白向龍，劉桂芝

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130117)

一、問題的提出

2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。當(dāng)前，優(yōu)化職能配置、科學(xué)規(guī)范部門職責(zé)分工、有效厘清組織內(nèi)部條塊關(guān)系等創(chuàng)新制度安排已經(jīng)成為新時(shí)代我國(guó)政府依法行政制度體系建設(shè)的重要組成部分。政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)本身內(nèi)含著一整套政府建設(shè)邏輯，即現(xiàn)代政府功能的有效發(fā)揮有賴于其準(zhǔn)確的角色定位、清晰的邊界認(rèn)知、科學(xué)的職能設(shè)置、合理的結(jié)構(gòu)劃分、有效的人員安排、精細(xì)的流程構(gòu)設(shè)等，并在此基礎(chǔ)上以各種力量機(jī)制切實(shí)推動(dòng)、保證政府行政人員能夠用權(quán)規(guī)范、追責(zé)有效進(jìn)而施治有為。藉此看來(lái)，盡管政府權(quán)責(zé)清單制度是以地方政府行政人員用權(quán)、履職、盡責(zé)的一套規(guī)則體系呈現(xiàn)于眾，意在明晰政府權(quán)責(zé)內(nèi)容、厘清權(quán)責(zé)邊界、理順權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)范權(quán)責(zé)行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)的控權(quán)自律；但從其價(jià)值取向與效用面向來(lái)看，其目的在于化解政府日常有法難依、用權(quán)不便、履職失實(shí)等現(xiàn)實(shí)困境，提升政府履職成效，進(jìn)而增強(qiáng)政府適應(yīng)外部環(huán)境變化的水平與能力，努力滿足多樣化的公眾需求，以最終實(shí)現(xiàn)對(duì)外的“施治有為”。換句話說(shuō)，權(quán)責(zé)清單制度不僅應(yīng)具有刻畫行政系統(tǒng)權(quán)責(zé)運(yùn)行尺標(biāo)的制度剛性，還應(yīng)具有支持行政系統(tǒng)盡責(zé)履職以適應(yīng)治理情境動(dòng)態(tài)變化性、回應(yīng)公共議題繁復(fù)多元性的制度韌性，而“實(shí)踐中由于只看到權(quán)責(zé)清單制度的控權(quán)作用，忽視了其在應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)、回應(yīng)復(fù)雜公共議題時(shí)的韌性治理功能，使制度效用得不到充分發(fā)揮”［1］。為此，在制度韌性概念跨學(xué)科發(fā)展的基礎(chǔ)上，本文著重思考如下問題：政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的具體內(nèi)涵及其基本特征；政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)何以成為必要；當(dāng)前政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的效用呈現(xiàn)及其生成機(jī)理；新形勢(shì)下如何進(jìn)一步提升政府權(quán)責(zé)清單制度韌性。希望藉由對(duì)上述問題的求解，以探求政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)的整體邏輯。

二、政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的一般性解釋

（一）從韌性到制度韌性：韌性概念的跨域與轉(zhuǎn)場(chǎng)

理解政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的內(nèi)涵需要建立在對(duì)“韌性”以及“制度韌性”概念整體掌握的基礎(chǔ)上。“韌性”（Resilience）原為物理學(xué)、工程力學(xué)中的概念，多用來(lái)指一種材料所具有的抗折斷、抗破裂的特性，表現(xiàn)為材料塑性變形和斷裂過(guò)程中吸收能量的顯性或隱性能力，一般而言，韌性越好，其發(fā)生脆性斷裂的可能性就越小。1973年，生態(tài)學(xué)家霍林（Holling）首次提出“生態(tài)韌性”的概念，認(rèn)為其是指“生態(tài)系統(tǒng)在遭受不同類型的沖擊時(shí)盡力維持其原有的穩(wěn)定狀態(tài)，即衡量系統(tǒng)持久性及其吸收變化和干擾的能力”［2］，這標(biāo)志著“韌性概念”的首次轉(zhuǎn)域。此后，“韌性”逐漸成為物理學(xué)、工程學(xué)、生態(tài)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等諸多學(xué)科共用的跨學(xué)科詞匯。在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，韌性一般是指“系統(tǒng)受到外部干擾和沖擊后恢復(fù)或保持自身功能的能力”［3］，也可以說(shuō)是“復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)為回應(yīng)壓力和限制條件而激發(fā)的一種變化、適應(yīng)和改變的能力”［4］。我國(guó)學(xué)者在研究網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理生態(tài)中將社會(huì)韌性定義為“社會(huì)系統(tǒng)在面對(duì)外界不確定性因素?cái)_動(dòng)或沖擊時(shí)保持自身特征功能的抗逆能力、遭受外部沖擊后的復(fù)原能力以及對(duì)外部環(huán)境的因應(yīng)演進(jìn)和調(diào)適能力”［5］。在心理學(xué)領(lǐng)域，韌性往往指的是“一種壓力下復(fù)原和成長(zhǎng)的心理機(jī)制，指面對(duì)喪失、困難或者逆境時(shí)的有效應(yīng)對(duì)和適應(yīng)”［6］75。在公共管理領(lǐng)域，“韌性”一詞常與特定的研究對(duì)象相關(guān)聯(lián)并同時(shí)出現(xiàn)，如韌性城市（或城市韌性）、韌性社區(qū)等，其大多是基于社會(huì)學(xué)中的“韌性”概念來(lái)探討風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代或應(yīng)急管理背景下現(xiàn)代城市、社區(qū)的發(fā)展方向及其應(yīng)然特征?？偠灾绊g性正成為全球治理中廣泛使用的習(xí)慣表達(dá)”［7］。整體來(lái)看，“韌性”一詞雖然經(jīng)歷了多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的發(fā)展轉(zhuǎn)場(chǎng)，但其本義并未發(fā)生改變，僅僅是從實(shí)物具象走向了系統(tǒng)抽象。簡(jiǎn)言之，韌性指的是某一事物或系統(tǒng)先天自帶的或后天建構(gòu)起來(lái)的某種特性，表現(xiàn)為其在面臨或受到外界不確定因素的影響、干擾、沖擊時(shí)保持自身基本“結(jié)構(gòu)—功能”穩(wěn)定或遭遇沖擊后快速適應(yīng)、恢復(fù)和發(fā)展的能力。

正如上述所言，當(dāng)“將制度實(shí)踐與韌性狀態(tài)結(jié)合起來(lái)，最終反映的正是制度對(duì)于外在不確定性的應(yīng)變、應(yīng)對(duì)以及適應(yīng)的特性，制度韌性是一項(xiàng)制度中‘穩(wěn)定’與‘創(chuàng)造’的配比”［6］76?？梢姡贫软g性關(guān)注的是制度與其外部環(huán)境的互動(dòng)過(guò)程，體現(xiàn)的是其對(duì)內(nèi)外部運(yùn)行環(huán)境中各種不確定性因素的敏感性、回應(yīng)性。制度韌性的核心意涵是“在內(nèi)外部重大沖擊下，其是否可以通過(guò)微調(diào)實(shí)現(xiàn)存續(xù)與演進(jìn)”［8］，制度的韌性越強(qiáng)，其穩(wěn)定性就越強(qiáng)，就越能適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境不確定性因素的沖擊。在上述諸多學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，制度韌性本質(zhì)上是制度的一種外生屬性，是制度在運(yùn)行過(guò)程中面對(duì)各種不確定性因素或未知變量的沖擊時(shí)所具有的包容能力（吸納與融合）、調(diào)適能力（更新與調(diào)整）、創(chuàng)造能力（創(chuàng)新與發(fā)展），并最終指向制度的存續(xù)能力（穩(wěn)定與持續(xù)）。制度韌性與制度剛性并非是相對(duì)或一體兩面的關(guān)系，其某種程度上是對(duì)制度剛性的補(bǔ)充和豐富；從更大意義上講，制度韌性為我們理解和認(rèn)識(shí)制度的功能與效用提供了一個(gè)嶄新的視角。相較于制度剛性所強(qiáng)調(diào)的根本性或原則性要求，制度韌性更強(qiáng)調(diào)制度在與環(huán)境互動(dòng)中生命力的持續(xù)彰顯。

