王 莉

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，河南 鄭州，450046 )

法律發(fā)展史通常就是一部社會(huì)發(fā)展史，法律的產(chǎn)生有其深刻的社會(huì)根源，社會(huì)環(huán)境的變化會(huì)導(dǎo)致法律的變遷，環(huán)境法也不例外。環(huán)境法解決環(huán)境法律問(wèn)題的特質(zhì)決定了它必須具備較強(qiáng)的社會(huì)適應(yīng)性，必須根據(jù)政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境等的變動(dòng)及時(shí)調(diào)適。2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“以堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本，以更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)”(1)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm。。環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)對(duì)健全我國(guó)環(huán)境法律制度提供動(dòng)因的同時(shí)也提供了方向性指引。在大多數(shù)情形下，相較于單一規(guī)制工具和單一規(guī)制主體，多重政策工具與多元規(guī)制主體之間的互補(bǔ)組合能更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)制效果。(2)[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，北京:清華大學(xué)出版社,2018年，第149頁(yè)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)采用后發(fā)、移植、多元采納型生成模式，盡管也在兼顧本土實(shí)際和治理需求上作出了諸多探索和努力，并力求在此基礎(chǔ)上選擇、引入并嫁接多元化的制度類型，但是發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場(chǎng)體制先天不足、公民法治意識(shí)淺薄背景下的中國(guó)環(huán)境法治建設(shè)，既不能擺脫環(huán)境法所具有的“政府管控型公法”的屬性，也無(wú)力同時(shí)配置并運(yùn)行類型齊備的法律制度，這就導(dǎo)致行政管制型法律制度成為我國(guó)環(huán)境法律制度體系中的主要組成部分。

安東尼·奧格斯在《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》一書(shū)的最后一章預(yù)測(cè)了規(guī)制的未來(lái)，他認(rèn)為在過(guò)去幾十年，規(guī)制性法律的風(fēng)格和制度發(fā)生了巨大的變化，未來(lái)的規(guī)制改革應(yīng)當(dāng)以放松規(guī)制的“善”規(guī)制為方向，限制不必要的過(guò)度規(guī)制。(3)[英]安東尼·奧格斯:《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年，第345-347頁(yè)。環(huán)境保護(hù)屬于社會(huì)性規(guī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，規(guī)制理論的嬗變深刻影響著環(huán)境法治的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括隸屬于環(huán)境立法重要內(nèi)容的環(huán)境法律制度宏觀體系結(jié)構(gòu)及微觀規(guī)范結(jié)構(gòu)。盡管2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在一定程度上了回應(yīng)了國(guó)際及國(guó)內(nèi)環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域新變化，但是此種回應(yīng)對(duì)于規(guī)制理論的新發(fā)展及其對(duì)環(huán)境法律制度產(chǎn)生的深遠(yuǎn)和重大影響是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在過(guò)去20多年，環(huán)境保護(hù)一直是我國(guó)立法的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，在生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展、氣候變化等成為當(dāng)前和未來(lái)必須應(yīng)對(duì)的環(huán)境法治命題下，此種立法強(qiáng)化的趨向仍將維持。因此，有必要系統(tǒng)梳理規(guī)制理論的變遷脈絡(luò)，科學(xué)研判我國(guó)環(huán)境法律制度體系整體宏觀結(jié)構(gòu)和微觀規(guī)范結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向，這對(duì)于環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)領(lǐng)域立法思維的調(diào)整具有重要理論價(jià)值及現(xiàn)實(shí)意義。

一、理論緣起：行政規(guī)制的理論要旨

就詞源而言，“規(guī)制”一詞來(lái)自對(duì)英文regulation的翻譯，國(guó)內(nèi)有學(xué)者將其翻譯為“管制”或“政府管制”。按照《韋氏英文大辭典》的解釋，規(guī)制是指由權(quán)威機(jī)構(gòu)制定，管制某種行為的法律、規(guī)則或命令?！杜＝蛴⑽脑~典》將規(guī)制解釋為“規(guī)制的行為或事實(shí)”，將去規(guī)制(deregulation)解釋為“去支配、去控制或去導(dǎo)引”。(4)The Oxford English Dictionary, Oxford: Clarendon Press, 1989,pp.525.《布萊克法律大辭典》的解釋，規(guī)制是指某種規(guī)則或限制其所支配的控制性行為或者過(guò)程，或由行政機(jī)構(gòu)或地方政府頒布的具有法律效力的規(guī)則或命令。(5)GARNER BA, Black’s Law Dictionary(9th), Thomson West, 1979, pp.1156.《元照英美法詞典》對(duì)規(guī)制的解釋包含三重含義：一是管理辦法、規(guī)則、規(guī)章、條例，廣義上指任何規(guī)范性行為的法律規(guī)定，狹義上通常指政府各部門(mén)根據(jù)法定權(quán)限發(fā)布的各種從屬性法律；二是指管理、管制、監(jiān)督管控；三是指內(nèi)部章程和內(nèi)部規(guī)章，如公司和社團(tuán)等用以進(jìn)行內(nèi)部管理的規(guī)則或管理規(guī)定。(6)薛波主編：《元照英美法詞典》，北京：北京大學(xué)出版社,2014年，第1171頁(yè)。因此規(guī)制既可表達(dá)為支配或控制的行為或過(guò)程，也可解釋為支配或控制行為的依據(jù)。在學(xué)理研究上，國(guó)內(nèi)外的法學(xué)學(xué)者(7)例如[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京:北京大學(xué)出版社，2008年，第10頁(yè)；[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，北京:清華大學(xué)出版社,2018年，第3頁(yè)；[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年，第1頁(yè)；茅銘晨：《政府管制法學(xué)原論》，上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2005年，第2頁(yè)。、經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者(8)例如[日本]植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文等譯，北京:中國(guó)發(fā)展出版社,1992年，第1頁(yè)；樊綱：《市場(chǎng)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)效率》，上海:上海三聯(lián)書(shū)店,1995年，第173頁(yè)；王紅玲：《當(dāng)代西方政府經(jīng)濟(jì)理論的演變與借鑒》，北京:中央編譯出版社,2003年，第147-148頁(yè)。均對(duì)“規(guī)制”有不同的解釋、分類和認(rèn)識(shí)，但從總體上看尚未形成統(tǒng)一界定的概念，原因在于“其內(nèi)涵和范圍的爭(zhēng)議一直存在，很難對(duì)其有一個(gè)明確而清晰的界定”。(9)MORGAN B,YEUNG K, An Introduction to law and Regulation Text and Materials, Cambridge:Cambridge University Press,2007,pp.3-5.總體來(lái)講，國(guó)外對(duì)規(guī)制研究整體上比國(guó)內(nèi)要豐富很多，學(xué)界的研究成果主要來(lái)自法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界，其中經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究成果則更加豐富，這與規(guī)制作為法律手段，早期源自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有關(guān)，晚近仍有學(xué)者將規(guī)制分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。(10)其中經(jīng)濟(jì)性規(guī)制關(guān)注政府對(duì)企業(yè)定價(jià)、市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出等具有市場(chǎng)壟斷、信息不對(duì)稱等特征行為的干預(yù)。社會(huì)性規(guī)制是指政府為保障國(guó)民生命安全、防止災(zāi)害、防止公害和保護(hù)環(huán)境為目的規(guī)制。[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年，第5頁(yè)。

