張世花 張馨月

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007；華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

黨的十九屆四中全會(huì)做出了“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略部署。2020年，突如其來的新冠肺炎疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力的重大考驗(yàn)。習(xí)近平總書記指出：“這次新冠肺炎疫情防控，是對(duì)治理體系和治理能力的一次大考”。疫情爆發(fā)以后，黨中央很快啟動(dòng)了一級(jí)響應(yīng)預(yù)案，采取了最全面、最嚴(yán)格、最徹底的防控舉措，開展了一場(chǎng)艱苦卓絕、全民抗疫的新冠肺炎疫情防控狙擊戰(zhàn)。我國(guó)政府通過有力的疫情防控舉措，有效地控制了病毒的進(jìn)一步蔓延，疫情形勢(shì)出現(xiàn)了積極變化，同時(shí)也向其他國(guó)家抗疫提供了成功的治理樣板和寶貴經(jīng)驗(yàn)，為全球抗擊新冠肺炎疫情做出了巨大貢獻(xiàn)。

一、問題提出及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)說明

基層是國(guó)家治理的“神經(jīng)末梢”，直接影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。隨著新冠肺炎疫情的蔓延，疫情防控的重點(diǎn)從城市擴(kuò)大到鄉(xiāng)村，不僅增加了鄉(xiāng)村新冠肺炎疫情防控的難度，同時(shí)也考驗(yàn)著我國(guó)農(nóng)村基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的治理能力和應(yīng)急防控管理能力。在新冠肺炎疫情管控過程中，基層干部采取了“硬核標(biāo)語”[1]“村喇叭宣傳”“封路、封村、封門”“網(wǎng)格化治理”等多種治理“硬措施”，從成效來看，這些積極行動(dòng)取得了不錯(cuò)的治理效果。然而不容忽視的是，透過新冠肺炎疫情防控，我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力也暴露出了諸多“短板”。特別是鑒于當(dāng)前我國(guó)基層治理發(fā)展不均衡、不充分的現(xiàn)狀，相較于中東部地區(qū)而言，我國(guó)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村基層對(duì)新冠肺炎疫情的防控體系更加薄弱，治理水平與應(yīng)急防控管理能力、治理實(shí)踐和治理創(chuàng)新等方面存在的問題也更加突出。如今，新冠肺炎疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，西部民族地區(qū)在抗疫過程中，如何補(bǔ)齊暴露出來的各種短板，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系和治理能力，這對(duì)實(shí)現(xiàn)西部民族地區(qū)基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2020年12月，課題組圍繞鄉(xiāng)村振興五大戰(zhàn)略總要求，在青海省8個(gè)市（州）按照分層抽樣的原則選取了10個(gè)縣20個(gè)行政村的400戶農(nóng)戶(基本數(shù)據(jù)如下表所示)，進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)段實(shí)地跟蹤定點(diǎn)觀察，具體涉及湟源縣、民和回族土族自治縣、大通回族土族自治縣、湟中縣、貴德縣、樂都區(qū)、互助土族自治縣、囊謙縣等。2021年1月，利用大學(xué)生寒假返鄉(xiāng)，課題組進(jìn)行了第一期調(diào)查，共回收有效問卷村莊類14份，農(nóng)戶類257份（如下表所示）。除村莊和農(nóng)戶的基本信息外，主要獲取了糧食生產(chǎn)與安全、農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、新冠肺炎疫情防控與基層治理，以及農(nóng)村社會(huì)治理等多個(gè)專項(xiàng)數(shù)據(jù)，其中本文所涉及的數(shù)據(jù)僅包括青海省農(nóng)村新冠肺炎疫情防控工作成效及生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)等等。

?

