袁婉潼，柯水發(fā)，喬丹，張繼程

(1.中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872；2.中國吉林森林工業(yè)集團(tuán) 投資規(guī)劃部，長春 130021)

在森林資源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，重點(diǎn)國有林區(qū)不僅承擔(dān)著強(qiáng)化森林保護(hù)、維護(hù)國家木材安全等責(zé)任，而且更明確了以生態(tài)效益為主的經(jīng)營目標(biāo)。然而，在國有林區(qū)改革進(jìn)程中，職工層面上林區(qū)工作條件艱苦、生存條件差、富余人員多，就業(yè)分流的壓力很大；尤其是社會保障，由于森工企業(yè)的資金缺口大，林區(qū)職工的工資收入低，欠費(fèi)斷保率很高，而較低的籌資水平直接導(dǎo)致林區(qū)社會保障無力。特殊的歷史背景和復(fù)雜的身份構(gòu)成導(dǎo)致國有林區(qū)職工面臨著普遍的福利排斥。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林區(qū)改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》[1]，將保障職工生活作為改革目標(biāo)之一。在這種背景下，林區(qū)職工的福利水平不僅在政策上被重視，也在學(xué)界得到關(guān)注，多個學(xué)者在可行能力和可持續(xù)生計等框架下進(jìn)行了分析。大部分學(xué)者的研究表明隨著時間的推移以及改革的不斷推進(jìn)，國有林區(qū)職工總福利有所提升[2]，但林區(qū)勞動力的家庭福利水平普遍偏低，多數(shù)家庭的福利水平處于低值區(qū)間且分布不均衡[3]。從福利功能來看，職工的家庭經(jīng)濟(jì)狀況、社會保障狀況有所惡化，但其社會資本、居住條件和心理狀態(tài)得到了改善[4]。福利即物質(zhì)富足、精神幸福的生活狀態(tài)[5]，是行為主體對當(dāng)下生活方式、狀態(tài)以及人生追求感知到的滿意程度[6]。通常福利供給主體有社會、國家和企業(yè)三方，職工福利指企業(yè)提供的各種貨幣化和非貨幣化的報酬。國有林區(qū)職工的福利包括職工的工資水平，醫(yī)療、養(yǎng)老、生育、工傷保險等社會保障，社會救助，住房條件以及其余福利政策享受等。長期以來，國有林區(qū)職工一直處于“非企非事、非工非農(nóng)”的尷尬地位，在享受國家建設(shè)投資、財政經(jīng)濟(jì)政策及職工待遇等方面被邊緣化。林區(qū)職工在政策福利的享受方面與國有企業(yè)職工、農(nóng)戶等存在一定的差異；同時，林區(qū)內(nèi)部不同身份的職工群體也面臨不同程度的福利排斥。福利排斥即社會排斥在福利提供中的體現(xiàn)，是政策主導(dǎo)者在有關(guān)某種權(quán)利和社會機(jī)會的福利政策安排中，以某一身份標(biāo)準(zhǔn)為區(qū)分是否受益于福利政策的依據(jù)[7]，使得個人因?yàn)槟撤N身份限制而被排斥在福利政策之外，無法獲得平等的福利提供[8]。然而，政策對福利的調(diào)節(jié)作用體現(xiàn)在市場之外配置的商品或服務(wù)，補(bǔ)充市場本身不能達(dá)到的結(jié)果，因此公平是制定社會福利政策的前提。雖有學(xué)者認(rèn)為全面停伐后林區(qū)中低福利水平和高福利水平的職工家庭間數(shù)量差距減小[4]，但由于保障福利獲得的社會政策的不完備或在福利制度的運(yùn)行過程中利益主體的多方博弈以及職工本身的差異性，可能導(dǎo)致不同社會身份、職業(yè)、收入的群體存在差別化的福利權(quán)[9]，進(jìn)而加劇了職工家庭間的不平等程度[10]。由于國有林區(qū)特殊的歷史背景和復(fù)雜的職工身份，林區(qū)擁有相對獨(dú)立的運(yùn)行規(guī)則，與地方存在著一定程度上的差別。全民所有制職工、合同制職工、集體混崗職工等多種身份構(gòu)成，使得政策在制定與執(zhí)行過程中很難全面地覆蓋全體人員，由此造成了部分職工的權(quán)益缺失。在國有林區(qū)改革的進(jìn)程中，林區(qū)內(nèi)部的職工間以及林區(qū)與當(dāng)?shù)貜臉I(yè)者之間均存在福利排斥現(xiàn)象。已有研究[4-5，10-11]較為詳盡地分析了在天然林停伐、林場撤并等某一項(xiàng)或幾項(xiàng)政策發(fā)生后，林區(qū)職工家庭的福利變化、家庭間福利差距的變化情況以及職工福利感知的影響因素等，為相關(guān)政策的制定與實(shí)施提供了重要的科學(xué)依據(jù)，但忽視了不同特征的職工家庭可能存在的福利排斥問題。而公平理念恰恰是政府制定社會福利政策的前提，因此從社會排斥的視角針對不同特征的職工家庭分析其是否平等地獲取了福利具有重要的學(xué)術(shù)意義。基于此，以福利層面上的社會排斥問題為切入點(diǎn)，整體分析國有林區(qū)職工福利排斥的作用路徑和影響后果，認(rèn)為林區(qū)職工所經(jīng)歷的排斥現(xiàn)象既包含外部制度不完善所造成的結(jié)構(gòu)性排斥，又包含職工自身內(nèi)在稟賦缺失造成的功能性排斥，最后為政策制定提出相關(guān)建議。