鑒于規(guī)制概念界定的困難性和復(fù)雜性，國(guó)外學(xué)者大多回避對(duì)概念進(jìn)行直接解釋，而是從不同角度對(duì)規(guī)制特征或框架進(jìn)行歸納總結(jié)。英國(guó)著名的公法專家科林·斯科特認(rèn)為，規(guī)制作為一種當(dāng)代政策工具，其核心含義在于指導(dǎo)和調(diào)整行為活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)既定的公共政策目標(biāo)，并認(rèn)為美國(guó)社會(huì)學(xué)家塞爾茲尼克有關(guān)規(guī)制的解釋最為經(jīng)典(11)[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，北京:清華大學(xué)出版社,2018年，第3頁(yè)。，即規(guī)制是“由公共機(jī)構(gòu)對(duì)那些共同體所重視的活動(dòng)施加的持久而集中的控制”，這一定義關(guān)注規(guī)制機(jī)構(gòu)在設(shè)定規(guī)則以及監(jiān)督過(guò)程中的作用。該定義與早期規(guī)制研究相一致，而這些早期研究被福利經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主導(dǎo)，主要關(guān)注政府在通過(guò)規(guī)制糾正市場(chǎng)失靈過(guò)程中的作用。安東尼·奧格斯沒(méi)有直接對(duì)規(guī)制進(jìn)行解釋，而是基于兩類經(jīng)濟(jì)組織體系的分類，認(rèn)為規(guī)制是用來(lái)支撐社群體系而非市場(chǎng)體系的法律(12)安東尼·奧格斯將經(jīng)濟(jì)組織形式區(qū)分為市場(chǎng)體系和社群體系，支撐兩類體系的法律分別是私法和規(guī)制。其中社群體系是指沒(méi)有國(guó)家干預(yù)就不會(huì)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；市場(chǎng)體系是指私人、私經(jīng)濟(jì)組織可以自由地追求各自的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，只受到一些基本限制的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年，第2頁(yè)。，目標(biāo)是糾正市場(chǎng)失靈以滿足集體或公共的利益，并由此從規(guī)制主體、規(guī)制工具和規(guī)制實(shí)施三個(gè)方面歸納提煉出規(guī)制的三大特征：一是規(guī)制包含了一個(gè)更高主體，即國(guó)家控制的理念，私人受制于國(guó)家，按照特定的方式行為，并接受懲罰等違法后果的方式；二是國(guó)家及其代理機(jī)構(gòu)運(yùn)用的工具主要是公法，而非私主體之間的合同；三是該更高主體國(guó)家在法律的形成及實(shí)施中扮演了最基本的角色，義務(wù)的履行通常不是自愿的。(13)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年，第2頁(yè)。桑斯坦從風(fēng)險(xiǎn)控制的視角，對(duì)規(guī)制加以解釋，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)全面拋棄建立在個(gè)人權(quán)利之上的觀念，并以控制和減少風(fēng)險(xiǎn)的觀念取代之，即規(guī)制的主要功能在于控制可能的風(fēng)險(xiǎn)，而不是實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利。(14)[美]凱斯·R.桑斯坦：《權(quán)利革命之后:重塑規(guī)制國(guó)》，鐘瑞華譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年，第258頁(yè)。史蒂芬·布雷耶則回避對(duì)規(guī)制進(jìn)行直接的解釋，認(rèn)為要在政府的規(guī)制行為和政府活動(dòng)的整個(gè)范圍之間進(jìn)行明確的區(qū)分，困難重重，聚訟紛爭(zhēng)，而是通過(guò)描述各式各樣規(guī)制方案，并歸納了與其不同規(guī)制方案相似的規(guī)制框架，認(rèn)為規(guī)制框架主要表現(xiàn)為四個(gè)方面的限制：一是規(guī)制者與受規(guī)制企業(yè)之間的關(guān)系是對(duì)抗性的；二是規(guī)制機(jī)構(gòu)本身是一個(gè)制度化的官僚組織；三是行政官員實(shí)施的規(guī)制策略具有高度相似性；四是規(guī)制決定的作出要符合行政法的要求。(15)[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京:北京大學(xué)出版社,2008年，第8頁(yè)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者則通常把“規(guī)制”“行政規(guī)制”“政府規(guī)制”“政府管制”等概念等同看待，盡管這些概念在實(shí)質(zhì)意義上并不相同，以至于有學(xué)者認(rèn)為規(guī)制概念可以隨意又武斷地使用，引起了語(yǔ)義混亂并對(duì)法學(xué)理論和實(shí)踐造成了負(fù)面影響。有學(xué)者認(rèn)為，“社會(huì)規(guī)制”“道德規(guī)制”“自我規(guī)制”等均不是規(guī)制，而是“自治”，規(guī)制是“國(guó)家依法律的授權(quán)或規(guī)定對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行的調(diào)控監(jiān)管”，監(jiān)督調(diào)控的核心是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。(16)史際春、馮輝：《“規(guī)制”辨析》，《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。有的學(xué)者認(rèn)為，規(guī)制與“管制”“監(jiān)管”基本屬于同義概念，都是以維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康?，基于?guī)則對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)施加的干預(yù)和控制。(17)馬英娟：《政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究》，北京:北京大學(xué)出版社，2007年，第22頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，在政府規(guī)制的語(yǔ)境下使用規(guī)制這一概念，盡管對(duì)規(guī)制缺乏一個(gè)比較精確的定位和界定，但既有的概念都表明了“規(guī)制的起源是作為規(guī)制者的政府機(jī)關(guān)強(qiáng)制性地干預(yù)市場(chǎng)主體的決策”(18)安東尼·奧格斯在《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》一書(shū)中，描述了規(guī)制(regulation)這一詞匯在英美法產(chǎn)生的偶然性，即當(dāng)法國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)公法、德國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)中的工具選擇和適用時(shí)，當(dāng)時(shí)英美法律文化中并沒(méi)這一類似的詞匯，為此就用“規(guī)制(regulation)”這一公認(rèn)但并不準(zhǔn)確的詞匯填補(bǔ)英美法的空缺。孫娟娟：《政府規(guī)制的興起、改革與規(guī)制性治理》，《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。關(guān)于政府規(guī)制研究還可參見(jiàn)宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，《政治與法律》2016年第8期；安永康：《基于風(fēng)險(xiǎn)而規(guī)制：我國(guó)食品安全政府規(guī)制的校準(zhǔn)》，《行政法研究》2020年第4期。，規(guī)制實(shí)質(zhì)上是政府的規(guī)制。也有學(xué)者用政府管制表達(dá)了與規(guī)制相似的內(nèi)涵，如認(rèn)為政府管制是管制性行政主體根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，為追求經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益的帕累托最優(yōu)以及維護(hù)社會(huì)公平和正義，對(duì)經(jīng)濟(jì)及其外部領(lǐng)域和一些特定的非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取的調(diào)節(jié)、監(jiān)管和干預(yù)等行政行為。(19)茅銘晨：《政府管制法學(xué)原論》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2005年，第11頁(yè)。

相較于規(guī)制，管制、監(jiān)管等詞匯過(guò)于強(qiáng)硬，規(guī)制則比較中性，規(guī)制日益成為現(xiàn)代政府有效管理的代名詞。無(wú)論從國(guó)外法學(xué)界，如安東尼·奧格斯、塞爾茲尼克、科林·斯科特、史蒂芬·布雷耶等學(xué)者對(duì)規(guī)制概念的直接或者間接解釋，亦或是國(guó)內(nèi)法學(xué)界，如江必新、史際春、宋華琳、茅銘晨、馮輝、張寶、安永康、孫娟娟等學(xué)者已有研究成果，盡管規(guī)制的概念依然沒(méi)有統(tǒng)一稱謂和界定意見(jiàn)，但是從中卻可以梳理出作為規(guī)制本源或來(lái)源的概念，狹義上應(yīng)當(dāng)稱之為行政規(guī)制(20)按照行政規(guī)制適用的領(lǐng)域又可以把規(guī)制分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制(經(jīng)濟(jì)性行政規(guī)制)和社會(huì)性規(guī)制(社會(huì)性行政規(guī)制)。，這里的行政規(guī)制不是一個(gè)泛化的概念，不是指行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的方方面面的行政任務(wù)，而是特指行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的干預(yù)，具有強(qiáng)制性、單向性等特征。“行政規(guī)制行為作為一種綜合性的行政活動(dòng)，可以歸入傳統(tǒng)的廣義行政行為體系”。(21)江必新：《論行政規(guī)制基本理論問(wèn)題》，《法學(xué)》2012年第12期。行政規(guī)制包括雙重含義，即靜態(tài)意義上的行政規(guī)則本身以及動(dòng)態(tài)意義上的行政規(guī)則之治(行為)?；诖?，從既有的研究成果中，梳理出行政規(guī)制的理論要旨，可稱之為其核心的理論要素構(gòu)成。

