毛 悅

【內(nèi)容提要】 印度憲法對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的規(guī)定廣泛而模糊，總統(tǒng)擁有立法權(quán)、行政權(quán)及咨詢(xún)權(quán)，也有相當(dāng)?shù)淖灾骺臻g。在印度政治發(fā)展史上，總統(tǒng)多次在總理——議會(huì)體系不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)啟用權(quán)力，推動(dòng)國(guó)家政治生活回到正軌，也多次在憲法邊界內(nèi)尋求擴(kuò)展權(quán)力邊界，在模糊的憲法規(guī)定框架下尋求建立清晰而可操作、可延續(xù)的政治慣例，以更有效地行使總統(tǒng)權(quán)力。印度政治發(fā)展史上不乏強(qiáng)勢(shì)執(zhí)政黨利用總統(tǒng)權(quán)力實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的例證。在印度人民黨強(qiáng)勢(shì)崛起的背景下，總統(tǒng)權(quán)力不太可能對(duì)執(zhí)政黨直接形成制約，但執(zhí)政黨已經(jīng)開(kāi)始利用總統(tǒng)權(quán)力在憲法框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)自身的政治訴求。

2019年8月5日，印度總統(tǒng)科溫德(Ram Nath Kovind)發(fā)布總統(tǒng)令，宣布廢除印度憲法第370條，此舉廢止了印度憲法賦予印控克什米爾地區(qū)的特殊憲法地位。并且，印度此舉通過(guò)修改國(guó)內(nèi)法試圖將爭(zhēng)議領(lǐng)土變?yōu)樽陨眍I(lǐng)土，引起了巴基斯坦的強(qiáng)烈抗議。路透社報(bào)道，克什米爾地區(qū)是過(guò)去近70年全球軍事對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)最高的地區(qū)之一，取消印控克什米爾的憲法特殊地位是印度政府對(duì)印控克什米爾采取的最重大政治舉動(dòng)。(1)“印度取消克什米爾特殊地位 巴基斯坦強(qiáng)烈譴責(zé)”，新華網(wǎng)，2019年8月7日，http：∥www.xinhuanet.com/world/2019-08/07/c_1210231264.htm，2020年12月20日。印人黨在該地區(qū)實(shí)行總統(tǒng)管制(President's Rule)的情況下，由總統(tǒng)令而改變其憲法地位并進(jìn)而試圖改變印巴爭(zhēng)議地區(qū)現(xiàn)狀，這一重大舉動(dòng)的實(shí)現(xiàn)與總統(tǒng)權(quán)力密不可分。

印度實(shí)行議會(huì)民主制，總理掌握國(guó)家實(shí)權(quán)，一般認(rèn)為印度總統(tǒng)只是象征性的，當(dāng)執(zhí)政黨在國(guó)家政治生活中占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的時(shí)候更是如此，例如英迪拉·甘地執(zhí)政時(shí)期，總統(tǒng)甚至被稱(chēng)為“橡皮圖章”。在總理和議會(huì)處于權(quán)力中心的印度，廢除憲法370條這樣的重要命令為什么是由一般被認(rèn)為并無(wú)實(shí)權(quán)的總統(tǒng)來(lái)發(fā)布？總統(tǒng)在印度政治體系中的地位如何？總統(tǒng)權(quán)力對(duì)執(zhí)政黨有何意義？在印人黨強(qiáng)勢(shì)崛起的背景下，總統(tǒng)的作用何在？本文梳理了憲法對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的相關(guān)規(guī)定，分析了印度政治發(fā)展史上總統(tǒng)主動(dòng)擴(kuò)展權(quán)力邊界的原因，對(duì)比了強(qiáng)勢(shì)執(zhí)政黨在不同時(shí)期對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用。在此基礎(chǔ)上提出：執(zhí)政黨歷來(lái)重視印度憲法賦予總統(tǒng)的特殊權(quán)力，當(dāng)前總統(tǒng)很難擴(kuò)展權(quán)力邊界，不具備有效制約執(zhí)政黨和總理的意愿和能力，相反執(zhí)政黨卻可能在憲法框架下利用總統(tǒng)權(quán)力，尋求合法地實(shí)現(xiàn)自身政治訴求。

一、印度憲法規(guī)定的總統(tǒng)權(quán)力及其自主空間

根據(jù)憲法規(guī)定，印度的總統(tǒng)既是聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的組成部分，又是聯(lián)邦最高立法機(jī)構(gòu)的組成部分，還享有部分司法權(quán)力?？偨y(tǒng)的責(zé)任是監(jiān)督聯(lián)邦的行政機(jī)構(gòu)以及軍隊(duì)。印度政治制度的設(shè)計(jì)不需要總統(tǒng)在日常政治生活中有過(guò)多的存在感，總統(tǒng)不能干擾總理和內(nèi)閣的運(yùn)轉(zhuǎn)，但總統(tǒng)也絕不是只具有象征意義的國(guó)家元首，總統(tǒng)職位的設(shè)置其實(shí)是平行于以總理為首的權(quán)力體系之外的權(quán)力儲(chǔ)備，只有在國(guó)家遭遇憲政危機(jī)時(shí)，在其他政治機(jī)制無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，才需要啟用憲法賦予總統(tǒng)的特殊權(quán)力。

(一)立法權(quán)中總統(tǒng)的否決權(quán)

印度憲法第79條規(guī)定：印度聯(lián)邦議會(huì)由總統(tǒng)加聯(lián)邦院與人民院構(gòu)成。(2)Article 79，Constitution of India. http：∥www.legislative.gov.in/sites/default/files/COI-updated-as-31072018.pdf，11 October 2020.總統(tǒng)由此成為立法機(jī)構(gòu)中不可或缺的部分。議會(huì)兩院通過(guò)的所有法案必須要得到總統(tǒng)的批準(zhǔn)才能生效。根據(jù)印度憲法，在兩院將通過(guò)的議案遞交給總統(tǒng)后，總統(tǒng)可以有三種做法選擇。第一，批準(zhǔn)相關(guān)議案。第二，不批準(zhǔn)相關(guān)議案。第三，將議案返回給議會(huì)讓其重新考慮。但是如果議會(huì)再次通過(guò)同一議案，總統(tǒng)必須批準(zhǔn)。

總統(tǒng)的否決權(quán)是總統(tǒng)捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)的重要工具。有學(xué)者認(rèn)為，印度總統(tǒng)的否決權(quán)融合了絕對(duì)否決權(quán)、暫時(shí)否決權(quán)(suspensive veto)和擱置否決權(quán)(pocket veto)。(3)D. D. Basu，Commentary on the Constitution of India，vol.II，p.675. Quoted from Veena Sharma，President in Indian Political System，Jaipur and New Delhi：Rawat Publications，2001，p.110.憲法并沒(méi)有對(duì)總統(tǒng)對(duì)議案的處理時(shí)間給出時(shí)間限制的規(guī)定(4)憲法草案中最初其實(shí)有6周的時(shí)限。安倍德卡爾去掉了這個(gè)時(shí)間限制。這種做法也被一些人批評(píng)。參見(jiàn)Veena Sharma，President in Indian Political System，Jaipur and New Delhi：Rawat Publications，2001，p.111.，從理論上說(shuō)，即使總統(tǒng)無(wú)限期地拖延給出對(duì)議案的處理結(jié)果，也并不違憲。因此這在實(shí)踐中，也給總統(tǒng)在憲法范圍內(nèi)擴(kuò)展自己的權(quán)力邊界，對(duì)立法產(chǎn)生影響提供了運(yùn)作空間。但總統(tǒng)不能否決憲法修正案。

(二)總理建議解散議會(huì)期間總統(tǒng)的作用

總統(tǒng)與兩院的關(guān)系也體現(xiàn)了總統(tǒng)的立法權(quán)力。印度憲法規(guī)定，總統(tǒng)可隨時(shí)在他認(rèn)為合適的時(shí)間和地點(diǎn)，召集議會(huì)任何一院開(kāi)會(huì)(但對(duì)兩次會(huì)期之間的時(shí)間間隔有要求)，總統(tǒng)也可以隨時(shí)宣布議會(huì)兩院或任何一院閉會(huì)，也可隨時(shí)解散人民院。(5)Article 85，Constitution of India.在總理建議解散議會(huì)期間，總統(tǒng)此時(shí)主要的作用就是判斷是否接受總理的建議解散議會(huì)人民院，其中是否能違背總理的意愿是核心。

以往印度議會(huì)人民院解散的幾個(gè)引起爭(zhēng)議的例子有：1. 第五屆人民院于1977年1月18日解散。當(dāng)時(shí)英迪拉·甘地通過(guò)施行緊急狀態(tài)延長(zhǎng)第五屆人民院一年之后，決定重新進(jìn)行大選，而當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)艾哈邁德(Fakhruddin Ali Ahmed)沒(méi)有嚴(yán)守憲法規(guī)定，聽(tīng)從了總理的建議，提前解散議會(huì)。2. 第六屆人民院于1979年8月22日解散。當(dāng)時(shí)執(zhí)政的人民黨內(nèi)部發(fā)生糾紛，總統(tǒng)雷迪(Neelam Sanjiva Reddy)巧妙地利用了當(dāng)時(shí)的局勢(shì)，在有可能形成另一個(gè)多數(shù)政府的情況下解散議會(huì)，這并未違憲，但引發(fā)了爭(zhēng)議。3.第12屆人民院于1999年4月26日解散。因全印德拉維達(dá)進(jìn)步聯(lián)盟(AIADMK)退出執(zhí)政聯(lián)盟，執(zhí)政的印度人民黨失去在議會(huì)的多數(shù)，總統(tǒng)納拉亞南(K. R. Narayanan)尋求重組新政府的方案失敗，只好解散議會(huì)。但總統(tǒng)要求尋求組閣的政黨領(lǐng)導(dǎo)人向自己提交能獲得議會(huì)多數(shù)支持的證據(jù)，這一做法被認(rèn)為是在憲法許可的范圍內(nèi)總統(tǒng)行使權(quán)力的新的實(shí)踐。

