任 雪，劉俊英

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000)

數(shù)據是數(shù)字經濟時代的關鍵生產要素，依托于政務數(shù)據的開放共享，有利于激活數(shù)據潛在價值，促進“數(shù)據流”向“價值流”的轉變，有效提升政府治理能力現(xiàn)代化水平。自2009年以來，各個國家相繼開展政務數(shù)據開放實踐，不少國家均已形成較為完備的政務數(shù)據開放體系，在政府建設、社會治理、民生服務等領域發(fā)揮了積極作用。近年來，我國也逐步重視數(shù)據資源的開放共享，2015年出臺的《促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》中指出，加快政府數(shù)據開放共享，釋放數(shù)據紅利，提高政府治理有效性和公眾服務水平。2020年發(fā)布的《十四五規(guī)劃綱要》中強調，擴大公共數(shù)據有序開放，推動數(shù)據資源的綜合利用，提升社會治理、公共服務等數(shù)字化水平。隨著政務數(shù)據資源的共享共用，政府工作效率與服務質量得到顯著提高，然而在當前共享過程中，仍存在管理標準不一、數(shù)據質量不高、平臺功能缺失、評價機制滯后等問題。如何進一步完善協(xié)同共治共享的治理新格局，實現(xiàn)數(shù)據價值最大化，成為一個亟需解決的問題。

目前關于政務數(shù)據開放協(xié)同的研究，熱點主要集中在四個方面：(1)政策體系協(xié)同研究。馬海群等運用協(xié)同學的理論，基于政策要素、過程和類別等視角對政府數(shù)據開放共享的政策進行研究；[1]張濤等采用政策文本計算的方法研究數(shù)據開放與安全保護協(xié)同度，并結合實際發(fā)展情況提出政策主題協(xié)同的優(yōu)化路徑。[2](2)數(shù)據資源協(xié)同研究。政務數(shù)據開放過程中存在著信息分散、數(shù)據重復及標準不一等問題，[3]陳婧認為需分析用戶數(shù)據需求，增加對數(shù)據易獲取性、平臺利用程度的考量。[4](3)多元主體協(xié)同研究。宋魏巍主要聚焦于數(shù)據開放主體和數(shù)據利用主體兩個方面，認為權責劃分和利益協(xié)調是主體協(xié)同的核心；[5]李月等以紐約市政府大數(shù)據實踐為例，構建一種適合我國國情的多元主體協(xié)同策略。[6](4)監(jiān)管路徑協(xié)同研究。楊洋洋等通過對政務資源共享過程中參與主體的利益關系進行博弈分析，設計了以政府為主導，多主體配合的協(xié)同監(jiān)管機制。[7]陳朝兵團隊研究了數(shù)據開放共享中的政府監(jiān)管責任困境，提出從監(jiān)管主體、監(jiān)管法規(guī)、問責機制等方面完善監(jiān)管路徑。[8]

政務數(shù)據由開放到獲取利用是一個動態(tài)發(fā)展的過程，每個階段的阻礙因素不盡相同。因而，本文從政務數(shù)據開放生命周期的角度出發(fā)，系統(tǒng)分析開放流程中存在的障礙，并由此構建政務數(shù)據開放協(xié)同運行機制，促進數(shù)據有序共享與高效利用。

一、政務數(shù)據開放協(xié)同的必要性分析

協(xié)同理論是20世紀70年代由著名物理學家哈肯首次提出的，該理論著重研究在與外界有物質或能量交換的前提下，無序的開放系統(tǒng)如何通過內部各子系統(tǒng)的協(xié)作配合自發(fā)轉變?yōu)橛行蚪Y構。[5]從最初應用的物理學領域，到目前在經濟學、生物學、社會學及管理學等多領域“開花結果”，協(xié)同論成為軟科學研究的重要方法。系統(tǒng)能否良好運轉取決于該系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)或組分要素的協(xié)調配合，若協(xié)同的好，系統(tǒng)的功能效應得以體現(xiàn)；反之亦然。[1]政務數(shù)據開放涉及到多個利益相關主體，并且分屬于不同的子系統(tǒng)，運行過程中難免出現(xiàn)摩擦或沖突，可能導致整個開放系統(tǒng)陷入混亂無序的狀態(tài)。將協(xié)同理論引入政務數(shù)據開放的分析中，通過多元主體的相互配合，整合系統(tǒng)優(yōu)質資源，減少內耗，使各子系統(tǒng)達到協(xié)調運轉的狀態(tài)，發(fā)揮1+1>2的協(xié)同效應。

