張玉磊

(淮陰師范學院 法律政治與公共管理學院，江蘇 淮安 223001)

一、問題提出與文獻述評

20世紀后期，隨著全球化、后工業(yè)化進程加快，公共管理領(lǐng)域涌現(xiàn)出越來越多的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨公私部門性質(zhì)的跨界公共事務(wù)。其中，作為公共產(chǎn)品典型代表的公共危機愈來愈具有跨界屬性，特別是以霧霾、江河污染為代表的大氣污染、水體污染等跨域環(huán)境問題以及以SARS、新冠肺炎為代表的傳染性、擴散性極強的公共衛(wèi)生事件的跨界屬性尤為突出?？缃绻参C與傳統(tǒng)公共危機存在顯著區(qū)別，極大地提升了治理難度，需要構(gòu)建與之相適應(yīng)的治理模式?；诳缃绻参C的屬性特征，有效治理跨界公共危機需要加強政府之間的縱向等級合作與橫向無等級合作以及各社會治理主體之間的合作，并在合作過程中確立組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。因此，組織間網(wǎng)絡(luò)成為跨界公共危機治理模式的理想選擇。

自20世紀80年代以來，作為一種新的研究視野，組織間網(wǎng)絡(luò)成為分析組織間關(guān)系的重要理論，并在教育醫(yī)療、社會福利、環(huán)境保護、社區(qū)治理和應(yīng)急管理等諸多領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。從最廣義的角度看，組織間網(wǎng)絡(luò)是指由兩個或者兩個以上的組織以及組織間的各種關(guān)系構(gòu)成。[1](P.6)在公共管理領(lǐng)域，組織間網(wǎng)絡(luò)是指組織間的合作網(wǎng)絡(luò)，即“由多個組織共同去完成單個組織無法完成或者無法高效完成的目標”[2]。目前，組織間網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公共管理研究領(lǐng)域的重要議題。威納、鮑威爾、奧圖勒、阿格羅夫和麥克格雷等學者明確提出，組織間網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)取代傳統(tǒng)的市場和科層制的治理機制成為一種新型的治理機制。

基于EBSCO和JSTOR數(shù)據(jù)庫檢索發(fā)現(xiàn)，組織間網(wǎng)絡(luò)在公共危機治理中的應(yīng)用逐年增加。例如，Heflinger(1996)、Hughes(2001)、Moore(2003)、Kapuce(2009)、Abbasi(2012)等學者運用組織間網(wǎng)絡(luò)理論對自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會安全等進行了大量實證研究。Alka Sapat、Ann Margaret Esnard、Aleksey Kolpakov等通過分析2010年海地地震后3年內(nèi)為其提供救災(zāi)援助的國際NGOs(1)NGOs是英文non-government organization的縮寫，即非政府組織。、地方NGOs、宗教NGOs以及其他組織之間的合作，探討了災(zāi)害援助網(wǎng)絡(luò)合作中的組織同質(zhì)性和資源依賴性問題。[3]目前，社會網(wǎng)絡(luò)分析已成為研究組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)特征的重要工具，被廣泛運用于公共危機治理組織間信息溝通、協(xié)同行動和績效評估等方面。

國內(nèi)學者將組織間網(wǎng)絡(luò)視作一種新型的治理機制[4]，開始將其運用于跨界公共危機治理研究領(lǐng)域。一是明確將組織間網(wǎng)絡(luò)作為跨界公共危機治理的方向。馬奔(2009)主張對公共危機實施跨界治理，建立行政單位中跨組織、地理空間上跨區(qū)域和優(yōu)勢互補上跨部門的制度化的“跨界治理網(wǎng)絡(luò)”。[5]郭雪松、朱正威(2011)基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角分析了跨域公共危機治理中的組織協(xié)調(diào)問題，構(gòu)建了跨域公共危機治理網(wǎng)絡(luò)分析模型。[6]二是開展了跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的案例和實證研究。張海波、尹銘磊(2016)以“魯?shù)榈卣稹睘槔捎镁W(wǎng)絡(luò)分析方法，對應(yīng)急響應(yīng)中的突生組織網(wǎng)絡(luò)進行深入研究，重點識別災(zāi)前制度化應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)和災(zāi)后實際響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。[7]

可見，組織間網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為跨界公共危機治理研究的重要視角和重要工具。然而，從組織間網(wǎng)絡(luò)視角研究跨界公共危機治理尚屬新生領(lǐng)域，研究內(nèi)容主要集中在跨界公共危機治理組織間的協(xié)調(diào)關(guān)系和信息溝通等方面，對其形成機理、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和運行機制等涉及不多；研究案例的選取主要集中在空氣污染、自然災(zāi)害等領(lǐng)域，對公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難關(guān)注不夠。

因此，跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)研究在理論體系和研究方法上都需要進一步完善。本文聚焦于跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的動力、條件、障礙與建構(gòu)，力圖構(gòu)建一個基本的分析框架，以期為該研究的進一步深入提供路徑啟示。

二、跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的動力

根據(jù)組織權(quán)變理論，公共危機治理模式會受到公共危機屬性、政社關(guān)系、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會轉(zhuǎn)型等內(nèi)外環(huán)境的影響，處于不斷變化的調(diào)適過程。跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的形成正是公共危機愈來愈具有的跨界屬性與日益復雜的環(huán)境治理共同作用的結(jié)果。