二、樣本解析：西部民族地區(qū)疫情防控常態(tài)化中的鄉(xiāng)村治理成效與影響

2020年1月25日，青海出現(xiàn)首例確診病例，省人民政府迅速啟動(dòng)全省重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。青海省疫情防控處置工作指揮部嚴(yán)格采取“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”防控策略，各地各部門聯(lián)動(dòng)互動(dòng)、社會(huì)各界廣泛動(dòng)員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和專家擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，35900多人值守在4149個(gè)村、515個(gè)社區(qū)。[2]截至3月22日，青海全境轉(zhuǎn)為低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，45個(gè)縣(市、區(qū)、行委)全部轉(zhuǎn)為常態(tài)化防控管理。至此，青海在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)確診病例清零、密切接觸者清零、疫點(diǎn)清零、重點(diǎn)防控區(qū)清零、非重點(diǎn)防控區(qū)清零“五個(gè)清零”，贏得了疫情防控階段性勝利。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要繃緊疫情防控這根弦，堅(jiān)持外防輸入、內(nèi)防反彈，完善常態(tài)化防控機(jī)制，堅(jiān)決防止疫情新燃點(diǎn)，決不能前功盡棄?！币虼?，為進(jìn)一步做好常態(tài)化疫情防控工作，鞏固全省疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性勝利成果，課題組通過實(shí)證調(diào)查方法，在總結(jié)青海鄉(xiāng)村疫情防控取得的成效基礎(chǔ)上，深入分析常態(tài)化疫情防控對(duì)當(dāng)前青海鄉(xiāng)村治理的影響，以期為有效政策出臺(tái)與實(shí)施提供必要的事實(shí)經(jīng)驗(yàn)與理論依據(jù)。

（一）青海鄉(xiāng)村治理經(jīng)受住了新冠肺炎疫情的考驗(yàn)

1.基層黨組織核心作用的充分發(fā)揮

首先，農(nóng)村基層黨組織通過先鋒模范作用總攬全局。通過分析青海省農(nóng)牧民黨員干部在疫情防控中的帶頭作用和發(fā)揮情況，由249個(gè)有效農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)可知，91.40%的農(nóng)戶認(rèn)為村黨員干部在疫情防控中發(fā)揮好了帶頭作用，村干部（58.60%）與普通黨員（16.00%)在鄉(xiāng)村疫情防控中發(fā)揮的作用最大;96.40%的農(nóng)戶對(duì)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)感受頗深，認(rèn)識(shí)體現(xiàn)了社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村基層黨組織的先鋒模范作用與總攬全局的作用得到充分體現(xiàn)，這為帶動(dòng)群眾參與疫情防控工作奠定了基礎(chǔ)。其次，農(nóng)村基層黨組織有效動(dòng)員與協(xié)調(diào)群眾參與疫情防控工作。分析疫情防控中基層黨組織動(dòng)員群眾參與疫情防控的情況，從有效的農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)中可知，超過六成的農(nóng)戶認(rèn)為村里不存在組織動(dòng)員群眾難和與群眾溝通協(xié)調(diào)難的問題；75.40%的農(nóng)戶在疫情防控期間參與全天24小時(shí)值班；71.50%的農(nóng)戶在疫情防控中捐款，并有六成以上的農(nóng)戶捐款原因是“想出自己的一份力量”?？梢?，基層黨組織在疫情防控中動(dòng)員與協(xié)調(diào)作用得以體現(xiàn)。最后，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用得到有效發(fā)揮，92.90%的農(nóng)戶配合村里的疫情防控工作，且96.40%的農(nóng)戶“對(duì)集中力量辦大事的感受”深，95.00%的農(nóng)戶對(duì)打贏疫情常態(tài)化防控工作的信心大。由此可見，青海農(nóng)牧區(qū)在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用得到充分發(fā)揮。

2.基層政府對(duì)疫情防控政策的雙向有效執(zhí)行

一方面，分析青海省新冠肺炎疫情爆發(fā)后當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)基層疫情防控工作及其在疫情防控中的責(zé)任履行情況，對(duì)249個(gè)有效農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，認(rèn)為疫情爆發(fā)后當(dāng)?shù)乜h政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)鄉(xiāng)村疫情防控工作的農(nóng)民占比分別為90.20%、85.50%，認(rèn)為當(dāng)?shù)卣谝咔榉揽刂械呢?zé)任履行情況好的農(nóng)民高達(dá)90.70%?？梢姡鶎诱陨隙碌囊咔榉揽卣叩玫搅擞辛?zhí)行。另一方面，通過分析疫情防控中農(nóng)民訴求表達(dá)以及政府、村干部的回應(yīng)情況，在有效的農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)中，就疫情防控工作向當(dāng)?shù)卣从吃V求和問題的農(nóng)戶占比為29.30%，其中有28.10%的農(nóng)戶認(rèn)為當(dāng)?shù)卣按蠖技皶r(shí)回應(yīng)”農(nóng)民反映的訴求和問題；就疫情防控工作向村干部反映訴求和問題的農(nóng)戶占比為30.10%，其中有27.70%農(nóng)戶反映的訴求和問題“大都及時(shí)回應(yīng)”，可見，通過自下而上執(zhí)行防疫政策的方式能及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民的訴求。綜上所述，青海農(nóng)牧區(qū)在抗擊新冠肺炎疫情過程中，基層政府采取自上而下與自下而上相結(jié)合的疫情防控政策雙向執(zhí)行的治理模式，既有效阻斷疫情向農(nóng)牧區(qū)的傳播，又有效回應(yīng)了農(nóng)牧民的差異化需求。

