朱震鋒，貫君，馮浩，陳麗榮

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

囿于環(huán)境問題與發(fā)展問題交替升溫的復(fù)雜形勢，森林治理已成為世界各國應(yīng)對氣候變化、消除地區(qū)貧困以及保護生物多樣性等重大問題的交匯點和解決途徑[1]。所謂森林治理，可以借鑒明確界定的全球森林治理的基本概念[2]。區(qū)域的森林治理可定義為將區(qū)域的林業(yè)政策、技術(shù)、機制、相關(guān)機構(gòu)等視作一個系統(tǒng)化的林業(yè)管理體系，并整合形成森林治理機制，進而協(xié)調(diào)和解決林業(yè)問題。在以廣泛的環(huán)境、社會和經(jīng)濟效益為目標支撐的全球森林治理體系有望持續(xù)改善的國際背景下，中國林業(yè)發(fā)展致力于完成從森林利用到生態(tài)修復(fù)的深刻轉(zhuǎn)變，并逐步形成具有國家特色的森林治理主張及成熟的制度和行動方案，以此充實中國自然資源領(lǐng)域制定的第一個部門領(lǐng)域的行動計劃《中國21世紀議程林業(yè)行動計劃》，支撐“五位一體”總體布局，并為探索人類社會從工業(yè)文明邁入生態(tài)文明提供中國智慧。建立科學(xué)高效的森林治理體系貫穿中國林業(yè)事業(yè)發(fā)展始終，也是實現(xiàn)林業(yè)深刻轉(zhuǎn)變的重要選擇，代表著中國林業(yè)與時俱進、生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化發(fā)展的突出水平[3-5]。中國共產(chǎn)黨自1921年成立以來的一個世紀里，既是建國、興國的領(lǐng)路人，又是中國林業(yè)事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者、推動者和踐行者。在穩(wěn)步形成國家森林治理能力、建立中國特色森林治理體系的漫長過程中，其堅定不移的執(zhí)政信念、與時俱進的執(zhí)政思維以及自我革新、持續(xù)創(chuàng)新的執(zhí)政能力建設(shè)成為支撐中國林業(yè)跨越式發(fā)展及服務(wù)國家新時期生態(tài)文明建設(shè)的根本保證。恰值中國共產(chǎn)黨建黨百年的歷史契機，以森林治理為切入點，系統(tǒng)梳理并深刻闡釋中國共產(chǎn)黨在森林治理領(lǐng)域不懈地理論探索和執(zhí)政實踐，審視中國共產(chǎn)黨森林治理理念的歷史變遷，系統(tǒng)分析不同歷史階段黨領(lǐng)導(dǎo)下的重大林業(yè)政策和實踐創(chuàng)新。既堅定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和推動國家林業(yè)可持續(xù)發(fā)展及踐行生態(tài)文明使命的步伐、方向和信念，凸顯了打上中國標簽的生態(tài)治理方案在應(yīng)對全球環(huán)境問題的國際貢獻；也借助長期以來森林治理領(lǐng)域的重大頂層設(shè)計及制度創(chuàng)新、具體實踐，深刻揭示黨的執(zhí)政方略、能力和智慧；反映中國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展建設(shè)水平及資源環(huán)境系統(tǒng)綜合治理能力的現(xiàn)代化，具有一定的時代研究價值。

1 中國共產(chǎn)黨始終堅持與時俱進的森林治理理念

面臨世界森林資源減少趨勢未能根本轉(zhuǎn)向的基本現(xiàn)實，加快森林轉(zhuǎn)型依然是21世紀全球森林治理的首要目標。在此背景下，能夠直接且有效推動森林轉(zhuǎn)型的可持續(xù)森林管理(可持續(xù)森林管理是一個不斷發(fā)展和演變的概念，強調(diào)在肯定森林多重功能和服務(wù)的前提下，為實現(xiàn)所有的森林價值而采取的有效的森林管理措施，涉及公共政策、法律框架、技術(shù)及投資等)及多元森林管理(多元森林管理為FAO在報告熱帶地區(qū)森林管理案例時正式提及，認為是以一個以上的目標管理森林，本質(zhì)上強調(diào)森林資源的多目標管理，例如木材生產(chǎn)、改善氣候、涵養(yǎng)水源等)[6]日益得到國際社會認可，并作為全球森林治理的共同理念被廣泛遵循。中國是一個具有森林資源大國特質(zhì)的發(fā)展中國家，環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾一直存在，在推動森林治理實踐的過程中，以森林恢復(fù)為核心的森林轉(zhuǎn)型始終是黨和國家實施森林治理的根本目標。結(jié)合中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民建國、興國的發(fā)展史，在長期理論探索及實踐中，中國共產(chǎn)黨始終堅持與時俱進的森林治理理念，先后經(jīng)歷了從“有計劃”地森林利用到森林可持續(xù)利用，從多元森林管理再到泛資源共同體生態(tài)系統(tǒng)治理的具有中國特色的發(fā)展變遷過程。