(一)內(nèi)生動力：公共危機的跨界屬性

只有正確認識公共危機的屬性，才能建立起與之相適應(yīng)的治理模式，其屬性變化正是治理模式調(diào)適的內(nèi)生動力。當前，跨界是公共危機的基本屬性，也是推動公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的內(nèi)生動力。具體而言，公共危機的跨界屬性主要表現(xiàn)在四個方面。

1.在地域上跨越行政邊界 “當代風險是全球性的，超越了地理界限和限制，突破了政治邊界?！盵8](P.83)從地域角度看，雖然有些公共危機的影響范圍僅涉及某一行政區(qū)域，但越來越多的公共危機的影響范圍跨越了不同行政區(qū)域，對相鄰或不相鄰的行政區(qū)域造成影響，甚至超出國界波及多個國家，具有顯著的無界性和外溢性特征。例如，以SARS、“非典”、禽流感等為代表的傳染病，通過感染人群或帶病禽畜的跨區(qū)域流動導致疫情的跨區(qū)域傳播和擴散。

2.在領(lǐng)域上跨越功能邊界 跨界公共危機一般會通過領(lǐng)域間相互關(guān)聯(lián)的介質(zhì)(包括信息、技術(shù)、資源等)從原發(fā)領(lǐng)域向相關(guān)領(lǐng)域擴展，進而引發(fā)危機，涉及多個領(lǐng)域，呈現(xiàn)原發(fā)危機—次生危機—衍生危機等多層次特征，具有鮮明的漣漪效應(yīng)和溢出效應(yīng)。因此，跨界公共危機在領(lǐng)域上跨越不同職能部門的功能邊界，僅靠某一職能部門無法實現(xiàn)危機的有效治理。以重大疫情防控為例，由于重大疫情的突發(fā)性以及資源需求的巨大性，重大疫情防控需要醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、財政、工商、宣傳和人力資源等不同職能部門甚至全社會的密切合作。

3.在層級上跨越層級邊界 作為現(xiàn)代公共組織體系的基礎(chǔ)，科層制因橫向設(shè)科、縱向分層而得名，其在縱向上實行層級負責的等級制，不同層級的政府掌握不同的權(quán)力和資源。一般而言，權(quán)力和資源集中在上級政府，而下級政府擁有的權(quán)力和配置資源的能力較弱，從而形成了“頭重腳輕”的層級結(jié)構(gòu)。然而，跨界公共危機的高度復雜性和不確定性僅靠某一層級政府擁有的權(quán)力和資源無法有效應(yīng)對，需要政府打破科層制的層級界限，統(tǒng)一調(diào)配所有層級的權(quán)力和資源。

4.在主體上跨越公私邊界 跨界公共危機治理超出了任何一個治理主體的資源和能力范圍，僅僅依靠政府單一主體“大包大攬”難以實現(xiàn)，這是由跨界公共危機的復雜性以及政府擁有的資源和自身能力的有限性決定的?！霸诂F(xiàn)代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題所需要的所有知識和信息；沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需的工具；沒有一個行動者有充分的行動潛力單獨地主導?！盵9](P.18)因此，跨界公共危機治理主體需要跨越公私領(lǐng)域邊界，形成一個包含政府、市場、社會等多元主體的組織間網(wǎng)絡(luò)。

(二)外生動力：治理環(huán)境的時代變遷

從環(huán)境論解釋，作為一個動態(tài)的開放系統(tǒng)，公共危機治理模式必然要與外部環(huán)境發(fā)生互動，同一個國家的公共危機治理模式在不同的歷史時期呈現(xiàn)出不同的特點。因此，構(gòu)建跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當順應(yīng)治理環(huán)境的時代變遷。

1.政治環(huán)境：政府組織形態(tài)的變革 誕生于工業(yè)時代的科層制組織具有封閉性、機械化、僵化的特性，很難應(yīng)對后工業(yè)社會信息化、網(wǎng)絡(luò)化的挑戰(zhàn)。自20世紀80年代以來，西方國家掀起了一場以構(gòu)建“整體政府”為導向的第二輪政府改革運動，旨在走出由層級節(jié)制和專業(yè)主義導致的治理“碎片化”困境。受此改革潮流的影響，中國公共危機治理模式的組織形態(tài)正朝著大部制的綜合化方向改革，即在分類管理的基礎(chǔ)上不斷加強綜合協(xié)調(diào)?？傮w國家安全觀的提出和應(yīng)急管理部的組建就是構(gòu)建公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的重大舉措，特別是應(yīng)急管理部的組建標志著國家開始構(gòu)建以應(yīng)急管理部門為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。[10]

2.社會環(huán)境：治理主體的多元化趨勢 組織間網(wǎng)絡(luò)由多個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點即多元治理主體構(gòu)成，治理主體多元化的社會環(huán)境是組織間網(wǎng)絡(luò)建立的基本條件。隨著我國經(jīng)濟和社會加速轉(zhuǎn)型，黨和政府的治理理念發(fā)生了深刻變化，通過不斷向社會分權(quán)，社會自主空間不斷拓展，治理主體越來越多元化，社會治理格局正從政府主導、政府負責向有限政府、多元參與轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)政府機制、市場機制與社群機制三大機制互相嵌入、有效協(xié)同的特征。[11]在公共危機治理領(lǐng)域，社會組織的作用更加重要，其從被排斥到作為重要補充，再到持續(xù)被吸納，成為跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的重要主體。

