張祺煒

（南通市中級人民法院 行政審判庭，江蘇 南通 226007）

近代，中華民族面臨著空前嚴峻的民族危機，仁人志士們通過各種方法探尋國家和民族的出路。這一時期，尤其在就任北洋政府農(nóng)商部總長后，張謇在發(fā)展經(jīng)濟、振興實業(yè)方面產(chǎn)生豐富思想并進行了大量實踐。在張謇提出并實施的一系列振興實業(yè)措施中，保育之法是重要手段之一。張謇曾在《致財政部會擬保息商業(yè)呈》中明確了保育之法的意義及主要脈絡(luò)，即“一為獎勵，一為補助。而應(yīng)時勢之所需，似莫善于保息”[1]287?？疾鞆堝辣Ｓǖ闹饕攸c及其表現(xiàn)出的法律思想、道德品格，對當前政府依法實施行政獎勵，優(yōu)化營商環(huán)境，具有重要的啟迪和借鑒意義。

1 張謇行政獎勵法律思想的理論淵源和社會背景

張謇行政獎勵法律思想有深刻的思想淵源和鮮明的時代特征。處于風(fēng)雨飄搖中的清政府已經(jīng)走到了歷史的盡頭，初生的民國政權(quán)紛亂不堪。外國列強憑借先發(fā)展起來的優(yōu)勢，通過各種手段侵略中國，掠奪財富[2]8。這樣的時代既磨煉了張謇百折不撓的品格，也孕育了張謇具有鮮明特色的思想和實踐精神。

1.1 思想淵源：憂國憂民的愛國主義情懷

張謇曾說，“鄙人自十六歲后，無時不在憂患中”。張謇每做一件事，每創(chuàng)辦一家企業(yè)，無不為民生計，為國家利源計，始終以振興中華為己任，以“造一個新世界”為自己奮斗的最終目標[3]。愛國、救國、報國的情懷構(gòu)成了張謇對民族工商業(yè)進行“保育”“獎勵”的思想淵源。1894年，張謇剛考中狀元不久，中日甲午戰(zhàn)爭爆發(fā)，張謇在6月至7月先后20余次上書翁同龢，陳述戰(zhàn)爭之形勢與對策。1895年，張謇致函時任兩江總督的張之洞陳述“厘捐之弊”，希望張之洞“有恤民之仁”[4]72，廢除對老百姓的苛捐雜稅。1912年，張謇在南通創(chuàng)辦養(yǎng)老院時寫道：“老幼孤獨不得所，大亂之道也。環(huán)而視吾民，所謂國老者數(shù)至少，勢不待養(yǎng)?！盵5]張謇在擔任農(nóng)商總長期間，陳述了政府給予百姓產(chǎn)業(yè)、生計的必要性，“若言財政者，但事取用而不及長養(yǎng)。上愈搜括，下亦愈窮，久將并搜括而無可得，此所謂竭澤而漁也。長養(yǎng)者，使下有可以自給，而后出其余以供上，上與下相處而安，不致生睊睊疾視之惡感”[6]371。

1.2 社會背景：封建傳統(tǒng)經(jīng)濟制度束縛民族工商業(yè)發(fā)展

至清晚期，傳統(tǒng)封建經(jīng)濟制度已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，極大地抑制了私人從事實業(yè)的愿望和勇氣，嚴重束縛了民族工商業(yè)的發(fā)展。張謇認為，發(fā)展民族工商業(yè)，一方面必須從思想上革除舊習(xí)，另一方面必須從制度上對私人經(jīng)濟加以鼓勵和保護。1898年，張謇給清末維新派人士汪康年的信中描繪了官民矛盾的景象，“夫今日官之賊民，不足奇也。所奇者，不知民為誰何之民，而官自以為賊民，乃可效忠。民之疾官，不足奇也。所奇者，知官所為非朝廷之為，而棄盡生計，寧為荼毒以同盡”[4]91。1903年，張謇在日本大阪參觀一家私人鐵工廠后寫道：“我思上海制造局規(guī)模之大，經(jīng)費之宏，幾幾十倍于此，曾未為農(nóng)工實業(yè)造一船、制一械。彼此相較何如也？”[7]顯然，他認為清政府在發(fā)展私人農(nóng)工商業(yè)中并未起到應(yīng)有作用。張謇就任農(nóng)商總長后，更是鮮明提出了實施行政獎勵對“擴張民業(yè)”的重要意義，“吾國有歷以來，除鹽鐵、均輸、鑄幣、屯田外，向無官業(yè)，且均為財政或邊防之關(guān)系，無導(dǎo)民興業(yè)之心。至擴張民業(yè)之方針，則當此各業(yè)幼稚之時，舍助長外，別無他策。而行此主義，則仍不外余向所主張之提倡、保護、獎勵、補助，以生其利；監(jiān)督制限，以防其害而已”[6]8-9。