第一，行政規(guī)制的目的基于公共利益。盡管公共機(jī)構(gòu)存在被強(qiáng)大利益集團(tuán)俘獲而出現(xiàn)個(gè)體“私益”獲取的可能性，但是行政規(guī)制的正當(dāng)化理由來(lái)自其實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)是規(guī)制理論及規(guī)制實(shí)踐的共識(shí)性結(jié)論，也就是所謂的規(guī)制公益理論或規(guī)制中的公共利益理論。行政規(guī)制是在處理政府和市場(chǎng)關(guān)系的過(guò)程中出現(xiàn)的，其正當(dāng)性在于發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)作中的缺陷并予以糾正。無(wú)論是調(diào)控壟斷行為產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，抑或是調(diào)整安全與健康、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)等社會(huì)事務(wù)的社會(huì)性規(guī)制，都會(huì)存在市場(chǎng)失靈、競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序等損害公眾利益的行為，因此行政規(guī)制機(jī)構(gòu)利用規(guī)制工具干預(yù)此種失靈或無(wú)序狀態(tài)，將其校準(zhǔn)到正常狀態(tài)，從而保護(hù)社會(huì)大眾的公共利益。時(shí)至今日，在公共利益的判斷上也沒(méi)有形成統(tǒng)一確定的標(biāo)準(zhǔn)，大致原因有二：一是直接界定公共利益不能窮盡其內(nèi)涵或外延；二是公共利益觀念會(huì)隨著不同階層對(duì)國(guó)家行為合法性之性質(zhì)與程度理解的變化而變化，或者前者可能是因?yàn)楹笳叩淖兓鄳?yīng)發(fā)生變化。但是在公法上，為行政決定過(guò)程所創(chuàng)造的一套精細(xì)的制度安排，尤其是司法審查和公眾參與，如果其所施行的政策和實(shí)踐能夠促進(jìn)“全體公民的福利”(22)BROWN C, SCOTT C, “Regulation, Public Law, and Better Regulation”, European public law, 2011,Vol.17,No.3,pp.467-484.，則該制度的規(guī)制目標(biāo)就是合理的，且實(shí)現(xiàn)了公共利益的需求。

第二，行政規(guī)制機(jī)構(gòu)是規(guī)則化的科層組織?？茖咏M織是指一套建立在理性行為基礎(chǔ)上的權(quán)力機(jī)構(gòu)，在該科層組織中工作的人員是行政官員和公職人員，這些人員工作的依據(jù)是一套既定的規(guī)則，“他們的行動(dòng)要符合自身的內(nèi)部規(guī)則以及相對(duì)容易理解和執(zhí)行的程序”(23)[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京:北京大學(xué)出版社,2008年，第8頁(yè)。。該規(guī)則是科層組織工作的格式化工具，有利于科層組織的活動(dòng)固定化或慣例化，它既規(guī)定了部門(mén)之間以及部門(mén)與決策機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系和關(guān)聯(lián)，也定義了科層組織的身份定位以及行為邊界，并且還有利于使科層組織與組織之外其他組織的聯(lián)系穩(wěn)定。(24)[美]詹姆斯·馬奇等：《規(guī)則的動(dòng)態(tài)演變——成文組織規(guī)則的變化》，童根興譯，上海:上海人民出版社,2005年，第8頁(yè)。一般來(lái)說(shuō)，科層組織具有如下特征：科層組織按照地域或職責(zé)劃分為不同的橫向和縱向條塊；科層組織的工作人員分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)；工作人員準(zhǔn)入行政角色需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的考試、競(jìng)爭(zhēng)等程序選拔；工作人員的工作要遵循法定的工作程序；行政工作有時(shí)需要借助技術(shù)人員，比如鑒定評(píng)估人員才能完成等。行政規(guī)制機(jī)構(gòu)是規(guī)則化科層組織的特征有利于應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈和競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序等損害社會(huì)公共利益的行為，但同時(shí)也面臨著來(lái)自執(zhí)行效率和政府失靈方面的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，行政規(guī)制的規(guī)制者與被規(guī)制對(duì)象之間的關(guān)系具有對(duì)抗性。行政規(guī)制行為具有“單向性”和“剛性”(命令和控制)特征(25)茅銘晨：《政府管制法學(xué)原論》，上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2005年，第11頁(yè)。，在具體方式可以表現(xiàn)為征收、審批、確認(rèn)、監(jiān)督、處罰、強(qiáng)制等諸多形態(tài)。產(chǎn)生規(guī)制者和被規(guī)制對(duì)象之間對(duì)抗性的原因是多方面的。行政規(guī)制下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或社會(huì)活動(dòng)必然與沒(méi)有規(guī)制下的狀態(tài)不同，因?yàn)橐?guī)制的目的在于對(duì)公共利益造成不利影響的組織或個(gè)人進(jìn)行干預(yù)、監(jiān)管或限制，規(guī)制的結(jié)果會(huì)造成被規(guī)制對(duì)象各類行為的不自由，由此造成二者之間的對(duì)抗。此外，不同主體的不同利益需求和價(jià)值取向會(huì)影響其立場(chǎng)，比如企業(yè)家會(huì)基于獲取經(jīng)濟(jì)利益的立場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)行為，消費(fèi)者會(huì)基于物美價(jià)廉的立場(chǎng)從事消費(fèi)行為，其他利害關(guān)系人也可能存在各式各樣、需求各異的其他立場(chǎng)，行政規(guī)制會(huì)在上述立場(chǎng)出現(xiàn)重大偏差時(shí)及時(shí)出現(xiàn)，以便協(xié)調(diào)不同立場(chǎng)，利益需要讓步的被規(guī)制對(duì)象自然因利益受損產(chǎn)生對(duì)抗。

第四，行政規(guī)制決定的作出符合行政法的要求。行政規(guī)制主體連接國(guó)家公權(quán)和公民之間關(guān)系，對(duì)公民而言行政規(guī)制主體屬于“官方”，但在法律面前，行政規(guī)制主體又和公民處于同等的地位，都是平等的法律主體。作為國(guó)家意志的體現(xiàn)，行政規(guī)制行為的合法性最終來(lái)源于公民集體的授權(quán)同意，因?yàn)楹戏ㄍㄟ^(guò)的法律是公民集體意志表現(xiàn)的產(chǎn)物，行政規(guī)制行為依循行政實(shí)體法并嚴(yán)格遵守行政程序法，對(duì)行政實(shí)體法和程序法的遵從也就是對(duì)人民意志的服從。在此意義上，行政規(guī)制合法性就具有了政治意義合法性和法律意義合法性的雙重屬性，實(shí)體意義合法性和程序意義合法性的雙重屬性，以及合法性與合理性兼顧的雙重屬性。依據(jù)行政法基本理論，依法行政必須符合三個(gè)條件：行政規(guī)制職權(quán)的來(lái)源合法；行政規(guī)制職權(quán)的行使合法；行政職權(quán)的授予、委托及其運(yùn)用合法等。行政規(guī)制必須依法行政，這是行政法的基本原則，也是出于行政規(guī)制行為取得民眾信任以及減少訴訟以便實(shí)現(xiàn)更有效規(guī)制的需要。同時(shí)，規(guī)制合法性會(huì)受到立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。

第五，行政規(guī)制具有依干預(yù)程度不同設(shè)置的干預(yù)工具譜系。行政規(guī)制的規(guī)制強(qiáng)度具有高、中、低三個(gè)等級(jí)，不同等級(jí)的規(guī)制強(qiáng)度對(duì)應(yīng)并包含著不同類型的規(guī)制工具，形成了相對(duì)完整的干預(yù)工具譜系。在該譜系中，規(guī)制強(qiáng)度最高的一端，是那些依行政許可或授權(quán)才得以實(shí)施的行為，該類型行為對(duì)于一般主體來(lái)說(shuō)是禁止性的，這些規(guī)制工具主要有行政審批、行政許可等。規(guī)制強(qiáng)度最弱的一端，行政主體僅對(duì)相對(duì)方某一行為中的部分環(huán)節(jié)實(shí)施干預(yù)。比如信息規(guī)制，行政規(guī)制主體僅要求規(guī)制對(duì)象披露商品或服務(wù)的關(guān)聯(lián)信息，以便保障公眾的知情權(quán)，并對(duì)不全面、不真實(shí)、不及時(shí)披露信息的行為實(shí)施制裁，而不干涉規(guī)制對(duì)象采用什么方式披露、親自披露或者是委托披露等。在干預(yù)工具譜系的中間，往往是那些具有命令和控制內(nèi)容的行政標(biāo)準(zhǔn)(26)[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京:北京大學(xué)出版社,2008年，第5頁(yè)。，行政標(biāo)準(zhǔn)尤其是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，需要被規(guī)制對(duì)象(產(chǎn)品或服務(wù)提供者)在產(chǎn)品或服務(wù)中自覺(jué)履行標(biāo)準(zhǔn)要求。行政規(guī)制主體根據(jù)管理需求，可以從上述依據(jù)國(guó)家干預(yù)程度不同而進(jìn)行區(qū)分的一系列規(guī)制工具中選擇適用，在不同類型發(fā)展階段，對(duì)強(qiáng)度不同的規(guī)制工具選擇方向會(huì)有差異。