3.技術(shù)環(huán)境：網(wǎng)絡(luò)社會的興起 以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和自媒體迅速發(fā)展為標志的網(wǎng)絡(luò)社會的興起打破了權(quán)力運行的邊界，提高了風險信息的流動性和風險知識的傳播性，進而推動公共危機治理模式發(fā)生變革。隨著云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及網(wǎng)絡(luò)社會蘊含的權(quán)力分散性、無中心化趨勢的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)社會給公共危機治理帶來了諸多有利條件。如，網(wǎng)絡(luò)能夠以嶄新的方式將復雜系統(tǒng)進行重組，給予利益相關(guān)者更多的選擇權(quán)，從而促進網(wǎng)絡(luò)化組織模式的發(fā)展。[12](P.16)同時，網(wǎng)絡(luò)社會給公共危機治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。如，信息以及溝通網(wǎng)絡(luò)的復雜化降低了公共危機事件利益相關(guān)者之間的信任度、合作行動的可能性以及政府權(quán)威，提高了公眾違規(guī)的可能性(如謠言)和政府的不適應(yīng)性(如政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對能力)。

三、跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的條件

根據(jù)美國學者克里斯·安塞爾(Chris Ansell)提出的合作治理框架，合作行動需要具備一定的初始條件，包括不同利益相關(guān)者的資源、能力、合作動機以及初始合作信任程度等。[13]作為以合作為價值取向的治理模式，跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的形成不是隨機的、非理性的，而是需要具備諸多條件的。

(一)網(wǎng)絡(luò)成員間的相互信任

信任是多主體關(guān)系的核心要素。組織間網(wǎng)絡(luò)理論強調(diào)，網(wǎng)絡(luò)之所以存在是因為網(wǎng)絡(luò)成員間相互信任，組織間網(wǎng)絡(luò)的形成需要以信任作為一種強有力的聯(lián)結(jié)機制，這是網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定與良性運行的前提。一般而言，網(wǎng)絡(luò)成員間的信任程度越高，合作意愿就越強烈，合作成本就越小，合作行為發(fā)生的可能性就越高。相反，如果網(wǎng)絡(luò)成員間缺乏信任，就會增加溝通、談判、博弈的成本，降低合作行為發(fā)生的可能性。Giest、Howlett認為，信任機制為網(wǎng)絡(luò)化治理下的集體行動提供了一個有序規(guī)范的管理策略。[14]

網(wǎng)絡(luò)成員間的信任與多重因素有關(guān)，是信托者屬性、受信者屬性以及二者關(guān)系屬性復雜互動的結(jié)果。[15]為了構(gòu)建信任關(guān)系，需要網(wǎng)絡(luò)成員增強合作意愿，在共同利益和價值認同的基礎(chǔ)上通過相互協(xié)商達成共同目標。同樣，信任是跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的前提，是決定其能否有效運行的關(guān)鍵。盡管跨界公共危機治理主體間具有目標差異和利益沖突，但由于其在根本上具有共同利益，能夠彌合利益沖突，達成共同目標，建立責任共擔機制，并在持續(xù)的資源、信息、人員互動中增強信任。

(二)網(wǎng)絡(luò)成員屬性的相似性

根據(jù)組織間網(wǎng)絡(luò)理論，組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的形成受網(wǎng)絡(luò)成員屬性(公私性質(zhì)、規(guī)模大小、區(qū)域分布等)的影響。[16]實踐證明，組織多樣性能夠增加組織間溝通與協(xié)調(diào)的成本，維系龐大而復雜的組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系需要投入大量的成本，從而給組織間合作行動帶來困難。鎖利銘指出，學界缺少對地方政府進行府際協(xié)作決策時合作伙伴的選擇機理研究，僅僅使用“強強聯(lián)合”或者對口援助等進行解釋，忽略了地方政府在合作決策中的對象性特征因素。[17]

一般來講，公私性質(zhì)相同、規(guī)模大小相近或區(qū)域分布相鄰等屬性相似的組織之間往往具有相似的政策偏好，更容易交換資源和共享信息，降低溝通、談判、協(xié)商的成本，更容易在跨界公共危機治理過程中建立穩(wěn)定的信任關(guān)系，反之，則很難建立穩(wěn)定的信任關(guān)系。例如，處于同一區(qū)域的城市政府，因面臨相同的外部環(huán)境或者類似的外部威脅更易達成合作。因此，長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域一體化程度較高地區(qū)的地方政府在環(huán)境污染、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等領(lǐng)域建立了比較穩(wěn)定的組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

(三)網(wǎng)絡(luò)成員間資源的相互依賴

本質(zhì)上，網(wǎng)絡(luò)就是一種實現(xiàn)資源共享的互聯(lián)系統(tǒng)。組織間網(wǎng)絡(luò)之所以存在，是因為網(wǎng)絡(luò)成員間在資源分配上相互依賴，網(wǎng)絡(luò)中任何一個成員都無法依靠自己的單獨行動實現(xiàn)預(yù)期目標。根據(jù)資源依賴理論，組織資源具有稀缺性、依賴性和互補性，組織必須與其他組織經(jīng)常性地交換資源，以適應(yīng)不斷變動的外部環(huán)境。組織資源的稀缺性使組織間資源交換成為一種常態(tài)，并在長期的資源交換過程中不斷增強彼此之間的依賴關(guān)系，這是組織間網(wǎng)絡(luò)形成的必要條件。

資源是跨界公共危機治理的物質(zhì)保障，而網(wǎng)絡(luò)成員間的資源依賴也是跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的必要條件?？缃绻参C治理需要大量的人力、物力、財力、信息等資源，而任何單一主體都不可能具備以上所有資源。雖然資源的有限性會降低單個主體參與跨界公共危機治理的能力，但也促進了多元主體間產(chǎn)生資源共享和風險共擔的產(chǎn)生，且在此基礎(chǔ)上形成的體制機制有利于減少各主體的道德風險與逆向選擇，以避免投機性的短視行為或者“搭便車”行為?？傊?，不同類型的治理主體既具各自的資源優(yōu)勢又能形成互補，可以通過采取合作策略彌補各自的資源缺陷，以推動跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的形成。