1.3 實踐動力：外國資本掠奪嚴重侵害中國利權(quán)

鴉片戰(zhàn)爭后，西方資本主義國家開始在中國投資設(shè)廠，涉及印刷、食品加工、水、電、煤氣、火柴、肥皂、制藥、造紙、木材、玻璃、水泥等關(guān)系國計民生的多種行業(yè)。張謇洞悉外國資本對中國經(jīng)濟的壟斷及對民族工商業(yè)的遏制。他認為獎勵植棉及紡織業(yè)對于抵制洋布、洋紗的重要性在于，“棉織云者，包括洋布、洋紗兩項言之也。兩項進口最多之年,值銀一萬八千余萬兩，可謂巨矣。然則今日救國之策于何著手？舍獎勵紡織,其道無由矣”[8]168。并計算出，“按海關(guān)貿(mào)易冊每年進口棉貨例，其最多之年，值銀一萬萬八千萬兩。洋紗及粗布、斜紋布實占一萬萬二三千萬兩。共需加增紡機一百六十萬錠，方可抵制外貨十之七八”[8]331。張謇堅決反對為借款而與日本合辦漢冶萍鐵礦，他認為，“凡他商業(yè)皆可與外人合資，惟鐵廠則不可；鐵廠容或可與他國合資，惟日人則萬不可……我則煤鐵之富，甲于五洲……謂我國鐵業(yè)發(fā)達之日，即日本人降伏于我國旗之下之日”[4]316。

2 張謇行政獎勵法律思想的歷史實踐

張謇任北洋政府農(nóng)商部總長期間，將實業(yè)救國、發(fā)展民族工商業(yè)的一系列思想和謀劃付諸實踐。張謇行政獎勵法律思想集中體現(xiàn)在其任農(nóng)商總長期間頒布實施的相關(guān)法律，發(fā)表的演說、著述文論，以及針對具體事項的落實三個方面。

2.1 張謇行政獎勵法律思想的相關(guān)立法

張謇任農(nóng)商總長期間推動頒布相關(guān)法律，并不是簡單地沿襲舊法、移植外法，而是在長期觀察國內(nèi)外經(jīng)濟形勢、深入調(diào)研總結(jié)國內(nèi)各地區(qū)物產(chǎn)特點之后，在分輕重、明緩急的原則下，有針對性地立法。張謇提出了制定法律的必要性及迫切性，“竊維本部職任在謀農(nóng)工商業(yè)之發(fā)達，受任以來，困難萬狀。第一問題即在法律不備，非迅速編纂公布施行，俾官吏與人民均有所依據(jù)，則農(nóng)工商政待舉百端，一切均無從措手”[1]263。關(guān)于制定獎勵法律的重要性，張謇認為，“農(nóng)產(chǎn)品為各種制造品之原料，不有以增殖之，則工商業(yè)之發(fā)展永無可望，故保育主義又當移之于農(nóng)業(yè)。然人民思力薄弱，非有政府之提倡，不能引起其增殖、改良之興味，故以為對于棉產(chǎn)，宜用獎勵法。獎勵之中，又分為擴充、改良二法”[6]356-357。此后，在張謇的推動下，北洋政府先后頒布了涉及保護和獎勵農(nóng)工商業(yè)的一系列法律文件，包括《植棉制糖牧羊獎勵條例》《植棉制糖牧羊獎勵條例施行細則》《漁輪護洋緝盜獎勵條例》《公海漁業(yè)獎勵條例》《森林法》《造林獎勵條例》等。為推廣相關(guān)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)商部還通過向地區(qū)發(fā)布訓(xùn)令的方式，對當?shù)貙嵤┬姓剟钐岢鼍唧w要求。例如，就獎勵糖業(yè)給江西民政長發(fā)布訓(xùn)令，“查中國產(chǎn)糖之區(qū)，除閩、川、粵等省外，應(yīng)推江西。長斯土者，提倡振興，責(zé)無旁貸……獎勵糖商，勸誘出口，庶可收暢銷之效”[1]301。