政務數(shù)據開放協(xié)同的必要性主要體現(xiàn)在政府治理效能的提升、公共服務質量的改進及社會經濟價值的實現(xiàn)三個方面。首先，開放政務數(shù)據有助于提高政府透明度，充分保障公民的知情權，公民可以通過已開放的數(shù)據了解政府工作動態(tài)，進而增強公眾對政府治理的監(jiān)督意識和能力，減少腐敗行為的產生；公眾可以充分參與到政府公共事務的處理中，為政府出謀劃策，提高決策的民主性；開放數(shù)據還能夠有效解決政府機構內部的數(shù)據碎片化、數(shù)據壁壘等問題，提升政府部門的協(xié)同合作能力及治理效能。其次，從我國政務數(shù)據開放實踐中可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據利用率不高，主要是因為開放的數(shù)據不太符合社會對數(shù)據的需求。政務數(shù)據開放協(xié)同的目的在于有效對接“數(shù)據開放”與“用戶需求”，在和公眾建立良好的互動關系中精準獲取所需求的數(shù)據領域，從而改進公共服務質量，便捷群眾生活。最后，通過數(shù)據開放協(xié)同機制的有效運行，政府層面開放有價值的數(shù)據，企業(yè)、機構等對已開放數(shù)據進行深度挖掘與關聯(lián)分析，快速準確地獲取潛在商機，驅動商業(yè)模式創(chuàng)新，促進社會經濟發(fā)展。

二、政務數(shù)據開放共享的困境：基于開放生命周期的分析

有序開放政務數(shù)據是推動數(shù)據產業(yè)協(xié)同發(fā)展，釋放數(shù)據在經濟、社會、政治領域價值的重要保障。目前，我國的數(shù)據開放與共享實踐取得了不錯的成果，然而從整體的開放生命周期來看，仍存在諸多困境亟需解決。

(一)采集籌備階段

1．數(shù)據質量良莠不齊

優(yōu)質數(shù)據是提升數(shù)據可利用度的前提。從客觀角度來講，數(shù)據的準確性、時效性和完整性影響數(shù)據質量。在采集過程中，部分人員偏向對數(shù)據的模糊處理，未對數(shù)據源頭以及真實性進行核查，導致創(chuàng)建的數(shù)據集存在偏差信息，當出現(xiàn)質量問題時往往無法追溯并校正。從主觀角度來講，數(shù)據質量的優(yōu)劣取決于用戶需求的滿足程度。政務數(shù)據開放的核心就是滿足公眾需求，由于缺乏與公眾的有效互動、對需求的精準識別，[9]使得開放初心與發(fā)展現(xiàn)狀嚴重脫節(jié)，政務數(shù)據開放質量有待提升。

2．數(shù)據壁壘問題突出

目前我國缺乏統(tǒng)一的數(shù)據管理標準，數(shù)據的有效利用難以得到保證。我國首先在地方層面開展對政務數(shù)據開放共享的先行先試工作，例如廣東省、貴州省率先制定數(shù)據開放標準，但對元數(shù)據的文件格式、語義結構等缺乏統(tǒng)一規(guī)定，[10]使數(shù)據在跨地區(qū)利用前需要投入高昂的成本進行處理與整合，而且容易出現(xiàn)數(shù)據重復建設、無效數(shù)據繁多的現(xiàn)象。同時，受傳統(tǒng)科層制的影響，政府各部門之間數(shù)據共享意識薄弱，將數(shù)據資源視為本部門關鍵的組織資產。出于維護本部門的利益，在沒有明確規(guī)定開放標準的情況下，以敷衍的態(tài)度應對數(shù)據開放的任務，僅開放部分利用價值不大的數(shù)據。

