引起中央重點關注，所生產(chǎn)的地方性知識被中央學習吸納，成為共識性知識。指定競爭試驗的突出優(yōu)勢在于，中央能夠在短時間內(nèi)迅速召集部分地方投入到新的知識生產(chǎn)當中，用事實說話，增進決策系統(tǒng)的政策認知，凝聚共識，推動改革創(chuàng)新。鄧小平曾指出，“不爭論，是為了爭取時間干，一爭論就復雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成。不爭論，大膽地試，大膽地闖”［27］374，這一理念被貫徹在指定競爭試驗中。

2.開放競爭試驗

這種試驗是中央設定政策議程后，向地方公開招募試點單位，從響應申請的地方政府中遴選部分賦予政策試驗權，支持他們進行政策創(chuàng)新的過程。其適用情境是，針對風險程度較低、不觸及重大利益關系調(diào)整的綜合性政策議題，中央決策層確定新政策的目標定位，倡導地方試驗探索有效的政策工具和實施規(guī)則，為制定內(nèi)容詳細、具有操作性的政策方案提供知識支持。在這種情況下，中央政府保持開放包容的態(tài)度，對地方政策過程的介入程度較低，既不直接自上而下指派試點單位，也不提供選擇性激勵，只是規(guī)劃改革的目標導向和指導原則，向地方發(fā)出試驗倡議，公開招募試點單位，允許地方從實際出發(fā)，自愿決定是否響應中央倡議參與政策試驗。有意愿的地方政府須根據(jù)中央要求設計并按時提交試點實施方案，競標試點權，中央相關部門審核把關申報材料，對符合條件的地方授予試點權，批準實施試點方案。

開放競爭試驗一般不涉及法律規(guī)定的調(diào)整，改革風險較小，中央通常鼓勵地方大膽地試、大膽地闖。為了有效引導地方試驗行為，中央政府設計了類似于資格認證的引導類政策評估工具，在試驗期滿后，根據(jù)試點單位的任務完成情況，對考核驗收合格的地方進行“貼牌”，并從這些地方總結成功經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)推廣［28］。對于地方情境性較強的改革議題，在試點單位數(shù)量眾多時，中央還主張以地區(qū)分類為前提，總結區(qū)域性可復制可推廣經(jīng)驗，分類推進改革進程。與指定競爭試驗相比，開放競爭試驗的特點在于面向所有地方平等開放試點權的申請，使全國各地站在同一起跑線上，都有開展政策試驗的機會，使得試點權成為一項重要競爭標的。對于地方官員而言，試點意味著額外的工作表現(xiàn)機會，普遍具有競爭試點資格的內(nèi)在動力。因此，開放競爭試驗的優(yōu)勢在于能夠吸引眾多地方加入到試點行列當中，整合資源、形成合力，加大新的政策知識的生產(chǎn)量，為改革創(chuàng)新貢獻豐富的地方智慧。

三、競爭性試驗的案例分析

黨的十八大以來，中央部署全面深化改革，提出“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”的新要求，既重視對改革進行統(tǒng)籌考慮和宏觀規(guī)劃，又注重基層的實踐探索，強調(diào)兩個方面相互支撐、相互促進。在此背景下，經(jīng)中央統(tǒng)一調(diào)控發(fā)揮基層創(chuàng)造力的指定競爭試驗和開放競爭試驗得到了廣泛應用。這里選擇農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點和社會治理現(xiàn)代化改革試點作為典型案例展開分析，以進一步考察這兩類競爭性試驗的發(fā)生邏輯。

（一）指定競爭試驗：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點

土地制度是國家的基礎性制度，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，其中一些制度安排與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應，積累了一些深層次矛盾，亟待深化改革予以破解。長期以來，集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，成為阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性因素。對此，2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，正式認可和鼓勵建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場［29］。為落實此項改革決定，2014年底，中央深改組審議通過《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，選定在北京市大興區(qū)等15個縣（市、區(qū)）實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點。2015年2月，全國人大常委會授權國務院在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》部分條款，這是國家首次以暫時調(diào)整實施法律規(guī)定的方式保障試點施行，強調(diào)在試驗工作中做到“法無授權不可為”。同年7月，15個試點單位提交的改革方案經(jīng)原國土資源部會同相關部門研究審核后逐一獲批，試點工作全面啟動。