二、理論轉(zhuǎn)向：規(guī)制治理的興起及其理論要旨

規(guī)制的內(nèi)涵以及規(guī)制主體、客體和內(nèi)容等構(gòu)成要素并不是一成不變，變化規(guī)律實(shí)質(zhì)上反映了國(guó)家干預(yù)主義和自由主義“此消彼長(zhǎng)的折射”。(27)張寶：《環(huán)境規(guī)制的法律構(gòu)造》，北京:北京大學(xué)出版社,2018年，第11頁(yè)。起源于公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序等市場(chǎng)失靈問(wèn)題的行政規(guī)制，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化以規(guī)制機(jī)構(gòu)(政府部門(mén))在規(guī)則的制定、監(jiān)督和執(zhí)行過(guò)程的作用，以便規(guī)制市場(chǎng)主體自由和無(wú)序的市場(chǎng)行為，如壟斷，實(shí)現(xiàn)國(guó)家干預(yù)和市場(chǎng)自由之間的良性互動(dòng)。然而，以克服“市場(chǎng)失靈”為重任的行政規(guī)制，在公共部門(mén)大量介入私人領(lǐng)域，提高人民福利水平的同時(shí)，也產(chǎn)生了新的由行政規(guī)制引發(fā)的問(wèn)題。一是行政規(guī)制的低效問(wèn)題。日益強(qiáng)化的科層制行政規(guī)制模式一方面造成財(cái)政支出激增，財(cái)政赤字?jǐn)U大，另一方面社會(huì)上關(guān)于行政規(guī)制效率低下、績(jī)效不彰的呼聲越來(lái)越大。二是行政規(guī)制的碎片化問(wèn)題?？茖又频男姓?guī)制采取條塊分割的區(qū)域和級(jí)別管轄模式，不同區(qū)域級(jí)別的行政機(jī)關(guān)管轄的事務(wù)和法律程序均需根據(jù)法律規(guī)范設(shè)置，不僅行為彈性不足，且容易造成行政規(guī)制事項(xiàng)的遺漏。三是行政規(guī)制俘獲問(wèn)題。行政規(guī)制的產(chǎn)生基于公共利益理論，其目的為了保障公眾在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域享有充分的權(quán)利，但是隨著行政規(guī)制的日益普遍和深化，一些熟悉行政管理模式的利益集團(tuán)常常借助行政力量達(dá)到實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)私益的目的，也由此催生所謂的“規(guī)制私益理論”(28)[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京:北京大學(xué)出版社,2008年，第4頁(yè)。，公益性的行政規(guī)制被私益“俘獲”。四是行政規(guī)制能力問(wèn)題。行政規(guī)制機(jī)構(gòu)中的公職人員，其專業(yè)背景、工作經(jīng)歷、專業(yè)能力、專業(yè)研究深度等會(huì)制約行政規(guī)制效果，并影響其規(guī)制能力，與作為規(guī)制者的政府能力有限相對(duì)比，其他非政府主體的存在價(jià)值和活動(dòng)潛力使其在某種程度上也具備規(guī)制能力，甚至在部分領(lǐng)域存在更強(qiáng)的規(guī)制能力，而這些主體的規(guī)制地位卻長(zhǎng)期沒(méi)有得到重視和承認(rèn)。

由于行政規(guī)制存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致人們?cè)谡J(rèn)識(shí)和實(shí)踐層面對(duì)國(guó)家政府主導(dǎo)的行政規(guī)制產(chǎn)生質(zhì)疑，質(zhì)疑其干預(yù)程度、干預(yù)范圍以及實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的模式。(29)FEIGENGAUM H,HENIG J, and HAMNETT C, Shrinking the State:The Political Underpinnings of Privatization, Cambridge:Cambridge University Press,1998,pp.82-83.對(duì)行政規(guī)制中國(guó)家政府角色的認(rèn)知轉(zhuǎn)變引起了立法實(shí)踐及學(xué)術(shù)研究的回應(yīng)，美國(guó)及歐洲相繼在20世紀(jì)70年代之后啟動(dòng)了規(guī)制領(lǐng)域的改革及實(shí)踐。(30)在19世紀(jì)80-90年代，美國(guó)出現(xiàn)私人公司介入火災(zāi)防控的實(shí)踐。LYTTON T D,“Competitive Third-Party Regulation:How Private Certification Can Overcome Constraints That Frustrate Government Regulation”，Theoretical Inquiries in Law,2014,Vol.15,No.2,pp.540-572.美國(guó)1993年制定了《放松規(guī)制和合同外包法案》并發(fā)表了一長(zhǎng)串放松規(guī)制措施的名錄。很多經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)逐漸把一些公共物品供應(yīng)的職權(quán)轉(zhuǎn)移給政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)、公有企業(yè)、私人公司以及一些非政府組織；同時(shí)將科層體制下行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮楠?dú)立的、以規(guī)則為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式，呈現(xiàn)出半獨(dú)立性的規(guī)制機(jī)構(gòu)。英國(guó)“更好規(guī)制工作組”在2000年頒布的一份指南中明確，決策者在面臨公共政策問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮不做任何事情，然后考慮某種類型的自我規(guī)制，只有當(dāng)這些成本較低的替代措施不可行時(shí)，才得考慮采用更具有科層性的干預(yù)措施。

上述對(duì)政府部門(mén)有限權(quán)力的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)規(guī)制空間內(nèi)各類主體之間相互依存關(guān)系的認(rèn)識(shí)，催生了從規(guī)制時(shí)代到后規(guī)制時(shí)代的理論轉(zhuǎn)向，學(xué)界形成了去中心化規(guī)制(de-centred regulation)(31)去中心化規(guī)制不僅關(guān)注私人規(guī)制和其他非政府規(guī)制，也在探索私人主體與公共主體之間的關(guān)系，這些主體共同構(gòu)成“混合規(guī)制體系”，在一定程度上存在相互觀察甚至合作。BLACK J, “Decentring Regulation:Understanding the Role of Regulation and Self-Regulation in a ‘Post Regulatory’ World”,Current Legal Problems,2001,Vol.54,No.1,pp.103-113.、元規(guī)制(meta-regulation)(32)元規(guī)制是指外部規(guī)制者有意促使規(guī)制對(duì)象本身針對(duì)公共問(wèn)題，做出內(nèi)部式的、自我規(guī)制性質(zhì)的回應(yīng)，要求所有受影響主體參與到規(guī)制過(guò)程中。[英]羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳等譯，上海:上海三聯(lián)書(shū)店,2017年，第163-187頁(yè)。、回應(yīng)性規(guī)制(responsive regulation)(33)回應(yīng)性規(guī)制試圖維持必要的、最低水平的規(guī)制干預(yù)，以確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)保留進(jìn)行更大干預(yù)的能力，即根據(jù)更嚴(yán)格執(zhí)法或引進(jìn)更具干預(yù)性的制度。BALDWIN R,BLACK J,“Really Responsive Regulation”，the Modern Law Review,2008,Vol.71,No.1,pp.59-94.、自我規(guī)制(self-regulation)(34)Parker C,The Open Corporation:Effective Self-Regulation and Democracy,Cambridge:Cambridge University Press,2002,pp.1-362.等不同的理論。盡管這些理論的觀點(diǎn)不盡相同，但都不同程度地強(qiáng)調(diào)在政府規(guī)制機(jī)構(gòu)之外，應(yīng)當(dāng)更多利用企業(yè)和非政府機(jī)構(gòu)的能力進(jìn)行自我規(guī)制和規(guī)制他人；規(guī)制不再是一個(gè)主體簡(jiǎn)單向另一個(gè)主體施加某種要求的過(guò)程，需要用相互依存模式替代控制模式；應(yīng)當(dāng)采用多元方式替代國(guó)家法律或科層控制的措施；強(qiáng)調(diào)單一的行政規(guī)制應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向?yàn)橐?guī)制機(jī)構(gòu)、規(guī)制規(guī)范、被規(guī)制者的多樣性。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)由集中化、單中心的行政規(guī)制轉(zhuǎn)向具有分散性、多中心的“新治理”。如何表述從行政規(guī)制到規(guī)制緩和、規(guī)制再造、放松規(guī)制等諸如此類詞匯表明的規(guī)制改革后的規(guī)制樣態(tài)，“綜合考慮規(guī)制和治理觀念，鑒于行為主體與工具的多元化，使用規(guī)制治理(regulatory governance)一詞或許更為恰當(dāng)”(35)[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，北京：清華大學(xué)出版社,2018年，第5頁(yè)。。而且法律制度根植于法律文化和傳統(tǒng)土壤中，規(guī)制體系不能也沒(méi)有必要推倒傳統(tǒng)法律制度重新建立，尤其在中國(guó)語(yǔ)境下，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮重要作用，將規(guī)制的強(qiáng)制性與治理的柔韌性進(jìn)行合理結(jié)合，采用“規(guī)制治理”這一詞匯來(lái)表達(dá)規(guī)制轉(zhuǎn)型后的樣態(tài)，可能更為妥當(dāng)。基于此，從既有的研究成果中，梳理出規(guī)制治理的理論要旨，也可稱之為其核心的理論要素構(gòu)成。從行政規(guī)制向規(guī)制治理的理論變遷見(jiàn)圖1。