3.農(nóng)牧民群眾對(duì)黨和國(guó)家的高度信任與認(rèn)同

農(nóng)牧民群眾對(duì)黨和國(guó)家的認(rèn)同和信任，是青海在全國(guó)率先贏取得疫情防控階段性勝利的重要因素。通過分析農(nóng)戶對(duì)疫情防控與鄉(xiāng)村治理的看法和評(píng)價(jià)，從有效的農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)中可以看出：一方面，農(nóng)牧民對(duì)社會(huì)主義制度與中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政認(rèn)同度高。72.30%的農(nóng)戶對(duì)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的感受很深，對(duì)中央和地方疫情防控工作滿意的農(nóng)戶占比分別為97.30%、96.90%，其中非常滿意的農(nóng)戶分別為78.90%、72.30%，有76.60%的農(nóng)戶對(duì)打贏疫情常態(tài)化防控工作的信心很大。另一方面，農(nóng)牧民群眾的政治文化認(rèn)同又匯聚成全民抗擊疫情的磅礴之力。分析疫情防控工作對(duì)村莊治理的影響，73.00%、73.8%的農(nóng)戶分別認(rèn)為疫情防控工作對(duì)改善村民的衛(wèi)生習(xí)慣、培養(yǎng)村民的公益精神有影響，75.00%的農(nóng)戶認(rèn)為疫情防控工作對(duì)調(diào)動(dòng)村民參與公共事務(wù)的積極性有影響，同時(shí)在疫情防控期間，超過五成的農(nóng)戶參與了村莊24小時(shí)值班，71.50%的農(nóng)戶在疫情防控中捐款，并有六成以上的農(nóng)戶捐款原因是“想出自己的一份力量”?？梢?，農(nóng)牧民群眾對(duì)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性與中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的充分認(rèn)同，反過來又匯聚成農(nóng)牧民群眾參與疫情防控的磅礴之力，農(nóng)牧民群眾對(duì)政治文化的認(rèn)同優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。

（二）常態(tài)化疫情防控工作對(duì)青海鄉(xiāng)村治理的影響

1.常態(tài)化疫情防控工作對(duì)鄉(xiāng)村治理體系的影響

從宏觀上看，縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)機(jī)制在青海農(nóng)牧區(qū)常態(tài)化疫情防控中被順利激活，縣級(jí)一線指揮部統(tǒng)籌規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為為農(nóng)服務(wù)中心的職能突出，行政村作為基本治理單元在網(wǎng)格化治理中充分發(fā)揮作用，鄉(xiāng)村治理工作體系已然建立。從微觀上看，鄉(xiāng)村治理工作體系雖已建立，但在常態(tài)化疫情防控工作中仍有很大的提升空間，鄉(xiāng)村治理工作體系應(yīng)變性不強(qiáng)尤其突出。一是，疫情防控職責(zé)不清，缺乏靈活性。分析鄉(xiāng)村疫情防控工作中存在的問題，基于249個(gè)有效農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)，有20.7%的農(nóng)戶認(rèn)為村里存在疫情防控的職責(zé)不清，有2.7%的農(nóng)戶認(rèn)為村里疫情防控職責(zé)不清問題嚴(yán)重。二是，疫情防控政策執(zhí)行過度，缺乏應(yīng)變性。有28.90%的農(nóng)戶認(rèn)為村里存在疫情防控政策執(zhí)行過度的問題。同時(shí)在信息化時(shí)代，仍有24.60%的農(nóng)戶認(rèn)為，疫情防控工作對(duì)提升鄉(xiāng)村治理信息化、智能化水平?jīng)]有影響?？梢?，基層在執(zhí)行疫情防控政策時(shí)，信息化與智能化程度不高，應(yīng)變性能力弱。