考慮到此項改革涉及法律修訂和重大利益關系調(diào)整，中央強調(diào)試點單位的遴選須遵循三項基本原則：一是堅持小范圍試點，統(tǒng)籌兼顧全國東、中、西及東北部處于不同發(fā)展階段的地區(qū)，主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點和農(nóng)村改革試驗區(qū)中選擇有基礎、有條件的地方開展；二是堅持依法試點，試點工作需國務院提請全國人大常委會授權，允許試點地區(qū)在試點期間暫行相關法律條款；三是堅持封閉運行，要求試點工作嚴格限制在經(jīng)法律授權的地區(qū)開展，非試點地區(qū)不得盲目攀比、擅自行動，以確保試點工作風險可控?；谶@三項原則，中央遴選出15個縣（市、區(qū)）授權承擔試點任務。隨著試點工作的推進，為了增強試點的整體性和協(xié)調(diào)性，形成改革的共振效應，中央于2016年9月將集體經(jīng)營性建設用地入市試點范圍擴大到涉及農(nóng)村土地制度改革的全部33個試點地區(qū)［30］。

按照中央統(tǒng)一部署，集體經(jīng)營性建設用地入市試點的總目標是，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同等入市、同價同權。在目標指導下，各地結合地方實際組織試點工作，創(chuàng)新政策方案。2018年7月，中央組建14個督查組對全國試點工作進行檢查，全面評估每一個試點地區(qū)所取得的成績和存在的問題。同年11月底，國務院常務會議聽取各地試點情況匯報。同年12月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議通過《國務院關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》，對試點重要成果進行總結，其中，浙江德清、河南長垣、山西澤州、遼寧海城、江蘇武進在集體經(jīng)營性建設用地入市試點中的一些做法被中央重點提及。

浙江德清長期以來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、土地管理創(chuàng)新方面積極探索，積累了豐富的改革經(jīng)驗，被中央選為試點單位。在2015年獲得試點授權后，德清基于扎實的前期改革基礎，采取“爭先”策略，爭當?shù)胤皆圏c的“領頭雁”，在短時間內(nèi)完成了細致的摸底排查工作，為改革奠定了系統(tǒng)的信息基礎［31］。2015年底，德清完成了全國第一宗集體經(jīng)營性建設用地入市，辦理了全國第一筆集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款［32］，成功爭得兩個“全國第一”。此外，德清還在入市面積、收益等顯性指標上有所作為，截至2018年完成入市集體經(jīng)營性建設用地183宗、1347畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民獲得凈收益2.7億元，惠及農(nóng)民18萬余人，覆蓋面達65%，這一成績在全國試點單位中居于領先地位，被列入國務院總結報告中。

與德清力爭第一不同，長垣、澤州、海城采取求新求異策略，通過創(chuàng)新區(qū)別于其他地區(qū)的改革舉措，打造試點亮點。河南長垣在確定入市范圍和用途方面有所突破。對于哪些土地能夠入市，大部分試點地區(qū)將入市范圍限定為依法取得、符合規(guī)劃、現(xiàn)狀為經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村建設用地。長垣大膽探索創(chuàng)新，將規(guī)劃范圍外的零碎集體建設用地和空閑宅基地進行拆舊復耕，以“增減掛鉤”的形式進行異地調(diào)整入市，使消極閑置空間得以盤活。在入市用途方面，長垣結合實際開展集體土地入市用于房地產(chǎn)開發(fā)的探索，區(qū)別于多數(shù)試點地區(qū)將入市土地用于工業(yè)、商業(yè)和服務業(yè)［33］。山西澤州重點在入市范圍上創(chuàng)新，對一些過去違法使用的集體經(jīng)營性建設用地，按規(guī)定繳納罰款并退回土地，向縣政府申請補辦占地手續(xù)，取得用地批復后可按相關規(guī)定入市［34］。遼寧海城則在服務監(jiān)督制度上創(chuàng)新特色做法，建立入市前風險評估和入市后績效評估機制，構建規(guī)范的全過程入市監(jiān)督制度［35］。