1.1 中國共產(chǎn)黨以立國之本堅持有計劃地森林利用

1921年中國共產(chǎn)黨成立后，中國開始沿著新民主主義革命到社會主義革命的道路向前發(fā)展。從解放戰(zhàn)爭勝利、建立新中國持續(xù)到1978年改革開放之前，中國共產(chǎn)黨在國家森林治理上總體呈現(xiàn)出以“有計劃”地進行森林開發(fā)利用為特征的治理理念。此間，中國處在國家森林治理的初級階段，在開發(fā)利用森林當中逐步建立穩(wěn)定的、利于開展更系統(tǒng)、更高水平的森林治理格局。結(jié)合歷史發(fā)展的客觀情況，可以分別從“治”和“理”兩個層面進行理解：從“治”的角度來看，強調(diào)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下逐步建立起從上(中央)到下(地方)相對系統(tǒng)的森林管理的政府部門體制；從“理”的角度來看，則強調(diào)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來對森林進行保護、采伐及利用的分配和管理。上述兩個層面的森林治理內(nèi)涵為后續(xù)穩(wěn)步向更高水平的國家森林治理發(fā)展奠定基本前提。治理理念的“有計劃”主要體現(xiàn)在3個方面：一是有計劃地森林開發(fā)以建立和穩(wěn)固政權(quán)，如支援解放戰(zhàn)爭和抗美援朝；二是有計劃地森林開發(fā)以支持恢復(fù)生產(chǎn)和積累原始資本，如支持“三線”建設(shè)、恢復(fù)和建設(shè)東北工業(yè)等；三是有計劃地森林開發(fā)以保障人民生計，為人民群眾基礎(chǔ)生產(chǎn)生活提供物質(zhì)產(chǎn)品供給。盡管有計劃地開發(fā)利用森林資源成為初級階段森林治理的主要特征，但也伴隨著黨和國家在薄弱的林業(yè)基礎(chǔ)面前先后提出的造林護林、封山育林的森林經(jīng)營和保護思想，其中1963年制定的新中國成立后第一部森林法規(guī)《森林保護條例》就是最好的例證。

1.2 中國共產(chǎn)黨以森林可持續(xù)利用創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展模式

1978—1998年，開始實施改革開放的重大決策部署后，中國共產(chǎn)黨的國家森林治理理念從“有計劃”地森林利用逐步轉(zhuǎn)向森林可持續(xù)利用，并形成了“以用為治，以限為保，兼顧森林利用和開發(fā)限制，實現(xiàn)具有可持續(xù)內(nèi)涵的森林治理新目標”的基本理念。初級階段中以用為治的森林治理思想得以延續(xù)，但卻逐步呈現(xiàn)出顯著的可持續(xù)性新特征。其一，1978年國家林業(yè)部成立，1979年2月全國人大通過《中華人民共和國森林法(試行)》，森林利用進入到部門治理、依法治理的新階段，法治化成為此后中國森林治理理念的一項重要構(gòu)成，融入法治思維有益于推動中國國家森林治理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。其二，1986年中國開始實行森林采伐限額制度，限制利用成為此后森林治理中以用為治的重要補充，在資源存量層面逐步提升森林治理和保護水平。其三，以采伐限額和法治化為支撐，可持續(xù)理念逐步深入中國森林治理的全過程。1978—1990年，國家各部委先后出臺數(shù)份文件，在營林工程建設(shè)、造林綠化、義務(wù)植樹等方面展開頂層設(shè)計，限制森林利用的同時積極轉(zhuǎn)變重采輕育思想，對從營林到采伐的森林經(jīng)營過程逐步進行有效調(diào)控和量化管理，森林可持續(xù)特征顯現(xiàn)。其四，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會后，在黨和國家支持下，1995年3月《中國21世紀議程林業(yè)行動計劃》編制完成并審議通過，可持續(xù)發(fā)展開始成為中國林業(yè)建設(shè)的重要指導(dǎo)思想，并成為此后有效落實森林治理行動的基本遵循。