2.常態(tài)化疫情防控工作對(duì)村干部治理能力的影響

在鄉(xiāng)村治理與疫情防控常態(tài)化的大背景下，我國(guó)的應(yīng)急管理體系仍在完善中，鄉(xiāng)村治理工作體系靈活性與應(yīng)變性不強(qiáng)，村干部基層治理能力普遍存在短板。其一，村干部缺乏應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)。通過對(duì)青海省鄉(xiāng)村疫情防控工作存在的問題進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)顯示，51.90%的農(nóng)戶認(rèn)為村干部缺乏應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，其中7.4%的農(nóng)戶認(rèn)為村干部嚴(yán)重缺乏應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，可見在疫情防控常態(tài)化工作中村干部的應(yīng)急管理能力不足。其二，村干部管理服務(wù)能力有待提升。數(shù)據(jù)顯示，有17.9%的農(nóng)戶認(rèn)為村干部工作過多，對(duì)疫情防控力不從心，反映出村干部在鄉(xiāng)村治理中協(xié)調(diào)能力與管理服務(wù)能力仍有待提升。其三，村干部缺乏創(chuàng)造性思維與前瞻性意識(shí)。從現(xiàn)有的調(diào)查數(shù)據(jù)中可知，86.70%的農(nóng)戶表示疫情防控期間村里實(shí)施封村封路，65.60%的農(nóng)戶表示封村封路對(duì)家中生產(chǎn)生活有困擾?？梢姡甯刹课茨艹浞纸Y(jié)合鄉(xiāng)村社會(huì)自身人口密度小、熟人社會(huì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等特點(diǎn)開展疫情防控工作，同時(shí)缺乏創(chuàng)造性思維與前瞻性意識(shí)，對(duì)村民生產(chǎn)生活有序開展缺乏有效的規(guī)劃與思考，導(dǎo)致部分村民生活困難，經(jīng)濟(jì)遭受一定程度的損失。

3.常態(tài)化疫情防控工作對(duì)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力的影響

在全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)大量青年勞動(dòng)力進(jìn)城“討生活”，鄉(xiāng)村精英大量流失，鄉(xiāng)村社會(huì)空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，發(fā)展內(nèi)生性力量不足。在疫情常態(tài)化防控中，青海鄉(xiāng)村治理仍存在內(nèi)生性動(dòng)力不足的現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在：一方面是鄉(xiāng)村缺乏具有專業(yè)知識(shí)和能力的人員，村莊“造血功能”弱化。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，33.80%的農(nóng)戶認(rèn)為村里缺乏具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和能力的人員，其中認(rèn)為嚴(yán)重缺乏的農(nóng)戶占比為13.30%，反映出鄉(xiāng)村治理內(nèi)生性力量不足。另一方面是缺少中堅(jiān)力量，鄉(xiāng)村治理能力出現(xiàn)有心無力的局面。從青海省農(nóng)牧區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)可知，在疫情防控中，認(rèn)為小組長(zhǎng)、村民代表、網(wǎng)格員、志愿者與鄉(xiāng)村醫(yī)生發(fā)揮的帶頭作用最大的農(nóng)戶比重分別為3.50%、5.50%、0.40%、4.70%和7.00%，占比均不超過一成?？梢娨咔榉揽刂卫碇?，中堅(jiān)力量隊(duì)伍相對(duì)較弱，當(dāng)鄉(xiāng)村治理能力出現(xiàn)有心無力的局面時(shí)，勢(shì)必會(huì)給鄉(xiāng)村治理帶來一定的挑戰(zhàn)。綜上，在疫情防控常態(tài)化工作中，基層缺乏具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和能力的人員，缺少中間力量，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展內(nèi)生性動(dòng)力不足，治理能力與自我發(fā)展能力弱，面對(duì)國(guó)內(nèi)疫情防控依然嚴(yán)峻的局面，青海農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村治理仍面臨著諸多治理風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