總體而言，憲法對(duì)于總統(tǒng)解散議會(huì)的規(guī)定給予了總統(tǒng)較大的主觀判斷空間，總統(tǒng)有條件在不違憲的前提下主動(dòng)或被動(dòng)地?cái)U(kuò)展權(quán)力范圍。

(三)總統(tǒng)直接頒布法令的權(quán)力

印度憲法第123條規(guī)定，在議會(huì)兩院閉會(huì)期間，總統(tǒng)如認(rèn)為有立即采取行動(dòng)之必要，即可根據(jù)形勢(shì)需要頒布必要的法令(ordinances)，效力如同議會(huì)法令，但是此項(xiàng)法令應(yīng)提交議會(huì)兩院，并應(yīng)于議會(huì)復(fù)會(huì)6星期屆滿(mǎn)時(shí)失效，如果議會(huì)兩院于上述期限屆滿(mǎn)以前即通過(guò)否決此法令的決議，則該法令自該議案通過(guò)二讀(second reading)(6)“三讀”是立法機(jī)關(guān)的一種立法程序，其中英國(guó)議會(huì)的三讀程序最為典型?！耙蛔x”為議案發(fā)起，“二讀”為議案討論與修正，“三讀”為議案表決階段。之日起即行失效。而且此項(xiàng)法令可由總統(tǒng)隨時(shí)撤銷(xiāo)。(7)Article 123，Constitution of India.這說(shuō)明在一些特定的情況下，憲法賦予總統(tǒng)一定的立法權(quán)。

第一種情況：在議會(huì)處于閉會(huì)狀態(tài)時(shí)，無(wú)法通過(guò)議會(huì)的途徑來(lái)通過(guò)法律，此時(shí)總統(tǒng)可以發(fā)布法令。第二種情況：如果一項(xiàng)議案已經(jīng)被一院通過(guò)，而另一院懸而未決，在任何兩院都在運(yùn)作的時(shí)間內(nèi)，總統(tǒng)都可以發(fā)布與這項(xiàng)議案有關(guān)的法令。如果總統(tǒng)認(rèn)為急需某項(xiàng)法律，而這項(xiàng)法律由于手續(xù)和程序的緣故不太可能很快被議會(huì)通過(guò)，此時(shí)總統(tǒng)可以令其中一院休會(huì)并簽署法令。第三種情況：總統(tǒng)認(rèn)為在當(dāng)時(shí)的情況下他有必要立刻采取措施。在這種情況下，總統(tǒng)可以不接受部長(zhǎng)的意見(jiàn)。(8)Veena Sharma，President in Indian Political System，Jaipur and New Delhi：Rawat Publications，2001,pp.121-122.總統(tǒng)發(fā)布的法令的效力等同于議會(huì)通過(guò)的法律，區(qū)別不過(guò)是法令先由總統(tǒng)發(fā)布，再由議會(huì)通過(guò)，而法律則是先由議會(huì)通過(guò)，再由總統(tǒng)批準(zhǔn)。

根據(jù)憲法規(guī)定，總統(tǒng)個(gè)人認(rèn)為符合條件就可以采取行動(dòng)，并沒(méi)有什么能制約總統(tǒng)濫用憲法權(quán)力的機(jī)制，而且盡管議會(huì)可能在運(yùn)行中，總統(tǒng)卻能夠召集兩院在不同的時(shí)間開(kāi)會(huì)，造成滿(mǎn)足憲法的條件來(lái)由總統(tǒng)發(fā)布法令，這些都使得總統(tǒng)利用這一憲法賦予的發(fā)布法令的權(quán)力成為可能。

(四)總統(tǒng)的行政權(quán)主要體現(xiàn)為任命權(quán)

根據(jù)印度憲法，印度政府的一切行政行為，均應(yīng)以總統(tǒng)的名義進(jìn)行。(9)Article 77(1)，Constitution of India.聯(lián)邦的行政權(quán)歸屬于總統(tǒng)，并由總統(tǒng)依照本憲法規(guī)定直接行使或通過(guò)其屬下官員行使。(10)Article 53(1)，Constitution of India.總統(tǒng)的行政權(quán)主要體現(xiàn)為任命權(quán)：任命包括總理在內(nèi)的內(nèi)閣成員；任命其他部長(zhǎng)；任命最高法院法官、總檢察長(zhǎng)等。

其中最重要的是總理的提名，但一般來(lái)說(shuō)，只要有一個(gè)政黨能夠在人民院擁有明顯多數(shù)，而且這一政黨僅有一位明顯的領(lǐng)導(dǎo)者，總統(tǒng)在總理提名問(wèn)題上就沒(méi)有太多的發(fā)言權(quán)了?？偨y(tǒng)能夠發(fā)揮作用的情況有：第一，如果總理在任上死亡或辭職，而且沒(méi)有政黨能夠獲得多數(shù)支持來(lái)組建政府，總統(tǒng)就可以自行決定來(lái)選擇即將離任的總理的繼任者。在這個(gè)環(huán)節(jié)上，憲法并沒(méi)有對(duì)總統(tǒng)的選擇作出明確的規(guī)定，因此總統(tǒng)有較大的行動(dòng)空間。第二，在懸浮議會(huì)出現(xiàn)時(shí)，政府在議會(huì)不能獲得多數(shù)，總統(tǒng)就有權(quán)讓反對(duì)黨的領(lǐng)袖來(lái)組建政府。組閣權(quán)的授予是完全由總統(tǒng)自主決定的。另外，總統(tǒng)的這一權(quán)力與前文提到的立法權(quán)相結(jié)合，選擇合適的時(shí)機(jī)解散議會(huì)，挑選新總理，就能塑造新的政治格局。

(五)總統(tǒng)管制(11)國(guó)內(nèi)一般譯為“總統(tǒng)治理”，本文采用“總統(tǒng)管制”的譯法，因其更能體現(xiàn)這一做法的強(qiáng)制性，并凸顯緊急狀態(tài)的特性。(President's Rule)

印度憲法中緊急狀態(tài)相關(guān)條款的設(shè)計(jì)初衷是在央地關(guān)系的背景下，賦予總統(tǒng)個(gè)人超強(qiáng)的權(quán)力，在一般不超過(guò)6個(gè)月的時(shí)間限度內(nèi)解決地方出現(xiàn)的危機(jī)。這種法律規(guī)定的設(shè)計(jì)并不是印度獨(dú)有，很多國(guó)家都有類(lèi)似的規(guī)定。印度獨(dú)立前，《1935年印度政府法》即賦予總督這樣的權(quán)力。這些條款對(duì)印度聯(lián)邦制度和印度政治生活曾經(jīng)產(chǎn)生了巨大的影響，有觀點(diǎn)甚至認(rèn)為，“緊急狀態(tài)條款是影響印度聯(lián)邦制的最大的因素”。(12)Granville Austin，The Indian Constitution：Cornerstone of a Nation，New Delhi：Oxford University Press，1966，p.207.轉(zhuǎn)引自周小明：“論印度聯(lián)邦制中的緊急狀態(tài)條款”，《凈月學(xué)刊》，2013年第2期，第98頁(yè)。

印度憲法第18篇中涉及的緊急狀態(tài)主要有三種類(lèi)型。第一，由于戰(zhàn)爭(zhēng)、外部侵略或內(nèi)部動(dòng)亂造成的國(guó)家緊急狀態(tài)(憲法第352條)。第二，憲政機(jī)器在邦一級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈造成的邦緊急狀態(tài)(憲法第356條)。第三，由于財(cái)政危機(jī)造成的財(cái)政緊急狀態(tài)(憲法第360條)。其中，憲法第356條相關(guān)的緊急狀態(tài)是這三種緊急狀態(tài)中應(yīng)用最廣泛的。在這三種緊急狀態(tài)下，都由總統(tǒng)來(lái)發(fā)布公告(proclamation)，宣告進(jìn)入緊急狀態(tài)。

印度憲法賦予總統(tǒng)這樣的權(quán)力，因?yàn)榭偨y(tǒng)是國(guó)家元首，有責(zé)任維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和憲法規(guī)定的聯(lián)邦架構(gòu)，而且總統(tǒng)獨(dú)立于各黨派，可以作為各邦之間的協(xié)調(diào)者，最適合履行這樣的責(zé)任。法院沒(méi)有權(quán)力來(lái)質(zhì)疑總統(tǒng)發(fā)布的公告的有效性。各邦的邦長(zhǎng)只是執(zhí)行聯(lián)邦政府命令，也并沒(méi)有宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力。但有學(xué)者認(rèn)為，宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力實(shí)際上還是把握在內(nèi)閣手中。(13)Veena Sharma，President in Indian Political System，Jaipur and New Delhi：Rawat Publications，2001,p.164.也正因此，印度獨(dú)立后，憲法第356條被使用過(guò)多次，其中有很多實(shí)例被認(rèn)為是執(zhí)政黨濫用這一條款來(lái)打擊異己、鞏固統(tǒng)治。而總統(tǒng)在此時(shí)是自行決斷還是服從執(zhí)政黨的安排，對(duì)局勢(shì)的走向則有著決定性的影響。

(六)咨詢(xún)權(quán)

總統(tǒng)的咨詢(xún)權(quán)包含有以下幾個(gè)方面：總理根據(jù)憲法規(guī)定，向總統(tǒng)提供一些信息；部長(zhǎng)會(huì)議給總統(tǒng)提供的建議；必要情況下總統(tǒng)可向最高法院征詢(xún)意見(jiàn)。