（二）政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的內(nèi)涵表達(dá)與特征呈現(xiàn)

“每一項(xiàng)制度都因社會(huì)需要而產(chǎn)生和運(yùn)行。”［9］政府權(quán)責(zé)清單制度是新時(shí)代關(guān)于我國(guó)各級(jí)政府及其具體行政人員日常用權(quán)、履職、盡責(zé)行為的一套系統(tǒng)性的規(guī)則體系，是各行政主體進(jìn)行各類職權(quán)事項(xiàng)管理或提供具體公共服務(wù)時(shí)必須遵循的基本指南和具體手冊(cè)，強(qiáng)化了行政權(quán)責(zé)運(yùn)行的可視化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化與流程化。政府權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生與發(fā)展，順應(yīng)了法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)的需要，本質(zhì)上是我國(guó)政府在面對(duì)當(dāng)前公共治理環(huán)境動(dòng)態(tài)性持續(xù)提升、公共事務(wù)復(fù)合性不斷加強(qiáng)、公共訴求多元性愈加顯現(xiàn)時(shí)所作出的制度性回應(yīng)。藉此，立足對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度基本內(nèi)涵、價(jià)值取向與功能定位的整體把握，并基于對(duì)制度韌性內(nèi)涵的整體理解，本文認(rèn)為，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性是指政府權(quán)責(zé)清單制度自身所蘊(yùn)含的適應(yīng)、合作、靈活、機(jī)動(dòng)、自我更新等特性，體現(xiàn)的是其在面對(duì)復(fù)雜多元的公共議題、主體訴求以及公共治理需要時(shí)的回應(yīng)能力、吸納能力、調(diào)適能力以及存續(xù)能力等。權(quán)責(zé)清單制度韌性需要通過(guò)權(quán)責(zé)清單制度化的實(shí)踐過(guò)程方能體現(xiàn)出來(lái)，故而就具體建設(shè)而言，其不僅指向制度運(yùn)行的有效性、調(diào)適性、可預(yù)見性，還指向制度內(nèi)容設(shè)計(jì)上的科學(xué)性、合理性、完整性等，甚至與制度作用主體的意識(shí)、能力等要素也相互關(guān)聯(lián)。

一般來(lái)說(shuō)，制度的韌性“由其內(nèi)在品質(zhì)、存在基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)和價(jià)值目標(biāo)所決定”［10］，就權(quán)責(zé)清單制度韌性而言，其具有生成與發(fā)展的實(shí)踐性、建構(gòu)主體的多元性以及價(jià)值取向的人民性等特征。其一，在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，當(dāng)“韌性”被用于描述一事物或系統(tǒng)所具有的某種特性時(shí)，其往往成為了一個(gè)建構(gòu)主義概念，這也是“韌性”概念從自然科學(xué)領(lǐng)域轉(zhuǎn)場(chǎng)至社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域后發(fā)生的本質(zhì)性變化。因此，就政府權(quán)責(zé)清單制度而言，其制度韌性也是來(lái)源于制度設(shè)計(jì)以及運(yùn)行過(guò)程中的問題總結(jié)、經(jīng)驗(yàn)積淀和探索創(chuàng)新，是在漫長(zhǎng)的制度實(shí)踐中不斷建構(gòu)、成長(zhǎng)進(jìn)而凸顯出來(lái)的制度特性。其二，任何制度的出場(chǎng)、發(fā)展和完善都內(nèi)嵌著特定主體的意識(shí)與行為，制度韌性的建設(shè)與提升也不能脫離主體的意識(shí)融入和行為嵌構(gòu)。政府權(quán)責(zé)清單制度韌性內(nèi)含多元主體共同參與的建制邏輯：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為其提供了堅(jiān)強(qiáng)保證，行政系統(tǒng)自下而上的自主探索和自上而下的全面推行（制定、執(zhí)行）為其注入了根本動(dòng)力；社會(huì)公眾的自覺參與（建言獻(xiàn)策、積極監(jiān)督）為其強(qiáng)化了實(shí)踐效度。其三，“以人民為中心、堅(jiān)持便民利民為民”是政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的根本價(jià)值遵循，“人民是否受益、是否滿意”是政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的價(jià)值立足點(diǎn)和制度效用的根本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！白鳛橐粋€(gè)觀念系統(tǒng)，意識(shí)形態(tài)不僅解釋了社會(huì)的、政治的制度安排，也是一切社會(huì)的、政治的與政府治理的話語(yǔ)與行動(dòng)基礎(chǔ)。”［11］因而，對(duì)于任何政府建設(shè)工作而言，其不僅論證著各項(xiàng)工作的合法性與合理性，而且還是政府改革與發(fā)展的先導(dǎo)，成為引領(lǐng)各項(xiàng)工作開展的價(jià)值指南。政府權(quán)責(zé)清單制度韌性必須在回應(yīng)人民多樣化需求的實(shí)踐中方能得以發(fā)展和彰顯，因此，制度韌性的建設(shè)與提升必然要根植人民群眾、堅(jiān)持人民底色。

三、政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)的基本緣由

經(jīng)國(guó)序民，正其制度?！爸卫韲?guó)家，制度是起根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用的?！保?2］28自古以來(lái)，人類社會(huì)發(fā)展史中就蘊(yùn)含著關(guān)于制度建設(shè)的豐富思考與多元實(shí)踐。透視制度建設(shè)的一般性規(guī)律可以發(fā)現(xiàn)，任何制度的建設(shè)與發(fā)展都始終內(nèi)含著對(duì)于“制度韌性”的不懈追求，換句話說(shuō)，制度韌性建設(shè)是制度建設(shè)的應(yīng)有之義。政府權(quán)責(zé)清單制度由于其自身獨(dú)特的功能定位、問題意識(shí)以及改革意涵，因而，其制度韌性建設(shè)又有著一般之外的特別因果?？偟膩?lái)說(shuō)，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)的基本緣由可以從制度本位、角色本位以及問題本位三個(gè)維度予以闡釋。

（一）制度本位：制度建設(shè)一般性規(guī)律的應(yīng)有之義

古往今來(lái)，“何謂制度”“制度如何發(fā)揮功效”“制度如何完善”等基本問題始終貫穿著制度研究的整個(gè)歷史脈絡(luò)中，在經(jīng)歷了多種學(xué)科的跨域轉(zhuǎn)場(chǎng)和多個(gè)階段的發(fā)展更新后，其內(nèi)涵與外延均已十分豐富，形成了卷帙浩繁的“概念森林”與“功能譜系”。但是，無(wú)論是作為一套特定的規(guī)則體系還是作為一項(xiàng)系統(tǒng)的行為結(jié)構(gòu)模式，制度自身功能的有效發(fā)揮、制度作用的場(chǎng)域特征以及制度優(yōu)化的漸進(jìn)邏輯等都無(wú)不帶有制度韌性建設(shè)之意。