三、樣本審思：西部民族地區(qū)疫情防控常態(tài)化中鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)之因

青海農(nóng)牧區(qū)新冠肺炎疫情防控透出的鄉(xiāng)村治理問題不僅僅是個(gè)案現(xiàn)象，而對(duì)于整個(gè)西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理而言，有些短板和不足具有一定的普遍性。具體而言，這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）設(shè)施建設(shè)：農(nóng)村基本公共衛(wèi)生服務(wù)亟待加強(qiáng)

盡管在國(guó)家政策的扶持下，我國(guó)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)已有很大改善，但是農(nóng)村公共衛(wèi)生資源投入增長(zhǎng)緩慢，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供不應(yīng)求，醫(yī)療水平低等問題依然存在[3]。在疫情面前，西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施更加捉襟見肘。從以下兩個(gè)方面來看：

一是農(nóng)村基層衛(wèi)生技術(shù)人員分布。從每千人農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人數(shù)來看，八個(gè)民族聚居地區(qū)除了西藏自治區(qū)、廣西自治區(qū)外，其他省區(qū)均低于全國(guó)水平（如圖1所示），其中內(nèi)蒙古自治區(qū)最低，僅為1.28人。①可見，診療人員不足限制了農(nóng)村人口醫(yī)療診治服務(wù)的享有。這也是長(zhǎng)期困擾西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的最主要瓶頸。

圖1 2019年每千人農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員數(shù)

同時(shí)，受城鄉(xiāng)體制因素影響，我國(guó)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的公共衛(wèi)生資源遠(yuǎn)低于城市。具體而言，與全國(guó)平均水平相比較，民族地區(qū)八省區(qū)中，除了西藏、貴州以及廣西以外，其他五省區(qū)的農(nóng)村每千人人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)均高于全國(guó)水平，其中新疆最高，為6.8人（如圖2所示）。但是不容忽視的問題是，城鄉(xiāng)之間的每千人人口衛(wèi)生技術(shù)人數(shù)卻存在著結(jié)構(gòu)性差距，而且這種差距在內(nèi)蒙古自治區(qū)、青海、云南省更加顯著。通過數(shù)據(jù)對(duì)比顯示，全國(guó)農(nóng)村每千人人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)與城市每千人人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)的比例為1:0.45。按此比較，八個(gè)民族聚居地區(qū)中，內(nèi)蒙古自治區(qū)的比例為1:0.39，青海省、云南省的比例均為1:0.41。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)立的情況下，西部民族地區(qū)主要省份，衛(wèi)生技術(shù)人員的分配受體制性因素影響更加明顯，農(nóng)村人口能夠享受到的醫(yī)療服務(wù)超低于城市人口。

圖2 2019年全國(guó)及民族八省區(qū)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)

二是基層公共醫(yī)療服務(wù)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)2020年《中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)民族地區(qū)行政村基本設(shè)立了村衛(wèi)生室，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，其中青海的4144個(gè)行政村均有村衛(wèi)生室。但是從基層醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的建設(shè)來看，2019年每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)據(jù)顯示，除廣西自治區(qū)、西藏自治區(qū)以及新疆自治區(qū)外，其他民族地區(qū)的每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)均低于全國(guó)平均水平（如下圖所示）。

圖3 2019年每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)

綜上分析，我國(guó)西部民族地區(qū)農(nóng)村基層醫(yī)務(wù)、防疫隊(duì)伍弱，同時(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還較為滯后，基本公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的條件不足，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)能力難以滿足重大突發(fā)事件應(yīng)急需求。

（二）制度建設(shè)：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系亟待完善

黨的十九大在做出鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略部署的同時(shí)，將“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要目標(biāo)。此后，黨和國(guó)家相繼出臺(tái)了相關(guān)政策文件，穩(wěn)步推進(jìn)自治、法治、德治相融合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。當(dāng)前，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)成為我國(guó)成熟的鄉(xiāng)村振興實(shí)施政策框架。從新冠肺炎疫情防控的情況來看，西部民族地區(qū)在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系方面，鄉(xiāng)村自治、法治、德治建設(shè)融合度還不夠，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)工作還有很大的完善空間?？傮w而言，主要暴露出了以下幾點(diǎn)不足。