(四)合作收益大于交易成本

作為一種制度性集體行動，合作行為的達成不僅取決于合作各方的主觀意愿程度，還需要一定的外力驅(qū)動，否則，合作各方會因動力不足而陷入“搭便車”“踢皮球”等集體行動的困境。合作的最大外力驅(qū)動就是合作過程中所產(chǎn)生的正向收益，各主體都是追求利益最大化的“經(jīng)濟人”，每個合作方都會權(quán)衡合作的利益得失，只有合作收益高于交易成本時，合作行為才會發(fā)生。

在跨界公共危機治理過程中同樣存在合作收益和交易成本，而某個主體是否選擇加入跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)并不是行政指令的結(jié)果，而是理性選擇的結(jié)果，即各主體通過計算參與跨界公共危機治理的收益與成本再決定是否加入。例如，在霧霾污染防治中，只有每個主體都從中獲得預(yù)期收益，才會產(chǎn)生治理霧霾污染的合作行動。在利益補償機制缺失的情況下，處于弱勢地位或者利益受損的主體會主動回避甚至終止合作行動。

(五)政治錦標賽的正向激勵作用

以理性和效率為追求的科層制在運行中普遍存在組織間相互封閉、溝通不暢、推諉責任等合作難題。為了克服科層制的合作難題，需要建立有效的激勵機制，其中就包括對官員的晉升激勵。政治錦標賽理論認為，同一行政級別的地方官員處在同一種政治晉升博弈之中。如果交易成本或合作風險較高，組織間的合作困境就需要借助上級的權(quán)威來化解，而上級政府出于整體利益的考慮也會主動地嵌入合作行動，此時，政治錦標賽對合作的正向激勵作用就會凸顯出來。

跨界公共危機具有較強的負外部性特征，對其治理需要投入較高的成本，因此，地方政府就會產(chǎn)生“搭便車”心理而不愿主動參與合作。然而，在政治錦標賽的激勵作用下，地方政府為了贏得上級的認可從而獲得政治晉升的機會，就會主動尋求合作。以關(guān)中地區(qū)的霧霾治理為例，在空氣質(zhì)量多次登上“黑榜單”和中央強力推進環(huán)境治理的雙重壓力下，陜西省政府將治霾列為頭號工程，實行黨政同責、“一把手”掛帥治理，陜西省政府與各市區(qū)簽訂治霾目標責任書，牽頭舉辦各類會商制度，推動各市(區(qū))聯(lián)防聯(lián)控[18]，取得了較好的治理效果?？梢姡五\標賽的正向激勵對跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的形成具有重要的推動作用。

(六)順暢的溝通協(xié)調(diào)機制

根據(jù)集體行動理論，如果合作主體之間具有順暢的溝通協(xié)調(diào)機制，能夠降低合作的交易成本，那么，在一個規(guī)模相對較小的組織網(wǎng)絡(luò)中，集體行動困境就可以得到有效化解。網(wǎng)絡(luò)的平等互惠、信息可傳遞性等特質(zhì)有助于組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成，并保證組織間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的有序性和共享機制的構(gòu)建。因此，組織間順暢的溝通協(xié)調(diào)機制尤其是橫向的溝通協(xié)調(diào)機制對組織間網(wǎng)絡(luò)的形成具有重要作用。奧特、黑格研究發(fā)現(xiàn)，從網(wǎng)絡(luò)的效用看，組織的垂直依賴與績效負相關(guān)，加強縱向的資源控制和約束很難達到預(yù)期的治理績效，而加強橫向溝通能夠顯著增強網(wǎng)絡(luò)治理績效。[19](P.210)

跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的本質(zhì)是多元主體開展合作行動，因而其形成需要在多元主體間建立順暢的溝通協(xié)調(diào)機制，以降低合作的交易成本，尤其是信息共享機制能夠降低信息資源的獲取、處理與傳遞成本，從而避免單個主體在跨界公共危機治理中的“單兵冒進”或者“搭便車”行為。因此，順暢的溝通協(xié)調(diào)機制是跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的必備條件。與傳統(tǒng)科層制組織結(jié)構(gòu)相比，跨界公共危機治理間網(wǎng)絡(luò)更有利于治理主體間溝通信息、整合資源與協(xié)調(diào)行動。

四、跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的障礙

(一)網(wǎng)絡(luò)成員間缺乏信任

信任對組織間網(wǎng)絡(luò)形成權(quán)威和凝聚力具有重要影響，是一種正向影響網(wǎng)絡(luò)成員合作行動的特殊的可持續(xù)性資源。網(wǎng)絡(luò)成員間相互信任有利于組織間網(wǎng)絡(luò)的形成，反之，則成為障礙。然而，網(wǎng)絡(luò)成員間缺乏信任是一種常態(tài)。胡克斯?jié)h姆指出，“信任存在于參與者中往往只事關(guān)好的設(shè)想，懷疑或猜忌才是行為選擇的常態(tài)”[20]，而“協(xié)作的高效往往與資源的高消耗和痛苦相伴，我們給經(jīng)理人和政策制定者最強烈的建議就是，能不協(xié)作就不要協(xié)作”[21]。