(二)存儲發(fā)布階段

1．平臺業(yè)務外包陷阱

囿于專業(yè)性技術的限制，政府部門一般將數(shù)據平臺構建委托給市場主體，但承包企業(yè)出于成本-收益的考量，可能會套用固定的模板，無法針對實際情況提供個性化的服務，甚至會人為設置技術難題，以便后期獲得平臺維護管理的額外費用。[11]因此，政府部門在運用平臺向公眾提供數(shù)據時，可能因沒有合適的業(yè)務模塊，從而放棄對這部分數(shù)據的分類與管理，盡管其潛在價值較大。

2．法律問題界定模糊

在政務數(shù)據發(fā)布階段，還需要重點考慮個人隱私保護和數(shù)據權屬兩個法律問題。目前，我國相繼出臺促進政務數(shù)據開放的政策，但是在立法層面對開放過程中個人隱私范圍界定與權益保護關注較少，政府需要盡快出臺明確的隱私保護法律，協(xié)調數(shù)據開放與隱私保護之間涉及到各方利益沖突。此外，產權不清導致所有者缺位。在數(shù)據發(fā)布共享過程中，缺少針對數(shù)據權利歸屬的立法，無法厘清數(shù)據的使用權、所有權以及資源共享的責任主體，從而阻礙政府數(shù)據開放許可的實施。而且現(xiàn)有的數(shù)據平臺或者未采用許可協(xié)議，對公眾使用政府數(shù)據的權限多加限制，或者對內容規(guī)定的較為模糊，束縛了數(shù)據的再分配。

(三)獲取利用階段

1．公眾數(shù)據素養(yǎng)水平不高

公眾數(shù)據素養(yǎng)水平不高是政務數(shù)據獲取利用階段需要正視的突出問題。我國的數(shù)據開放相較于國外其他國家來講起步略晚，有相當一部分社會公眾知識素養(yǎng)不高，缺乏數(shù)據利用意識和技能，不清楚數(shù)據平臺會發(fā)布哪些數(shù)據及其效用，無法積極參與到政務數(shù)據開放的戰(zhàn)略實踐中，更不用提讓數(shù)據成為服務自己的有力工具。例如武漢政府公開數(shù)據服務網平均每個應用僅下載2次，數(shù)據東莞平臺上平均每1000次瀏覽下載次數(shù)僅為9次。[12]由此可見，公眾意識不到政務數(shù)據開放的價值，運用數(shù)據的積極性有待提高。

2．數(shù)據開放平臺功能缺失

數(shù)據開放平臺應當為用戶提供一站式服務，方便用戶了解和獲取目標數(shù)據集。目前，部分平臺應有的數(shù)據導引、數(shù)據可視化、數(shù)據分享等基礎功能不全，用戶的體驗感較差。同時，平臺更新與維護不及時。以上海市政府數(shù)據服務網為例，經濟建設、社會民生、衛(wèi)生安全、城市交通等領域數(shù)據基本以年為單位更新，僅有極少部分數(shù)據是每日更新。[13]信息具有時效性，及時更新平臺內容，完善數(shù)據平臺功能，能夠有效滿足用戶對數(shù)據的需求，提高數(shù)據再利用的價值。