圖1 從行政規(guī)制向規(guī)制治理的理論變遷

其一，規(guī)制治理的主體。規(guī)制治理的主體有多元化特征。規(guī)制治理的主體已經(jīng)不僅僅限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而且涉及政府主體之外的各種非政府主體。一般意義上來(lái)說(shuō)，這些非政府主體的范圍廣泛，包括社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位、媒體、普通公眾等，這些主體構(gòu)成了規(guī)制治理的利益相關(guān)方。所謂利益相關(guān)方，是指構(gòu)成規(guī)制治理的主體基于不同的利益需求參與規(guī)制治理過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)其不同的權(quán)利或利益目標(biāo)。以社會(huì)規(guī)制中的環(huán)境規(guī)制為例，政府參與環(huán)境規(guī)制的目的仍然是增進(jìn)社會(huì)整體的環(huán)境公共利益和環(huán)境福祉，企業(yè)參與環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)其綠色可持續(xù)發(fā)展，社會(huì)組織參與環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)則在于增進(jìn)其自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、獲得社會(huì)更高評(píng)價(jià)和地位，一般公眾參與環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)則是為了獲得更適宜生存發(fā)展的良好環(huán)境，抑或是對(duì)物美價(jià)廉商品的追求。政府、市場(chǎng)、社會(huì)通過(guò)合作，不僅使單一主體的利益得以滿足，而且使利益相關(guān)方的整體利益，即環(huán)境公共利益也能得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，利益協(xié)同的過(guò)程，可能是各主體利益方利益共進(jìn)共贏的過(guò)程，也可能是部分利益方利益受損的過(guò)程，但總體來(lái)講，基于規(guī)制實(shí)現(xiàn)公共利益的基本理論，社會(huì)的整體利益得以增進(jìn)。基于權(quán)利或利益形成的利益相關(guān)方，更容易在關(guān)鍵問(wèn)題上達(dá)成兼顧各方利益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的協(xié)議或一致行動(dòng)。規(guī)制治理主體的多元化能夠聚合政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方主體的合力，通過(guò)政府主體宏觀引導(dǎo)激發(fā)市場(chǎng)主體的自我規(guī)制動(dòng)力和積極性，能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與規(guī)制的愿望，在一定程度上能解決單一主體行政規(guī)制引發(fā)的質(zhì)疑，比如規(guī)制效率低下、碎片化、不公正等問(wèn)題。

其二，規(guī)制治理的措施。規(guī)制治理的實(shí)施措施多元化。規(guī)制治理融合行政主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體等多元化的利益相關(guān)方主體共同參與規(guī)制過(guò)程，不同類型的主體適用的規(guī)制措施并不相同，“應(yīng)當(dāng)關(guān)注規(guī)范的多樣性，規(guī)范不僅包括國(guó)家法律，還包括指導(dǎo)、通告、合同、私人標(biāo)準(zhǔn)、自我規(guī)制等多元法律規(guī)范；強(qiáng)調(diào)調(diào)控機(jī)制的多樣性，包括法律、社會(huì)規(guī)范、市場(chǎng)機(jī)制、代碼控制等的作用”(36)SCOTT C,“Analysing Regulation Space:Fragmented Resources and Institutional Design”，Public Law,2001,No.1,pp.329-350.。有時(shí)行政主體通過(guò)利用不明確的法律、標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)體法規(guī)范和不透明的執(zhí)行程序，獲得比實(shí)際更大的規(guī)制權(quán)和懲戒權(quán)，來(lái)贏得被規(guī)制方的遵從和同意(37)[英]羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳等譯，上海:上海三聯(lián)書(shū)店,2017年，第110頁(yè)。，規(guī)制治理措施仍然是傳統(tǒng)的行政措施，其中有干預(yù)程度最高的行政審批、行政許可等措施，也有干預(yù)程度較弱的信息公開(kāi)和披露措施、行政指導(dǎo)性合同等，也有中等干預(yù)強(qiáng)度的行政標(biāo)準(zhǔn)制度等。法律通過(guò)設(shè)計(jì)一定數(shù)量的外部或間接約束性制度，為經(jīng)營(yíng)者的內(nèi)部管理保留靈活性和自主性，經(jīng)營(yíng)者通過(guò)調(diào)整內(nèi)部經(jīng)營(yíng)策略達(dá)到經(jīng)營(yíng)行為符合法律設(shè)定規(guī)范的目標(biāo)。(38)[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京:北京大學(xué)出版社,2008年，第5頁(yè)。實(shí)施規(guī)制治理的措施視主體的不同而有差異，社會(huì)組織可以通過(guò)第三方服務(wù)、法律授權(quán)訴訟等方式參與；金融、證券、保險(xiǎn)等市場(chǎng)主體可以通過(guò)執(zhí)行差異化的金融政策參與；作為被規(guī)制對(duì)象的企業(yè)等市場(chǎng)主體則可以通過(guò)制定嚴(yán)格的內(nèi)部管理標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境教育等實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制；一般社會(huì)主體可以通過(guò)檢舉、控告、訴訟等社會(huì)監(jiān)督方式參與規(guī)制治理。不同的規(guī)制措施之間并非松散無(wú)序，而是基于公共利益目標(biāo)的相互勾連。

其三，規(guī)制治理的機(jī)理。規(guī)制治理的外部機(jī)制與內(nèi)生機(jī)制耦合。規(guī)制治理之所以被稱為是行政規(guī)制改革后的產(chǎn)物，原因之一在于行政規(guī)制與規(guī)制治理的作用機(jī)制不同，行政規(guī)制著力于通過(guò)命令、控制等強(qiáng)制性行政手段，產(chǎn)生直接糾正或消滅違法行為的結(jié)果。以行政規(guī)制中的典型手段行政處罰為例，行政處罰是對(duì)違法者違法行為在法律責(zé)任層面的評(píng)價(jià)，原有違法行為因承擔(dān)行政處罰責(zé)任而歸于消滅。規(guī)制治理關(guān)注到規(guī)制過(guò)程中各主體、各因素對(duì)規(guī)制的影響，例如內(nèi)部環(huán)境管理體系與文化以及以不同形態(tài)展開(kāi)的市民社會(huì)等，均會(huì)對(duì)規(guī)制效果產(chǎn)生影響。因此，在規(guī)制治理模式下，行政機(jī)關(guān)并不率先啟動(dòng)對(duì)象性的命令控制措施，而是通過(guò)法律法規(guī)或行政性指導(dǎo)的外來(lái)力量，促進(jìn)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體遵守法律法規(guī)或履行社會(huì)責(zé)任的內(nèi)化動(dòng)力，并通過(guò)內(nèi)部規(guī)范及機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)內(nèi)化動(dòng)力轉(zhuǎn)化為外在的守法行為。當(dāng)然，如果內(nèi)部的自我調(diào)整并未達(dá)到法律規(guī)范設(shè)定的行政管制目標(biāo)，則行政規(guī)制措施仍然會(huì)適用，而且可能伴隨著強(qiáng)制強(qiáng)度的提升。基于規(guī)制治理理論建立的外部與內(nèi)生耦合機(jī)制，有利于引導(dǎo)規(guī)則對(duì)象承擔(dān)起規(guī)制自身的任務(wù)，一定程度上解決了單一行政規(guī)制在執(zhí)行成本、執(zhí)行效率和執(zhí)行能力等方面的困擾。