1.總理向總統(tǒng)提供信息

印度憲法規(guī)定，總理有責(zé)任向總統(tǒng)通報(bào)情況，將部長(zhǎng)會(huì)議有關(guān)聯(lián)邦事務(wù)管理與立法建議的一切決定通報(bào)總統(tǒng)，并向總統(tǒng)提供有關(guān)聯(lián)邦事務(wù)管理與立法建議，對(duì)于已由一位閣員做出決定而未經(jīng)部長(zhǎng)會(huì)議討論之任何事項(xiàng)，經(jīng)總統(tǒng)提出要求后，提交部長(zhǎng)會(huì)議討論。(14)Article 78，Constitution of India.1987年在國(guó)家首腦和政府首腦即總統(tǒng)和總理之間發(fā)生了一場(chǎng)爭(zhēng)論?？偫砝蛟谧h會(huì)發(fā)言，稱(chēng)已經(jīng)向總統(tǒng)提供了相關(guān)信息。而總統(tǒng)辛格(Giani Zail Singh)反駁總理的說(shuō)法，并寫(xiě)信件詳細(xì)列舉了總理沒(méi)有按照憲法規(guī)定告知的內(nèi)容，媒體公開(kāi)了這些信件。(15)“Letter from President Zail Singh to the Prime Minister Rajiv Gandhi，”Indian Express，June 1987. Quoted from Veena Sharma，President in Indian Political System，Jaipur and New Delhi：Rawat Publications，2001,pp.142-143.這次事件引發(fā)了對(duì)總統(tǒng)的權(quán)力和總理的憲法義務(wù)的爭(zhēng)議，形成了一場(chǎng)憲法危機(jī)，在議會(huì)內(nèi)外都引發(fā)了激烈的討論。

2. 部長(zhǎng)會(huì)議向總統(tǒng)提供建議

印度憲法第74條以及1976年的第42修正案(16)第42修正案取代了原來(lái)的第74條第1款。規(guī)定，總統(tǒng)在行使職權(quán)時(shí)根據(jù)部長(zhǎng)會(huì)議的建議行事，但總統(tǒng)可要求部長(zhǎng)會(huì)議重新考慮其建議，然后根據(jù)重新考慮后的建議行使其職權(quán)。(17)Article 74(1)，Constitution of India.總統(tǒng)行使職權(quán)時(shí)是否一定要按照部長(zhǎng)會(huì)議的建議行事呢？對(duì)于部長(zhǎng)會(huì)議的建議對(duì)總統(tǒng)的約束力，一直存在爭(zhēng)議。

與部長(zhǎng)會(huì)議和總統(tǒng)權(quán)力相關(guān)的還有憲法第44修正案。議會(huì)在1978年通過(guò)了第44修正案，規(guī)定總統(tǒng)不得簽署公告，除非聯(lián)邦內(nèi)閣做出決定，并且通過(guò)用書(shū)面方式與總統(tǒng)交流之后，這樣公告才能發(fā)布。這一修訂后的條款意味著總統(tǒng)將總是被部長(zhǎng)們的建議約束。而這樣的結(jié)果其實(shí)不利于總統(tǒng)發(fā)揮作用。

1977年代理總統(tǒng)賈蒂(B. D. Jatti)根據(jù)憲法第42修正案在第六次議會(huì)選舉之后被迫簽署了解散9個(gè)邦議會(huì)的命令。當(dāng)時(shí)人民黨上臺(tái)，要解散的9個(gè)邦都是國(guó)大黨在執(zhí)政，而代理總統(tǒng)簽署如此大規(guī)模的解散邦議會(huì)的命令，是此前沒(méi)有過(guò)的。因?yàn)檫@一問(wèn)題的嚴(yán)肅性，代理總統(tǒng)當(dāng)時(shí)并不愿簽署，但是在24小時(shí)之內(nèi)必須做出決定，不然會(huì)威脅到總統(tǒng)的權(quán)力與職務(wù)，因此代理總統(tǒng)最終還是同意了這一動(dòng)議。在1980年的議會(huì)選舉之后，國(guó)大黨再次上臺(tái)，國(guó)大黨政府建議總統(tǒng)解散邦政府和9個(gè)邦議會(huì)。因?yàn)榇饲坝羞^(guò)先例，總統(tǒng)立即就同意了這一建議。(18)Veena Sharma，President in Indian Political System，Jaipur and New Delhi：Rawat Publications，2001,pp.150-151.第42修正案是對(duì)總統(tǒng)的獨(dú)立性及其權(quán)力的侵蝕。在這兩次事件中，執(zhí)政黨利用憲法規(guī)定的總統(tǒng)權(quán)力為黨派利益服務(wù)，使憲法和總統(tǒng)的尊嚴(yán)受損?？偨y(tǒng)并不是為總理和部長(zhǎng)會(huì)議意見(jiàn)蓋章的“橡皮圖章”，而承擔(dān)有捍衛(wèi)憲法的責(zé)任，在危急時(shí)刻甚至要承擔(dān)起推動(dòng)國(guó)家政治生活回到正軌的重任。因此，總統(tǒng)和部長(zhǎng)會(huì)議以及總理之間的關(guān)系應(yīng)謹(jǐn)慎協(xié)調(diào)，既要發(fā)揮部長(zhǎng)會(huì)議的建議作用，又要發(fā)揮總統(tǒng)的主動(dòng)性，給予總統(tǒng)一定自由考量的權(quán)力和空間。

此外，總統(tǒng)還可向最高法院咨詢(xún)，但對(duì)于最高法院提供的咨詢(xún)意見(jiàn)，總統(tǒng)只做決策的參考，可以采納也可以不采納。最高法院對(duì)總統(tǒng)的要求可以發(fā)表意見(jiàn)，也可以不發(fā)表明確的看法。(19)林良光主編：《印度政治制度研究》，北京：北京大學(xué)出版社，1995年，第110-111頁(yè)。另外，根據(jù)憲法，由總統(tǒng)按部長(zhǎng)會(huì)議建議任命最高法院和高等法院法官，在任命法官時(shí)總統(tǒng)應(yīng)同他認(rèn)為有必要詢(xún)問(wèn)的最高法院法官和邦高等法院法官磋商，對(duì)首席法官以外的其他法官的任命，必須征詢(xún)印度首席法官的意見(jiàn)(20)Article 124(1)，Constitution of India.，但這些意見(jiàn)對(duì)總統(tǒng)沒(méi)有約束力。(21)林承節(jié)：《印度近二十年的發(fā)展歷程》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第294頁(yè)。在法官的任命問(wèn)題上，總統(tǒng)的自主權(quán)力較大。

由此可見(jiàn)，印度憲法中的總統(tǒng)權(quán)力廣泛但多處規(guī)定模糊，尤其是總統(tǒng)在議會(huì)不起作用的情況下對(duì)政局的塑造能力以及作為國(guó)家元首的一些特殊權(quán)力，為總統(tǒng)主動(dòng)擴(kuò)展權(quán)力邊界以及強(qiáng)勢(shì)執(zhí)政黨對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用提供了可能。

二、印度政治實(shí)踐中總統(tǒng)權(quán)力的主動(dòng)運(yùn)用及其條件

(一)總統(tǒng)否決權(quán)的運(yùn)用

如前所述，總統(tǒng)的否決權(quán)包括絕對(duì)否決權(quán)、暫時(shí)否決權(quán)和擱置否決權(quán)?？偨y(tǒng)對(duì)議案擱置或?qū)⑵浯蚧刈h會(huì)要求重新考慮，都是其否決權(quán)的行使。

納拉亞南總統(tǒng)曾兩次將內(nèi)閣要求在某個(gè)邦進(jìn)行總統(tǒng)管制的建議打回。其中一次是1997年10月古杰拉爾政府尋求在北方邦解散辛格(Kalyan Singh)政府，另一次是1998年9月瓦杰帕伊政府尋求在比哈爾邦解散德維(Rabri Devi)政府。這兩次納拉亞南都引用了最高法院1994年博邁訴印度聯(lián)邦案的判決，并且使用了總統(tǒng)的自主權(quán)力，將提議打回重新考慮。在北方邦的案例中，內(nèi)閣沒(méi)有再繼續(xù)提出這一建議，而在比哈爾邦的案例中，內(nèi)閣幾個(gè)月后再次提出這一建議，根據(jù)憲法規(guī)定，總統(tǒng)不能再次反對(duì)，因此1999年2月在比哈爾邦實(shí)施總統(tǒng)管制。因?yàn)榭偨y(tǒng)管制的實(shí)行經(jīng)常與執(zhí)政黨打擊反對(duì)黨的訴求聯(lián)系在一起，而且此舉也改變了總統(tǒng)慣常的“橡皮圖章”形象，納拉亞南因此贏得了贊譽(yù)。

另外，也有總統(tǒng)威脅使用否決權(quán)而令內(nèi)閣妥協(xié)的情況。1951年9月，尼赫魯內(nèi)閣力圖使臨時(shí)議會(huì)(制憲會(huì)議)通過(guò)《印度教法典法案》(Hindu Code Bill)，當(dāng)時(shí)臨時(shí)議會(huì)的任期臨近結(jié)束，總統(tǒng)普拉薩德認(rèn)為，政府不應(yīng)該不經(jīng)過(guò)公眾認(rèn)可就通過(guò)這樣的措施，而應(yīng)通過(guò)大選征求選民意見(jiàn)，并在新議會(huì)開(kāi)幕后表決。他甚至威脅使用總統(tǒng)的否決權(quán)。尼赫魯無(wú)法說(shuō)服普拉薩德，內(nèi)閣只好決定推遲表決這個(gè)法案。(22)林承節(jié)主編：《印度現(xiàn)代化的發(fā)展道路》，北京：北京大學(xué)出版社，2001年，第276-277頁(yè)；Veena Sharma，President in Indian Political System，Jaipur and New Delhi：Rawat Publications，2001, pp.215-216.