圖 1 重點(diǎn)國有林區(qū)職工身份構(gòu)成情況Figure 1 Identity formation for employees in key state-owned forest areas

1 國有林區(qū)職工福利排斥的作用路徑

福利排斥即為福利層面上的社會排斥，根據(jù)社會排斥的相關(guān)理論探究國有林區(qū)職工福利排斥的產(chǎn)生來源，可分為結(jié)構(gòu)性排斥和功能性排斥兩部分。國有林區(qū)職工存在的福利排斥問題既包含外在制度條件不合理造成的結(jié)構(gòu)性排斥，也存在職工自身發(fā)展能力欠缺所導(dǎo)致的功能性排斥。具體而言，福利排斥對林區(qū)職工的作用途徑可細(xì)分為5個方面。

1.1 結(jié)構(gòu)性排斥

在制度層面，事業(yè)、企業(yè)編制本身關(guān)聯(lián)的待遇存在差異，在改革過程中職工的身份可能由于政策調(diào)整而發(fā)生變動，由此造成了排斥。同時，國有林區(qū)現(xiàn)有的社會保障制度覆蓋不全，部分職工未被納入基礎(chǔ)保險、社會救助等保障體系，使得部分群體被排斥在福利政策之外。此外，職工缺乏有效的權(quán)益表達(dá)渠道，由此加劇了公平失衡。

1.1.1 事企編制待遇存在差異

在現(xiàn)行的福利制度下，參公、事業(yè)、企業(yè)編制并不單單是工作性質(zhì)的區(qū)別，還緊密關(guān)聯(lián)著一系列福利政策的不同。歷史上由于政企合一，林區(qū)職工沒有參公、事業(yè)、企業(yè)的身份區(qū)別，因工作需要可以相互調(diào)動。但隨著國有林區(qū)改革的推進(jìn)，尤其是在“四分開”改革實(shí)施的過程中，公、檢、法、教育醫(yī)療等機(jī)構(gòu)進(jìn)行事業(yè)化改革，而企業(yè)管理人員仍保持企業(yè)編制，在同一林區(qū)出現(xiàn)了編制認(rèn)定、工資水平、社會保障享受等一系列福利待遇的差異化，由此對林區(qū)職工的福利水平造成了很大的影響。有研究將林區(qū)職工按編制分為重點(diǎn)國有林管理、社會管理以及企業(yè)經(jīng)營3個體系，認(rèn)為社會管理體系身份的職工對其生活滿意度和未來信心指數(shù)相對于其他類型的身份的職工明顯較強(qiáng)[11]。而在職工退休后，工資及社會保險上的福利排斥現(xiàn)象更加明顯?？紤]到森工集團(tuán)存在合并改革，選擇2003—2018年內(nèi)蒙古集團(tuán)、吉林集團(tuán)、長白山集團(tuán)、龍江集團(tuán)和大興安嶺5個地區(qū)的情況對東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)職工的身份構(gòu)成情況[12]進(jìn)行統(tǒng)計(圖1)。整體來說，2003—2018年各身份的職工群體比例均無明顯變化。除2017年外，企業(yè)身份的職工群體均占年末從業(yè)人員總數(shù)的95%以上，而事業(yè)編制的職工群體均處5%以下，公務(wù)員身份的機(jī)關(guān)職工比例僅不到1%。由于公務(wù)員、事業(yè)編與企業(yè)編在退休工資以及保險福利上有很大差異，因此改革過程中部分林區(qū)職工的身份認(rèn)定問題造成了福利排斥。

圖 2 重點(diǎn)國有林區(qū)職工基本養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險參與情況Figure 2 Participation in basic endowment insurance and medical insurance for employees in key state-owned forest areas