第一，制度功能的有效發(fā)揮內(nèi)嵌著制度韌性建設(shè)的內(nèi)在追求。一般情況下，人們傾向于從正向與反向兩個(gè)維度對(duì)制度之于特定主體交往互動(dòng)中的支持功能和約束功能予以歸納，有學(xué)者將其進(jìn)一步解釋為制度的“社會(huì)整合功能、認(rèn)識(shí)功能、倫理教化功能、利益平衡功能以及激勵(lì)激發(fā)功能”［13］39-45?？傮w來(lái)說(shuō)，在微觀層面，制度旨在形塑個(gè)體的心理與行為習(xí)慣，增強(qiáng)了個(gè)體行為的可預(yù)見性，減少了個(gè)體交往中的不確定性，它“用以規(guī)范人們的行為，調(diào)整人與人之間的利益關(guān)系，抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為”［14］22-23；在中觀層面，制度塑造著組織成員的思想觀念、利益偏好與身份認(rèn)同，努力建構(gòu)起組織運(yùn)行的基本規(guī)則和程序保障；在宏觀層面，制度旨在建構(gòu)起整個(gè)社會(huì)的持續(xù)且穩(wěn)定的運(yùn)行秩序，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、治理的進(jìn)步與文明的提升。在這一基礎(chǔ)性認(rèn)識(shí)的前提下，需要思考的是“制度功能如何有效且持續(xù)得到發(fā)揮的問題”。制度與環(huán)境的互動(dòng)邏輯揭示了制度持續(xù)生效的內(nèi)源動(dòng)力：社會(huì)交往環(huán)境不斷塑造著制度的形態(tài)，而制度反過(guò)來(lái)也要不斷適應(yīng)和回應(yīng)社會(huì)交往環(huán)境。一方面，環(huán)境本身具有動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性的客觀演變特征；另一方面，制度雖然影響著相關(guān)主體的社會(huì)交往行為，但這并不意味著制度作用主體只是一味地遵循制度要求，其往往會(huì)通過(guò)各種機(jī)會(huì)選擇和策略運(yùn)用來(lái)試圖影響制度，甚至推動(dòng)制度變遷，在此過(guò)程中制度既有的功能會(huì)逐漸發(fā)生偏移和弱化。為此，制度建設(shè)必須加強(qiáng)對(duì)多元主體訴求的包容和意見的吸納，積極尋求自我調(diào)適、自我優(yōu)化和自我創(chuàng)造，不斷提升外部適應(yīng)力，進(jìn)而使自身功能得到發(fā)揮與強(qiáng)化。此外，任何制度都嵌含著特定建構(gòu)主體的主觀意志，因此，從主體理性的角度來(lái)看，一項(xiàng)制度在生成起效之后往往會(huì)通過(guò)“路徑依賴”不斷尋求自身的穩(wěn)定、持久與強(qiáng)化。

第二，制度作用的場(chǎng)域特征彰顯著制度韌性建設(shè)的基本要義。在上述對(duì)制度功能認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步思考制度作用的多元場(chǎng)域及其內(nèi)在特征，有助于加深對(duì)于制度韌性建設(shè)必然性與必要性的理解。根據(jù)實(shí)際制度生效的情境進(jìn)行歸納，制度作用的場(chǎng)域可以分為時(shí)間場(chǎng)域、空間場(chǎng)域以及實(shí)踐場(chǎng)域。就時(shí)間場(chǎng)域而言，其作用特征體現(xiàn)為制度對(duì)特定對(duì)象的影響不僅僅表現(xiàn)在當(dāng)下，還要延伸至未來(lái)一段時(shí)間；就空間場(chǎng)域而言，相對(duì)應(yīng)的作用特征體現(xiàn)為制度不僅僅在現(xiàn)實(shí)社會(huì)空間中發(fā)揮作用，其還要延伸至虛擬的網(wǎng)絡(luò)或數(shù)字社會(huì)空間中；就實(shí)踐場(chǎng)域而言，這一特征則體現(xiàn)為制度一經(jīng)產(chǎn)生后，不僅會(huì)對(duì)既有事物產(chǎn)生各種作用或影響，更重要的是其需要對(duì)未來(lái)一定時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生的事或可能出現(xiàn)的不確定性因素和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和容納。因此，制度作用的多元場(chǎng)域及其內(nèi)在特征深刻體現(xiàn)了制度本身的適應(yīng)性、包容性、持久性等特征，換句話說(shuō)，其彰顯了制度韌性建設(shè)的基本要義。

第三，制度優(yōu)化的漸進(jìn)邏輯凸顯著制度韌性建設(shè)的實(shí)踐特征。由于環(huán)境本身的復(fù)雜性，“人類社會(huì)的一切探索均是對(duì)未知領(lǐng)域循序漸進(jìn)的實(shí)踐‘祛魅’，都是在有限理性指引下對(duì)人類原有認(rèn)知的歷史性突破”［15］。人類文明的演化歷程表明，任何類型的制度設(shè)置都難以擺脫“有限理性原則和循序優(yōu)化邏輯”而具備完全的科學(xué)性、適用性和預(yù)見性。因而，制度建設(shè)往往具有過(guò)程性特征，其需要在漸進(jìn)的優(yōu)化過(guò)程中不斷提升自身的效能。黨的十八大提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型”［16］509?！案映墒炫c更加定型”充分揭示了制度建設(shè)的過(guò)程性特征，這一過(guò)程體現(xiàn)為制度的有效更新、發(fā)展、完善，最終旨在實(shí)現(xiàn)其適應(yīng)力、存續(xù)力的穩(wěn)步提升。制度韌性需要建設(shè)、維持、鞏固和提升，其源于制度的自我發(fā)展與自我完善，而這本身是制度韌性的重要表現(xiàn)。盡管政府權(quán)責(zé)清單制度具有特定的作用群體和實(shí)踐要求，但作為制度集合的子集，其演進(jìn)過(guò)程必然遵循著制度建設(shè)的一般性規(guī)律。

（二）角色本位：政府權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性定位鞏固及效用得以發(fā)揮的內(nèi)在要求

2018年中央編辦、原國(guó)務(wù)院法制辦印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)和完善地方各級(jí)政府工作部門權(quán)責(zé)清單制度的指導(dǎo)意見》（中央編辦發(fā)〔2018〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），階段性總結(jié)了我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單建設(shè)所取得的初步成效和面臨的突出問題，并明確指出要“積極拓展權(quán)責(zé)清單應(yīng)用形式和應(yīng)用范圍，充分發(fā)揮權(quán)責(zé)清單在轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡(jiǎn)政放權(quán)、推動(dòng)政府全面正確履職盡責(zé)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性制度效用”。由此看來(lái)，“基礎(chǔ)性制度”是黨和國(guó)家對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度的角色定位，充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性制度效用則構(gòu)成了政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)與優(yōu)化的基本方向。“基礎(chǔ)”原為建筑學(xué)名詞，意指“建筑物的地下部分”，后引申為“事物發(fā)展的根本或起點(diǎn)”。就政府權(quán)責(zé)清單制度而言，“基礎(chǔ)性制度”這一角色定位背后所體現(xiàn)的是其與當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)、國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)等改革任務(wù)之間的互動(dòng)關(guān)系，“基礎(chǔ)性的制度效用”則是對(duì)其“基礎(chǔ)性”角色定位論斷的邏輯延伸和對(duì)這一互動(dòng)關(guān)系的核心凝練。