(二)解散議會(huì)及組閣權(quán)的授予

在懸浮議會(huì)的背景下任命總理并授予其組閣權(quán)時(shí)，憲法的規(guī)定不甚具體，總統(tǒng)的自由度較大。

例如，第九屆人民院選舉時(shí)國(guó)大黨雖然獲得的票數(shù)最多，但不足以獲得獨(dú)立組建政府的資格，形成了懸浮議會(huì)。文卡塔拉曼(Venkataraman)總統(tǒng)將組閣權(quán)授予國(guó)大黨所在的政黨聯(lián)盟國(guó)民陣線(xiàn)(National Front)的領(lǐng)導(dǎo)人辛格(V. P. Singh)。但辛格最終沒(méi)能通過(guò)人民院的信任投票，辛格政府不得不解散。此時(shí)議會(huì)中仍然沒(méi)有黨派能夠擁有多數(shù)，總統(tǒng)的作用在此時(shí)凸顯，將再次決定組閣權(quán)的歸屬。此時(shí)由謝卡爾(Chandra Shekhar)領(lǐng)導(dǎo)的一部分從新人民黨中分離出來(lái)的議員，被稱(chēng)為新人民黨(社會(huì)主義派)。這一黨派獲得了國(guó)大黨(英迪拉派)陣營(yíng)的支持?？偨y(tǒng)因此邀請(qǐng)謝卡爾來(lái)組建政府。但之后很快該黨內(nèi)部的分裂就開(kāi)始顯現(xiàn)，謝卡爾向總統(tǒng)遞交辭呈。

在這一事件中，由于懸浮議會(huì)和少數(shù)派政府依靠外部支持才能執(zhí)政，總統(tǒng)的行動(dòng)和決定就成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。這清楚地顯示出總統(tǒng)在憲法或政治危機(jī)事件中的重要作用。

納拉亞南任總統(tǒng)期間，曾兩次在沒(méi)有人能確保獲得議院信任的情況下解散人民院。1997年11月28日，國(guó)大黨主席撤回了對(duì)古杰拉爾政府的支持并堅(jiān)持要求組建政府，古杰拉爾建議總統(tǒng)解散人民院，納拉亞南總統(tǒng)接受了建議。在隨后的大選中，印度人民黨成為單一的最大黨，其領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟(NDA)的領(lǐng)導(dǎo)人瓦杰帕伊要求組建政府，盡管此時(shí)他尚未獲得多數(shù)。納拉亞南要求瓦杰帕伊準(zhǔn)備支持信來(lái)證明NDA能獲得多數(shù)支持。10天之后瓦杰帕伊獲得了信任投票(vote of confidence)后被任命為總理。1999年4月14日，執(zhí)政聯(lián)盟中的全印德拉維達(dá)進(jìn)步聯(lián)盟(AIADMK)寫(xiě)信給總統(tǒng)，撤回了對(duì)執(zhí)政聯(lián)盟的支持。納拉亞南建議瓦杰帕伊在人民院尋求信任投票，但瓦杰帕伊未能獲得。這時(shí)瓦杰帕伊和反對(duì)黨領(lǐng)袖索尼婭·甘地(Sonia Gandhi)都要求組建政府。納拉亞南要他們各自展示其獲得支持的證明。在兩邊都沒(méi)給出證據(jù)的時(shí)候，納拉亞南通知總理重新進(jìn)行選舉是唯一解決危機(jī)的辦法。于是人民院于4月26日在瓦杰帕伊的建議下解散。

在這一過(guò)程中，納拉亞南在總理任命的問(wèn)題上設(shè)定了新的先例，如果沒(méi)有哪個(gè)黨派或選前聯(lián)盟在議會(huì)獲得多數(shù)，那么他只有說(shuō)服總統(tǒng)自己可以在議會(huì)獲得信任投票才可以被任命為總理。納拉亞南的前任在面對(duì)懸浮議會(huì)的情況下任命總理的問(wèn)題時(shí)，基本上都是邀請(qǐng)單一大黨或選前聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)建立政府，而并不調(diào)查他們獲得議會(huì)信任的能力。納拉亞南的做法是在他的職權(quán)范圍內(nèi)，印度憲法并沒(méi)有詳盡地規(guī)定在這種情況下總統(tǒng)應(yīng)該怎樣做，但他的行為還是遭到了質(zhì)疑。

更具爭(zhēng)議的總統(tǒng)授予組閣權(quán)的案例發(fā)生在1979年。(23)這一案例的具體情況參見(jiàn)：James Manor，“Seeking Greater Power and Constitutional Change：India's President and the Parliamentary Crisis of 1979”，in D. A. Low ed.，Constitutional Heads and Political Crises：Commonwealth Episodes，1945-85，London：Macmillan，1988，pp.126-138.7月11日，印度當(dāng)時(shí)的執(zhí)政黨人民黨(Janata Party)分裂，在人民院失去了多數(shù)席位，總理遞交辭呈。這時(shí)由總統(tǒng)決定誰(shuí)來(lái)組閣。此時(shí)人民黨內(nèi)部有三位重要人物：一是剛辭職的總理德賽；二是從人民黨分裂出來(lái)的辛格，他有可能依靠從人民黨脫離出來(lái)的那部分黨員的人數(shù)成為議會(huì)的反對(duì)黨領(lǐng)袖，從而獲得組閣的機(jī)會(huì)；三是拉姆(Jagjivan Ram)，人民黨內(nèi)部?jī)A向于推選其作為人民黨領(lǐng)袖，并使其獲得組建新政府的機(jī)會(huì)。

而7月18日，雷迪總統(tǒng)第一次授予組閣權(quán)，邀請(qǐng)國(guó)大黨(非英迪拉派)的查萬(wàn)(Y. B. Chavan)組建政府。7月26日，因?yàn)椴槿f(wàn)組閣失敗，雷迪總統(tǒng)第二次授予組閣權(quán)，邀請(qǐng)辛格組建新政府。(24)雷迪總統(tǒng)讓德賽和辛格提供在議會(huì)的支持者名單，對(duì)比后認(rèn)為辛格的支持者更多，因而選擇了給辛格組閣權(quán)。辛格要想在議會(huì)獲得多數(shù)，就必須獲得國(guó)大黨英迪拉派的支持，但他在此前是最積極的要將英迪拉·甘地和她的兒子桑賈伊推上特別法庭審判席的人。辛格為了獲得議會(huì)多數(shù)而要與英迪拉聯(lián)手，有觀點(diǎn)認(rèn)為這展現(xiàn)了他對(duì)權(quán)力的貪欲，被認(rèn)為是印度政治史的恥辱。7月28日，辛格和部長(zhǎng)們宣誓就職，拉姆也正式被認(rèn)定為反對(duì)黨領(lǐng)袖?？偨y(tǒng)的這兩次選擇都引起了爭(zhēng)議，因?yàn)槔返暮袈暫芨?，總統(tǒng)卻視而不見(jiàn)。

就職后辛格尋求鞏固其在人民院得到的支持，在國(guó)大黨英迪拉派撤回了對(duì)辛格的支持后，辛格在議會(huì)召集之前立刻辭職，并向總統(tǒng)建議應(yīng)解散人民院，試圖避免其他人在人民院獲得多數(shù)，并努力爭(zhēng)取在人民院擁有18個(gè)席位的泰米爾納杜的地方政黨——全印德拉維達(dá)進(jìn)步聯(lián)盟(AIADMK)的支持。在他們通知總統(tǒng)已贏得AIADMK的支持之后，卻從新聞得知總統(tǒng)已經(jīng)解散了議會(huì)，將重新舉行大選。這個(gè)決定使很多不同政黨的人感到震驚，更激怒了打算與拉姆結(jié)盟的政治力量。

當(dāng)然總統(tǒng)解散人民院的行為并沒(méi)有違反憲法的條款，但其行為的公正性卻遭到質(zhì)疑，認(rèn)為他傾向于解散議會(huì)的決定是要阻止最有可能成功組閣的拉姆成為總理。(25)對(duì)于雷迪總統(tǒng)阻礙拉姆組閣，有三種解釋。第一種解釋流傳最廣，即因?yàn)榭偨y(tǒng)對(duì)拉姆因種姓問(wèn)題而有偏見(jiàn)。拉姆是表列種姓，而雷迪和辛格的種姓有更多的聯(lián)系。有可能雷迪選擇避免成為任命第一位表列種姓總理的國(guó)家元首。第二種解釋是雷迪對(duì)拉姆在1969年拒絕給予他印度總統(tǒng)職位懷恨在心。第三種解釋認(rèn)為，雷迪的做法是因?yàn)樗胍谡误w系中獲得更大的影響力，而不是針對(duì)拉姆的怨恨。See James Manor，“Seeking Greater Power and Constitutional Change：India's President and the Parliamentary Crisis of 1979”，in D. A. Low ed.，Constitutional Heads and Political Crises：Commonwealth Episodes，1945-85，London：Macmillan，1988，pp.135-136.如果總統(tǒng)希望加強(qiáng)自身的權(quán)力，那么他就有強(qiáng)烈的意愿來(lái)避免能在人民院獲得多數(shù)的總理的出現(xiàn)，而沒(méi)有多數(shù)席位的政府，就只能出現(xiàn)聯(lián)合政府，在這樣的政府構(gòu)成和運(yùn)作過(guò)程中，一位積極的總統(tǒng)可能非正式地獲得相當(dāng)大的影響力，而且最終可能通過(guò)修改憲法而將這種變化正式化。

(三)影響總統(tǒng)主動(dòng)行使權(quán)力甚至擴(kuò)展權(quán)力邊界的因素

總體說(shuō)來(lái)，影響總統(tǒng)行為的因素主要有三方面：國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)的穩(wěn)定程度、總統(tǒng)個(gè)人經(jīng)歷及對(duì)總統(tǒng)職責(zé)和權(quán)力的理解、總統(tǒng)和執(zhí)政黨特別是總理的關(guān)系。總統(tǒng)的個(gè)人行為具有較強(qiáng)的主觀性，并不是某個(gè)單獨(dú)的因素就一定會(huì)引發(fā)總統(tǒng)尋求擴(kuò)展(在某些情況下是縮小)權(quán)力邊界的行為，有時(shí)候也是多種因素共同促成的結(jié)果。