江蘇武進作為2016年試點擴圍后承擔集體經(jīng)營性建設用地入市試點任務的地區(qū)，充分發(fā)揮“后發(fā)”優(yōu)勢，從第一批試點地區(qū)的改革經(jīng)驗中尋找突破口，發(fā)掘創(chuàng)新點，實現(xiàn)“彎道超車”。在試點實踐中，武進最大的創(chuàng)新突破是，在2017年3月通過協(xié)議出讓的方式，促成一宗集體經(jīng)營性建設用地入市，受讓企業(yè)于同年6月在深交所成功上市，成為全國首家在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地上發(fā)展募投項目的上市企業(yè)，也是全國農(nóng)村土地制度改革開展以來第一宗集體經(jīng)營性建設用地合法規(guī)范進入資本市場的典型案例［36］。該企業(yè)首次在國內(nèi)最高等級的資本市場實現(xiàn)集體建設用地與國有建設用地同權同價，不僅彰顯了集體土地的市場價值，還充分證明了農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實意義，這一試點成果引起了中央的注意，被寫入國務院總結報告［37］。

（二）開放競爭試驗：社會治理現(xiàn)代化試點

黨的十八屆三中全會以來，黨中央將全面深化改革的總目標定位為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社會治理是國家治理的重要組成部分，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開社會治理現(xiàn)代化。為此，中央鼓勵各地推進網(wǎng)格化治理工作，打通服務群眾的“最后一公里”；構建自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系，助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；建設以人民為中心的社會治理共同體，提高社會治理效能。與此同時，中央要求不斷創(chuàng)新社會治理的理念思路、體制機制和方法手段，以適應社會治理形勢的新變化、新挑戰(zhàn)。在理念創(chuàng)新上，中央層面率先做出突破，將市域社會治理現(xiàn)代化作為創(chuàng)新社會治理的重要抓手，黨的十九屆四中全會明確提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。

為了貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，研究推進市域社會治理現(xiàn)代化工作，2019年12月，全國試點工作會議在北京召開，發(fā)布《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作實施方案》《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引》，正式啟動試點工作，鼓勵地方探索具有中國特色、市域特點、時代特征的社會治理新模式。相較于土地制度改革，中央對地方社會治理創(chuàng)新的監(jiān)管相對寬松，提出試點要將全國共性與區(qū)域個性相統(tǒng)籌，鼓勵試點地區(qū)在創(chuàng)建期內(nèi)完成“規(guī)定動作”的同時，結合當?shù)貙嶋H大膽嘗試具有地方特色的市域社會治理新模式，在地方形成你追我趕的生動局面，為本地區(qū)乃至全國創(chuàng)造更多可復制可推廣的經(jīng)驗。

對于試點單位的選擇，中央采用“不限名額、機會均等、不定比例、不定數(shù)量”的方式，讓所有地市都有機會競爭試點資格。試點工作分3期進行，3年為一期，各地可根據(jù)自身情況自主決定參與哪一期，由省級政法委負責地市的入門把關。隨著地方試點熱情的高漲，2020年，僅四川省就有14個市州被確定為第一批試點單位，7個市州成為第二期試點地區(qū)。根據(jù)中央政法委發(fā)布的《市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引》，試驗期滿后，省級政法委負責組織考核初審，對標中央工作要求，評估各地試點工作的實際效果，對于通過省級初評的試點地區(qū)，中央進行復核驗收，驗收合格的地區(qū)將被授予“試點合格城市”稱號。2020年10月，中央政法委召開試點工作第一次交流會，總結第一階段試點經(jīng)驗，杭州、福州、深圳、成都、蘭州的代表會上發(fā)言，這5個城市成為其他地區(qū)的學習標桿。

在這5個城市中，杭州、深圳、成都采用“概念標新”策略，通過提出簡潔明了、朗朗上口的新概念，宣傳各自創(chuàng)新的市域社會治理模式，突出地方試點的“原創(chuàng)標識”，提高輿論的傳播力，以博得中央和其他地區(qū)的注意［38］。杭州以城市文化地標“六和塔”來命名創(chuàng)新的市域社會治理工作體系，突出以“黨建統(tǒng)領”為塔尖，以“四化支撐”為塔身，以“三治融合”及文化引領為塔基，強調(diào)構建“黨建引領、群防群治、糾紛化解、科技支撐、平安宣傳、法治保障”六大體系，提升“黨建領和、社會協(xié)和、多元調(diào)和、智慧促和、文化育和、法治守和”六大能力，形成“三級三層六和六能”的總體框架［39］。深圳注重運用現(xiàn)代科技手段創(chuàng)新社會治理體系架構、運行機制、工作流程，探索“塊數(shù)據(jù)”創(chuàng)新市域社會治理現(xiàn)代化的深圳經(jīng)驗，提出要成為全國運用“塊數(shù)據(jù)”驅動市域社會治理的典范［40］。成都利用自身獨特優(yōu)勢，致力于將市域社會治理現(xiàn)代化試點工作與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點工作相結合，打造“雙輪驅動”的市域社會治理模式［41］。