一是德治基礎(chǔ)有缺失，新鄉(xiāng)賢作用發(fā)揮受限。德治依賴民間樸素道德觀念來約束公眾的日常行為，進(jìn)而形成穩(wěn)定的民間社會(huì)秩序[4]。因此，新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理不容忽視的力量，是鄉(xiāng)村治理的德治基礎(chǔ)。在新冠肺炎疫情防控中，新鄉(xiāng)賢主要是以退休卸任的原村支書和村主任為主，僅通過他們的內(nèi)生權(quán)威，發(fā)揮著維持鄉(xiāng)村治理秩序的作用。然而返鄉(xiāng)能人和外來精英群體的缺失，直接導(dǎo)致引領(lǐng)示范效應(yīng)沒有發(fā)揮，鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的動(dòng)能不足，無法動(dòng)員帶動(dòng)村民積極理性面對(duì)新冠肺炎疫情。二是農(nóng)牧民的法治思想淡薄。在防控疫情過程中，三令五申禁止民眾聚集、聚餐、聚會(huì)。但是熟人社會(huì)是民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)的固有特征。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，仍有少數(shù)農(nóng)牧民因?yàn)槿饲殛P(guān)系，繼續(xù)參加聚集活動(dòng)，給鄉(xiāng)村防疫工作帶來一定阻礙。這種情況反映了農(nóng)牧民法治意識(shí)和公民責(zé)任感的缺失。三是村規(guī)民約效能較弱。村規(guī)民約是農(nóng)牧民自治行為的規(guī)范。但是從疫情防控來看，村民雖然都能配合干部的鄉(xiāng)村防疫工作，但是農(nóng)牧民對(duì)村莊公共事務(wù)卻漠不關(guān)心。農(nóng)牧民的個(gè)體化傾向，使得村規(guī)民約雖有獎(jiǎng)懲規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行較難。這對(duì)鄉(xiāng)村常態(tài)化的防疫工作是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）主體建設(shè)：鄉(xiāng)村治理主體能力亟待提升

自稅費(fèi)改革以來，中西部地區(qū)過去十多年很少面臨過重大的基層治理挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國(guó)西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理模式是用現(xiàn)代體制來治理具有很強(qiáng)傳統(tǒng)色彩的鄉(xiāng)村社會(huì)[5]。伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，各地在鄉(xiāng)村治理中不斷調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民積極性，激活鄉(xiāng)村社會(huì)各種主體作用[6]。然而新冠肺炎疫情突發(fā)之后，我國(guó)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體的能力不足問題也隨之凸顯出來。

一是社會(huì)力量和民間力量并未參與到鄉(xiāng)村疫情防控中來，特別是我國(guó)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村中的傳統(tǒng)原生性力量被忽視。二是基層干部公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力不夠。一方面，新冠肺炎疫情初期，基層干部因缺乏公共危機(jī)意識(shí)，疫情防控中出現(xiàn)了違規(guī)違紀(jì)違法典型問題[7]。另一方面，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過程中，農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村基層干部反應(yīng)性地采用了封路、封村、禁行這種簡(jiǎn)單的防疫措施。雖然這種管控方式對(duì)有效遏制新冠肺炎病毒的擴(kuò)散發(fā)揮了重要作用。但不容忽視的是，這種治理方式只是應(yīng)急式的，無法產(chǎn)生內(nèi)在的持續(xù)性。伴隨新冠肺炎疫情防控常態(tài)化，此種治理方式則難以為繼。同時(shí)，鄉(xiāng)村在治理實(shí)踐中也陷入治理疲憊的困境。治理疲憊在鄉(xiāng)村治理中呈現(xiàn)出了多種樣態(tài)，如懶政怠政、形式主義、集體失能等等。[8]三是鄉(xiāng)村治理主體的協(xié)同性不強(qiáng)。從我國(guó)西部民族地區(qū)新冠肺炎疫情防控來看，鄉(xiāng)村治理方式具有政府強(qiáng)力推動(dòng)的單向性特征，過度依賴科層化、技術(shù)化、規(guī)范化的治理體系，往往忽視了農(nóng)牧民群體的主體性功能，被動(dòng)型或配合型參與較為普遍，農(nóng)牧民參與治理的主動(dòng)性和積極性不高。