1.3 中國共產(chǎn)黨以多元森林管理契合林業(yè)生態(tài)建設(shè)新要求

1998年中國啟動實施天然林資源保護工程，以此為標志，中國的林業(yè)事業(yè)開始進入以生態(tài)建設(shè)為主的階段。以廣泛的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益為目標的多元化森林管理成為1998年至中國共產(chǎn)黨十八大之前中國森林治理的核心理念。中國共產(chǎn)黨執(zhí)行多元管理的森林治理理念，主要體現(xiàn)在以下2個方面。一方面，充分兼顧廣泛的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益等多重目標，以1998年先后實施的各類林業(yè)生態(tài)工程為例，工程內(nèi)容和工程目標的多效益特征明顯，強調(diào)森林資源恢復(fù)和保護的同時，還普遍涉及地區(qū)資源保護、環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生計保障、社會穩(wěn)定等復(fù)雜內(nèi)容。另一方面，目標多元化管理帶來森林治理效益面持續(xù)拓寬的同時，也對森林治理提出更多、更高的技術(shù)性要求。治理手段上，黨和國家在林業(yè)頂層設(shè)計、制度優(yōu)化及體制改革創(chuàng)新等方面實行多管齊下、綜合管控，如探索國有林和集體林的產(chǎn)權(quán)制度改革；治理模式上，跨部門合作、不同利益主體間對話交流逐步增加，以提升森林協(xié)同治理成效，共同適應(yīng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)新要求。

1.4 中國共產(chǎn)黨形成泛資源共同體生態(tài)系統(tǒng)治理的全新理念

泛資源共同體生態(tài)系統(tǒng)治理的森林治理理念始于2012年，中國共產(chǎn)黨十八大明確將生態(tài)文明建設(shè)寫進黨章，構(gòu)成中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局。在努力建設(shè)美麗中國的宏偉藍圖下，中國共產(chǎn)黨泛資源共同體生態(tài)系統(tǒng)治理的全新理念內(nèi)涵可以從以下3個方面來理解。首先，泛資源共同體的概念源于2013年習(xí)近平提出的“山水林田湖是一個生命共同體”，此后又進一步引入草原、沙漠等其他資源系統(tǒng)?；趯Χ鄬哟巍⒍喑叨荣Y源環(huán)境要素相互作用關(guān)系及人地協(xié)同關(guān)系的高度凝練，黨的十八大以來森林被置于一個多資源、多生態(tài)協(xié)同共存的復(fù)合系統(tǒng)，并構(gòu)成了一個復(fù)雜的生命共同體，使得森林治理不再是一個純粹且獨立的自然資源和生態(tài)管理行動。其次，黨和國家在推進統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理主張的同時，其主要內(nèi)容和技術(shù)措施均落在了生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，傳統(tǒng)的以資源管理為內(nèi)容的森林治理方案發(fā)展升級至森林生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理工程，生態(tài)系統(tǒng)治理取代自然資源管理，成為此后中國國家森林治理的基本特征。第三，泛資源共同體生態(tài)系統(tǒng)治理的森林治理理念與生態(tài)文明建設(shè)深度融合，充分踐行新時期林業(yè)在中國生態(tài)文明建設(shè)中的首要地位。一方面，黨的十八大以來強調(diào)“全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”，這與系統(tǒng)化森林治理要求充分契合；另一方面，當下的森林生態(tài)系統(tǒng)治理與中國建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的遠景目標高度一致。