由于目標存在差異以及信息共享的依賴度較高，跨界公共危機治理主體之間很難形成穩(wěn)定的互信關(guān)系。當信任消耗殆盡且沒有行政性或經(jīng)濟性的手段激勵時，協(xié)作悖論就會發(fā)生。除了受制于整個社會契約精神的缺乏外，跨界公共危機治理主體間缺乏信任的原因包括兩方面。一是網(wǎng)絡(luò)成員個體目標與網(wǎng)絡(luò)整體目標之間的差異和沖突必然會在網(wǎng)絡(luò)行動的價值選擇、行動模式、制度設(shè)計和利益分配等過程中深刻顯現(xiàn)，在合作的激勵制度不健全的情況下必然會降低網(wǎng)絡(luò)成員間的信任程度；二是網(wǎng)絡(luò)成員間的信任關(guān)系需要在長期合作的過程中逐步建立，而跨界公共危機具有很強的突發(fā)性和不確定性，這導致網(wǎng)絡(luò)成員間的合作往往是突發(fā)的、偶發(fā)的或者是不時之需的選擇，且呈現(xiàn)應(yīng)急性、功利性、模糊性等特征，使網(wǎng)絡(luò)成員間很難建立起可持續(xù)的信任關(guān)系。

(二)網(wǎng)絡(luò)成員的“協(xié)同惰性”

網(wǎng)絡(luò)成員間協(xié)同是組織間網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)有之義，而網(wǎng)絡(luò)成員均存在不同程度的“協(xié)同惰性”?！皡f(xié)同惰性”是指協(xié)作者的協(xié)同意愿減弱或產(chǎn)生消極認知，使得協(xié)同行為不能取得顯著效果，或效率過低，或代價過大。[22](P.46)“協(xié)同惰性”現(xiàn)象廣泛存在于公共事務(wù)治理實踐中，主要表現(xiàn)為政府出于“卸責心態(tài)”而“不想?yún)f(xié)作”、企業(yè)基于“撇脂傾向”而“不愿協(xié)作”、社會組織困于“志愿失靈”而“不能協(xié)作”、公民由于“邊緣地位”而“不便協(xié)作”。[23]由于網(wǎng)絡(luò)成員間的目標差異、信任缺失、關(guān)系復雜性、強勢成員的利益固化以及缺乏強力的領(lǐng)導者，“協(xié)同惰性”成為組織間網(wǎng)絡(luò)形成的天然障礙。

面對組織間網(wǎng)絡(luò)治理績效不佳的現(xiàn)實，雖然各國政府從激活競爭、加大投入、健全制度等方面進行完善，但仍然無法完全克服網(wǎng)絡(luò)成員的“協(xié)同惰性”，即參與跨界公共事務(wù)治理的合作意愿和動力不足。相對于利益輸送、投機取巧、壟斷、“搭便車”等風險，網(wǎng)絡(luò)成員“協(xié)同惰性”產(chǎn)生的消極影響更深遠且更難根治，使合作行動更難達成。同樣，“協(xié)同惰性”在跨界公共危機治理主體中普遍存在，是跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的主要障礙。

(三)政治錦標賽的負面效應(yīng)

中國地方政府在公共事務(wù)領(lǐng)域的競爭與合作在很大程度上源于政治錦標賽下地方政府政治晉升博弈的策略選擇。[24]根據(jù)波斯特的觀點，政治上的晉升等激勵因素對區(qū)域地方政府合作產(chǎn)生推動或阻礙作用。[25](P.79)因此，官員晉升的政治錦標賽對政府間合作具有正負兩方面的影響，既促使地方政府及其官員作出有利于合作的行為，也會阻礙合作行為的達成。周黎安明確指出，地方官員合作困難的根源就在于嵌入經(jīng)濟競爭中的政治晉升所具有的博弈性質(zhì)。[26]因此，政治錦標賽的負面效應(yīng)是組織間網(wǎng)絡(luò)形成的障礙。

影響跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的因素都會因政治錦標賽的“過濾”或“折射”而發(fā)生變化或轉(zhuǎn)向。[27](PP.72～74)在績效考核壓力和政治錦標賽的作用下，地方官員首先要考慮的因素是其與合作者在晉升中的相對位次，而不是更好地參與到跨界公共危機治理中來，因而相互之間的競爭意愿可能超過合作意愿，甚至出現(xiàn)唯領(lǐng)導個人意志和政治作秀的現(xiàn)象。例如，在跨域河流污染治理中，如果本轄區(qū)內(nèi)的水污染影響鄰近地區(qū)的企業(yè)生產(chǎn)，那么，為了在晉升競爭中獲得優(yōu)勢，地方官員出于“拆臺”動機就會對本地區(qū)企業(yè)排污行為進行縱容和保護，產(chǎn)生流域污染治理中的“以鄰為壑”現(xiàn)象。[28](P.257)

(四)重縱向、輕橫向的府際合作格局

與常態(tài)化治理狀態(tài)下央地政府間具有較長的時間進行充分協(xié)調(diào)不同，跨界公共危機發(fā)生后留給央地政府間協(xié)調(diào)的時間非常短暫。當跨界公共危機發(fā)生時，在央地非對稱性關(guān)系下(2)作為單一制國家，我國中央政府與地方政府在信息、資源、權(quán)責等方面的非對稱性是一種常態(tài)。，地方政府由于權(quán)能和信息不足很難及時作出決策并采取行動，從而會錯過跨界公共危機治理的“黃金期”。因此，跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的有效運行既強調(diào)縱向府際間的有效互動，以增加上級政府的權(quán)威性，使中央和上級的決策能夠在地方層面迅速執(zhí)行，又強調(diào)橫向府際間的通力合作，以強化屬地管理責任，降低橫向府際間的協(xié)調(diào)成本，形成“縱向到底、橫向到邊”縱橫交錯的組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