四、樣本超越：在疫情防控常態(tài)化中推進(jìn)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

新冠肺炎疫情大考，凸顯了新時(shí)期推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的緊迫性和必要性，尤其需要特別關(guān)注治理效能偏低的西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村。我們既要著眼當(dāng)下新冠肺炎疫情的常態(tài)化防控，更要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，抓緊改善西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村在疫情防控中暴露出來的治理短板和不足，為促進(jìn)各族群眾共同富裕，促進(jìn)各族人民大團(tuán)結(jié)，攜手共建美好家園打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）加強(qiáng)西部民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理全局

習(xí)近平總書記指出:“民族地區(qū)要重視基層黨組織建設(shè),使之成為富裕一方、團(tuán)結(jié)一方、安定一方的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘,使每一名黨員成為維護(hù)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定、促進(jìn)共同富裕的一面旗幟。”[9]伴隨新冠肺炎疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，作為領(lǐng)導(dǎo)核心，基層黨組織是保持戰(zhàn)斗力的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，在推動(dòng)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著引領(lǐng)作用：一是充分發(fā)揮基層黨組織對(duì)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)作用。切實(shí)增強(qiáng)基層黨組織的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，為深入推進(jìn)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐提供動(dòng)力機(jī)制。二是充分發(fā)揮基層黨組織在西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用。將基層黨組織建設(shè)抓在平時(shí)，用在戰(zhàn)時(shí)，鍛煉基層黨員干部防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)的能力以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。夯實(shí)思想基礎(chǔ)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，宣傳黨的政策、凝聚民心、整合資源力量、增強(qiáng)工作動(dòng)能。三是充分發(fā)揮基層黨組織在西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的先進(jìn)示范作用。繼續(xù)傳承和發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的黨優(yōu)良傳統(tǒng)，發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的先鋒模范作用，逐步完善基層黨組織的制度建設(shè)，在激勵(lì)與約束基層黨員干部行為的同時(shí)，不斷提高基層組織的能動(dòng)性，鼓勵(lì)基層黨員干部在疫情防控常態(tài)化工作中，勇于作為，善于戰(zhàn)斗，敢于擔(dān)當(dāng)。

（二）補(bǔ)齊西部民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理根基

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給是西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的強(qiáng)力支撐。2021年3月7日，習(xí)近平總書記參加十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議青海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)“要著力補(bǔ)齊民生短板，破解民生難題，兜牢民生底線，辦好就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、托幼、住房等民生實(shí)事，提高公共服務(wù)可及性和均等化水平?！盵10]黨的十八以來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家將大量資源投向西部民族地區(qū)的農(nóng)村，整體上改善農(nóng)村公共服務(wù)水平和鄉(xiāng)村面貌，但是在西部民族地區(qū)新冠疫情防控工作中，還需要解決好資源下鄉(xiāng)“最后一公里”的問題。一是應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)西部民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的財(cái)政投入，增加農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的總量比例。政府財(cái)政支持是西部民族地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定供給的關(guān)鍵，也是縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的重要舉措。通過傾斜性的政策，不斷提高西部民族地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的能力水平，努力實(shí)現(xiàn)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)社會(huì)和公共服務(wù)從“有”向“優(yōu)”、由“少”到“多”的轉(zhuǎn)變。二是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)村和農(nóng)民的作用。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層公共服務(wù)管理的中心地位，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入，服務(wù)重心下移，建立覆蓋公共衛(wèi)生、防災(zāi)減災(zāi)等重大突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制，定期排查鄉(xiāng)村應(yīng)急管理的漏洞和隱患。三是積極推進(jìn)西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。從鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、持續(xù)提升鄉(xiāng)村宜居水平、推進(jìn)縣鄉(xiāng)村公共服務(wù)一體化以及全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)等方面入手，從根本上解決公共資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”問題。