中國共產(chǎn)黨森林治理理念的深刻變遷，其背后潛存著國家發(fā)展與民族命運的重大命題，并在環(huán)境保護與資源利用的必然矛盾中曲折發(fā)展。不同歷史階段的森林治理理念反映了不同時期林業(yè)在國家建設(shè)中的地位、作用和使命；體現(xiàn)了黨和國家對林業(yè)事業(yè)發(fā)展的科學(xué)布局與長遠規(guī)劃，以及包含林業(yè)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境事業(yè)的執(zhí)政理念；也在一定程度上揭示著中國的森林治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。從最初的有計劃地森林利用到當下泛資源共同體的生態(tài)系統(tǒng)治理理念，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家森林治理理念的深刻變遷體現(xiàn)了黨在森林治理領(lǐng)域政治認識日益提升、治理方向日益明確、治理方式日益豐富、治理體系日益完善、治理步伐日益堅定、治理能力日益增強的綜合性特征。中國共產(chǎn)黨的森林治理理念關(guān)注焦點從自然資源逐步轉(zhuǎn)向生態(tài)系統(tǒng)、從資源管理升級至系統(tǒng)治理，治理目標從工業(yè)文明時期的保護與發(fā)展的兩難選擇逐步升華至生態(tài)文明時期山水林田湖草生命共同體系統(tǒng)治理的更高層次。正是由于中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民群眾在持續(xù)探索人類社會更高階文明形態(tài)中的不懈堅持與共同努力，使得中國的國家森林治理在思想、理念和方向上既獨具特色，又富有生命力，為加快國家林業(yè)現(xiàn)代化進程，積極、自信參與全球森林治理、提出中國主張和貢獻中國智慧提供養(yǎng)分。

2 中國共產(chǎn)黨探索森林治理的不懈努力與創(chuàng)新實踐

無論是從理論還是實踐、全球還是特定區(qū)域來說，森林治理都是一個具有廣泛涉及面、眾多涉及項的龐大問題，考察任何一個國家或地區(qū)森林治理的制度變遷過程和建設(shè)發(fā)展實踐都非易事。1921年以來中國共產(chǎn)黨在森林治理領(lǐng)域同樣經(jīng)歷著紛繁復(fù)雜的國內(nèi)外客觀環(huán)境及反復(fù)曲折的摸索和實踐過程，依據(jù)森林治理的基本概念及對森林治理理念歷史變遷的深刻認識，結(jié)合森林治理體系的主要構(gòu)成，分別從機制、組織及政策3個關(guān)鍵要素出發(fā)，闡述中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來在森林治理領(lǐng)域的不懈探索與創(chuàng)新實踐，特別是在體制機制改革創(chuàng)新、促進組織間協(xié)同共治等方面長期以來的持續(xù)努力和取得的積極成效，也包括旨在提升中國森林治理成效的新思路和新模式。

2.1 中國共產(chǎn)黨以機制改革創(chuàng)新不斷激發(fā)森林治理活力

自中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會以來，中央不斷強調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”[7]。生態(tài)文明建設(shè)作為中國一項長期堅持的社會主義事業(yè)，科學(xué)完善的制度機制至關(guān)重要。鑒于林業(yè)在中國生態(tài)文明建設(shè)中的優(yōu)先地位，充分落實林業(yè)支撐國家生態(tài)文明建設(shè)的重要使命，在森林治理領(lǐng)域不斷推動與之適應(yīng)、與時俱進的制度機制創(chuàng)新和建設(shè)，這對激發(fā)全國森林治理活力、促進林業(yè)事業(yè)發(fā)展和履行使命擔當意義非凡。中國共產(chǎn)黨成立以來始終秉承以改革創(chuàng)新謀發(fā)展的執(zhí)政理念，先后圍繞集體產(chǎn)權(quán)制度改革、國有林區(qū)改革2個重大事項深度探索機制創(chuàng)新和頂層設(shè)計，逐步形成更有活力、更有效率、更富生命力的國家森林治理格局。

2.1.1 產(chǎn)權(quán)改革持續(xù)創(chuàng)新推動集體林高效治理

林業(yè)治理的核心問題是產(chǎn)權(quán)問題，作為公共資源的森林為實現(xiàn)其良好治理，森林產(chǎn)權(quán)歸屬變革被視為一劑靈丹妙藥[8]。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，圍繞南方集體林產(chǎn)權(quán)制度先后進行了五次重大改革[9]。根據(jù)對集體林產(chǎn)權(quán)制度變遷歷程的歸納，大體上經(jīng)歷了土地改革和初級合作社階段(1949—1955年)、高級合作社和人民公社階段(1956—1980年)、改革開放以后(1980—2021年)[10]。