福州和蘭州則采取“集中攻堅”策略，在客觀評估本地社會治理水平和資源條件的基礎上，根據(jù)中央的目標規(guī)劃，選擇最能顯示試驗成績且相對可能實現(xiàn)的目標，集中投入資源突破創(chuàng)新，打造地方亮點品牌，爭取競爭優(yōu)勢。福州將試點工作重心放在防范化解社會治安風險、社會矛盾風險和公共安全風險上，以網(wǎng)格化治理為依托，建立“9+X”社會治安防控體系，實現(xiàn)公安、綜治、環(huán)保、消防等部門業(yè)務的全市統(tǒng)一調(diào)用，穩(wěn)定社會秩序、提升市民安全感［42］。蘭州將防范化解重大風險作為重要政治任務，提出“大平安”理念，整合各類資源探索工作聯(lián)動、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)，實現(xiàn)平安蘭州建設責任制全覆蓋，努力降低刑事案件、治安案件、群體性事件數(shù)量，提高人民群眾的安全感、滿意度［43］，在這些可量化指標上做出成績，提高政績顯示度。

通過以上兩類案例可以看出，像農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點這樣的指定競爭試驗，是針對風險較高、內(nèi)容相對敏感的綜合性改革議題展開的，中央嚴格劃定底線要求和目標框架，直接指定試點單位，塑造一個相對封閉的創(chuàng)新空間，試點地方必須在規(guī)定的底線之上和框架之內(nèi)發(fā)揮創(chuàng)造性。在這樣的競爭環(huán)境中，有條件的地方采取爭先策略或“彎道超車”策略，在關鍵績效指標上爭取成為“第一”“首個”“最先”；在爭先方面不具備優(yōu)勢的試點地方則會采取求新求異策略，在中央規(guī)定的競爭空間內(nèi)尋找創(chuàng)新點，填補其他試點地區(qū)的創(chuàng)新空白。而在像社會治理現(xiàn)代化試點這樣的開放競爭試驗中，中央政府以一種更加開放包容的態(tài)度倡導地方試驗，設置的目標框架更為寬泛，鼓勵有條件的地方政府都參與試點。在此情形下，可爭先的指標并不明確，要想在為數(shù)眾多的試點同行中脫穎而出，采取“概念標新”策略打造一個新穎的概念大力宣傳，或是采用“集中攻堅”策略將有限的資源投入到政策目標的某一方面重點創(chuàng)新、做出突出成績，更容易引起中央注意。不論是在指定競爭試驗中還是在開放競爭試驗中，只有成功引起中央關注和認可的試點地區(qū)，所生產(chǎn)的政策知識才有機會上升為共識性知識，成為全國性政策安排的組成部分。

四、競爭性試驗的運作機制

在多層級治理體系中，政策試驗的指定競爭模式和開放競爭模式，以中央掌握行政發(fā)包權、人事任免權、規(guī)則制定權、監(jiān)督指導權、結果評價權等權力為前提，由中央統(tǒng)一設計政策試驗的議題選擇、試點范圍、激勵因素和評估方式，調(diào)控試點地方圍繞政策創(chuàng)新展開跨區(qū)域競爭，加快地方性知識生產(chǎn)，為總結提煉共識性知識提供知識積累。通過分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點和社會治理現(xiàn)代化試點，可以看到，競爭性試驗主要依賴四項機制保障運作，分別是權威設計、地方轉譯、對標創(chuàng)新和知識整合機制。

（一）權威設計機制

黨的十八大以來，國家治理注重頂層設計，要求統(tǒng)籌推進各方面的改革任務。習近平總書記指出：“全面深化改革需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革的關聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究。”［44］70高層權威設計是系統(tǒng)有序的競爭性試驗的起點，由中央根據(jù)國家發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，提出新的政策構想和改革思路，設計政策試驗的整體部署［45］，有意識地引導試點地區(qū)在同行競爭效應下進行差異化的創(chuàng)新探索，防止低水平的同質性、重復性知識生產(chǎn)，保障地方試點為中央決策生產(chǎn)所需的知識基礎。在競爭性試驗中，中央政府不只是倡導者和把關者，而是負責全局謀劃、全程統(tǒng)籌，通過調(diào)控試驗的議題、范圍、激勵和評估手段，調(diào)整試點競爭的方向、參與者、強度和績效標準，進而影響試點地區(qū)的競爭策略和知識生產(chǎn)行動，形成了指定競爭和開放競爭兩類競爭性試驗。