1.國(guó)內(nèi)政治環(huán)境的影響

首先，外部的政治環(huán)境為總統(tǒng)采取強(qiáng)勢(shì)行為提供了可能性。一般認(rèn)為，從外部環(huán)境看，在懸浮議會(huì)時(shí)期，也就是沒(méi)有一個(gè)單一政黨能控制印度議會(huì)人民院的多數(shù)席位的時(shí)期，由于各政治力量分散，總統(tǒng)作為一支中立的、權(quán)威的政治力量往往能發(fā)揮無(wú)可替代的作用。這種政治力量分散的局面也使總統(tǒng)發(fā)揮憲法賦予的權(quán)力成為可能。實(shí)際上，在各黨派勢(shì)力旗鼓相當(dāng)、都無(wú)法贏得多數(shù)席位進(jìn)而得到組閣權(quán)時(shí)，總統(tǒng)有相當(dāng)大的自主權(quán)來(lái)選擇將組閣權(quán)交給哪一方。另外一種便于總統(tǒng)發(fā)揮作用的環(huán)境是，原來(lái)具有強(qiáng)勢(shì)地位的政黨或領(lǐng)導(dǎo)人力量突然衰落，而其他政治力量還未崛起時(shí)，總統(tǒng)也能夠發(fā)揮作用。

但現(xiàn)實(shí)情況往往更為復(fù)雜，例如1989年之后10年中印度懸浮議會(huì)現(xiàn)象最突出，但總統(tǒng)并沒(méi)有利用當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)來(lái)擴(kuò)展權(quán)力邊界，至少?zèng)]有因此而引發(fā)大的爭(zhēng)議。當(dāng)時(shí)主要任職的總統(tǒng)是文卡塔拉曼(Venkataraman)和夏爾馬(Shankar Dayal Sharma)。文卡塔拉曼總統(tǒng)(1987—1992年任職)在懸浮議會(huì)時(shí)期對(duì)授予組閣權(quán)問(wèn)題上的處理方式就被廣泛認(rèn)可，盡管他在其他方面的行為引發(fā)了爭(zhēng)議。夏爾馬總統(tǒng)(1992—1997年間任印度總統(tǒng))，在任職的最后一年內(nèi)任命了三位總理：瓦杰帕伊(A. B. Vajpayee，16天任期，1996年5月16日至6月1日)、高達(dá)(H. D. Deve Gowda，324天任期，1996年6月1日至1997年4月21日)、古杰拉爾(Inder Kumar Gujral，332天任期，1997年4月21日至1998年3月19日)。但是在動(dòng)蕩時(shí)期他并沒(méi)有尋求實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)更大的權(quán)力，在任職期間保持了極大的克制。這就說(shuō)明，國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)并不是推動(dòng)總統(tǒng)主動(dòng)行使權(quán)力的單一原因。

2.總統(tǒng)個(gè)人的性格特點(diǎn)及對(duì)總統(tǒng)作用的理解

懸浮議會(huì)的產(chǎn)生以及從總理、內(nèi)閣以及議會(huì)的權(quán)力分散是否能完全解釋總統(tǒng)增長(zhǎng)的決斷性(assertiveness)？已有證據(jù)顯示并不是這樣，還有其他起作用的因素，比如關(guān)鍵人物的個(gè)性。(28)James Manor，“The Presidency”，in Devesh Kapur and Pratap Bhanu Mehta eds.，Public Institutions in India：Performance and Design，New Delhi：Oxford University Press，2005，p.114.總統(tǒng)自身的性格、家庭背景、成長(zhǎng)經(jīng)歷、職業(yè)生涯以及對(duì)總統(tǒng)在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中所發(fā)揮作用的理解等非常個(gè)性化的原因，也是影響總統(tǒng)行為的一個(gè)重要因素。

在這方面，納拉亞南總統(tǒng)可以被看作典型例子。他屬達(dá)利特種姓，是印度歷史上第一位賤民總統(tǒng)。他在任期間多次展現(xiàn)了作為總統(tǒng)的決斷性，其中有些被認(rèn)為是符合憲法規(guī)定的，但也有一些行為被認(rèn)為是超越了憲法設(shè)置的權(quán)力邊界，被普遍認(rèn)為是有爭(zhēng)議的行為。納拉亞南總統(tǒng)表現(xiàn)出的強(qiáng)烈的個(gè)性、決斷性和挑戰(zhàn)憲法規(guī)定的權(quán)力邊界的行為，在很大程度上與其賤民身份和個(gè)人性格有關(guān)。另外印度共和國(guó)的第一任總統(tǒng)普拉薩德也是一位比較強(qiáng)勢(shì)的總統(tǒng)，他的當(dāng)選也并不是當(dāng)時(shí)的印度總理尼赫魯?shù)谋疽狻?29)Ranbir Singh and Kushal Pal，“Changing Roles of the Presidents of India”，Mainstream，vol.L，no.34，11 August 2012,http:∥www.mainstreamweekly.net/article3633.html, 12 January 2021.普拉薩德的強(qiáng)勢(shì)很可能與他對(duì)總統(tǒng)身份的理解及個(gè)人作為獨(dú)立運(yùn)動(dòng)積極領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)歷有關(guān)，他并不接受印度的國(guó)家元首只是儀式和名義上的元首這樣的定位。盡管也有反例的存在，但總統(tǒng)本身如果參與政治活動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、地位高，就更有擺出更為強(qiáng)勢(shì)的政治姿態(tài)的資本。

3.總統(tǒng)與執(zhí)政黨特別是總理個(gè)人的關(guān)系

總統(tǒng)應(yīng)該捍衛(wèi)憲法地位，維護(hù)人民的利益，而超脫于黨派的利益。但由于總統(tǒng)本人也有政治傾向，往往也有所屬的黨派，而且很多時(shí)候能否當(dāng)選也要依賴(lài)執(zhí)政黨的支持。在權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部，影響總統(tǒng)行為的一個(gè)因素是總統(tǒng)與執(zhí)政黨的關(guān)系，特別是與總理個(gè)人的關(guān)系。印度總統(tǒng)是間接選舉產(chǎn)生，因此在議會(huì)占多數(shù)席位的執(zhí)政黨對(duì)于最終產(chǎn)生的總統(tǒng)人選有著重要的影響作用。因獲得了執(zhí)政黨的認(rèn)可而當(dāng)選的總統(tǒng)往往會(huì)在決策時(shí)對(duì)執(zhí)政黨有所傾斜。毫無(wú)異議地當(dāng)選的雷迪總統(tǒng)在授予組閣權(quán)的問(wèn)題上極富爭(zhēng)議的行為，也從反面證明了他對(duì)任何一個(gè)政黨都沒(méi)有這種“回報(bào)”的心理。而依賴(lài)執(zhí)政黨的力量當(dāng)選的總統(tǒng)，往往在執(zhí)政黨有強(qiáng)勢(shì)人物任總理的情況下就會(huì)被總理壓制，或是因?yàn)橛芍跃磁蹇偫矶鴮?duì)其言聽(tīng)計(jì)從，這也會(huì)使總統(tǒng)(很大可能是在總理的要求下)利用憲法賦予的特殊權(quán)力，在國(guó)家政治發(fā)展的緊要關(guān)頭挑戰(zhàn)憲法規(guī)定的權(quán)力邊界。

聚焦深度貧困。緊盯贛南等原中央蘇區(qū)、羅霄山片區(qū)、扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣以及深山區(qū)、庫(kù)區(qū)、湖區(qū)，根據(jù)貧困村和貧困人口建檔立卡信息數(shù)據(jù)，綜合考慮貧困人口規(guī)模及脫貧難度等因素，在全省確定深度貧困村269個(gè)，制訂出臺(tái)支持深度貧困村脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案，明確新增資金、新增項(xiàng)目、新增舉措優(yōu)先保障深度貧困村，其中每村存量、增量扶貧資金和政策性融資投入將達(dá)1000萬(wàn)元。

另一方面，總統(tǒng)與總理關(guān)系不睦可能引發(fā)總統(tǒng)對(duì)總理的批評(píng)，進(jìn)而引發(fā)憲政危機(jī)。由于總理握有實(shí)權(quán)，對(duì)總統(tǒng)沒(méi)有給予應(yīng)有的重視和尊重，甚至沒(méi)有按照憲法規(guī)定與總統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)的交流和提供信息，進(jìn)而引發(fā)總統(tǒng)的不滿(mǎn)，形成惡性循環(huán)。這種情況的出現(xiàn)在很大程度上是由于總統(tǒng)和總理的性格、行事風(fēng)格和工作方式偏好差異造成的。

因此，總統(tǒng)與執(zhí)政黨以及總理個(gè)人之間的關(guān)系非常復(fù)雜。大致可分為三種類(lèi)型。第一類(lèi)，強(qiáng)勢(shì)的總理會(huì)利用憲法中總統(tǒng)權(quán)力的相關(guān)條款操縱總統(tǒng)來(lái)為總理本人及其黨派的利益服務(wù)。第二類(lèi)，總統(tǒng)與總理相處不睦，在這種情況下，由于總理握有實(shí)權(quán)，而總統(tǒng)的權(quán)力相對(duì)有限，能對(duì)總理產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響較小。但鑒于總統(tǒng)所代表的憲法意義，總理對(duì)總統(tǒng)應(yīng)享有的權(quán)力和權(quán)利的忽略，也會(huì)引發(fā)憲政危機(jī)。例如辛格總統(tǒng)曾打破慣例任命拉吉夫?yàn)榭偫?，但兩人合作并不愉快，一度因總理是否履行憲法?guī)定的重要事務(wù)通報(bào)總統(tǒng)之義務(wù)而產(chǎn)生紛爭(zhēng)，在議會(huì)內(nèi)外都引發(fā)了爭(zhēng)議。第三類(lèi)情況不明顯涉及總統(tǒng)與總理個(gè)人的關(guān)系，但總統(tǒng)會(huì)為了執(zhí)政黨的利益，而在憲法模糊不清的地方有所作為，引發(fā)爭(zhēng)議，這突出地表現(xiàn)在文塔卡拉曼總統(tǒng)任職期間，在實(shí)行總統(tǒng)管制以及解散邦立法機(jī)構(gòu)方面的行為上。