2.2 張謇行政獎勵法律思想的著述文論

張謇行政獎勵立法目的及相關(guān)原因集中體現(xiàn)在張謇起草的大量呈文、通告、提案、說明、咨文、理由書、演說、文論中，這些內(nèi)容也構(gòu)成了張謇施政的主要思想和綱領(lǐng)。1910年，張謇向清政府提出了獎勵植棉暨紡織業(yè)的改革方案，他認為，“今日中國為獎勵紡織計，根本計畫，必先獎勵植棉”，“獎勵植棉，先定區(qū)域”，“獎勵紡織，應(yīng)明定獎勵法”[8]169。就任農(nóng)商總長后，張謇建議獎勵擴充改良植棉地五千五百萬畝，其理由在于“欲獎勵紡織業(yè)，非先推廣植棉地不可，此為供求相需之定例”。對于擴充制糖原料耕地的具體面積，張謇亦做了精確測算，他認為，“政府獎勵糖業(yè)，欲使國內(nèi)自產(chǎn)自制之糖，足供全國人民之需用，要當以十斤為標準。以十年平均擴充計，年須擴充一百三十二萬畝；以閩、粵、桂、滇、贛、黔六省平均計，則每年每省須擴充二十二萬畝也”[8]307。在制定《茶葉檢查條例》前，張謇提出，“茶葉為出口商務(wù)大宗，亟宜整理……如有茶色黝黑，茶味濃厚，及茶株新栽者，設(shè)法獎其山戶，茶箱最多，茶號最老，資本最大者，設(shè)法獎其商人。一面嚴飭種茶山戶、業(yè)茶商董，隨時整頓規(guī)約，于取締限制之中，寓獎勵勸導(dǎo)之法”[6]176。張謇認為行政獎勵對自然資源保護亦具有重要意義，“我國內(nèi)地森林采伐殆盡，童山濯濯，所在皆是。雖國家盡力經(jīng)營，亦斷難辦到，則獎勵、試驗必當并舉。十年之計，其庶幾乎”[1]339。

2.3 張謇行政獎勵措施的具體落實

張謇任北洋政府農(nóng)商部總長期間，國家雖在形式上獲得了統(tǒng)一，但仍處于內(nèi)憂外患之中，很多立法形同虛設(shè)。張謇沒有退縮，而是盡可能將實業(yè)救國的施政方針付諸實踐。1916年，荷蘭人亨利·特萊克應(yīng)張謇之邀來南通負責(zé)保坍工作，1918年8月，他冒酷暑到遙望港九門閘工地檢查工作，不幸感染時疫命隕，年僅29歲。張謇建議，“今特萊克已死，褒章當然不適。擬請?zhí)劐a褒詞，以為外國工師能勤于事者勸”[1]486。張謇曾在呈請褒揚我國近代刺繡大師沈壽的文書中寫道：“茲沈壽授藝成人，播聲異國；相夫有道，無間里閭。允合褒揚之例，應(yīng)叨章闡之榮?！盵1]521在任農(nóng)商總長期間，張謇作為部級長官，也親自過問獎勵事宜，如農(nóng)商部將“德國甜菜佳種分贈各省代表，并令就適宜處試種，冬季收成后選送產(chǎn)品以備化驗”。但歷時一年，僅“山西省農(nóng)會按期匯集轉(zhuǎn)呈到部，化驗成績亦甚優(yōu)美”，張謇認為，“足見該民政長盡心農(nóng)事，督勸有方。該省農(nóng)會辦事認真，亟應(yīng)嘉獎，以資鼓勵”[1]285。

3 張謇行政獎勵法律思想的當代啟示

習(xí)近平總書記指出，張謇在興辦實業(yè)的同時，積極興辦教育和社會公益事業(yè)，造福鄉(xiāng)梓，幫助群眾，影響深遠，是中國民營企業(yè)家的先賢和楷模。張謇實業(yè)救國的理論和實踐，為民族工商業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻，也為后人留下了寶貴的理論和經(jīng)驗財富。張謇振興民族工商業(yè)種種措施所蘊含的行政獎勵法律思想，對法治中國建設(shè)中政府依法實施行政獎勵，持續(xù)營造法治化營商環(huán)境，具有重要的借鑒意義。

3.1 實施行政獎勵應(yīng)當依法而為

行政獎勵的首要原則是依法獎勵原則，依法獎勵原則是依法行政原則在行政獎勵領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，要求行政主體在設(shè)定和實施行政獎勵時應(yīng)當依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限、范圍和程序，否則要承擔法律責(zé)任[9]。張謇行政獎勵相關(guān)立法相對于當代法律而言，固然具有局限性，但放在特定的時代背景下，仍彰顯了非凡的完備性、及時性和詳細性。例如，《修正公海漁業(yè)獎勵條例施行細則》第十三條規(guī)定，“漁員應(yīng)得之獎勵金，均由該船主請領(lǐng)轉(zhuǎn)給，漁員于受獎期間內(nèi)死亡時，其應(yīng)得之獎勵金，歸屬于其承繼人”；第十五條規(guī)定，“漁員自受獎勵之日起，在準獎期內(nèi)死亡或姓名變更時，應(yīng)由該船主于十五日以內(nèi)，稟報該管縣知事備案”[6]389。該實施細則甚至考慮到漁員死亡時獎勵金的處理方式，足見其細致入微。又如《植棉制糖牧羊獎勵條例實施細則》還附有申請人認為自己符合獎勵條件，申請有關(guān)部門給予獎勵的文書樣式，包括《請給獎金書》《報告書》《繼續(xù)請給獎金書》，不僅有利于申請人明確事實和理由，還有利于主管部門有針對性地審核。這一亮點，當下許多法律還無法企及。張謇實施行政獎勵亦不完全拘泥于制定法，他認為，“對于日用品向由外國供給，而為本國所能仿制者，此類工廠尤應(yīng)特別保護”[1]446，雖不像植棉、制糖、牧羊、漁業(yè)等已訂定獎勵條例，但亦可通過“匾額”“褒狀”“獎?wù)隆钡确绞浇o予獎勵。