其四，規(guī)制治理的責(zé)任。權(quán)責(zé)一致的多元規(guī)制責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。一般情況下，行政規(guī)制的規(guī)制者是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，適用國(guó)家法律已經(jīng)較為成熟的有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督或問(wèn)責(zé)機(jī)制。規(guī)制改革之下產(chǎn)生的新型規(guī)制治理模式，使得很多領(lǐng)域的行政規(guī)制權(quán)力下放或轉(zhuǎn)授給具有獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)或組織，與之前的行政規(guī)制相比，一方面意味著被規(guī)制對(duì)象所受直接行政監(jiān)管強(qiáng)度的放松，另一方面也意味著需要在規(guī)制者和被規(guī)制者之間建立更多的信任。這就需要建立多元化規(guī)制責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，以便平衡從行政規(guī)制到規(guī)制治理轉(zhuǎn)向中可能引發(fā)的市場(chǎng)及社會(huì)秩序失衡問(wèn)題。規(guī)制治理理論強(qiáng)調(diào)通過(guò)法律規(guī)范設(shè)定問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)程序和責(zé)任后果(39)[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律:前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，北京:清華大學(xué)出版社,2018年，第17-20頁(yè)。，形成多元主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制。具體而言，多元規(guī)制責(zé)任的承擔(dān)機(jī)制有三個(gè)不同維度的可問(wèn)責(zé)性(Accountability)，即向上的可問(wèn)責(zé)性、水平的可問(wèn)責(zé)性以及向下的可問(wèn)責(zé)性。其中向上的可問(wèn)責(zé)性是指對(duì)法院、立法機(jī)構(gòu)和行政部門(mén)具有可問(wèn)責(zé)性；水平的可問(wèn)責(zé)性是指對(duì)其他平行機(jī)構(gòu)，比如監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門(mén)及相競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制者具有可問(wèn)責(zé)性；向下的可問(wèn)責(zé)任性是指對(duì)被規(guī)制者和規(guī)制體系中的受益人具有可問(wèn)責(zé)任性。(40)SCOTT C,“Accountability in the Regulatory State”，Journal of Law and Society,2000,Vol.27,No.1,pp.38-60.規(guī)制治理機(jī)構(gòu)需要遵循國(guó)家法律、法規(guī)、政策，履行相應(yīng)的規(guī)制責(zé)任，盡可能減少可問(wèn)責(zé)情形的發(fā)生，當(dāng)然規(guī)制治理的治理績(jī)效在很多時(shí)候也是減輕責(zé)任承擔(dān)的重要考量因素，同時(shí)在規(guī)制治理下，立法機(jī)關(guān)需要及時(shí)跟進(jìn)約束非政府類主體規(guī)制行為的規(guī)范建設(shè)。

三、規(guī)制治理理論對(duì)環(huán)境法律制度結(jié)構(gòu)的影響

規(guī)制治理理論下的多元主體通過(guò)合同、法律或政府機(jī)構(gòu)授權(quán)、委托以及自身實(shí)名獲得相應(yīng)權(quán)力(利)(41)私人規(guī)制是治理網(wǎng)絡(luò)中的一極，私人規(guī)制需要與行政規(guī)制建立相互依據(jù)、相互協(xié)同關(guān)系。因此國(guó)內(nèi)學(xué)者常提及的私人規(guī)制、自我規(guī)制，仍然應(yīng)當(dāng)放在規(guī)制治理理論中理解。關(guān)于私人規(guī)制的相關(guān)論述可參見(jiàn)胡斌：《私人規(guī)制的行政法治邏輯:理念與路徑》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第1期。，運(yùn)用多元措施并配置完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制，能夠充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)不同類型利益相關(guān)方的合作治理資源，避免行政規(guī)制下績(jī)效不彰的困境，有效提升政府規(guī)制能力，具有行政規(guī)制相同的治理效果(42)比如日本存在“私人行政”的概念，說(shuō)明私人規(guī)制具有規(guī)制的本質(zhì)并可取得行政規(guī)制的效果。參見(jiàn)[日本]米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英、王丹紅、凌維慈譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010年，第9、10頁(yè)。。盡管規(guī)制治理使得行政規(guī)制的張力范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，但是規(guī)制治理仍然是行政規(guī)制的有益補(bǔ)充和繼受迭代，而非摒棄和替代，規(guī)制治理需要通過(guò)部門(mén)法及法律制度及時(shí)跟進(jìn)，以便建立健全政府、市場(chǎng)、社會(huì)內(nèi)外部關(guān)系協(xié)同合作機(jī)制。與國(guó)外的規(guī)制改革相適應(yīng)，國(guó)內(nèi)私人規(guī)制治理實(shí)踐正日益勃興。例如，2016年國(guó)家發(fā)布《關(guān)于培育和發(fā)展團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在標(biāo)準(zhǔn)化資源配置中的決定性作用，激發(fā)社會(huì)團(tuán)體制定標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)的活力。環(huán)境法不斷變化，以便尋求根本性滿足各方利益需求的有效融合。(43)LAZARU R J,“Environmental Law at the Crossroads: Looking Back 25, Looking Forward 25”，Michigan Journal of Environmental & Administrative Law,2013,Vol.2,No.2,pp.267-284.2019年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于引入第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)同參與多領(lǐng)域及特定領(lǐng)域行業(yè)信用建設(shè)和信用監(jiān)管工作的函》要求充分發(fā)揮專業(yè)化信用服務(wù)機(jī)構(gòu)在信用建設(shè)和監(jiān)管中的積極作用，推動(dòng)行業(yè)信用評(píng)價(jià)市場(chǎng)化。在實(shí)踐中，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所受委托發(fā)布政府信息公開(kāi)第三方評(píng)估報(bào)告、中國(guó)法治藍(lán)皮書(shū)等。規(guī)制治理理論的產(chǎn)生及其實(shí)踐在國(guó)內(nèi)外具有重大的理論及現(xiàn)實(shí)意義。在理論意義上，規(guī)制治理理論打破了實(shí)現(xiàn)公共利益依賴行政單中心管理模式的固化思維，創(chuàng)新形成了政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元共治的良法善治理念。在實(shí)踐意義上，進(jìn)一步降低了行政治理成本，提升了社會(huì)治理績(jī)效。規(guī)制治理的理論和實(shí)踐與前述代際更迭背景下的第四代環(huán)境法何其相似，是環(huán)境行政規(guī)制轉(zhuǎn)型背景下私人和政府協(xié)同理論在環(huán)境法部門(mén)的生動(dòng)呈現(xiàn)。環(huán)境法部門(mén)由若干綜合或單行環(huán)境法律組成，而環(huán)境法律制度則是綜合或單行環(huán)境法律文本的基本組成元素，規(guī)制治理理論對(duì)我國(guó)環(huán)境法律制度宏觀架構(gòu)走向，以及微觀制度規(guī)范生成將產(chǎn)生深刻影響。

(一)對(duì)環(huán)境法律制度體系宏觀結(jié)構(gòu)的影響

由一國(guó)全部現(xiàn)行法律規(guī)范的總體組成的法律體系是部門(mén)法的第一序位組成元素?？傮w來(lái)說(shuō)，環(huán)境法部門(mén)由國(guó)內(nèi)環(huán)境法律和國(guó)外環(huán)境法律(表現(xiàn)為公約、條約)構(gòu)成，其中國(guó)內(nèi)環(huán)境法律由污染防治法律、自然資源法律、生態(tài)保護(hù)法律三部分構(gòu)成。《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》等30多部法律組成了我國(guó)環(huán)境法律體系，在法律之下還有行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。法律制度是部門(mén)法的第二序位組成元素，屬于綜合或單行環(huán)境法律中與法律原則并行的另一重要組成部分，盡管從某種意義上法律原則存在的價(jià)值在于補(bǔ)缺法律制度規(guī)范的不足。每一部組成部門(mén)法的綜合或單行法律都由一系列力求體現(xiàn)立法價(jià)值、實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)的法律制度構(gòu)成。以《環(huán)境保護(hù)法》為例，作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，該法規(guī)定了一系列重要的環(huán)境保護(hù)法律制度，主要有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、聯(lián)合防治協(xié)調(diào)制度、查封扣押制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度、生態(tài)保護(hù)紅線制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、環(huán)境保護(hù)稅制度、清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用制度、“三同時(shí)”制度、重點(diǎn)污染物排放總量控制制度、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度、化學(xué)物品和含有放射性物質(zhì)管理制度、嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝設(shè)備和產(chǎn)品淘汰制度、生活廢棄物分類制度、排污許可管理制度、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度、信息公開(kāi)與公眾參與制度、環(huán)境責(zé)任制度等。從表面上看，這些法律制度似乎雜亂無(wú)章，實(shí)質(zhì)上運(yùn)用類型化思維抽取這些法律制度共同特征，可以分為三類：第一類是以行政主體行政管理為中心形成的環(huán)境法律制度，比如排污許可管理制度、嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品淘汰制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制、查封扣押制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度等；第二類是以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)進(jìn)行環(huán)境管理的制度，如生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、環(huán)境保護(hù)稅制度、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度等；第三類是通過(guò)被監(jiān)管對(duì)象或公眾自我約束、自我規(guī)制進(jìn)行有效環(huán)境管理，如信息公開(kāi)制度、公眾參與制度等。