以這三個(gè)條件來(lái)衡量當(dāng)前強(qiáng)勢(shì)人民黨政府下的總理與總統(tǒng)關(guān)系可見(jiàn)，現(xiàn)任總統(tǒng)雖然與納拉亞南一樣同屬賤民，但在當(dāng)前印度的政治環(huán)境中，總統(tǒng)主動(dòng)擴(kuò)展自身權(quán)力邊界或?qū)偫頇?quán)力形成牽制的可能性并不大。

首先，總統(tǒng)的產(chǎn)生與議會(huì)多數(shù)黨派有很大關(guān)系。總統(tǒng)由聯(lián)邦議會(huì)和各邦議會(huì)議員間接選舉的方式，使總統(tǒng)的最終人選與在議會(huì)占優(yōu)勢(shì)的黨派有著密切的關(guān)系。例如，在2017年總統(tǒng)大選之前，就有媒體分析認(rèn)為，印人黨在北方邦選舉中獲得的勝利不僅極大地改變了該黨在議會(huì)的力量對(duì)比，還將對(duì)7月的總統(tǒng)選舉產(chǎn)生影響。(30)Sandeep Phukan，“How BJP's UP Win Will Impact Presidential Election. Numbers Explained”，NDTV， 13 March 2017，https：∥www.ndtv.com/india-news/how-bjps-up-win-will-impact-presidential-election-numbers-explained-1669025,5 December 2020.總統(tǒng)被認(rèn)為應(yīng)超越黨派利益，但從選舉時(shí)就與黨派密不可分。依托執(zhí)政黨的鼎力支持才能當(dāng)選的總統(tǒng)，在任期內(nèi)往往會(huì)為執(zhí)政黨的黨派利益而犧牲總統(tǒng)的獨(dú)立性。而像雷迪總統(tǒng)這樣毫無(wú)異議地當(dāng)選的總統(tǒng)，則會(huì)比較強(qiáng)勢(shì)地尋求擴(kuò)展權(quán)力邊界。在當(dāng)前印人黨在議會(huì)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的背景下，能夠當(dāng)選的總統(tǒng)幾乎是必然地與印人黨有著密不可分的聯(lián)系。

其次，憲法的設(shè)定需要總統(tǒng)在憲政機(jī)器失靈時(shí)發(fā)揮作用，而政府、議會(huì)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是印度人民黨在2019年選舉后再次擴(kuò)大在議會(huì)的優(yōu)勢(shì)地位，總統(tǒng)很難在這種情況下有發(fā)揮作用的空間。從前文案例也可看出，國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)動(dòng)蕩時(shí)，總統(tǒng)才有可能發(fā)揮授予組閣權(quán)這樣重大的影響政治生活的作用。而且，如果總統(tǒng)與執(zhí)政黨的關(guān)系非常密切，在很大程度上其與執(zhí)政黨的政治訴求和利益也是趨同的，很有可能并不尋求主動(dòng)擴(kuò)展權(quán)力邊界或是采取強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)。

再次，從總統(tǒng)個(gè)人的因素來(lái)看，印度近幾任總統(tǒng)都經(jīng)過(guò)執(zhí)政黨的精心挑選，考慮到總統(tǒng)的資歷、身份、代表性，像普拉薩德這樣與強(qiáng)勢(shì)總理共事仍然堅(jiān)持己見(jiàn)的總統(tǒng)很難再現(xiàn)，近幾任總統(tǒng)更多地采取的是與總理及內(nèi)閣協(xié)調(diào)配合的姿態(tài)。

在2014年和2019年的兩次印度大選中，印度人民黨強(qiáng)勢(shì)獲勝。2019年大選中印度人民黨獲得的席位數(shù)甚至超過(guò)了2014年。莫迪的執(zhí)政能力和個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)魅力無(wú)疑是印度人民黨獲勝的重要原因。在某種程度上，印度選民投票不是投給印度人民黨，而是投給莫迪。而在權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部，莫迪個(gè)人的發(fā)言權(quán)和影響力也越來(lái)越大。在印度經(jīng)歷70多年實(shí)踐檢驗(yàn)的議會(huì)民主制在當(dāng)前卻具備了更多總統(tǒng)制的特點(diǎn)。那么在印度當(dāng)前的政治生態(tài)和現(xiàn)行政治制度框架內(nèi)，總統(tǒng)對(duì)于印度人民黨這樣在議會(huì)占據(jù)多數(shù)的政黨及其推出的極具感召力和支持率的強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)人意義何在？

三、強(qiáng)勢(shì)執(zhí)政黨對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用實(shí)踐及對(duì)比

印度憲法對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的規(guī)定多但并不具體，因此從憲法制定過(guò)程中直至今日，一直都有關(guān)于總統(tǒng)權(quán)力以及總統(tǒng)定位的爭(zhēng)議，有觀點(diǎn)認(rèn)為總統(tǒng)權(quán)力在實(shí)際政治生活中被低估或忽視，也有觀點(diǎn)認(rèn)為總統(tǒng)的權(quán)力不應(yīng)被夸大，不應(yīng)喧賓奪主。實(shí)際上憲法賦予總統(tǒng)的權(quán)力可以被理解為是“隱形的”，只有在條件具備時(shí)，比如當(dāng)懸浮議會(huì)或憲政危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，才會(huì)被激活而起作用。也正因此，在很多關(guān)鍵問(wèn)題上，總統(tǒng)個(gè)人主觀決定的空間很大。這也使政黨特別是執(zhí)政黨對(duì)總統(tǒng)人選謹(jǐn)慎選擇、密切關(guān)注。憲法規(guī)定的模糊性使總理有操控總統(tǒng)的空間，可利用憲法賦予總統(tǒng)的權(quán)力來(lái)影響司法、干涉司法獨(dú)立，而且總理還能夠控制內(nèi)閣和議會(huì)，從而使權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，向總理傾斜。在印度獨(dú)立后的政治發(fā)展史上，總統(tǒng)權(quán)力被總理利用已有先例，而近年來(lái)總理對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用手段則更為成熟。下文將以?xún)蓚€(gè)強(qiáng)勢(shì)執(zhí)政黨時(shí)期總理利用總統(tǒng)權(quán)力的情況進(jìn)行分析和對(duì)比。

(一)英迪拉·甘地執(zhí)政時(shí)期對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用

英迪拉·甘地是印度共和國(guó)歷史上至今合作總統(tǒng)人數(shù)最多的總理，共有6位。而這6位總統(tǒng)普遍被認(rèn)為是屈服于總理權(quán)威而沒(méi)有公正履行憲法責(zé)任的所謂“橡皮圖章”。 自1971年大選后到1977年3月下臺(tái)，英迪拉在內(nèi)閣中具有支配一切的地位。每個(gè)決定都由她個(gè)人做出，內(nèi)閣只是附和她的旨意。在做出重大決策時(shí)她根本不同部長(zhǎng)們商量。頻繁改組內(nèi)閣使部長(zhǎng)們變成馴順的羔羊。這一時(shí)期，印度內(nèi)閣制幾乎成了總統(tǒng)制。(31)林承節(jié)：《印度近二十年的發(fā)展歷程》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第282頁(yè)。這也是印度政治發(fā)展史上一個(gè)非常特殊的時(shí)期，一般被認(rèn)為是印度民主的倒退。英迪拉·甘地認(rèn)為，在總統(tǒng)府中有一位由總理選擇并信任的人很重要，也很關(guān)鍵，而不被看好的總統(tǒng)可能會(huì)選擇做影響總理權(quán)力的事情。而且英迪拉·甘地也一直致力于此，她在1967、1969和1974年的三次總統(tǒng)選舉中都起到了重要作用，讓她選定的人成為總統(tǒng)。(32)Veena Sharma，President in Indian Political System，Jaipur and New Delhi：Rawat Publications，2001,p.214.其中最突出的是1969年吉里總統(tǒng)的當(dāng)選。當(dāng)時(shí)她與黨內(nèi)辛迪加派的斗爭(zhēng)已到白熱化，而總統(tǒng)侯賽因(Zakir Husain)在任上去世，辛迪加派提名其內(nèi)部成員，而英迪拉·甘地則認(rèn)為政敵提名的總統(tǒng)會(huì)利用其權(quán)力來(lái)牽制總理，便另外提名一人。在黨內(nèi)表決時(shí)，辛迪加派提名的候選人勝出。但在總統(tǒng)選舉時(shí)，英迪拉·甘地并沒(méi)有支持本黨的候選人，轉(zhuǎn)而支持當(dāng)時(shí)的副總統(tǒng)吉里作為獨(dú)立候選人競(jìng)選，吉里最終當(dāng)選。這充分反映了英迪拉·甘地作為黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于總統(tǒng)權(quán)力的重要性及其對(duì)總理影響的重視。

英迪拉·甘地對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用主要體現(xiàn)在對(duì)總統(tǒng)管制的濫用以及緊急狀態(tài)的實(shí)施上。以總統(tǒng)管制打擊反對(duì)黨的做法并非始于英迪拉·甘地，但在她任內(nèi)這種做法最為頻繁，在1977年她選舉失利后，繼任的人民黨政府也延續(xù)了這一做法。從1950年印度憲法制定后，一直到1967年大選之前，第356條相關(guān)的總統(tǒng)管制應(yīng)用得較少，主要是因?yàn)檫@一時(shí)期，國(guó)大黨在印度政壇的地位穩(wěn)固，而其他黨派不具備挑戰(zhàn)國(guó)大黨統(tǒng)治地位的實(shí)力。而在英迪拉·甘地執(zhí)政時(shí)期，第356條的適用情況則相當(dāng)頻繁。1967年第四次大選之后，雖然國(guó)大黨在聯(lián)邦勝出，但地方政黨數(shù)量大增，多個(gè)邦由非國(guó)大黨執(zhí)政。邦政府經(jīng)常是聯(lián)合政府而不太穩(wěn)定，聯(lián)邦以邦不能及時(shí)組織政府、屬于“無(wú)法依據(jù)憲法運(yùn)行”而實(shí)行總統(tǒng)管制。1966—1977年，英迪拉·甘地領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦政府曾經(jīng)在12年間實(shí)施總統(tǒng)管制39次，年均3.25次。而1950—1964年尼赫魯統(tǒng)治時(shí)期只有6次總統(tǒng)管制，年均0.4次。夏斯特里執(zhí)政時(shí)期僅有兩次總統(tǒng)管制。(33)Bhagwan D. Dua，“Presidential Rule in India：A Study in Crisis Politics，”Asian Survey，vol.19，no.6，June 1979，p.614.1971年之后，總統(tǒng)管制更多地被中央政府利用來(lái)處理政治立場(chǎng)不同的邦政府，成為政黨斗爭(zhēng)和鞏固中央政府權(quán)力的重要工具。總統(tǒng)的權(quán)力因?yàn)闆Q策中的主觀意味強(qiáng)，也缺乏其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，因此得以被總理利用?？偫砣绱祟l繁地利用總統(tǒng)權(quán)力打擊反對(duì)黨，說(shuō)明總統(tǒng)已完全服從總理，使國(guó)家最高元首的權(quán)威被質(zhì)疑。