第一，土地改革和初級合作社階段(1949—1955年)，中國共產(chǎn)黨依據(jù)《土地法》開展土地改革，按照“均田”“均山”的思想分配山林，在所有權(quán)均等化過程中實現(xiàn)了共有產(chǎn)權(quán)私有化，各階層的山林占有情況發(fā)生了根本變化，有效地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，取得了較好的產(chǎn)權(quán)制度績效，同時也通過農(nóng)民自治自管的方式形成了南方集體森林治理體制的雛形。第二，高級合作社和人民公社階段(1956—1980年)，該階段集體所有成為林業(yè)產(chǎn)權(quán)單一的、占有主導(dǎo)地位的所有制形式，高度集體所有下未能處理好國家、集體和個人之間的關(guān)系，森林產(chǎn)權(quán)邊界模糊的結(jié)果導(dǎo)致很難形成政府、集體和個人對森林資源的協(xié)同共治，進而出現(xiàn)森林治理成效損耗。第三，改革開放以后(1980—2021年)，集體林產(chǎn)權(quán)制度改革逐步向產(chǎn)權(quán)私有化方向回歸，并最終形成了產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的森林高效化自治格局。經(jīng)過系統(tǒng)地梳理，20世紀80年代黨和國家出臺林業(yè)“三定”方案，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，集體林產(chǎn)權(quán)私有化趨勢開始加強；黨的十四大確立了“建立社會主義市場經(jīng)濟體制和以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”的基本經(jīng)濟制度，為后續(xù)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整奠定基礎(chǔ)；2003年6月國家出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(下文簡稱《決定》)，明確提出進一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，通過一系列配套制度設(shè)計，最終確定了農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的主體地位，明晰林木和林地產(chǎn)權(quán)歸屬，廣大農(nóng)民務(wù)林得其利、經(jīng)營有其責(zé)，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的林業(yè)經(jīng)營機制基本成型。經(jīng)過集體林權(quán)制度持續(xù)改革創(chuàng)新和實踐，集體林區(qū)形成了政府調(diào)控、集體管理與個人治理的高效森林治理體制，且該體制下森林資源多效益目標也得到充分實現(xiàn)。

2.1.2 國有林區(qū)改革推動國有森林治理邁入政企分離階段

區(qū)別于集體林區(qū)的形成時間和基本功能，國有林區(qū)形成時間早，作為中國林業(yè)的主體，長期扮演著國家森林資源采伐基地、后備資源培育基地及21世紀以來保障國家生態(tài)安全、支撐林業(yè)生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵角色。為此，中國的國家森林治理很大程度上即指國有林區(qū)或國有林的森林治理，其治理體制和治理成效對協(xié)調(diào)和解決中國重大林業(yè)問題具有重要影響。國有林區(qū)在森林治理上的機制改革主要集中在對森工企業(yè)政企合一體制桎梏的突破和革新。2015年出臺的《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》(下文簡稱《指導(dǎo)意見》)中明確指出“國有林區(qū)管理體制不完善，森林資源過度開發(fā)，民生問題較為突出，嚴重制約了生態(tài)安全保障能力”，體制性矛盾長期制約和阻礙著國有林區(qū)森林多功能效益的發(fā)揮，也嚴重削弱中國的國家森林治理績效，不利于協(xié)調(diào)和解決林業(yè)問題，使得林區(qū)長期陷入可采資源危機、林業(yè)企業(yè)危困、職工生活危難的“三?！崩Ь场Ｔ诖吮尘跋?，中國共產(chǎn)黨堅持高位推動、堅定改革決心，為改革制定時間表和路線圖，使得國有林區(qū)從根本上破解體制困境的同時，也在推動中國的國有森林治理擺脫體制負擔，進入到中央調(diào)控、地方政府與森工企業(yè)、林區(qū)居民等協(xié)同配合的森林治理新階段。

國有林區(qū)改革始于20世紀80年代中期“兩?！崩Ь车某霈F(xiàn)，其改革的根本目標是“理順中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，實現(xiàn)政企、政事、事企、管辦分開”，但此間也繞不開產(chǎn)權(quán)這一核心問題。國有林區(qū)自形成之日起就具備政企合一的天然特質(zhì)，林權(quán)的高度集中、政府對國有森林資源擁有完整產(chǎn)權(quán)、行政管理制度替代了產(chǎn)權(quán)制度、國有林產(chǎn)權(quán)虛置、所有權(quán)主體缺位等問題潛存其中。