（二）地方轉譯機制

政策試驗所承載的改革創(chuàng)新任務需要依靠試點地區(qū)來執(zhí)行、落實，地方轉譯機制是將中央的政策構想轉化為實際政策知識產(chǎn)出的關鍵。在競爭性試驗中，中央層面設置的目標框架一般較為寬泛，確保能夠在為地方試驗提供指導的同時，盡可能為不同地區(qū)結合當?shù)厍榫尺M行創(chuàng)新性探索留下自由裁量空間。地方政府可根據(jù)中央預留的創(chuàng)新空間進行競爭，因地制宜地將中央設定的政策目標轉譯為契合地方實際需求的試驗方案，不同地區(qū)在轉譯速度和質量上的表現(xiàn)不盡相同［46］。就轉譯速度而言，一些學習能力較強的地區(qū)會在中央提出新的試驗倡議后能夠迅速跟進，組織專題學習，結合當?shù)貙嶋H研究制定試驗方案。一方面，向中央展示突出的學習能力，表明能夠在短時間內(nèi)將權力、資源與知識相結合并開展試驗，爭取中央信任；另一方面，率先采取行動、搶占先機，成為試點的“領跑者”，吸引中央注意。轉譯質量是試點地區(qū)對中央改革意圖和治理目標領會的確切程度的表現(xiàn)，地方政府對中央意志和偏好理解、把握得越準確，轉譯質量就越高，擬定的試驗方案越符合中央預期，越容易贏得中央青睞。

（三）對標創(chuàng)新機制

競爭性試驗本質上旨在促進新的政策知識的生產(chǎn)，它通過中央有意識的調(diào)控，在試點地區(qū)間形成一場事實上的創(chuàng)新競賽，利用同行競爭調(diào)動試點地區(qū)的積極性進行差異化的知識生產(chǎn)，為中央決策提供多樣化的學習源［47］。這種以創(chuàng)新為導向的競爭構成了對標創(chuàng)新機制，可分為縱向對標和橫向對標?？v向對標創(chuàng)新是試點地區(qū)以中央的目標要求為標桿，在試驗過程中不斷將自身的創(chuàng)新舉措及成效與之相比對，找到差距后及時改進，追求更高的績效水平，爭取競爭優(yōu)勢。橫向對標創(chuàng)新是試點地區(qū)將其他試點單位作為對標對象，在試驗中始終與其他單位進行比較，了解競爭對手的試驗進展和成果，分析、研判自身的差距，進而調(diào)整創(chuàng)新進度和側重點，為自身贏得有利的競爭地位?？v向和橫向對標創(chuàng)新并不是截然分立的，要想在同行競爭中取得絕對優(yōu)勢，往往需要將這兩方面相結合，以相較于同行更快的速度或更新穎的政策工具達到中央目標要求，這刺激了試點地區(qū)在實踐中發(fā)展出“概念標新”等競爭策略。

（四）知識整合機制

知識整合機制是中央政府向下學習吸納地方試驗經(jīng)驗，將部分地方性知識轉化為共識性知識的機制設計。在競爭性試驗中，中央調(diào)控地方競爭的目的在于，在多點平行試驗中創(chuàng)造出更多差異化、多樣化的政策知識，為國家治理制定包容性的政策安排提供所需的知識基礎。試點地區(qū)在競爭環(huán)境中大量創(chuàng)新的地方性知識構成原始的政策知識素材庫，而包容性的知識建構需要發(fā)展出具有共識性的政策觀點和規(guī)則，這需要中央政府發(fā)揮卓越的學習能力，在試點經(jīng)驗總結階段，識別更為有效的地方性知識，超越機械、瑣碎的知識匯總，對這些地方性知識進行提煉、概括和重新組合，使知識建構達到更高層次，總結得到一套系統(tǒng)自洽的結構性知識，用于制定全國性政策方案。