事實(shí)上，如果一個(gè)邦處于動(dòng)蕩中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能正常運(yùn)作，社會(huì)秩序崩潰，那么解散邦政府是具有合法性的，這是在總統(tǒng)職權(quán)范圍內(nèi)的。但是如果總統(tǒng)要維護(hù)某個(gè)黨派的利益，在職權(quán)范圍內(nèi)不違反憲法也有運(yùn)作的空間，可以在不解散議會(huì)的情況下對(duì)一個(gè)邦施行總統(tǒng)管制。憲法設(shè)計(jì)“總統(tǒng)管制”的初衷是為遭遇危機(jī)的邦政府提供援救方案，而英迪拉·甘地卻用此來(lái)鞏固其統(tǒng)治，打擊反對(duì)黨主政的地方政府，大大削弱地方自治。(34)Bhagwan D. Dua，“Presidential Rule in India：A Study in Crisis Politics，”Asian Survey，vol.19，no.6，June 1979，p.626.其中在緊急狀態(tài)時(shí)對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用甚至違反了憲法規(guī)定的程序。

在1975年印度全國(guó)實(shí)行緊急狀態(tài)時(shí)，總理對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用以及總統(tǒng)遭到的質(zhì)疑都達(dá)到了頂峰。艾哈邁德總統(tǒng)因1975年6月在英迪拉沒(méi)有正確履行相關(guān)程序的情況下并未提出異議，而為英迪拉簽署了緊急狀態(tài)法令而被詬病。盡管憲法規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)宣布緊急狀態(tài)，但根據(jù)憲法第352條第三款的規(guī)定：“只有在聯(lián)邦內(nèi)閣即由總理與根據(jù)第75條規(guī)定任命的其他內(nèi)閣級(jí)部長(zhǎng)組成的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議做出可以宣布緊急狀態(tài)的決定并書(shū)面通知總統(tǒng)后，總統(tǒng)才能發(fā)布第一款所說(shuō)的緊急狀態(tài)公告或者對(duì)該公告進(jìn)行更正的公告?！?35)Article 352(3)，Constitution of India.這意味著總理和部長(zhǎng)會(huì)議還掌握著宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力。為了防止總統(tǒng)權(quán)力與總理權(quán)力產(chǎn)生混淆，1971年5月17日最高法院的判決稱(chēng)：“如果沒(méi)有總理和部長(zhǎng)會(huì)議的幫助和建議，總統(tǒng)不能采取任何行動(dòng)?！?36)Ramesh Thakur，The Government and Politics of India，London：Macmillan Press LTD，1995，p.121. 轉(zhuǎn)引自包剛升：《民主崩潰的政治學(xué)》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2014年，第438-439頁(yè)。也就是說(shuō)，合法的程序是總理和部長(zhǎng)會(huì)議先要取得一致，然后給予總統(tǒng)書(shū)面通知，總統(tǒng)才能發(fā)出緊急狀態(tài)的公告。而英迪拉·甘地則是先逼迫總統(tǒng)簽署緊急狀態(tài)法令之后才通知部長(zhǎng)會(huì)議，并不符合憲法規(guī)定的程序。1975年6月25日到1977年3月21日，印度實(shí)施了為期21個(gè)月的緊急狀態(tài)，其間，反對(duì)黨執(zhí)政的邦被陸續(xù)實(shí)施了聯(lián)邦政府的總統(tǒng)管制。這是對(duì)總統(tǒng)這一權(quán)力的濫用，不利于議會(huì)民主的實(shí)踐和良好政治慣例的形成。

(二)莫迪對(duì)總統(tǒng)發(fā)布法令的權(quán)力的利用

近年來(lái)，執(zhí)政黨和反對(duì)黨以及社會(huì)輿論也相當(dāng)關(guān)注總統(tǒng)的人選。在2017年的總統(tǒng)選舉中，執(zhí)政黨和反對(duì)黨的執(zhí)政聯(lián)盟都精心地選擇了各自的總統(tǒng)候選人。印人黨提名的候選人科溫德(Ram Nath Kovind)最終當(dāng)選。他在從政之前，曾在德里高等法院和印度最高法院任職至1993年。1994—2006年擔(dān)任聯(lián)邦院議員。2015—2017年任比哈爾邦邦長(zhǎng)?？茰氐率怯《裙埠蛧?guó)歷史上繼納拉亞南之后的第二位賤民出身的總統(tǒng)，也來(lái)自達(dá)利特種姓。反對(duì)黨國(guó)大黨的聯(lián)盟則推出了庫(kù)馬爾(Meira Kumar)作為總統(tǒng)候選人。庫(kù)馬爾本人政治背景、資歷過(guò)硬，身份特殊。她是前副總理拉姆(Jagjivan Ram)的女兒，是第一位人民院的女性議長(zhǎng)，并且與印人黨提名的科溫德同樣是達(dá)利特種姓。同樣提名達(dá)利特候選人也被認(rèn)為是反對(duì)黨試圖阻止印人黨通過(guò)提名科溫德而接近、拉攏達(dá)利特種姓的一種嘗試。但最終科溫德獲勝，選舉前政府即稱(chēng)他得到了全國(guó)44個(gè)黨派的支持，將獲得總票數(shù)的70%。(37)“Presidential Election Sees Nearly 99% Voting，Ram Nath Kovind Set for Easy Win：10 Points”，18 July 2017，https：∥www.ndtv.com/india-news/presidential-elections-2017-ram-nath-kovind-meira-kumar-in-contest-for-top-post-1725494，5 December 2020；“Meira Kumar is Oppn's Pick to Fight Kovind in Presidential Election”，27 June 2017，https：∥www.hindustantimes.com/india-news/meira-kumar-is-opposition-s-pick-to-fight-nda-s-ram-nath-kovind-in-presidential-election/story-JM4BRLMW7qjn2tdXXnT8MI.html，5 December 2020.

莫迪執(zhí)政以來(lái)對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用突出表現(xiàn)在克什米爾問(wèn)題上，將總統(tǒng)管制和總統(tǒng)在克什米爾問(wèn)題上的特殊權(quán)力組合利用。取消克什米爾的特殊地位是印度人民黨綱領(lǐng)中的三大核心議題之一。(38)1980年印度人民黨成立，在繼承人民同盟的政治訴求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將黨的綱領(lǐng)提煉為三大核心議題：在巴布里清真寺重建羅摩廟；廢除穆斯林屬人法，制定一部統(tǒng)一的民法典；取消克什米爾特殊地位，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的完全統(tǒng)一。參見(jiàn)陳金英：“‘世俗主義’變遷與印度人民黨的印度教國(guó)家”，《南亞研究》，2021年第1期，第62頁(yè)。這也是莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨政府的重要政治訴求之一。

總統(tǒng)在查謨和克什米爾邦地位改變的過(guò)程中采取的主要行動(dòng)有：第一，自2018年6月起在該邦實(shí)行總統(tǒng)管制；第二，2019年8月5日發(fā)布總統(tǒng)令，取代1954年總統(tǒng)令，宣布印度憲法所有條款適用于查謨和克什米爾邦，并為印度憲法第367條增加第4款，將邦制憲會(huì)議解釋為邦立法會(huì)議；第三，在聯(lián)邦院和人民院通過(guò)法案后，總統(tǒng)于8月9日批準(zhǔn)《查謨和克什米爾重組法案》。

印度憲法明文規(guī)定了總統(tǒng)在取消克什米爾特殊憲法地位這樣特殊情況中的作用。印度憲法原第370條第三款規(guī)定，總統(tǒng)可以公告宣布本條規(guī)定停止執(zhí)行，但總統(tǒng)必須得到第二款所述之邦政府制憲會(huì)議的建議后始能發(fā)布這類(lèi)公告。第370條第一款規(guī)定，憲法其他條款哪些適用于該邦，適用時(shí)應(yīng)有何種例外和更改，由總統(tǒng)以命令確定。(39)Article 370，Constitution of India.其中重點(diǎn)是只能由總統(tǒng)公告廢除第370條，但總統(tǒng)不能直接獨(dú)立發(fā)布公告，必須由邦制憲會(huì)議建議后才可以。而問(wèn)題在于，邦制憲會(huì)議在1956年該邦憲法制定完成后即已解散，因此有觀點(diǎn)認(rèn)為，第370條成為永遠(yuǎn)不可能修改或廢除的條款。莫迪政府對(duì)此的做法即是通過(guò)總統(tǒng)令的形式增加367條第4款，將邦制憲會(huì)議解釋為邦立法會(huì)議。而由于2018年該邦已實(shí)行總統(tǒng)管制，邦議會(huì)解散，也就使總統(tǒng)直接發(fā)布總統(tǒng)令毫無(wú)法律障礙。