類型化后環(huán)境法律制度體系更加清晰地透視出其整體的內(nèi)部構(gòu)造面貌，即以行政管理型法律制度為中心，兼顧經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型法律制度和自我規(guī)制型法律制度的三維制度體系結(jié)構(gòu)，其中行政管理類法律制度的占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和自我規(guī)制型法律制度。因此，可以認(rèn)為在我國(guó)的環(huán)境法體系中，法律制度創(chuàng)制的核心是政府生態(tài)環(huán)境權(quán)力的配置和運(yùn)行，即使通過(guò)公眾參與和信息公開(kāi)等制度擴(kuò)大了行政之外私權(quán)主體參與的程度、方式和有效性，但“參與”也是為了行政權(quán)更有效、合理地運(yùn)行。(44)杜輝：《論環(huán)境私主體治理的法治進(jìn)路與制度建構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。盡管規(guī)制治理理論經(jīng)由國(guó)外理論和實(shí)踐后被學(xué)者引介入國(guó)內(nèi)，也業(yè)已在學(xué)界引起了廣泛的討論，國(guó)內(nèi)立法也在努力回應(yīng)規(guī)制治理時(shí)代引發(fā)的環(huán)境立法新變化，但是立法對(duì)理論的反映常常表現(xiàn)得相對(duì)滯后，我國(guó)環(huán)境法律制度體系整體結(jié)構(gòu)仍然與規(guī)制治理要求的多元主體、多元措施下的協(xié)同共治機(jī)制有差距，未來(lái)綜合抑或是單行環(huán)境法律應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法公法屬性基本前提下，充分照顧環(huán)境公權(quán)主體與環(huán)境私權(quán)主體之間的互動(dòng)關(guān)系。應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整環(huán)境法律制度體系整體結(jié)構(gòu)，以便使環(huán)境法保護(hù)環(huán)境公共利益的目標(biāo)能夠高質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)，為環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)法治基礎(chǔ)。而環(huán)境法律制度體系整體的結(jié)構(gòu)調(diào)整可以遵循規(guī)制治理理論去行政化的思路，一方面降低部分環(huán)境行政類法律制度的管制強(qiáng)度，包括將其中部分管制程度高的事前許可的審批制度，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，調(diào)整為管制程度較低的事后監(jiān)管類制度，另一方面增加經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類，尤其是自我規(guī)制類環(huán)境法律制度種類，并完善既有的法律制度規(guī)范。

正如陳慈陽(yáng)所言，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的范圍激增且復(fù)雜，國(guó)家不能獨(dú)立支撐環(huán)境保護(hù)的所有工作，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)視為國(guó)家、人民及社會(huì)責(zé)任，合作原則應(yīng)當(dāng)是環(huán)境法的基本原則之一?；谠撛瓌t，應(yīng)當(dāng)采取混合型環(huán)境保護(hù)措施，混合型環(huán)境保護(hù)措施涵蓋直接及間接措施，直接措施表現(xiàn)為強(qiáng)制命令或要求，間接措施表現(xiàn)為被管制企業(yè)自由意志為基礎(chǔ)的誘導(dǎo)性措施，如企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理制度等，實(shí)現(xiàn)企業(yè)決策的綠化。(45)陳慈陽(yáng)：《環(huán)境法總論》，中國(guó)臺(tái)北:元照出版有限公司,2011年，第517、522頁(yè)。環(huán)境法及其法律制度體系是不斷動(dòng)態(tài)更迭變化的體系，合作原則貫徹落實(shí)的諸多制度不僅促進(jìn)行政管制效率和企業(yè)組織體效率等整體規(guī)范效益的提升，也增進(jìn)了環(huán)境保護(hù)預(yù)防階段的效益。(46)陳慈陽(yáng)：《環(huán)境法各論:合作原則之具體化——環(huán)境受托組織法制化之研究》，中國(guó)臺(tái)北:元照出版有限公司,2006年，第88-92頁(yè)。環(huán)境法律制度體系結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化是環(huán)境法未來(lái)的發(fā)展方向，亦是在新的發(fā)展格局下，通過(guò)塑造新發(fā)展理念塑行發(fā)展型法治的必然要求。(47)張守文：《新發(fā)展格局與“發(fā)展型法治”的構(gòu)建》，《政法論叢》2021年第1期。

(二)對(duì)單一環(huán)境法律制度微觀規(guī)范結(jié)構(gòu)的影響

在規(guī)制治理模式下，行政機(jī)關(guān)并不率先啟動(dòng)對(duì)象性的命令控制性措施，而是通過(guò)法律法規(guī)或行政性指導(dǎo)的外來(lái)力量，增強(qiáng)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體遵守法律法規(guī)或履行社會(huì)責(zé)任的內(nèi)化動(dòng)力，并通過(guò)內(nèi)部規(guī)范及機(jī)構(gòu)改革促使內(nèi)化動(dòng)力轉(zhuǎn)化為外在的守法行為。也就是說(shuō)，法律通過(guò)介入經(jīng)營(yíng)者的微觀管理，為經(jīng)營(yíng)者的自律性規(guī)制設(shè)定外來(lái)制度約束，同時(shí)保留其內(nèi)部相當(dāng)程度的靈活性，即外部規(guī)制者有意促使規(guī)制對(duì)象本身針對(duì)公共問(wèn)題，做出內(nèi)部式的、自我規(guī)制性質(zhì)的回應(yīng)。(48)[英]羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳等譯，上海:上海三聯(lián)書(shū)店,2017年，第163-187頁(yè)。正如有學(xué)者所言，規(guī)制治理“更關(guān)注規(guī)制活動(dòng)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)和自我糾錯(cuò)”(49)VIBERT F,The New Regulatory Space: Reframing Democratic Governance,Massachusetts:Edward Elgar,2014,pp.9-17.。對(duì)此，哈貝馬斯分析認(rèn)為，必須首先重視規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定，人們予以承認(rèn)和尊重的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是大家自愿接受和遵循的，能代表全體社會(huì)成員意志的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。如何能夠使規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)代表最大多數(shù)人的意志，滿足最大多數(shù)人的利益需求？這就需要在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)創(chuàng)設(shè)最大多數(shù)人集體利益合理表達(dá)的規(guī)則。每個(gè)主體都擁有在對(duì)話中表達(dá)自身意志和自己利益要求的權(quán)利，每個(gè)人的觀點(diǎn)在自由表達(dá)的基礎(chǔ)上形成共識(shí)，便能夠使法治建設(shè)獲得行動(dòng)的意志基礎(chǔ)。(50)[德]哈貝馬斯：《在事實(shí)和規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,2003年，第137頁(yè)。

在環(huán)境法律體系、環(huán)境法律制度體系之下的第三序位概念則為具體的環(huán)境法律制度，每一項(xiàng)具體的法律制度均是由若干法律規(guī)范共同組成，這些法律規(guī)范形成了完整表達(dá)的法律制度整體外觀，與環(huán)境法律制度整體結(jié)構(gòu)的宏觀性不同，這些具體的法律規(guī)范具有可執(zhí)行性，能夠直接表達(dá)法律制度中所涵蓋的法律概念、權(quán)力(利)義務(wù)、法律關(guān)系、法律責(zé)任等內(nèi)容。觀察某一項(xiàng)具體環(huán)境法律制度的若干規(guī)范，并結(jié)合其上位法律制度類型進(jìn)行分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在具體的規(guī)范意義上，環(huán)境法律制度類型的概念似乎被有意或無(wú)意地弱化了，也就是說(shuō)在法律制度類型之下的具體規(guī)范內(nèi)容可能會(huì)出現(xiàn)政府管制類規(guī)范、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類規(guī)范和自我規(guī)制類規(guī)范混合的情形，而且此種現(xiàn)象是大多數(shù)環(huán)境法律制度微觀規(guī)范的呈現(xiàn)樣態(tài)。以環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度為例，我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律直接規(guī)定了該制度的上述內(nèi)容，從制度類型劃分上該制度屬于典型的行政管控類制度，因?yàn)橐?guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件(建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案表除外)需要經(jīng)過(guò)具有審批權(quán)限的部門(mén)嚴(yán)格審批程序才能生效。2002年制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》經(jīng)歷了2016年和2018年兩次修訂后，盡管關(guān)于環(huán)評(píng)違法的懲罰力度日漸增強(qiáng)，但是原有法律規(guī)范中具有強(qiáng)制性監(jiān)管彩色的條文有所減少，體現(xiàn)監(jiān)管過(guò)程中民主性的條文有所增加，公權(quán)主體監(jiān)管和私權(quán)主體參與的互動(dòng)性有所增強(qiáng)，且增加了不少激勵(lì)市場(chǎng)提升參與能力的條款。比如取消了負(fù)責(zé)編制建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)文件技術(shù)單位的資質(zhì)要求，增加了編制單位編制能力事后監(jiān)督、質(zhì)量考核、信用監(jiān)管的內(nèi)容(51)詳見(jiàn)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十條關(guān)于監(jiān)督管理、質(zhì)量考核以及信用管理規(guī)定，以及三十二條第二款關(guān)于接受委托編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的技術(shù)單位行政法律責(zé)任的規(guī)定。，同時(shí)還匹配了更多提升公眾參與強(qiáng)度的規(guī)范，比如對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中公眾參與的規(guī)范要求，以及公眾參與內(nèi)容缺失的法律后果規(guī)范等。