然而，當前中國建立了垂直型、地方黨政“一把手”雙責制的公共危機聯(lián)防聯(lián)控機制，這是以上級政府縱向嵌入為主的行政主導型治理模式，即通過上級政府的嵌入實施縱向?qū)蛹夐g的統(tǒng)一領(lǐng)導。相對而言，地方政府間的橫向合作較少，且橫向合作的動力機制不是自發(fā)建立的誘致性制度變遷，而是受行政推動的強制性制度變遷，具有濃厚的行政主導色彩，其在很大程度上只是縱向府際合作的延伸。改革開放后，隨著地方政府自主權(quán)的擴大和橫向聯(lián)系的加強，跨界公共危機治理中橫向府際合作開始增多，但由于縱向府際合作仍占主導地位，且在橫向府際合作中職能部門間的職責分工比較模糊，職責交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，極易陷入“有組織的不負責任”境地。[29]

(五)綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威性不足

組織間網(wǎng)絡(luò)形成的關(guān)鍵是多元主體在平等的基礎(chǔ)上采取合作互惠的行動策略，因而其最大的弊端就是對網(wǎng)絡(luò)成員的約束力不足。由于網(wǎng)絡(luò)成員具有“經(jīng)濟人”理性，在缺乏內(nèi)部約束與外部激勵的情況下，合作通常僅停留在召開會議甚至口頭層面，無法實質(zhì)性推進，特別是當綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)缺乏權(quán)威性時，合作承諾和合作協(xié)議不具有強制力[30]。例如，雖然各地政府紛紛簽署了環(huán)境合作協(xié)議，但是，一旦發(fā)生比較嚴重的跨域環(huán)境污染事件，合作各方仍然需要花費巨大的協(xié)調(diào)成本進行新的“討價還價”。因此，跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的形成需要建立一個具有較高權(quán)威性的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，以抑制網(wǎng)絡(luò)成員的違規(guī)行為，避免使網(wǎng)絡(luò)成員陷入自利性博弈。

在成立應(yīng)急管理部之前，我國就建立了許多應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，但無論哪類協(xié)調(diào)機構(gòu)均存在級別較低、權(quán)威性不足的問題。即便是應(yīng)急辦也屬于附屬式協(xié)調(diào)機構(gòu)，在行政層級上低于相關(guān)職能部門。盡管我國于2018年組建了應(yīng)急管理部以強化應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)，但是，在領(lǐng)導權(quán)威和機構(gòu)級別發(fā)揮決定性作用、相關(guān)法律法規(guī)和制度化授權(quán)嚴重不足的情況下，讓應(yīng)急管理部這樣一個專業(yè)化職能部門牽頭進行跨部門協(xié)調(diào)，特別是橫向協(xié)調(diào)其他同級部門，必然存在很大困難。[31]

(六)缺乏必要的技術(shù)支持

隨著理論與實踐的發(fā)展，公共危機治理已經(jīng)從最初的主要依靠經(jīng)驗的政治動員階段轉(zhuǎn)向以現(xiàn)代科學技術(shù)作為支撐的管理階段，日趨職業(yè)化、專業(yè)化?！鞍殡S著電子郵件和其他溝通技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)將跨域組織界限之間的伙伴溝通和合作變得更好，更快，也更廉價?！盵9](P.15)例如，大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅使公共危機治理主體具備更強大的信息獲取和分析能力，而且促進了治理主體間的信息共享，從而有利于組織間網(wǎng)絡(luò)的形成。

雖然5G、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、地理信息系統(tǒng)、遙感監(jiān)測、全球定位和網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)等技術(shù)在跨界公共危機治理中的運用成效顯著，但是，這些技術(shù)應(yīng)用的范圍和深度仍然極為有限(主要應(yīng)用于風險、災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)警、評估)，跨界公共危機治理的科學化、智能化、精細化水平都存在巨大的提升空間。特別是在跨界公共危機治理實踐中，應(yīng)急管理工作平臺建設(shè)比較滯后，尚沒有規(guī)范的信息共享平臺能夠服務(wù)于多元主體間的合作。當前，我國部分地區(qū)建立了移動應(yīng)急平臺，但這些平臺僅僅用于應(yīng)急演練，統(tǒng)一領(lǐng)導、運轉(zhuǎn)高效的綜合應(yīng)急系統(tǒng)尚沒有完全建立起來。

需要強調(diào)的是，跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的形成還面臨著其他障礙。例如，網(wǎng)絡(luò)成員因“經(jīng)濟人”理性而誘發(fā)本位主義，導致“各掃門前雪”的策略選擇，增加了協(xié)同成本；跨界公共危機治理“效益溢出”催生了網(wǎng)絡(luò)成員的“搭便車”或“風險轉(zhuǎn)嫁”行為；行政區(qū)的行政模式會產(chǎn)生“區(qū)域分割”，導致不同區(qū)域甚至毗鄰區(qū)域政府的合作行動受阻。此外，目前，我國還存在應(yīng)急預(yù)案缺乏協(xié)同、府際協(xié)同法制建設(shè)滯后、溝通協(xié)調(diào)機制不暢、應(yīng)急物資儲備整合不力、政社合作環(huán)境不良等問題，這使得跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的形成缺乏制度保障。

五、跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)