關(guān)于政府權(quán)責(zé)清單制度的基礎(chǔ)性制度效用，國(guó)內(nèi)學(xué)者陶立業(yè)認(rèn)為，政府權(quán)責(zé)清單制度被定義為一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，“意在以制度化的權(quán)責(zé)清單為基點(diǎn)，聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)和行政體制改革，形塑人民滿意的法治政府、服務(wù)型政府，進(jìn)而助推實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)”［17］。遵循這一思考邏輯和《指導(dǎo)意見》中的具體要求，不難發(fā)現(xiàn)：政府權(quán)責(zé)清單制度“基礎(chǔ)性”的角色定位集中體現(xiàn)為其在當(dāng)前政府治理或國(guó)家治理的改革系統(tǒng)中發(fā)揮著“制度托盤”“制度量表”以及“制度礎(chǔ)石”的作用，以此努力成為各項(xiàng)改革持續(xù)深入推進(jìn)的“海綿網(wǎng)”“著力點(diǎn)”和“風(fēng)向標(biāo)”，進(jìn)而不斷助推職責(zé)明確、依法行政的中國(guó)特色政府治理體系日趨優(yōu)化，人民滿意的法治化、服務(wù)型政府日漸塑形，以及全面深化改革各項(xiàng)工作的系統(tǒng)落實(shí)。而上述目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，客觀上為政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的價(jià)值遵循、基本方向、具體內(nèi)容、系統(tǒng)路徑以及實(shí)踐面向等均提出了一系列要求，這些要求充分體現(xiàn)了政府權(quán)責(zé)清單制度對(duì)于制度韌性建設(shè)的訴求表現(xiàn)，具體來(lái)說(shuō)：其一，要求政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)必須堅(jiān)持“人民至上”的價(jià)值內(nèi)核并恪守“為民服務(wù)”的行政宗旨，以不斷滿足公眾增量多元的政務(wù)需求，提升人民的幸福感、獲得感和滿意感作為建制之本。其二，要求政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)必須持續(xù)服務(wù)于政府謀求依法高效用權(quán)、全面盡責(zé)履職的現(xiàn)實(shí)需要，通過(guò)結(jié)構(gòu)化的邊界框定、系統(tǒng)化的權(quán)責(zé)同構(gòu)、精智化的流程再造以及實(shí)時(shí)化的社會(huì)監(jiān)督等，努力打造法治、規(guī)范、高效、透明、系統(tǒng)的政府行為規(guī)則體系，積極推動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)的控權(quán)自律和對(duì)外的施治有為。其三，要求政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)必須與政府職能的深刻轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)的持續(xù)推進(jìn)以及機(jī)構(gòu)改革的具體實(shí)踐等保持良好的協(xié)同互動(dòng)，既要通過(guò)政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間功能邊界的清晰化以及政府內(nèi)部門層級(jí)間權(quán)責(zé)關(guān)系的結(jié)構(gòu)化不斷優(yōu)化政府職能配置，鞏固機(jī)構(gòu)改革成效，推動(dòng)“簡(jiǎn)政放權(quán)”向“明政確權(quán)”的成果性轉(zhuǎn)變；又要通過(guò)制度在實(shí)踐中的運(yùn)行效果及其反饋，為進(jìn)一步深化政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)與機(jī)構(gòu)改革等提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，進(jìn)而以尋求改革的新方向與突破口。其四，要求政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)必須適應(yīng)法律法規(guī)的立改廢釋，及時(shí)對(duì)法律法規(guī)的增補(bǔ)、清理以及調(diào)整情況進(jìn)行二次梳理和細(xì)化，保證制度建設(shè)“與法周延”，進(jìn)而有效克服政府治理實(shí)踐中有法難依、用權(quán)不便、履責(zé)失范的窘境。其五，要求政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)必須逐漸滿足多元主體參與公共治理的現(xiàn)實(shí)訴求，通過(guò)積極的宣傳引導(dǎo)、有效的智識(shí)培育、健全的機(jī)制構(gòu)建以不斷實(shí)現(xiàn)政府治理的集思廣益和群策群力。

（三）問題本位：政府部門間職責(zé)交叉頑疾消解的必要選擇

政府部門間的職責(zé)交叉是隨著現(xiàn)代政府發(fā)展、演變而逐漸出現(xiàn)的一種用權(quán)履職現(xiàn)象，具有特定的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)根源。“分工是組織的基礎(chǔ)，也是組織的原因?！保?8］一般而言，分工及其基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)構(gòu)成現(xiàn)代政府履職的基本方式。伴隨著現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)力不斷向前發(fā)展，生產(chǎn)關(guān)系更加復(fù)雜多樣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型特征愈加明顯，具體表現(xiàn)為公共治理環(huán)境動(dòng)態(tài)性持續(xù)提升、公共事務(wù)復(fù)合性持續(xù)加強(qiáng)、公共訴求多元性持續(xù)顯現(xiàn)等，這些都對(duì)現(xiàn)代政府的建設(shè)發(fā)展提出了更高且更為迫切的要求。為了提升公共回應(yīng)能力與服務(wù)水平，政府各部門圍繞各種復(fù)合、交叉、多元的問題事項(xiàng)采取的聯(lián)合履職越來(lái)越成為一種常態(tài)化的行為選擇，公共管理的協(xié)作性特征不斷凸顯，由此就產(chǎn)生了政府部門間的職責(zé)交叉。換言之，政府各部門圍繞各種復(fù)雜交叉管理事項(xiàng)而進(jìn)行聯(lián)合履職進(jìn)而產(chǎn)生的職責(zé)交叉是政府為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和內(nèi)外部行政生態(tài)變化而在尋求自我調(diào)適的過(guò)程中所作出的一種自覺理性選擇，是一種客觀存在，其不僅具有歷史性，也具有現(xiàn)實(shí)性，是現(xiàn)代政府運(yùn)行或建設(shè)中不可回避的重要話題。政府部門間的聯(lián)合交叉履職可以有效克服傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)下因過(guò)于強(qiáng)調(diào)部門職責(zé)分工而帶來(lái)的組織運(yùn)行機(jī)械化、組織功能碎片化以及組織服務(wù)零散化等問題，有利于提升行政效率和改善行政質(zhì)量。但值得關(guān)注的是，這種交叉履職本質(zhì)上表現(xiàn)為行政權(quán)力的交叉互動(dòng)與行政責(zé)任的聯(lián)合共擔(dān)，在具體的行政過(guò)程中部門間的權(quán)責(zé)邊界會(huì)逐漸趨向模糊化，而這種模糊化傾向在行政主體自利性認(rèn)知、部門資源有限、履職能力不強(qiáng)、合作機(jī)制不暢等因素的綜合影響下極易導(dǎo)致各部門間職責(zé)不清、政出多門、重復(fù)執(zhí)法或者“有利爭(zhēng)管、無(wú)利推諉”等行政不作為、慢作為、亂作為情形，即所謂的“職責(zé)交叉問題”［19］。原本以提高政務(wù)回應(yīng)水平和公共服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)的政府協(xié)調(diào)異化為各部門間爭(zhēng)利避責(zé)的“虛假借口”，部門權(quán)責(zé)的不對(duì)等和權(quán)責(zé)關(guān)系的紊亂，最終帶來(lái)行政效率的低下、行政成本的增加、行政回應(yīng)性的減弱，侵害社會(huì)公眾和企業(yè)依法獲得公共服務(wù)的權(quán)利。

顯然，政府部門職責(zé)交叉問題根源于社會(huì)問題的高度復(fù)雜性與社會(huì)關(guān)系的深度關(guān)聯(lián)性，是政府內(nèi)系統(tǒng)權(quán)責(zé)運(yùn)行不暢或政府內(nèi)外系統(tǒng)功能交互不良的一種特別體現(xiàn)。政府權(quán)責(zé)清單制度作為現(xiàn)代政府用權(quán)履職盡責(zé)的一套系統(tǒng)性規(guī)則體系和行為模式，始終秉持著“確權(quán)明責(zé)”的改革思維，旨在以“確權(quán)”深化“減權(quán)、放權(quán)和限權(quán)”；以“明責(zé)”深化“督責(zé)、問責(zé)和追責(zé)”；以“權(quán)責(zé)對(duì)等化、法定化、明晰化”推動(dòng)形成“邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制”，進(jìn)一步推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行流程的優(yōu)化再造，確保依法行政的落實(shí)與法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的統(tǒng)籌建設(shè)。故此，作為一項(xiàng)意在框定政府行為邊界、形塑政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的新型制度創(chuàng)構(gòu)，政府權(quán)責(zé)清單制度化建設(shè)理應(yīng)要對(duì)政府部門間突出的職責(zé)交叉問題進(jìn)行積極的回應(yīng)。換句話說(shuō)，政府權(quán)責(zé)清單制度化建設(shè)必須要積極尋求與社會(huì)公共事務(wù)復(fù)雜交疊性特征的不斷適應(yīng)，持續(xù)地容納社會(huì)公眾增量多元的政務(wù)需求，克服政府部門及具體行政主體有法難依、有法不依的失范問題，減少因權(quán)責(zé)不清、自利性趨向等而導(dǎo)致的濫權(quán)避責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)行政主體依法用權(quán)、高效履職。可見，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)是政府部門職責(zé)交叉頑疾消解的必要選擇。

四、政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的效用呈現(xiàn)