競爭性試驗依靠上述四項運作機制，在政府間形成了縱向學習、橫向競爭的知識生產(chǎn)網(wǎng)絡，構成了中央統(tǒng)一領導下地方差異化探索的試驗新形態(tài)。在競爭性試驗中，中央從全局出發(fā)，統(tǒng)一部署和設計政策試驗，引導地方政府為創(chuàng)新而有序競爭，提高新知識的生產(chǎn)效率和質量。在各地差異化的知識生產(chǎn)的基礎上，中央整合歸納可復制、可推廣的共識性知識，成功將模糊寬泛的政策愿景轉化為清晰具體的政策安排，有效應對復雜的改革創(chuàng)新議題。

五、結論與討論

政策試驗作為決策者提前預估政策效果、靈活適應動態(tài)環(huán)境而采取的一種政策過程，是降低決策風險、推進政策創(chuàng)新的有效途徑。西方學界普遍認為，分權體制為開展不同政策試驗提供了大量機會，有助于促進政策創(chuàng)新，政治集權不利于政策創(chuàng)新［48］。然而，集中領導體制正是中國特色政策試驗的獨特制度優(yōu)勢，中央掌握行政發(fā)包權、人事任免權、規(guī)則制定權、監(jiān)督指導權、結果評價權等權力，具備“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事”的能力，能夠根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)一部署和設計試驗安排，在短時間內(nèi)調(diào)動一批地方政府成為改革探路的先行者，形成合力為國家層面的改革創(chuàng)新貢獻寶貴的政策靈感和智慧。對此，本文從府際互動視角，提出中國政策創(chuàng)新的競爭性試驗模式，識別其中的指定競爭試驗和開放競爭試驗，剖析其行動邏輯與運作機制，揭示中國特色政策試驗在促進知識生產(chǎn)、加速政策創(chuàng)新方面的運作機理。

在政策創(chuàng)新的競爭性試驗模式中，中央不只是試驗的倡導者和把關者，還是全局謀劃、全程統(tǒng)籌的調(diào)控者，利用政治權威統(tǒng)一設計試驗的議題選擇、試點范圍、激勵因素和評估方式，調(diào)控地方試點競爭的方向、參與者、強度和績效標準，調(diào)動地方積極進行差異化的政策創(chuàng)新，進而避免低水平的重復性知識生產(chǎn)，提高知識生產(chǎn)效率和質量，為全國性政策制定提供豐富的學習來源。在不同的議題情境下，中央調(diào)整調(diào)控方式，發(fā)展出指定競爭和開放競爭兩種差異化的競爭性試驗。通過案例分析可以看到，在這兩類試驗中，試點地區(qū)在實踐中探索形成了多樣化的競爭策略，用于塑造核心競爭優(yōu)勢，爭取中央關注和認可。只有成功吸引中央注意的地方性知識生產(chǎn)，才有機會轉化為共識性知識，上升為全國性政策安排。依托權威設計、地方轉譯、對標創(chuàng)新、知識整合四項運作機制，競爭性試驗在政府間構建起了縱向學習、橫向競爭的知識生產(chǎn)網(wǎng)絡，有效促進了新知識的生產(chǎn)和學習，為國家治理提供了源源不斷的創(chuàng)新動力和知識支撐。

競爭性試驗在不斷為改革注入新思路、新想法的同時，要長期保持活力，還需進一步優(yōu)化機制設計，確?？沙掷m(xù)的競爭動力來源。首先，完善競爭考核指標體系，規(guī)范地方政府競爭行為，推進競爭性試驗向制度化發(fā)展。其次，鼓勵多元主體參與政策探索，綜合運用大眾知識、專家知識和地方知識，調(diào)試政策目標、拓寬改革思路。競爭性試驗不僅涉及政府體系內(nèi)部縱向互動學習和橫向競爭，也需要向更多政策行動者開放試驗過程，為政府和社會互動提供空間，吸納社會活力擴充知識和信息的學習源。最后，在試點結果評價方面，不僅要強調(diào)權威認可和支持，還應當尊重專家學者的專業(yè)價值，建立更加獨立的專家評價機制?；趯I(yè)的觀察、比較、總結和反思，客觀評選出具備可復制、可推廣價值的試驗經(jīng)驗，轉化為共識性知識，讓專業(yè)知識與地方實踐經(jīng)驗有效結合起來，共同服務于國家大政方針的制定，從而推進國家治理創(chuàng)新。