(四)反饋階段

數(shù)據反饋階段存在的困境主要是指評價機制不健全，妨礙了政府對用戶需求的精準把握。對政務數(shù)據開放的評價主要表現(xiàn)在“評價內容”和“需求反饋”兩個方面。一是依據一定的評價標準對數(shù)據質量本身進行客觀評定以及依據用戶體驗感對數(shù)據共享平臺功能設置進行主觀評判；二是用戶通過多種渠道將自身數(shù)據需求與意見反映到有關監(jiān)管部門，以便政府部門提供更好的服務。目前我國政府部門大多重開放輕反饋，對數(shù)據評價機制重視不足，缺乏完善的評價體系對政務數(shù)據開放的全過程開展定期和不定期的督查與評估。此外，用戶可以進行反饋的渠道較少，主要是通過數(shù)據共享平臺，但部分平臺沒有設置“反饋交流”模塊，不利于數(shù)據開放主體和數(shù)據利用主體之間的良性互動，弱化了反饋階段與其他階段的動態(tài)銜接。

三、政務數(shù)據開放與有序共享的協(xié)同機制建構

政務數(shù)據開放協(xié)同框架的構建，是運用協(xié)同理論的思想，促使各利益相關者參與到數(shù)據開放生命周期中，通過系統(tǒng)內部各要素的優(yōu)化配置，有效解決數(shù)據開放過程中的風險因素。政務數(shù)據開放協(xié)同，主要包括主體協(xié)同、資源協(xié)同、技術協(xié)同與利益協(xié)同四個方面。主體協(xié)同居于協(xié)同機制的核心地位，通過各參與主體的協(xié)作溝通，推動資源、技術以及利益等協(xié)同子系統(tǒng)高效配合，進而激活數(shù)據價值。資源協(xié)同以政府部門為主導，主要指數(shù)據開放初期相關數(shù)據的準備，多發(fā)生在政務數(shù)據采集籌備階段；技術協(xié)同保障數(shù)據的安全存儲，數(shù)據平臺的功能完善，多發(fā)生在存儲發(fā)布、獲取利用階段；利益協(xié)同涉及政府、企業(yè)、公眾等主體對數(shù)據的利用以實現(xiàn)各自目標，主要作用于獲取利用和反饋階段。

(一)主體協(xié)同

1．數(shù)據開放主體

政務數(shù)據開放主體，主要是指公共組織，其中，政府部門發(fā)揮著關鍵作用，推動整個數(shù)據開放流程的有序實施。具體來講，是從法律層面和組織層面來實現(xiàn)政務數(shù)據開放主體協(xié)同。中央政府加強頂層設計，明確界定各利益相關主體的權利和義務。以數(shù)據采集、存儲發(fā)布、獲取利用、數(shù)據反饋等環(huán)節(jié)為基礎，重點針對數(shù)據質量、個人隱私保護，數(shù)據權屬等方面細化法律問題，形成全方位、多層次的法律法規(guī)體系，提升數(shù)據開放的規(guī)范化。[11]此外，地方政府應積極調整相關職能部門設置，設置專職的數(shù)據共享協(xié)調機構，為政務數(shù)據有序共享提供組織保障。通過跨部門、跨層級、跨區(qū)域地整合數(shù)據資源，解決數(shù)據碎片化問題，扎實推進數(shù)據開放相關工作。

2．數(shù)據利用主體

政務數(shù)據利用主體包括公眾、社會組織、企業(yè)等，從不同維度對數(shù)據價值進行開發(fā)利用，進而滿足各自多樣化的需求。數(shù)據利用主體的協(xié)同需要從提高利用主體數(shù)據素養(yǎng)和監(jiān)督意識等方面入手。首先，加強數(shù)據素養(yǎng)的教育。為了適應數(shù)字化發(fā)展趨勢，數(shù)據利用主體應利用網絡平臺積極參與線上或者線下數(shù)據分析課程，學習數(shù)據檢索、數(shù)據挖掘、數(shù)據可視化等技能，提高數(shù)據利用能力，深度解鎖數(shù)據價值。同時，提高數(shù)據開放監(jiān)管意識。政務數(shù)據開放中的監(jiān)管工作不能僅通過政府內部來完成，需要加入市場主體和社會主體的力量，形成內外協(xié)同效應。數(shù)據利用主體應建立參與政務數(shù)據開放監(jiān)管的意識，發(fā)揮其在數(shù)據共享中的監(jiān)督作用。