在當今環(huán)境快速變化、權(quán)力日趨分散、組織界限日益模糊的時代，科層制在應(yīng)對跨界公共危機方面往往實效不佳。在此背景下，公共危機的跨界屬性即使組織間網(wǎng)絡(luò)治理成為可能，又讓組織間網(wǎng)絡(luò)治理成為必需。因此，應(yīng)根據(jù)跨界公共危機組織間網(wǎng)絡(luò)形成的條件和障礙，采取有針對性的措施，進行組織間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。

(一)樹立跨界公共危機合作治理理念

跨界公共危機組織間網(wǎng)絡(luò)在本質(zhì)上是多元主體基于合作治理理念在跨界公共危機治理過程中形成的一種多中心、多層次的治理模式?？缃绻参C治理主體因組織性質(zhì)、價值立場、資源稟賦和行動能力等差異而具有不同的合作動機和目標。因此，跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)形成的前提是跨界公共危機多元主體樹立合作治理理念，以形成彼此之間良好的信任關(guān)系。

在跨界公共危機治理過程中，應(yīng)通過整合各主體的利益沖突和目標差異，凝聚共同利益，設(shè)定共同目標，明確權(quán)責關(guān)系，在資源、信息、人員的持續(xù)流動中培養(yǎng)彼此之間的信任關(guān)系，不斷增強各主體的合作意識。特別是在跨界公共危機治理中扮演著元治理角色的政府要切實轉(zhuǎn)變政治錦標賽式的不良政績觀，摒棄因“經(jīng)濟人”理性、行政區(qū)的行政模式導致的部門主義、本位主義、地方主義的思想藩籬，秉持平等合作、權(quán)力共享、互利共贏的治理理念，營造相互信任的社會環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當創(chuàng)新政社間、政企間的協(xié)同模式，克服各治理主體的“協(xié)同惰性”，凝聚政府、市場、社會合力，真正形成“黨委領(lǐng)導、政府主導、全社會參與”的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。

(二)加強跨界公共危機治理中的府際協(xié)同

府際合作是跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的核心，而協(xié)同是府際合作的核心。因此，應(yīng)當調(diào)整當前跨界公共危機治理中重縱向、輕橫向的府際合作格局，加強縱向?qū)蛹夐g、橫向部門間、不同區(qū)域間的府際協(xié)同。

一是，強化地方政府的屬地責任，加強府際間的縱向協(xié)同。針對中央政府掌握較多的公共危機治理權(quán)力和資源而責任主要由地方政府承擔的現(xiàn)狀，應(yīng)當按照分級負責原則，理順中央與地方各級黨委和政府的權(quán)責關(guān)系。具體而言，應(yīng)當在加強中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導、發(fā)揮“集中力量辦急事”體制優(yōu)勢的前提下，強化地方政府的屬地責任，遵循“能放就放”的原則，依法賦予地方政府更多的自主權(quán)，如信息發(fā)布權(quán)、決策處置權(quán)、應(yīng)急指揮權(quán)等，適度改變央地政府間權(quán)責不對稱的狀況，將縱向府際間關(guān)系由原來的層級權(quán)力結(jié)構(gòu)演變?yōu)橄嗷f(xié)同的集體行動網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。[32]

二是，優(yōu)化應(yīng)急管理部門的綜合協(xié)調(diào)職能，加強府際間的橫向協(xié)同。應(yīng)急管理部的組建以及各地應(yīng)急管理廳、應(yīng)急管理局的成立改變了應(yīng)急力量分散于各個部門、委員會的現(xiàn)狀，強化了應(yīng)急管理職能部門間的橫向協(xié)同，提升了跨部門協(xié)同的績效。然而，整合過程涉及職能部門數(shù)量眾多，很多深層次的問題需要逐步解決，如做好與原有體制相銜接、理順新的部門關(guān)系、避免新的職能交叉等。因此，應(yīng)急管理部門需要在繼承部門協(xié)同聯(lián)動有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確部門間應(yīng)急管理事權(quán)的劃分規(guī)則，強化其權(quán)威性和綜合協(xié)調(diào)性，加強所有涉及應(yīng)急管理的機構(gòu)職能、資源與力量的優(yōu)化配置[33]，從而真正在應(yīng)急管理職能部門之間形成“職責分工、業(yè)務(wù)整合”的聯(lián)動機制。

三是，實現(xiàn)區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動，加強區(qū)域間的府際協(xié)同。在既有的應(yīng)急管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)打破行政區(qū)劃管轄邊界，通過上級政府自上而下的授權(quán)或區(qū)域內(nèi)政府間行政管轄權(quán)的讓渡等方式，建立具有權(quán)威性的跨區(qū)域綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，依法賦予其必要的跨域規(guī)劃、決策、組織、執(zhí)行、協(xié)調(diào)等職能，提高對區(qū)域內(nèi)地方政府行為的約束力。如，組建區(qū)域政府間公共危機治理委員會，負責定期召開公共危機治理聯(lián)席會議，建立組織化、制度化、常態(tài)化的協(xié)調(diào)議事機制，加強區(qū)域應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

(三)整合跨界公共危機治理的公私合作網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)既需要在政府系統(tǒng)內(nèi)部建立府際合作網(wǎng)絡(luò)，又需要打破公私部門的組織界限，整合政府、市場、社會等多元主體力量，形成跨界公共危機治理的公私合作網(wǎng)絡(luò)。