正如前文所言，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性體現(xiàn)的是其在面對(duì)各種復(fù)雜多樣的公共議題、主體訴求以及公共治理需要時(shí)的一種回應(yīng)能力、吸納能力、調(diào)適能力以及存續(xù)能力，因而，其在當(dāng)前治理實(shí)踐中的效用在本質(zhì)上可看作是對(duì)上述問題的有效解答。具體而言，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性效用在實(shí)踐中的呈現(xiàn)可以概括為：對(duì)當(dāng)前公共治理主體結(jié)構(gòu)的功能性優(yōu)化、對(duì)政府行政中濫權(quán)避責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性化解以及對(duì)社會(huì)公眾多樣訴求的持續(xù)性滿足，而其內(nèi)在的生成機(jī)理則蘊(yùn)含于制度韌性建設(shè)的具體過(guò)程中。

（一）推動(dòng)了當(dāng)前公共治理主體結(jié)構(gòu)的功能性優(yōu)化

政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的實(shí)踐效用首先表現(xiàn)為對(duì)當(dāng)前公共治理主體結(jié)構(gòu)的功能性優(yōu)化，其源于政府權(quán)責(zé)清單制度在政府行為框定方面的韌性建設(shè)?，F(xiàn)代社會(huì)的公共治理生態(tài)中風(fēng)險(xiǎn)叢生，各類問題交錯(cuò)復(fù)雜。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)等主體多元共同參與的共治網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)功能體系就成為了必要之舉。當(dāng)前，作為政府職能深刻轉(zhuǎn)變的重要抓手，簡(jiǎn)政放權(quán)的核心目的在于“真正有效厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，理順市場(chǎng)規(guī)則，擺正政府位置”［20］137，政府權(quán)責(zé)清單制度則成為這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵制度性工具。具體而言，政府權(quán)責(zé)清單制度通過(guò)對(duì)現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章以及各類規(guī)范性文件進(jìn)行全面梳理，積極推動(dòng)政府權(quán)責(zé)的有效清理、確整、亮?xí)褚约俺芍?；通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的列舉和系統(tǒng)化的編碼，將政府部門的日常行政事項(xiàng)權(quán)責(zé)一一列明，清晰呈現(xiàn)了政府各部門的應(yīng)為之事與行事之權(quán)，進(jìn)而確定了政府區(qū)別于市場(chǎng)、社會(huì)等其他主體的施治之能與施治之界；通過(guò)對(duì)行政審批、簡(jiǎn)政放權(quán)、機(jī)構(gòu)整合等改革成果的制度性鞏固，有效實(shí)現(xiàn)了為市場(chǎng)松綁、為社會(huì)增能的改革預(yù)期，進(jìn)而為充分釋放政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系勢(shì)能夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。一方面，政府這種主動(dòng)給自身“掃塵除灰”“劃圈定界”的行為，為其實(shí)現(xiàn)了有效的“松綁”和“減壓”，將其從繁雜瑣碎的微觀事務(wù)治理中解脫出來(lái)，使其重歸“元治理”的角色本位，以職權(quán)數(shù)量的“減法運(yùn)算”換來(lái)施治質(zhì)量的“乘法運(yùn)算”，從而真正實(shí)現(xiàn)有限政府與有為治理的實(shí)踐橋接，提升了政府治理成效。另一方面，政府借由權(quán)責(zé)清單制度權(quán)威以“擺正自身位置”的做法，又客觀上厘清了其與市場(chǎng)和社會(huì)之間的角色邊界以及各自的功能范疇，從而為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、激發(fā)社會(huì)活力“留置充足的可發(fā)揮余地”。這客觀上有助于讓政府、市場(chǎng)、社會(huì)回歸各自在公共治理中的應(yīng)然角色位置，從而構(gòu)建起有為政府、有效市場(chǎng)與有機(jī)社會(huì)協(xié)同參與的三位一體式公共治理主體結(jié)構(gòu)，并在整個(gè)公共治理大系統(tǒng)中，以治理角色的精準(zhǔn)歸位促動(dòng)治理能力的有機(jī)融合，進(jìn)而提升公共治理的整體效能。

（二）促進(jìn)了對(duì)政府行政中濫權(quán)避責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性化解

政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的實(shí)踐效用表現(xiàn)為對(duì)當(dāng)前政府行政中濫權(quán)避責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性化解，這主要源于政府權(quán)責(zé)清單制度對(duì)權(quán)力反向約束與正向支持兩方面的韌性建設(shè)。

第一，表現(xiàn)為有效規(guī)制了政府部門及具體行政人員有法不依、有權(quán)濫用、履責(zé)失實(shí)的行政行為。具體而言：其一，政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)秉承精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化的要求，在對(duì)有關(guān)政府行政的法律、法規(guī)、規(guī)章以及部門“三定”等規(guī)范性文件進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對(duì)政府部門權(quán)責(zé)事項(xiàng)的類別、內(nèi)容、主體等進(jìn)行了系統(tǒng)編碼，并進(jìn)一步清晰呈現(xiàn)了公共權(quán)力的運(yùn)行依據(jù)、運(yùn)行時(shí)效、運(yùn)行流程和作用范圍等，以此來(lái)緩解一直以來(lái)政府抽象法定權(quán)責(zé)與實(shí)際復(fù)雜執(zhí)行過(guò)程之間的矛盾，減少各行政主體在具體事務(wù)情境中的失權(quán)、越權(quán)、侵權(quán)行為；進(jìn)而限定和明確行政主體日常行動(dòng)的一般領(lǐng)域、基本限度和具體方式，提升行政權(quán)力運(yùn)行的可視化和可預(yù)見水平；最終努力達(dá)到規(guī)范政府用權(quán)行為、壓縮恣意行政空間、避免權(quán)力運(yùn)行失范、降低權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)、防止公權(quán)侵害私權(quán)的目的。其二，政府權(quán)責(zé)清單制度主張對(duì)政府各項(xiàng)職能和各部門具體權(quán)責(zé)事項(xiàng)按照“定性分類、定向分解、定量統(tǒng)籌”的要求進(jìn)行逐步解構(gòu)與系統(tǒng)建構(gòu)。其根據(jù)“權(quán)責(zé)一致”的原則，積極完善政府部門責(zé)任清單，細(xì)化梳理與行政權(quán)力相關(guān)的行政責(zé)任事項(xiàng)，明確問責(zé)依據(jù)、問責(zé)主體、問責(zé)流程和追責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持以權(quán)定責(zé)、以責(zé)束權(quán)、依單問責(zé)；藉由對(duì)“公共服務(wù)事項(xiàng)辦事指南”的系統(tǒng)建設(shè)，以有效明晰政府內(nèi)部層級(jí)、部門之間的職責(zé)分工和權(quán)責(zé)界限，著重確化了交叉事項(xiàng)管理中各部門的職責(zé)分工與履職程序。以此實(shí)現(xiàn)減少政府部門之間的互相爭(zhēng)權(quán)和推諉扯皮行為、規(guī)制政府部門職責(zé)交叉問題、提升行政主體責(zé)任認(rèn)領(lǐng)主動(dòng)性和行政作為有序性等制度目標(biāo)，不斷提升政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的規(guī)范化水平與制度運(yùn)行的有效性水平。

第二，表現(xiàn)為有效破解了政府部門及具體行政人員有法難依、用權(quán)不便、履責(zé)障礙的行政困境，藉此實(shí)現(xiàn)了政府部門依法、高效、全面的用權(quán)履職，提升了治理成效。具體而言，政府權(quán)責(zé)清單制度通過(guò)對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的具體梳理和細(xì)化分解，有效克服了法律法規(guī)的抽象、晦澀、繁雜等特性；充分發(fā)揮了清單“整合信息、方便信息獲取、提高人類對(duì)復(fù)雜事物交叉問題的認(rèn)知和管理”［21］的特征優(yōu)勢(shì)，對(duì)以往散落在各法律法規(guī)、規(guī)范性文件中的冗長(zhǎng)交叉的政府用權(quán)依據(jù)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化成列，將抽象化的“依法行政”理念和法律條文變?yōu)榫唧w可見的“執(zhí)法清單”，充當(dāng)了引導(dǎo)政府及其工作人員依法全面盡職履責(zé)的“行動(dòng)指南”；在強(qiáng)化法律法規(guī)的可操作化水平的基礎(chǔ)上，借助現(xiàn)代信息技術(shù)積極推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行流程的優(yōu)化再造。藉此，政府權(quán)責(zé)清單制度有效破解了以往政府行政“有法難依、用權(quán)不便、履責(zé)障礙”的現(xiàn)實(shí)困境，從而成為政府依法用權(quán)和用權(quán)施治之間的有效制度橋接，助力政府明明白白辦事、切切實(shí)實(shí)盡責(zé)?？偠灾?，政府權(quán)責(zé)清單制度通過(guò)系統(tǒng)構(gòu)建“防止政府不當(dāng)用權(quán)履職行為”與“滿足政府正當(dāng)用權(quán)履職需要”兩種機(jī)制合力，有效推動(dòng)了政府行政中濫權(quán)避責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性化解，這是其制度韌性效用的有力彰顯。