（三）積極推進(jìn)西部民族地區(qū)“三治融合”，逐步完善鄉(xiāng)村治理體系

我國(guó)西部民族地區(qū)地理區(qū)位及資源環(huán)境條件比較苛刻，與一般地區(qū)相比，在長(zhǎng)期歷史發(fā)展進(jìn)程中形成了獨(dú)具特色的風(fēng)俗文化習(xí)慣和行為機(jī)制體系。因此，我國(guó)西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出獨(dú)具特色的實(shí)踐特征。以新冠肺炎疫情防控常態(tài)化為契機(jī)，積極推進(jìn)我國(guó)西部民族地區(qū)的“三治融合”，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)資源與現(xiàn)代資源的結(jié)合，因地制宜創(chuàng)新民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系。應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手：首先，推進(jìn)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化。一是激發(fā)自治活力，積極建立群眾自治組織，并積極推動(dòng)其有效運(yùn)轉(zhuǎn)，保障農(nóng)牧民的知情權(quán)、建議權(quán)、評(píng)議權(quán)，使得農(nóng)牧民的訴求可以及時(shí)表達(dá)，從而增強(qiáng)農(nóng)牧民的主人翁意識(shí)和獲得感；二是厚植農(nóng)牧民的道德底蘊(yùn)。圍繞鑄牢中華民族共同體意識(shí)，在疫情防控常態(tài)化中，不斷提升農(nóng)牧民的思想道德素養(yǎng)，讓各民族手足相親，守望相助。三是營(yíng)造依法處事氛圍。以疫情防控常態(tài)化工作為載體，引導(dǎo)教育農(nóng)牧民養(yǎng)成自覺說法，遇事找法，解決問題靠法的習(xí)慣，不斷提高農(nóng)牧民的法治意識(shí)和法律素養(yǎng)。其次，要適時(shí)轉(zhuǎn)化民族地區(qū)傳統(tǒng)治理規(guī)則和治理資源。正視西部民族地區(qū)農(nóng)村傳統(tǒng)治理規(guī)則及治理資源價(jià)值，并進(jìn)行現(xiàn)代挖掘和吸收。從歷史變遷來看，我國(guó)西部民族地區(qū)基層能夠長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定的關(guān)鍵是傳統(tǒng)治理規(guī)則的運(yùn)轉(zhuǎn)。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，以傳統(tǒng)習(xí)俗習(xí)慣為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)治理規(guī)則和治理資源，為維持日常生產(chǎn)生活秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、教化民眾方面仍有不可替代的作用。因此，做好西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源的合理轉(zhuǎn)化，并融入現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮治理效能。

（四）激活西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體功能，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理效能

結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化是西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的必然過程，鄉(xiāng)村治理的主體是結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化過程的主導(dǎo)者。西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理離不開資金和資源支撐，更離不開各類人才的支撐。伴隨著城市化的急劇提升，我國(guó)西部民族地區(qū)農(nóng)牧民不斷涌向城市，雖然其戶籍和身份是“鄉(xiāng)村成員”，但根本不在鄉(xiāng)村生活，也就無法成為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的“有效主體和有效對(duì)象”[11]。因此，疫情防控常態(tài)化中，激活西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村主體功能，應(yīng)改變農(nóng)村各類人才單向流向城市的現(xiàn)狀。一方面，吸引“新鄉(xiāng)賢”回歸。作為鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要人才力量，在充分認(rèn)識(shí)“新鄉(xiāng)賢”重要作用的基礎(chǔ)上，通過組織引領(lǐng)，增進(jìn)情感認(rèn)同，促進(jìn)新鄉(xiāng)賢回歸，著力打造一支強(qiáng)大的鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍，激活新鄉(xiāng)賢在西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的關(guān)鍵作用。另一方面，調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民發(fā)揮主體性作用。鄉(xiāng)村治理雖然離不開政府及社會(huì)組織的引導(dǎo)和支持，但是更離不開農(nóng)牧民的有效參與。通過疫情防控常態(tài)化工作，壯大西部民族地區(qū)農(nóng)牧民的自治活力和基礎(chǔ)，培育農(nóng)牧民參與村莊公共事務(wù)的意識(shí)，塑造農(nóng)牧民的公民精神，通過組織化、有序化的行為，引導(dǎo)農(nóng)牧民主動(dòng)參與鄉(xiāng)村治理的行為，由此，西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化才能夠建立在可靠持續(xù)的治理主體基礎(chǔ)之上。

注釋：

①此數(shù)據(jù)及下文相關(guān)數(shù)據(jù)，無特殊說明外，均來自2017—2020年《中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》。