一方面，中國共產(chǎn)黨大膽探索國有林區(qū)林權(quán)制度改革，2004年國家林業(yè)局批準伊春林業(yè)局作為國有林區(qū)林權(quán)制度改革試點，嘗試進行以明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)為核心內(nèi)容的改革試驗，一定程度上為國有林區(qū)確權(quán)明責(zé)和激活生產(chǎn)力提供了可能。另一方面，《決定》也明確提出了“深化重點國有林區(qū)管理體制改革，……，按照政企分開的原則，把森林資源管理職能從森工企業(yè)中剝離出來，由國有林管理機構(gòu)代表國家行使，并履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益；把目前由企業(yè)承擔的社會管理職能逐步分離出來，轉(zhuǎn)由政府承擔，使企業(yè)真正成為獨立的經(jīng)營主體，參與市場競爭。國有森工企業(yè)要按照專業(yè)化協(xié)作的原則，進行企業(yè)重組，妥善分流安置企業(yè)富余職工”。《指導(dǎo)意見》中關(guān)于國有林區(qū)政企分離改革的主要內(nèi)容、基本路線及改革要求與《決定》高度一致，顯然長久以來國有林區(qū)在體制機制上的問題是十分清晰的。2015年后借助黨和國家全面深化改革的執(zhí)政定力，東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)沿著既定改革方向逐步實現(xiàn)改革目標，截至2020年國有林區(qū)改革取得顯著成效，森工企業(yè)政企不分的管理體制徹底終結(jié)。國家林業(yè)和草原局(下文簡稱國家林草局)代表國家行使重點國有林區(qū)國有森林資源所有者職責(zé)，森工企業(yè)受國家林草局委托，承擔重點國有林區(qū)森林資源經(jīng)營保護工作，縣級以上各級林草部門承擔行政執(zhí)法和森林資源監(jiān)管職責(zé)，總體上理順了中央和地方關(guān)系，解決了森工企業(yè)自管自用和所有權(quán)主體缺位的歷史問題[11]。這些國有林管理體制及各部門、企業(yè)職責(zé)支撐下的國有森林治理框架最終形成，標志著中國共產(chǎn)黨在國有森林治理上開始邁入政企分離階段。

2.2 中國共產(chǎn)黨探索組織間協(xié)同共治以持續(xù)提升森林治理成效

2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，社會治理改革須“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，這對森林治理同樣具有指導(dǎo)意義。中國地域遼闊，森林資源空間分布不均，國有林和集體林共存、天然林和商品林分類經(jīng)營，完全依靠中央和各級部門進行森林治理的成本高、難度大，且不符合資源配置的帕累托最優(yōu)。為此，中國共產(chǎn)黨積極探索政府社會的合理分離與有機結(jié)合、激活森林治理當中社會組織及個人的自我調(diào)節(jié)和自我約束功能，有助于推動森林治理領(lǐng)域國家治理和社會治理的現(xiàn)代化進程[8]。

2.2.1 扶持和促進集體林區(qū)實施組織間森林協(xié)同共治

2008年6月，中央出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，要求在2003年以來集體林權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，進一步深化改革、完善政策、健全服務(wù)、規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制。在此政策指導(dǎo)下，集體林區(qū)生產(chǎn)社會化服務(wù)能力不斷加強，林區(qū)已有的“企業(yè)+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等合作經(jīng)營模式在實現(xiàn)廣泛的經(jīng)濟社會效益的同時，也在強化不同組織和主體間的溝通、合作與聯(lián)系，使得基層自治和農(nóng)民自我約束功能的實現(xiàn)具備良好的客觀條件。各級政府大力鼓勵林區(qū)合作社、企業(yè)及基層民眾等相互結(jié)合、協(xié)同共治，有效提升整個林區(qū)的森林治理成效，且促進各方主體同步獲得圍繞森林資源產(chǎn)生的共同福祉。