（三）實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)公眾多樣訴求的持續(xù)性滿足

政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的實(shí)踐效用還表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)公眾多樣訴求的持續(xù)性滿足。一般來(lái)說(shuō)，在政府與社會(huì)公眾的日?；?dòng)中，社會(huì)公眾的訴求往往表現(xiàn)為針對(duì)政務(wù)事項(xiàng)的辦理訴求、針對(duì)權(quán)責(zé)運(yùn)行的監(jiān)督訴求以及針對(duì)政策形成的參與訴求等，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的建設(shè)則有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)上述訴求的持續(xù)性滿足。具體而言，其一，政府權(quán)責(zé)清單制度通過(guò)將政府各部門的權(quán)責(zé)事項(xiàng)“清單成表”并“置于廳中”“掛于網(wǎng)上”，呈現(xiàn)出各事項(xiàng)管理所涉具體部門機(jī)構(gòu)及基本職責(zé)，便于公眾從整體上了解和把握事項(xiàng)辦理的基本信息，并且能夠快速“精準(zhǔn)定位”具體承接部門，進(jìn)而“按圖索驥”，避免了政府與社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱。其二，通過(guò)以權(quán)責(zé)清單為核心和基點(diǎn)打造豐富多樣的公共服務(wù)事項(xiàng)清單或部門履職清單，并借由辦事指南、業(yè)務(wù)流程、材料來(lái)源等關(guān)鍵信息的精智化編制，打開政府權(quán)力運(yùn)行的“暗箱”，避免了社會(huì)公眾在具體事務(wù)辦理過(guò)程中陷入“重復(fù)填表格、多處遞材料、來(lái)回跑路程”的窘境，使服務(wù)對(duì)象能夠切實(shí)找對(duì)人、真正辦成事。其三，通過(guò)現(xiàn)代技術(shù)賦能，積極推動(dòng)權(quán)責(zé)清單線上線下融合運(yùn)行，在既有線下“政務(wù)評(píng)價(jià)”“意見信箱”等基礎(chǔ)上，積極拓展線上“好差評(píng)”“政務(wù)投訴”等監(jiān)督評(píng)價(jià)方式，實(shí)現(xiàn)了清單運(yùn)行的數(shù)字化、群眾辦事的網(wǎng)絡(luò)化以及社會(huì)監(jiān)督的實(shí)時(shí)化。其四，政府權(quán)責(zé)清單制度借助現(xiàn)代數(shù)字信息技術(shù)與動(dòng)態(tài)調(diào)整、信息交互等機(jī)制的運(yùn)行，拓寬了公眾表達(dá)利益訴求、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)辦理的渠道，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)于政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的過(guò)程性參與。

值得一提的是，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的建設(shè)過(guò)程蘊(yùn)含著政府清單式治理的生成邏輯與生效機(jī)理，是清單思維、底限思維與法治思維在政府治理實(shí)踐中的創(chuàng)新運(yùn)用。其適應(yīng)了現(xiàn)代政府尋求治理的價(jià)值理性與工具理性完美融合的實(shí)踐需要，滿足了現(xiàn)代政府治理追求精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化的現(xiàn)實(shí)訴求，并在一定程度上為推動(dòng)我國(guó)政府治理轉(zhuǎn)型提供了有效的制度支撐。故此，從政府治理轉(zhuǎn)型角度來(lái)看，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性效用的實(shí)踐呈現(xiàn)可系統(tǒng)概括為：政府治理界限的框定、政府治理角色的重塑、政府治理機(jī)構(gòu)的優(yōu)化、政府治理工具的革新、政府治理理念的轉(zhuǎn)變、政府治理能力的提升以及政府治理模式的創(chuàng)新。

五、政府權(quán)責(zé)清單制度韌性持續(xù)提升的整體進(jìn)路

（一）制度化：政府權(quán)責(zé)清單制度韌性提升的一個(gè)基本分析框架

制度韌性作為制度的一種特別屬性，源于制度設(shè)計(jì)以及運(yùn)行過(guò)程中的問題總結(jié)、經(jīng)驗(yàn)積淀和探索創(chuàng)新，而制度韌性的效用需要通過(guò)制度化的實(shí)踐方能彰顯。因此，思考政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的提升之策，需要著眼于政府權(quán)責(zé)清單制度化的基本過(guò)程及其影響因素。從一項(xiàng)制度的產(chǎn)生與發(fā)展角度來(lái)看，制度化的過(guò)程實(shí)則是一個(gè)制度設(shè)計(jì)—制度應(yīng)用—制度評(píng)估—制度優(yōu)化（反饋與調(diào)適）的循環(huán)過(guò)程；從制度作用主體的心理感知和行為取向角度來(lái)看，制度化的過(guò)程則是一個(gè)相關(guān)主體進(jìn)行制度認(rèn)知—制度認(rèn)同—制度遵守—制度融塑的過(guò)程，即制度生效的過(guò)程。二者是內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)系，原因在于任何制度的出場(chǎng)、發(fā)展和完善都內(nèi)嵌著特定主體的意識(shí)與行為。此外，制度環(huán)境作為一種宏觀性的治理要素，持續(xù)影響、形塑著制度的形態(tài)及其演進(jìn)方式、過(guò)程特征等；而制度一旦產(chǎn)生后，其在不斷適應(yīng)環(huán)境變化的同時(shí)也會(huì)反向影響和塑造環(huán)境，制度與環(huán)境的此種互動(dòng)邏輯深刻表明了制度化的過(guò)程是一個(gè)制度與環(huán)境雙向互動(dòng)、共同演進(jìn)的過(guò)程。藉此，圍繞政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的提升，本文嘗試構(gòu)建起一個(gè)基于“環(huán)境—制度—主體”的三維制度化分析框架。在此框架下，可進(jìn)一步分析影響政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)的一些關(guān)鍵變量因素。

第一，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)在客觀上受到既有復(fù)雜制度環(huán)境的影響。一方面，現(xiàn)代社會(huì)中各類公共問題的生成、演變與發(fā)展特征客觀上都增加了政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)的難度。具體表現(xiàn)為：新生性的社會(huì)公共問題難以快速進(jìn)入地方政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的任務(wù)系統(tǒng)中；社會(huì)公共問題本身的交叉復(fù)雜性則客觀上增加了政府權(quán)責(zé)清單制度對(duì)其吸納、回應(yīng)的難度。另一方面，復(fù)雜的行政改革生態(tài)為政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。例如，職責(zé)同構(gòu)的政府行政體制結(jié)構(gòu)，簡(jiǎn)政放權(quán)中事權(quán)下放的不徹底與承接的不對(duì)口，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中部門合并、創(chuàng)設(shè)及其職能轉(zhuǎn)型的過(guò)渡期，法律法規(guī)的立改廢釋等。既有的條塊結(jié)構(gòu)特征以及多項(xiàng)政府改革活動(dòng)的互動(dòng)和政策效應(yīng)的疊加，客觀上同樣會(huì)影響政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)的效果。