因此，盡管在宏觀結(jié)構(gòu)上，環(huán)境法律制度有不同的類型，但是具體到某一類型之下具體法律制度的微觀規(guī)范構(gòu)成，可以發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上微觀規(guī)范構(gòu)成也具有不同的類型，在某種意義上可以把不同類型的微觀構(gòu)成規(guī)范視為環(huán)境法律制度的子制度。通過(guò)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度微觀規(guī)范構(gòu)成的分析，這些不同類型的規(guī)范也大致因循行政管理類規(guī)范、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類規(guī)范和自我規(guī)制類規(guī)范的類別介分，這與環(huán)境法律制度的宏觀結(jié)構(gòu)類型相照應(yīng)。尤其是沿著某一部具體法律修訂條款的軌跡，能夠發(fā)現(xiàn)即便是典型的行政管控類法律制度，其中以行政公權(quán)為基礎(chǔ)的管控類規(guī)范的數(shù)量及管控事項(xiàng)也有逐漸收緊的趨勢(shì)，與此形成對(duì)照的，卻是具有典型私權(quán)介入特征的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和自我規(guī)制規(guī)范數(shù)量及類型逐步擴(kuò)張。合理的法律制度最重要的功能之一是降低社會(huì)成本，(52)張維迎：《信息、信任與法律》，北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,2003年，第54頁(yè)?；仡櫺姓?guī)制到規(guī)制治理的規(guī)制改革動(dòng)因，規(guī)制績(jī)效始終是推動(dòng)改革的原生動(dòng)力，隨著行政權(quán)行使疆域的日益擴(kuò)張，行政管理權(quán)力需要在多元主體之間再分配。政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方良性互動(dòng)的理論支持及規(guī)則形成正是規(guī)制治理理論的精髓和規(guī)制改革目標(biāo)之所在。需注意的是，規(guī)制治理理論對(duì)環(huán)境法律制度微觀規(guī)范構(gòu)成的影響將會(huì)持續(xù)深化，受其影響的環(huán)境法律制度不僅包括典型的行政管控類制度，也包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類法律制度和自我規(guī)制類法律制度。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)環(huán)境法律制度的結(jié)構(gòu)性失衡，環(huán)境私主體參與環(huán)境治理存在著嚴(yán)重不足，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)貫徹善治理念，優(yōu)化行政主體與非行政主體之間的關(guān)系，因此，革新環(huán)境行政程序，創(chuàng)新社會(huì)管理，使環(huán)境市民社會(huì)得到快速成長(zhǎng)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和自我規(guī)制與市場(chǎng)化、民主性特色明顯的環(huán)境法律制度是填補(bǔ)結(jié)構(gòu)失衡的主要方向。此種現(xiàn)象已經(jīng)引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注，其中王明遠(yuǎn)、馬驤聰早在1998年就曾提出可持續(xù)發(fā)展的政策與法律體系關(guān)鍵在于構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律制度。(53)王明遠(yuǎn)、馬驤聰：《論我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律制度》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》1998年第4期。蔡守秋在2000年提出要擴(kuò)大污染控制的方法領(lǐng)域，重視從源頭、利用政府、市場(chǎng)等多種途徑控制環(huán)境介質(zhì)污染，尤其要重視公眾參與法律制度建設(shè)。(54)蔡守秋：《論歐盟環(huán)境政策和法律中的污染綜合控制》，《歐洲》2000年第1期。陳慈陽(yáng)2006年提出“合作原則”應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境法的基本原則，并以其中一類重要的合作主體，即作為被監(jiān)管對(duì)象的企業(yè)為例，建構(gòu)了私主體合作環(huán)境治理內(nèi)部管理制度。(55)陳慈陽(yáng)：《環(huán)境法各論：合作原則之具體化——環(huán)境受托組織法制化之研究》，中國(guó)臺(tái)北:元照出版有限公司，2006年，第88-92頁(yè)。時(shí)至今日，包括海洋在內(nèi)的國(guó)際及國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域均強(qiáng)化生態(tài)安全治理的多主體、多措施合作。(56)唐剛：《習(xí)近平法治思想中的全球海洋治理理論及實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國(guó)海商法研究》2021年第3期。

與國(guó)內(nèi)相似，政府管控型環(huán)境法律制度實(shí)施造成的管理碎片化、管理成本高昂等問(wèn)題，在國(guó)外也引起了傳統(tǒng)管規(guī)制理論劃時(shí)代的重大變革，即從管理類法律制度到治理類法律制度的轉(zhuǎn)型。治理轉(zhuǎn)型的興起源于全球性的國(guó)家和社會(huì)管理危機(jī)，這種危機(jī)在發(fā)達(dá)國(guó)家表現(xiàn)為政府權(quán)能型福利主義的失敗，在發(fā)展中國(guó)家則表現(xiàn)為社會(huì)解體、國(guó)家政府行政職能的崩潰。而這又根源于政府和市場(chǎng)的雙重困境，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)運(yùn)行的新情況要求各個(gè)社會(huì)組織或單位內(nèi)部和外部間的互動(dòng)加強(qiáng)，簡(jiǎn)單地借助國(guó)家計(jì)劃或資本市場(chǎng)的運(yùn)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這種客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致制定政策所應(yīng)遵循的基本層面也發(fā)生變化。從而，國(guó)家社會(huì)治理的總體結(jié)構(gòu)和功能必然發(fā)生新的動(dòng)向，反映在環(huán)境法律制度上，便是制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整、重組和優(yōu)化。

愛(ài)莉諾·奧森特羅姆關(guān)于小規(guī)模公共池塘資源成功自主治理的范例，雖然說(shuō)基于本土資源的制度設(shè)計(jì)不可全面移植，但在方法論上確有“撥云見(jiàn)日”之借鑒價(jià)值。(57)鈄曉東、歐陽(yáng)恩錢(qián)等：《民本視閾下環(huán)境法調(diào)整機(jī)制變革——溫州模式內(nèi)在動(dòng)力的新解讀》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2010年，第2頁(yè)(前言)。正如菲利普·黑克(Philipp Heck)認(rèn)為的，法律是利益的產(chǎn)物，各種法律命令的形式(具體規(guī)制規(guī)則)是基于生活的實(shí)際需要及其評(píng)價(jià)，而不是基于被設(shè)計(jì)出來(lái)的一般概念。(58)[德]菲利普·黑克：《利益法學(xué)》，傅廣宇譯，北京：商務(wù)印書(shū)館,2016年，第8頁(yè)。對(duì)于距離生態(tài)文明、環(huán)境治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)等高標(biāo)準(zhǔn)要求最近的部門(mén)法或領(lǐng)域法——環(huán)境法而言，其利益調(diào)整機(jī)制如何適應(yīng)新時(shí)代的社會(huì)利益需求，需要深入反思并全面統(tǒng)籌。當(dāng)前，傳統(tǒng)的命令控制型監(jiān)管體制在提供滿意的環(huán)境問(wèn)題解決之道時(shí)捉襟見(jiàn)肘，調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人及社會(huì)主體力量，積極參與民主行政、合作行政、協(xié)同行政已備受青睞，從單一的秩序行政到國(guó)家社會(huì)、福利國(guó)家是政府行政未來(lái)的發(fā)展趨向。國(guó)家干預(yù)的思維應(yīng)當(dāng)適度調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與市場(chǎng)的磨合、自由與規(guī)制的對(duì)話、政府與私人的合作。