(二)資源協(xié)同

1．統(tǒng)一的數(shù)據標準

數(shù)據資源協(xié)同，強調統(tǒng)一數(shù)據標準，從而解決數(shù)據壁壘、兼容性差等問題。數(shù)據標準是采集籌備數(shù)據資源的依據，是存儲發(fā)布和獲取利用數(shù)據資源的基礎。不同部門的數(shù)據管理方式有所差別，主要表現(xiàn)在數(shù)據的含義、格式及載體等內容的差異性。因此，政府應盡快出臺統(tǒng)一的數(shù)據開放標準，明確數(shù)據編目指南、元數(shù)據標準、數(shù)據格式等，有效減少數(shù)據采集時的重復成本、利用時的轉換成本，促進數(shù)據的有序共享和互聯(lián)互通。同時，政府部門要明確數(shù)據開放的價值，增強數(shù)據共享意識，消除部門之間的信息孤島。按照規(guī)定的數(shù)據標準籌備相關的數(shù)據開放工作，實現(xiàn)與其他部門、地區(qū)之間數(shù)據的橫向對接，便于各利用主體通過網絡平臺實現(xiàn)數(shù)據資源的一站式檢索。

2．數(shù)據質量控制

數(shù)據開放共享，不是數(shù)據的簡單發(fā)布，更關鍵的是要保證所發(fā)布數(shù)據的質量。政府部門要優(yōu)化數(shù)據質量管理，對收集和創(chuàng)建的數(shù)據負責，確保數(shù)據的準確性、時效性和完整性。在采集階段核查數(shù)據的真實性，發(fā)布時標記數(shù)據來源、采集者、數(shù)據集創(chuàng)建者等信息，杜絕推諉扯皮、敷衍塞責等現(xiàn)象的發(fā)生。同時，應及時更新數(shù)據，清理過期數(shù)據，避免無效數(shù)據在主體之間傳播，引起不必要的爭端或者影響其對事物的判斷。最后，高質量的數(shù)據必須是滿足用戶需求的數(shù)據，政府應始終以用戶需求為核心，重點開放公眾關注較多的醫(yī)療衛(wèi)生、惠民服務、教育科技等領域的數(shù)據集，并提供便于讀取的數(shù)據格式，使數(shù)據更好地為公眾服務。

(三)技術協(xié)同

1．數(shù)據開放平臺建設

政務數(shù)據開放平臺的建設離不開多維技術的支撐，利用多樣化技術完善平臺功能，優(yōu)化用戶體驗。首先，完善數(shù)據導引、數(shù)據檢索及數(shù)據可視化等基礎功能。依據開放數(shù)據目錄將數(shù)據歸集為不同主題，采用全文檢索、關鍵詞檢索及可視化檢索等檢索技術，提高檢索準確率。其次，重視用戶個性化服務。我國大部分數(shù)據開放平臺未關注個性化服務的提供，應設置收藏管理、互動反饋管理、推送功能等，同時細分平臺的目標用戶，為不同目標群體提供差異化的平臺入口及其他個性化功能，例如濟南平臺為老年人推出“信息無障礙通道”。最后，加強數(shù)據平臺的運營維護。數(shù)據開放平臺的上線僅僅是開始，重點是要維持平臺穩(wěn)定運行，避免出現(xiàn)瀏覽鏈接缺失、頁面顯示錯誤、數(shù)據錯亂等問題，因此，應規(guī)范平臺檢測周期，預防問題出現(xiàn)或發(fā)生后及時修復，并及時升級系統(tǒng)硬件，增添新功能，加強對系統(tǒng)的完善性維護。