第二，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)在實(shí)踐中受到既有制度在內(nèi)容設(shè)置方面的建設(shè)情況與在運(yùn)行保障方面的建設(shè)情況兩方面的影響。具體表現(xiàn)為：一方面，當(dāng)前政府權(quán)責(zé)清單制度在具體制度內(nèi)容設(shè)置上的完整性、實(shí)用性、時(shí)效性、明確性、配套性等切實(shí)影響著其既有制度韌性建設(shè)的水平；另一方面，當(dāng)前政府權(quán)責(zé)制度在具體運(yùn)行保障上的完備性、有效性、系統(tǒng)性等客觀上影響著其制度韌性水平的提升。

第三，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)還受到制度作用主體的主觀行為意識(shí)與客觀行為能力的影響。這表現(xiàn)為：關(guān)鍵部門領(lǐng)導(dǎo)官員、一般政府行政人員的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、底線意識(shí)、效率意識(shí)及其自身所具備的建制能力直接影響著政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)工作的實(shí)際進(jìn)展與質(zhì)量；社會(huì)公眾的主體意識(shí)、參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、反饋意識(shí)及其所具備的相關(guān)行為能力則影響著政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)的科學(xué)性水平。

（二）政府權(quán)責(zé)清單制度韌性提升的具體路徑

基于“環(huán)境—制度—主體”的制度化分析框架，在上述分析基礎(chǔ)之上，探究政府權(quán)責(zé)清單制度韌性提升的具體路徑，可以從以下幾方面著手。

1.持續(xù)完善政府權(quán)責(zé)清單制度的內(nèi)容設(shè)置

明確的內(nèi)容建設(shè)是一項(xiàng)制度在形式上的整體表達(dá)，也是制度得以發(fā)揮效用的前提。政府權(quán)責(zé)清單制度在內(nèi)容設(shè)置上的規(guī)范性影響著制度的整體執(zhí)行效果，因而對(duì)制度韌性建設(shè)水平起著至關(guān)重要的作用。當(dāng)前，政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)在內(nèi)容設(shè)置方面還存在“原則性條款建設(shè)不規(guī)范”（如責(zé)任事項(xiàng)、問責(zé)依據(jù)與問責(zé)情形的缺失等）、“執(zhí)行程序建設(shè)水平較低”（如具體事項(xiàng)辦事指南建設(shè)不規(guī)范、配套性服務(wù)清單建設(shè)滯后等）。從制度內(nèi)容設(shè)置角度來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)，需要從內(nèi)容的完整性、實(shí)用性、時(shí)效性、明確性、配套性等角度予以持續(xù)完善。在完整性方面，要加強(qiáng)對(duì)各類權(quán)責(zé)事項(xiàng)的梳理，保證無(wú)一遺漏；完善權(quán)責(zé)清單中具體職權(quán)事項(xiàng)所對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)、問責(zé)情形、問責(zé)依據(jù)等基本清單要素的內(nèi)容建設(shè)，保證無(wú)一缺失。在實(shí)用性方面，要持續(xù)加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單具體事項(xiàng)的辦事服務(wù)指南建設(shè)，特別要注重事項(xiàng)辦理的聯(lián)辦機(jī)構(gòu)、流程說(shuō)明、材料來(lái)源、基本期限、監(jiān)督方式等關(guān)鍵板塊內(nèi)容的完善，努力保證其清晰可見、簡(jiǎn)明易懂、切實(shí)可用。在時(shí)效性方面，要根據(jù)各部門權(quán)責(zé)的變化、機(jī)構(gòu)的調(diào)整、名稱的變更等及時(shí)更新權(quán)責(zé)清單中各職權(quán)事項(xiàng)的基本信息。在明確性方面，既要加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單中具體職權(quán)事項(xiàng)在權(quán)力分類、職責(zé)分工、邊界分割等方面所依據(jù)的法律法規(guī)的確切性，又要加強(qiáng)具體事項(xiàng)辦事指南中基本信息、受理?xiàng)l件、辦理方式、收費(fèi)情況等各模塊內(nèi)容建設(shè)的明確性。在配套性方面，要以權(quán)責(zé)清單為核心和基點(diǎn)，根據(jù)事項(xiàng)自身的特征以及其辦理方式、辦理時(shí)限等打造豐富的公共服務(wù)事項(xiàng)清單和部門履職清單，健全清單管理制度體系，從而滿足不同群體的辦事需求。

2.不斷增強(qiáng)政府權(quán)責(zé)清單制度的運(yùn)行保障

制度的生命力在于其在實(shí)踐中的運(yùn)行。政府權(quán)責(zé)清單制度韌性的彰顯，最關(guān)鍵就在于政府權(quán)責(zé)清單制度在實(shí)踐運(yùn)行中的表現(xiàn)，而在此過(guò)程中，相關(guān)運(yùn)行保障完不完備、有沒有效，則對(duì)其起著至關(guān)重要的作用。因此，不斷增強(qiáng)政府權(quán)責(zé)清單制度的運(yùn)行保障，是保證制度韌性水平獲得持續(xù)性提升的關(guān)鍵。

第一，努力完善政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行中的規(guī)范性審查機(jī)制。規(guī)范性審查指的是對(duì)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的既有內(nèi)容進(jìn)行二次查看，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的不規(guī)范性問題，并適時(shí)作出調(diào)整和完善，這有助于提升制度建設(shè)的科學(xué)性水平，進(jìn)一步提升制度韌性。具體來(lái)說(shuō)，就審查主體而言，應(yīng)加強(qiáng)各政府部門的自我審查和上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門的管理性審查；就審查內(nèi)容而言，應(yīng)注重對(duì)權(quán)責(zé)清單基本結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素以及呈現(xiàn)方式的形式審查以及對(duì)事項(xiàng)基本權(quán)責(zé)信息、具體辦理指南的內(nèi)容性審查；就審查時(shí)間而言，應(yīng)以定期性審查為主，以不定期性審查為輔；就審查方式而言，應(yīng)堅(jiān)持集中系統(tǒng)審查與隨機(jī)抽檢式審查并舉。

第二，不斷完善政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行中的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。動(dòng)態(tài)管理機(jī)制是保證權(quán)責(zé)清單制度得以自我更新、調(diào)整以適應(yīng)外部環(huán)境變化，實(shí)現(xiàn)制度穩(wěn)定性、連續(xù)性，推動(dòng)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵手段，必須將其置于極為重要的位置。動(dòng)態(tài)管理機(jī)制的完善要明確以下幾點(diǎn)：明確“誰(shuí)來(lái)調(diào)”，即調(diào)整的主體及其相關(guān)責(zé)任；明確“針對(duì)什么調(diào)”，即調(diào)整的具體情形，包括政府部門職能的配置變化、機(jī)構(gòu)的撤并整合、法律法規(guī)的立改廢釋等；明確“調(diào)什么”，即相對(duì)應(yīng)的權(quán)責(zé)清單的基本要素或事項(xiàng)辦理指南的具體板塊內(nèi)容；明確“調(diào)整要求”，即調(diào)整的時(shí)間、時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)等；明確“怎么調(diào)”，即具體的調(diào)整程序。

第三，持續(xù)完善政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行中的信息互動(dòng)機(jī)制。無(wú)論是政府權(quán)責(zé)清單制度的動(dòng)態(tài)管理，還是政府部門在具體事項(xiàng)辦理中的溝通協(xié)商抑或社會(huì)公眾的政務(wù)反饋，都有賴于信息互動(dòng)機(jī)制的持續(xù)完善，由此，其自然成為提升政府權(quán)責(zé)清單制度韌性水平的重要方式。具體來(lái)說(shuō)，從政府與公眾的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，應(yīng)注重從線上與線下和事前、事中與事后兩個(gè)維度來(lái)深化拓展公眾監(jiān)督、評(píng)價(jià)、反饋以及政府回應(yīng)的渠道與方式，讓公眾的意見得到充分表達(dá)與尊重；從政府內(nèi)部各部門之間的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，應(yīng)嘗試通過(guò)數(shù)據(jù)確權(quán)的方式，明確政務(wù)數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)，界定數(shù)據(jù)供給方與數(shù)據(jù)需求方，并運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)以及建立“職能公約”等，積極推動(dòng)政務(wù)大數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)，消除數(shù)據(jù)共享中的部門壁壘，為部門合作奠定基礎(chǔ)。