2.2.2 依托農(nóng)林融合及社區(qū)林業(yè)探索國有林協(xié)同共治

農(nóng)林融合發(fā)展和發(fā)展社區(qū)林業(yè)都具有明顯的基層農(nóng)戶間積極開展合作、自覺自愿參與林業(yè)經(jīng)營和林業(yè)建設(shè)行動等共同特征，主動參與林業(yè)活動能夠在一定程度上分擔政府森林治理壓力，節(jié)約財政及提高治理效能。自1949年以來黨和政府在各類會議及有關(guān)文件中反復(fù)強調(diào)全社會參與林業(yè)的必要性和重要性，呼吁從部門辦林業(yè)加快向全社會辦林業(yè)進行轉(zhuǎn)變。就社區(qū)林業(yè)而言，安徽、云南、四川、湖北、貴州等省都開展過相關(guān)實踐[12]，不過政府部門特別是林業(yè)管理部門并未直接參與社區(qū)林業(yè)活動，對社區(qū)農(nóng)戶參與林業(yè)活動及指導(dǎo)其開展森林治理行動等發(fā)揮的影響有限。就農(nóng)林融合而言，主要針對的是后改革時代國有林區(qū)在剝離森工企業(yè)政府和社會職能的前提下，隨著林區(qū)居民逐漸融入當?shù)卮彐?zhèn)，二者在農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)中存在合作且共同參與林業(yè)活動的可能[13]。國有林區(qū)改革后原林業(yè)局基層職工依然承擔著國有森林資源經(jīng)營保護工作，而縣級以上各級林草部門承擔行政執(zhí)法和森林資源監(jiān)管職責(zé)，森工企業(yè)、企業(yè)職工和當?shù)卣块T(包括林業(yè)管理部門、執(zhí)法部門等)之間也需要積極合作，建立有效的組織間國有森林協(xié)同共治的良好局面。例如，東北虎豹國家公園建立后積極探索社區(qū)治理模式，對借助社區(qū)管理謀劃國有森林治理具有一定可行性和重要實踐價值。

2.3 中國共產(chǎn)黨積極構(gòu)筑新時期國家森林治理的多維政策體系

中共十八大以來，依托持續(xù)地機制改革創(chuàng)新及對組織間協(xié)同共治的森林治理范式的大膽探索，中國共產(chǎn)黨不斷適應(yīng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)新常態(tài)，在有效落實機制改革等方面積極創(chuàng)設(shè)一系列支撐國家森林治理現(xiàn)代化的政策體系。其中，具有代表性的政策涉及以下4個方面：第一，2014年4月中央在黑龍江省重點國有林區(qū)試點實施全面停止天然林資源商業(yè)性采伐政策，2015年開始逐步向全國推廣，全面禁伐政策是十八大以來黨和國家實施的最嚴格的天然林采伐管控政策[14]。為了貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善天然林保護制度的重大決策部署，2019年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《天然林保護修復(fù)制度方案》，用最嚴格制度、最嚴密法治保護修復(fù)天然林。這是對具有更顯著生態(tài)功能價值的森林資源設(shè)置了剛性治理要求，成為中國未來國家森林高效治理的重要基石。第二，2016年財政部、原國土資源部、原環(huán)境保護部印發(fā)了《關(guān)于推進山水林田湖生態(tài)保護修復(fù)工作的通知》，開展國家山水林田湖生態(tài)保護修復(fù)工程試點；2020年中國國家發(fā)展改革委、自然資源部等聯(lián)合印發(fā)《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》，對森林恢復(fù)、保護及治理提出具體目標，依托大尺度生態(tài)修復(fù)等工程規(guī)劃，成為中國落實森林高效治理的重要載體。第三，2019年修訂《森林法》，從森林權(quán)屬界定和產(chǎn)權(quán)保護、森林分類經(jīng)營管理、森林保護、全社會參與的國土綠化、完善森林采伐等多個方面為形成新時期國家森林治理的大生態(tài)格局提供全面保障和法律規(guī)范。第四，2019年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)實施《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，推動各類自然保護地科學(xué)設(shè)置，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新機制新模式。自然保護地體系的設(shè)立對森林、林地及森林生態(tài)系統(tǒng)等進行了系統(tǒng)規(guī)劃，通過建立自然保護地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控的新體制，為構(gòu)筑更加立體、更加全面、結(jié)構(gòu)清晰的現(xiàn)代化的中國國家森林治理體系奠定基礎(chǔ)。