在查謨和克什米爾邦地位改變的問(wèn)題上，莫迪政府巧妙靈活地利用了總統(tǒng)權(quán)力，力圖在憲法框架內(nèi)合法地廢除第370條。從總統(tǒng)管制到增加條款，發(fā)布總統(tǒng)令到批準(zhǔn)法案，環(huán)環(huán)相扣地利用了憲法對(duì)總統(tǒng)在克什米爾問(wèn)題上的權(quán)力的規(guī)定，成功盡管并不是毫無(wú)爭(zhēng)議地實(shí)現(xiàn)了印度人民黨重要的政治訴求。(40)關(guān)于印度改變查謨和克什米爾邦的地位的具體情況可參見(jiàn)齊仁達(dá)：“印度改變查謨和克什米爾邦地位探析”，《國(guó)際研究參考》，2020年第3期，第17-22頁(yè)。

此前印控克什米爾地區(qū)有高度自治權(quán)，只須遵守印度憲法中與國(guó)防、外交、通信等相關(guān)的條款。其次，外地公民不得永久定居克什米爾地區(qū)、不得購(gòu)買(mǎi)土地、不得在當(dāng)?shù)卣温?、不得獲取獎(jiǎng)學(xué)金等規(guī)定都將不再有效，印度教徒向穆斯林居民占優(yōu)的印控克什米爾地區(qū)遷移成為可能。再次，印巴克什米爾爭(zhēng)議由來(lái)已久，印度此舉通過(guò)修改國(guó)內(nèi)法試圖將爭(zhēng)議領(lǐng)土變?yōu)樽陨眍I(lǐng)土，引起了巴基斯坦的強(qiáng)烈抗議，也可能危害到中國(guó)的核心利益。有觀點(diǎn)認(rèn)為，印度2019年取消查謨和克什米爾地區(qū)的特殊憲法地位，體現(xiàn)了印度的克什米爾政策已從建國(guó)70多年來(lái)堅(jiān)持的“穩(wěn)定優(yōu)先”原則變?yōu)閺?qiáng)勢(shì)人民黨政府下的“主權(quán)優(yōu)先”原則。(41)參見(jiàn)張家棟、武兵科：“印度的克什米爾政策：從穩(wěn)定優(yōu)先到主權(quán)優(yōu)先”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2019年第10期，第42-49頁(yè)。

(三)英迪拉·甘地與莫迪對(duì)總統(tǒng)權(quán)力利用的對(duì)比

英迪拉·甘地與莫迪是印度政治發(fā)展史上兩位比較強(qiáng)勢(shì)的領(lǐng)導(dǎo)人，其任職時(shí)期都是所在黨派處于強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)地位的時(shí)期，而兩者都突出地利用了總統(tǒng)的權(quán)力而實(shí)現(xiàn)自身的政治訴求。其區(qū)別主要在于，第一，具體政治訴求不同；第二，對(duì)總統(tǒng)權(quán)力利用的頻率、方式不同；第三，影響范圍不同，英迪拉·甘地的行為后果主要影響印度國(guó)內(nèi)政局，而莫迪企圖用國(guó)內(nèi)法來(lái)解決國(guó)際問(wèn)題。

總體說(shuō)來(lái)，英迪拉·甘地的主要政治訴求是打擊異己、鞏固統(tǒng)治，而莫迪則意在實(shí)現(xiàn)印度人民黨的三個(gè)目標(biāo)之一。因此在表現(xiàn)形式上，英迪拉·甘地對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用更頻繁、更引人注目、爭(zhēng)議更大，而莫迪則尋求在合法的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，力圖充分利用規(guī)則，其行動(dòng)有計(jì)劃、更低調(diào)，雖也有爭(zhēng)議但要小得多?？梢钥闯觯⒌侠じ实卦诶每偨y(tǒng)權(quán)力時(shí)急于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而并不在乎憲法規(guī)定的具體程序，比如強(qiáng)迫總統(tǒng)違反規(guī)定簽署緊急狀態(tài)令，也不介意密集頻繁地使用總統(tǒng)管制而為人詬病。而莫迪對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用則更為成熟和圓滑，并沒(méi)有將總統(tǒng)權(quán)力頻繁濫用，而用于解決印度人民黨最基本的訴求，并且做好計(jì)劃和鋪墊，組合利用總統(tǒng)的各項(xiàng)權(quán)力。

莫迪的做法中最危險(xiǎn)的信號(hào)是他企圖用國(guó)內(nèi)法來(lái)解決國(guó)際問(wèn)題。取消克什米爾特殊地位是印度人民黨一貫的追求。印人黨已經(jīng)在議會(huì)占據(jù)絕對(duì)多數(shù)卻依然尋求在法律框架下解決問(wèn)題。而且，克什米爾特殊地位的取消，試圖將爭(zhēng)議領(lǐng)土變?yōu)橛《阮I(lǐng)土，雖然利用國(guó)內(nèi)法解決的是克什米爾特殊地位問(wèn)題，但卻涉及印巴克什米爾爭(zhēng)端以及中印邊界問(wèn)題。而利用總統(tǒng)權(quán)力既實(shí)現(xiàn)了印度人民黨的夙愿，又在涉及其他國(guó)家的領(lǐng)土問(wèn)題上企圖以國(guó)內(nèi)手段改變現(xiàn)狀，這種做法值得警惕。有觀點(diǎn)認(rèn)為印度對(duì)于克什米爾爭(zhēng)端的處理方法體現(xiàn)了印度的霸權(quán)型主導(dǎo)性，而且考慮到近年來(lái)印度在中印邊界問(wèn)題上不斷挑釁，這種霸權(quán)型主導(dǎo)性正在產(chǎn)生溢出效應(yīng)，對(duì)地區(qū)和平、穩(wěn)定與安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。(42)參見(jiàn)楊思靈、方婕：“印度對(duì)克什米爾爭(zhēng)端的霸權(quán)型主導(dǎo)性及其影響”，《南亞?wèn)|南亞研究》，2020年第5期，第16-29頁(yè)。未來(lái)印人黨強(qiáng)勢(shì)政府也許會(huì)尋求更為多樣的做法，充分利用憲法的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)自身訴求，其行為模式值得關(guān)注。

結(jié) 語(yǔ)

印度獨(dú)立以來(lái)共有14位正式任職的總統(tǒng)，其中有三位穆斯林總統(tǒng)、一位錫克教徒總統(tǒng)、兩位出身賤民的總統(tǒng)、一位孟加拉人總統(tǒng)、一位女性總統(tǒng)。而就任總統(tǒng)之前，他們也從事過(guò)多種行業(yè)，其中既有資深的政治家，也不乏律師、學(xué)者、科學(xué)家等。例如，印度第12屆總統(tǒng)卡拉姆是印度著名的導(dǎo)彈科學(xué)家，被譽(yù)為“印度導(dǎo)彈之父”。正是由于總統(tǒng)來(lái)自印度社會(huì)的不同行業(yè)，代表著不同的宗教和社會(huì)群體，歷任總統(tǒng)所構(gòu)建出的印度國(guó)家元首的形象本身就反映了印度社會(huì)的多元化。他們也在實(shí)踐中使用憲法賦予的權(quán)力來(lái)捍衛(wèi)憲法的根本原則。

總統(tǒng)在印度現(xiàn)行政治制度中既是維持國(guó)內(nèi)政治生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要一環(huán)，也是保障國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定的“定海神針”。憲法賦予總統(tǒng)“隱性領(lǐng)導(dǎo)者”的身份，在特定的情景下，總統(tǒng)的作用將被激活并對(duì)國(guó)內(nèi)政治的運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮關(guān)鍵而不可替代的作用。在印度政治發(fā)展史上，總統(tǒng)也多次在總理—議會(huì)體系不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)啟用權(quán)力，推動(dòng)國(guó)家政治生活回到正軌。而也有多位總統(tǒng)在憲法邊界內(nèi)尋求擴(kuò)展權(quán)力邊界，在憲法模糊的規(guī)定之中樹(shù)立了一些行為模式的先例。其中一些行為引發(fā)了爭(zhēng)議，甚至對(duì)國(guó)家政治生活造成了消極的影響。也有一些行為被認(rèn)為是積極的，是在模糊的憲法規(guī)定框架下尋求建立清晰而可操作性強(qiáng)、可延續(xù)的政治慣例，以更有效地行使總統(tǒng)權(quán)力。在當(dāng)前印度人民黨強(qiáng)勢(shì)崛起、印度國(guó)內(nèi)政治生態(tài)有可能回歸“一黨獨(dú)大”模式的背景下，總統(tǒng)與執(zhí)政黨的關(guān)系密不可分，很難對(duì)總理權(quán)力實(shí)現(xiàn)牽制，而執(zhí)政黨如何在憲法框架內(nèi)創(chuàng)造性地利用總統(tǒng)權(quán)力實(shí)現(xiàn)自身政治訴求值得關(guān)注。

憲法本身便是政治制度的一部分，隨著在不同政治發(fā)展時(shí)期對(duì)憲法的不同解讀以及對(duì)憲法的修訂和政治實(shí)踐而不斷發(fā)展、完善。印度憲法賦予總統(tǒng)廣泛的權(quán)力，同時(shí)也對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用給予了空間。在印度政治發(fā)展史上，總統(tǒng)主動(dòng)擴(kuò)展行為邊界以及執(zhí)政黨特別是總理對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的利用豐富著對(duì)憲法的政治實(shí)踐，也推動(dòng)了印度政治制度的發(fā)展。然而在這一過(guò)程中，對(duì)憲法的解讀、修訂也在印度國(guó)內(nèi)引發(fā)過(guò)爭(zhēng)議，憲法和印度民主的尊嚴(yán)被認(rèn)為遭到踐踏。在這樣的背景下，當(dāng)前在印度政治生活中占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的執(zhí)政黨對(duì)憲法規(guī)定的利用對(duì)研究印度憲政的發(fā)展具有重要意義。而印人黨通過(guò)修改國(guó)內(nèi)法試圖挑戰(zhàn)國(guó)家間問(wèn)題現(xiàn)狀的做法開(kāi)了危險(xiǎn)的先例。在必要時(shí)，執(zhí)政黨很有可能繼續(xù)在憲法框架內(nèi)利用總統(tǒng)權(quán)力而實(shí)現(xiàn)其自身的政治訴求，其對(duì)憲法規(guī)定的利用值得密切關(guān)注。