第四，不斷完善政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行中的效能評(píng)價(jià)機(jī)制。效能評(píng)價(jià)可以看作是對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行成效的總結(jié)與反思，是檢視制度運(yùn)行水平的重要手段，客觀且及時(shí)的效能評(píng)價(jià)能夠幫助行政主體認(rèn)識(shí)到清單建制中所取得的成效和不足，進(jìn)而指明優(yōu)化方向，不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新，提升制度活力與效力。完善政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行的效能評(píng)價(jià)機(jī)制，在內(nèi)容上，應(yīng)涵蓋對(duì)制度內(nèi)容建設(shè)與制度運(yùn)行效果兩方面的評(píng)價(jià)，但更加注重評(píng)價(jià)制度整體運(yùn)行效果；在方式上，應(yīng)堅(jiān)持定性與定量并舉，不斷提升對(duì)公眾感知評(píng)價(jià)的重視，嘗試引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)制度運(yùn)行效果進(jìn)行評(píng)估，避免政府“自我言說(shuō)”；在運(yùn)用上，應(yīng)積極將評(píng)價(jià)結(jié)果融入對(duì)政府部門及具體行政人員的績(jī)效考核當(dāng)中，既要重視對(duì)不作為、亂作為等消極行政行為進(jìn)行監(jiān)督與懲罰，也要重視對(duì)“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”“優(yōu)勢(shì)做法”予以獎(jiǎng)勵(lì)支持。

3.主動(dòng)推進(jìn)政府權(quán)責(zé)清單制度的作用主體建設(shè)

正如前文所述，任何制度的出場(chǎng)、發(fā)展和完善都內(nèi)嵌著特定主體的意識(shí)與行為，制度韌性的建設(shè)與提升不能脫離特定主體的意識(shí)融入和行為嵌構(gòu)。加強(qiáng)政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)，必須要重視對(duì)相關(guān)主體制度價(jià)值共識(shí)的凝聚和制度執(zhí)行能力的提升，積極構(gòu)建行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)行動(dòng)合力。行政系統(tǒng)內(nèi)部主體作為行政職權(quán)的履行者和行政職責(zé)的承擔(dān)者，必然成為權(quán)責(zé)清單制度的直接建制者、推行者和遵守者；相應(yīng)的，企業(yè)與社會(huì)公眾則成為權(quán)責(zé)清單制度的間接建制者和根本受益者。政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)，必須充分尊重、重視、融合上述主體的治識(shí)與治能。

第一，不斷凝聚主體的制度價(jià)值共識(shí)。政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)中，必須充分認(rèn)識(shí)到多元主體參與的價(jià)值與必要性，秉持包容與共的建制思想，積極推動(dòng)政府主導(dǎo)下企業(yè)與社會(huì)公眾的共同參與，實(shí)現(xiàn)共同建設(shè)、共同享有、共同發(fā)展；要不斷加強(qiáng)基于公共理性的對(duì)各主體自身價(jià)值與利益的整合與協(xié)調(diào)，注重主體之間責(zé)任以及信任關(guān)系的融合建構(gòu)，形成良好的互動(dòng)局面。在此過(guò)程中，要注重通過(guò)教育、宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰等多種方式不斷強(qiáng)化行政人員“人民至上”的行政理念，加強(qiáng)對(duì)其服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、底線意識(shí)與效率意識(shí)的培養(yǎng)；要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)與社會(huì)公眾的參與熱情，注重對(duì)其主體意識(shí)、參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)和反饋意識(shí)的培養(yǎng)，提升自我滿足感與自我效能感。

第二，努力提升主體的制度執(zhí)行能力。政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)中，在解決了相關(guān)主體“想不想、愿不愿意”等問題的基礎(chǔ)上，還要關(guān)注其“可不可以、能不能夠”的問題，即制度執(zhí)行能力的建設(shè)問題。狹義上的制度執(zhí)行能力僅指相關(guān)主體執(zhí)行制度的能力，廣義上的制度執(zhí)行能力還包括相關(guān)主體關(guān)于制度的內(nèi)涵、屬性、效能、價(jià)值、精神等方面的認(rèn)知能力以及參與制度建設(shè)的能力。對(duì)于行政主體而言，加強(qiáng)其制度執(zhí)行能力意味著：其一，參與權(quán)責(zé)事項(xiàng)梳理的行政主體必須要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章制度、規(guī)范性文件等較為熟知，且能夠較為準(zhǔn)確地理解相關(guān)內(nèi)容；其二，參與事項(xiàng)實(shí)際管理（特別是職責(zé)交叉事項(xiàng)管理）的行政主體應(yīng)具有長(zhǎng)期從事實(shí)踐工作的經(jīng)驗(yàn)累積；其三，清單事項(xiàng)的可視化管理運(yùn)行要求相關(guān)主體必須具備完成清單數(shù)字化建設(shè)工作的專業(yè)技能。

第三，必須具備良好的溝通協(xié)調(diào)能力。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于更加復(fù)雜的職責(zé)交叉事項(xiàng)而言，關(guān)鍵部門的領(lǐng)導(dǎo)官員對(duì)于自身角色定位的精準(zhǔn)認(rèn)知力、對(duì)于制度韌性建設(shè)的內(nèi)外環(huán)境特征的敏銳識(shí)別力、對(duì)于制度韌性建設(shè)中關(guān)鍵問題的理性研判力、對(duì)于制度韌性建設(shè)目標(biāo)推進(jìn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力，以及其先天擁有或后天培養(yǎng)的各類優(yōu)秀品質(zhì)等，都會(huì)從“數(shù)”和“質(zhì)”兩個(gè)層面對(duì)政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)工作的開展產(chǎn)生重要影響。

第四，需要系統(tǒng)內(nèi)外“共同施力”。推動(dòng)政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)僅靠政府自身是不夠的，事實(shí)上，沒有企業(yè)與社會(huì)公眾的參與、建議和監(jiān)督，制度韌性建設(shè)不可能取得好的效果，換句話說(shuō)，政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)需要系統(tǒng)內(nèi)外“共同施力”。作為主人翁，企業(yè)與社會(huì)公眾只有不斷強(qiáng)化自身的參與意識(shí)，提升參與能力，積極、主動(dòng)地向政府建言獻(xiàn)策，對(duì)政府進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督和民意反饋，才能督促、助力政府朝著正確的方向努力，并在“規(guī)定的時(shí)限”完成目標(biāo)。

4.積極強(qiáng)化政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)中的技術(shù)賦能

制度環(huán)境對(duì)于制度自身的韌性建設(shè)具有重要影響。政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)即是提升其對(duì)于外部環(huán)境的適應(yīng)能力，這種適應(yīng)能力本身也是制度韌性的重要表現(xiàn)。當(dāng)前，努力提升政府權(quán)責(zé)制度韌性水平，必須要積極吸納其運(yùn)行環(huán)境中既有的有益治理因素為自身建設(shè)進(jìn)行增能賦能。以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)為核心的現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為政府的政務(wù)信息收集、部門協(xié)作管理、政民日?；?dòng)等提供了諸多便利，為當(dāng)前政府權(quán)責(zé)清單制度韌性建設(shè)提供了重要的技術(shù)支撐與智能保障?，F(xiàn)階段，必須要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的作用，不斷強(qiáng)化技術(shù)賦能，大力推行清單上網(wǎng)運(yùn)行，深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，不斷加強(qiáng)其在實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單信息公開化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、運(yùn)行數(shù)字化、辦理網(wǎng)絡(luò)化和監(jiān)督實(shí)時(shí)化等方面的融合式運(yùn)用，推動(dòng)政府權(quán)責(zé)清單制度的高效運(yùn)行。只有以政府權(quán)責(zé)清單制度為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，努力打造我國(guó)政府治理的網(wǎng)絡(luò)方陣，才能不斷滿足政府部門復(fù)雜交疊的事項(xiàng)管理需要和社會(huì)公眾多樣化的政務(wù)辦理訴求。