2．數(shù)據開放與安全保護

政務數(shù)據安全是數(shù)據開放過程中需要重點考慮的問題，主要從隱私加密技術、數(shù)據安全技術、數(shù)據備份技術等方面確保政務數(shù)據安全，實現(xiàn)協(xié)同服務。第一，隱私加密技術。各級部門要嚴格遵照中央網信辦要求，依據數(shù)據脫敏處理規(guī)范對需要公開的數(shù)據進行脫敏處理。具體來說，在利用數(shù)據篩選與鑒別技術對數(shù)據資源進行密級鑒定的基礎上，運用區(qū)塊鏈、信息熵以及其他新興技術自動過濾保密數(shù)據，同時加強政府機要文件和個人隱私等敏感系數(shù)較高內容的保護。[14]第二，數(shù)據安全技術。積極與科研院所、研發(fā)企業(yè)等合作，加強核心技術的研發(fā)，提高政務數(shù)據資源的風險識別和安全防護能力。第三，數(shù)據備份技術。數(shù)據庫需要具備實時、異地備份的技術，避免因黑客攻擊或程序紊亂造成數(shù)據丟失、更改等現(xiàn)象。當數(shù)據庫遭到破壞時，可以調用備份數(shù)據及時止損。

(四)利益協(xié)同

政務數(shù)據開放過程中各相關主體的利益和目標并不完全一致，需要積極地協(xié)調與平衡涉及到的各種利益關系。利益的協(xié)同主要表現(xiàn)在激勵機制和評價機制兩方面。第一，完善激勵機制。內部協(xié)同方面，政府職能部門在收集、整理、發(fā)布數(shù)據時會付出一定的經濟成本和機會成本，特別是這種資源共享成為常態(tài)時，如果沒有良好的激勵機制和利益分配機制，便有可能出現(xiàn)“搭便車困境”。因此，要深化利益協(xié)調保障機制和激勵機制的改革，對有貢獻的部門給予梯級獎勵，推動數(shù)據資源共建共享。內外協(xié)同方面，以政府為主的數(shù)據開放主體可以組織各類數(shù)據創(chuàng)新應用比賽促進開放數(shù)據的社會化利用，通過利潤鼓勵、政策指引等方式與科研機構、社會組織及企業(yè)建立協(xié)同伙伴關系，鼓勵其對數(shù)據進行增值研究，為產業(yè)創(chuàng)新賦能。[4]第二，健全評價機制。建構一套主要包括數(shù)據質量指標、用戶滿意度指標、標準協(xié)同指標和平臺營運指標等在內的指標評價體系，合理設計各級指標內容及其權重。同時，應注重完善多元主體共同參與的協(xié)同評價模式，將專家、用戶及政府相關部門都納入評價系統(tǒng)內，全方位地保證評價的公正及科學。

綜上所述，政務數(shù)據的開放共享，能夠促進資源整合，深化數(shù)據在不同領域的創(chuàng)新應用，實現(xiàn)多元化的價值目標。本文將政務數(shù)據開放流程主要分為4個階段，采集籌備是政務數(shù)據開放的首要階段，存儲發(fā)布是關鍵階段，獲取利用是核心階段，而反饋階段貫穿于上述各個階段之中。通過對各個階段存在的障礙因素進行分析，構建了包含主體協(xié)同、資源協(xié)同、技術協(xié)同、利益協(xié)同等內容的政務數(shù)據開放共享協(xié)同機制。在主體協(xié)同層面，對數(shù)據開放主體及數(shù)據利用主體之間的配合進行協(xié)調，最大程度發(fā)揮主體在數(shù)據開放流程中的積極作用；在資源協(xié)同層面，強調建立統(tǒng)一數(shù)據的標準，優(yōu)化數(shù)據的質量管理，解決數(shù)據流動性、兼容性差的問題；在技術協(xié)同層面，既要完善數(shù)據開放平臺建設，又要利用隱私加密技術、數(shù)據安全技術、數(shù)據備份技術等技術確保政務數(shù)據安全；在利益協(xié)同層面，主要聚焦于對激勵機制和評價機制的改革，協(xié)調政府、公眾與企業(yè)等利益相關者的關系。協(xié)同理論的應用為推動政務數(shù)據開放與有序共享提供了新的思路，但是該機制的運行效果還需要結合具體案例進行深入研究，并根據當?shù)卣諗?shù)據開放的實際情況有所調整。