3.2 實施行政獎勵應(yīng)當注重人文關(guān)懷

張謇創(chuàng)辦的大生紗廠，取名自《易·系辭下》中“天地之大德曰生”，意思是天地之間最偉大的道德是讓生命各得其所、愛護生命，這也是張謇追求的終極目標。張謇的種種行政獎勵立法和措施，無處不彰顯憂國憂民、愛國愛民的深厚情懷。行政獎勵作為行政法的一項具體制度，從其誕生之日起，即秉持以人為本理念，使行政管理制度的建構(gòu)及實施充滿了濃郁的人性化色彩[10]。行政主體在實施行政獎勵的時候，應(yīng)當充分認識到，得到行政獎勵是符合獎勵條件相對人的權(quán)利，是否給予行政獎勵不取決于行政主體的主觀意志。行政獎勵應(yīng)做到公平公正合理，應(yīng)當按照相對人行為、功績、貢獻，實事求是地給予行政獎勵，對符合法定條件、標準的相對人，要一視同仁，不得歧視。對于法律沒有明確規(guī)定的情況，如果相對人確實對國家、人民和社會做出了突出貢獻，從表彰先進、激勵后進，充分調(diào)動和激發(fā)人們積極性和創(chuàng)造性的角度出發(fā)，亦應(yīng)當合理考量，適當予以獎勵。

3.3 實施行政獎勵應(yīng)當統(tǒng)籌兼顧

由張謇獎勵實業(yè)的主張可以發(fā)現(xiàn)，張謇對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主次輕重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有明確而科學(xué)的規(guī)劃。張謇曾在給章太炎的信中提到，法律制度不能生搬硬套，“昔日之言改革者，一味抄襲日本;今日之言改革者，又有一味抄襲美國之勢。鄙意法、美皆民主，而憲法不相襲，國勢根本不同，未可削趾適履”[4]305。張謇主張“棉鐵主義”，也因認為棉紡織業(yè)和鋼鐵行業(yè)關(guān)系國計民生、民族富強。張謇實施行政獎勵注重統(tǒng)籌兼顧的做法對當代的啟示在于，政府在招商引資時，應(yīng)當堅持招商引資相關(guān)優(yōu)惠政策的法治化、規(guī)范化、制度化，明確招商重點方向、重點區(qū)域，保證整體招商規(guī)劃能夠促進區(qū)域經(jīng)濟的長遠發(fā)展。要對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分布進行統(tǒng)籌規(guī)劃，并對資金、稅收、土地、社會保障等方面的獎勵政策進行科學(xué)設(shè)計，使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會環(huán)境總體上實現(xiàn)良性發(fā)展。

3.4 實施行政獎勵應(yīng)當以誠為本

信賴保護是確立政府公信力的基礎(chǔ)，是保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的基礎(chǔ)。如果有關(guān)行政主體制度不完善，引進民營資本時手續(xù)不健全，規(guī)劃不合理，盲目許諾、違規(guī)優(yōu)惠，政策缺乏連續(xù)性，出現(xiàn)“新官不理舊賬”的情況[11]，就易挫傷投資積極性，不利于良好營商環(huán)境的構(gòu)建。張謇在極端困難的條件下，仍排除萬難，將行政獎勵“紙上的法律”盡可能付諸實踐，據(jù)當時《中華實業(yè)界》報道：“民國政府厲行保護獎勵之策，頒布商業(yè)注冊條例、公司注冊條例，凡公司、商店、工廠之注冊者，均妥為保護?！盵2]68張謇誠信獎勵的啟示在于，在招商引資時，行政主體要保障相關(guān)優(yōu)惠政策和獎勵措施的穩(wěn)定性、連貫性，行政主體實施行政獎勵不能“言而無信”“朝令夕改”，只要相對人滿足了法律規(guī)定或行政主體承諾的條件，就應(yīng)當給予相應(yīng)獎勵，不得隨意拒絕獎勵或撤銷獎勵，更不得額外增設(shè)獎勵條件。