一是，轉(zhuǎn)變政府在跨界公共危機治理中的角色。一方面，政府要運用其公共權(quán)力和資源優(yōu)勢，承擔起跨界公共危機治理的主要職責；另一方面，政府要充分認識到社會主體在跨界公共危機治理中的作用和意義，通過搭建平臺和創(chuàng)造條件，引導社會主體參與到跨界公共危機治理中。例如，修改包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》在內(nèi)的法律法規(guī)，對社會主體參與跨界公共危機治理的程序環(huán)節(jié)、權(quán)利責任、資源支持等方面作出可操作性的明確規(guī)定，加大政策、資金、資源的扶持力度，拓展社會主體制度化的參與渠道。

二是，發(fā)揮社會主體參與跨界公共治理的作用。社會主體在跨界公共危機治理中具有獨特作用，如社會組織能夠提供專業(yè)技術(shù)支撐以彌補政府專業(yè)能力的不足。然而，由于政府對社會主體參與跨界公共危機治理的重視程度不夠、支持力度有限，加之社會主體自身存在專業(yè)能力不足、組織目標異化、志愿失靈等問題，當前社會主體參與跨界公共危機治理的意識和能力有待增強。因此，除了政府要在理念和制度上引導和支持社會主體參與跨界公共危機治理之外，社會主體要加強自身能力建設(shè)，提升跨界公共危機治理的參與意識和能力水平，拓展跨界公共危機治理參與的廣度與深度。

(四)完善跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的制度保障體系

一是，優(yōu)化跨界公共危機治理的政策法規(guī)。首先，加強應(yīng)急預(yù)案協(xié)同。在應(yīng)急預(yù)案制定和執(zhí)行過程中，應(yīng)通過建立相互銜接的制度框架、擴大多元主體參與、加強應(yīng)急預(yù)案演練等方式，避免應(yīng)急預(yù)案之間的不協(xié)調(diào)。其次，出臺府際間關(guān)系法。國家應(yīng)在條件成熟時制定府際關(guān)系法，對府際合作進行法律規(guī)范，明確府際合作中各政府主體的權(quán)力和責任，提高府際合作協(xié)議的法律效力，從而將跨界公共危機治理中的府際合作納入法治化軌道。再次，建立職責清單。明確各級政府或職能部門在跨界公共危機治理中的職責權(quán)限，形成職責清單，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建科學合理的考評體系，對各主體履行合作的情況進行嚴格考核。

二是，建立跨界公共危機治理的激勵問責機制。一方面，建立有效的激勵機制。應(yīng)發(fā)揮政治錦標賽在跨界公共危機治理中的正向激勵作用，最大限度地降低其負面效應(yīng)，對積極參與跨界公共危機治理、履行合作協(xié)議較好的地方政府和職能部門在官員晉升、物質(zhì)獎勵上給予優(yōu)先考慮，并通過建立專項資金轉(zhuǎn)移支付制度，使受影響的地區(qū)從公共危機事件源頭方獲取一定的補償，在區(qū)域間實現(xiàn)跨界公共危機治理的利益分享與利益補償。另一方面，建立嚴格的問責機制。通過立法、制定規(guī)章、簽署協(xié)議等具有剛性約束力的形式，明確各治理主體在跨界公共危機治理中的權(quán)利責任，對履行合約不力的治理主體按照相關(guān)規(guī)定加強問責，嚴肅追究相關(guān)治理主體的責任。

三是，構(gòu)建跨界公共危機治理的資源共享系統(tǒng)。實現(xiàn)資源共享是有效治理跨界公共危機的重要保障。要改變目前應(yīng)急資源使用的碎片化狀態(tài)，強化對基礎(chǔ)設(shè)施、人力、信息等應(yīng)急資源的優(yōu)化管理和統(tǒng)籌調(diào)度，健全集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送的應(yīng)急物資保障體系；構(gòu)建由財政資金、金融資金、保險資金和捐贈資金共同組成的資金保障系統(tǒng)；建立集數(shù)據(jù)資源中心、信息共享平臺和應(yīng)急決策支撐平臺為一體的跨界公共危機治理信息網(wǎng)絡(luò)，打破區(qū)域間、府際間的信息孤島現(xiàn)象，降低跨界公共危機治理信息資源的獲取、處理與傳遞成本，實現(xiàn)跨界公共危機治理的信息共享。

結(jié)語

在高度復雜性和高度不確定性的現(xiàn)代社會，我們不僅需要解決復雜公共問題的新模式，還要為問題的解決方案提供必要的工具。應(yīng)急管理部黨組書記黃明在2020年1月召開的全國應(yīng)急管理工作會議上明確指出：“通過三年努力，基本建成高效科學的中國特色大國應(yīng)急體系，使中國特色社會主義制度優(yōu)越性更加充分彰顯。”[34]因此，在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的新歷史階段，面對跨界公共危機治理帶來的新挑戰(zhàn)，應(yīng)充分借鑒國外先進經(jīng)驗，構(gòu)建一個適應(yīng)中國國情的跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)模式，這是中國特色應(yīng)急體系的應(yīng)有之義。

作為一種全新的應(yīng)急管理模式，跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的形成需要具備與之相適應(yīng)的環(huán)境和條件，而在當前情境下其面臨著諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。本文嘗試提出“跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)”這一新的研究命題，并從動力、條件、障礙、建構(gòu)四個方面對該命題進行系統(tǒng)性闡釋，力圖構(gòu)建跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)研究基本的分析框架。實際上，跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)還有很多需要深入探討的問題，如跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)的發(fā)生機理、組織結(jié)構(gòu)、運行機制以及運用社會網(wǎng)絡(luò)分析的思維和方法對跨界公共危機治理組織間網(wǎng)絡(luò)模型進行構(gòu)建與測度等，這些都需要我們進一步拓展研究。