1.1.2 社會福利保障制度覆蓋不全

“卡爾多-?？怂剐省崩碚撜J(rèn)為，在帕累托最優(yōu)的情況下，改革應(yīng)當(dāng)以效率優(yōu)先，但與此同時需構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制，并適時建立起社會保障制度。根據(jù)《國有林區(qū)改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》等文件[1]，對于國有林區(qū)富余職工應(yīng)按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會保險范疇，確保職工退休后生活有保障，并將符合低保條件的林區(qū)職工及其家庭成員納入當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ戏秶?。但國有林區(qū)的社會福利保障制度由于資金不足、機(jī)制不完善以及政策落實(shí)不到位等原因，不能及時覆蓋全體林區(qū)職工。而現(xiàn)存的福利排斥現(xiàn)象，很大一部分來源于社會保障制度的覆蓋問題，只是針對不同的職工群體所表現(xiàn)出的具體的排斥側(cè)面有所不同。例如混崗集體職工不能和全民所有制職工享受同等的社會保障，在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的繳納上參保率均僅為全民職工的一半左右；以及在部分林區(qū)存在森工系統(tǒng)職工醫(yī)療保險和地方城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險兩套體系并存的局面，在醫(yī)保的報銷比例、支付水平等方面存在較大差異。

根據(jù)《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》[12]的相關(guān)數(shù)據(jù)，觀察2003—2018年東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的人數(shù)和比例變化，其中從業(yè)人員包括在崗、混崗、離崗和離退休人員(圖2)?？梢钥吹剑瑓⑴c養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的職工人數(shù)整體呈下降趨勢，這是由于國有林區(qū)總從業(yè)人員減少造成的。但職工參保比例也呈下降趨勢，且在2018年重點(diǎn)國有林區(qū)的職工養(yǎng)老及醫(yī)療保險的參保率均不足50%，說明職工的參與度仍有待提高。同時，由于木材減產(chǎn)造成森工企業(yè)繳費(fèi)能力下降，產(chǎn)生的繳費(fèi)缺口導(dǎo)致職工所能享受的保障力度減弱，職工醫(yī)保賬戶的資金積累嚴(yán)重不足。其他的社會福利保障包括生育保險、失業(yè)保險、工傷保險等也存在參與人數(shù)有限，覆蓋不全面等問題[13]。其次，由于地方城鄉(xiāng)居民最低生活保障的配套資金不到位，在實(shí)際執(zhí)行的過程中，符合條件的林區(qū)職工，尤其是在冊不在崗的富余職工，他們在享受政策的優(yōu)先級中處于較低位置，常常不能完全享受到低保的福利政策。部分符合條件的職工家庭沒有被納入城鄉(xiāng)低保的體系中，也有部分職工雖然被納入低保范圍但不能足額領(lǐng)取低保金[13]，距離地方低保標(biāo)準(zhǔn)仍有很大差距。資金和政策層面上的局限使得現(xiàn)有的社會保障機(jī)制難以公平、全面地覆蓋全體職工，由此對職工，尤其是相對弱勢群體造成福利排斥。

1.1.3 職工權(quán)益表達(dá)不暢

國有林區(qū)職工缺乏足夠且有效的權(quán)益表達(dá)渠道，在改革中長期處在被動接受的狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的代表發(fā)聲。擁有較低的人力、物質(zhì)和社會資本的職工群體所能掌握的利益表達(dá)渠道相對狹窄[14]，實(shí)際中往往表現(xiàn)為：在林區(qū)職工面臨較為激烈的沖突時選擇向林區(qū)主管部門反映或是信訪等。林區(qū)主管部門帶有較強(qiáng)的政府意志，對于短時間內(nèi)無法妥善解決也難以遵循已有政策進(jìn)行處理的職工訴求，往往傾向于采取安撫措施。而信訪的效果是不確定的，特別是在復(fù)雜的歷史背景下，難以厘清職工應(yīng)當(dāng)享有的福利政策，這使得職工通過信訪渠道維護(hù)自己的福利水平收效甚微。不完善的政策制定以及執(zhí)行過程中多方利益主體的博弈使福利制度存在排斥的可能，而林區(qū)內(nèi)反饋渠道的缺乏使得即使是微小的結(jié)構(gòu)性排斥都難以得到修正。

《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》[12]的數(shù)據(jù)表明，2003—2018年國有林區(qū)林業(yè)局調(diào)處糾紛數(shù)量有所上升(圖3)。

圖 3 重點(diǎn)國有林區(qū)調(diào)處糾紛情況Figure 3 Participation in mediation of disputes in key state-owned forest areas

圖 4 重點(diǎn)國有林區(qū)在崗職工中專業(yè)技術(shù)人員比例Figure 4 Proportion of technicians among the employees in key state-owned forest areas

2012年作為天保工程二期開端之年，林區(qū)內(nèi)的糾紛沖突達(dá)到了歷史最高，后雖逐漸下降，但仍在維持在每年5000件左右。林區(qū)職工普遍表現(xiàn)為不表達(dá)、不申訴，職工群體的發(fā)聲缺位也使政府的行政命令雖能夠形成集體行為，卻難以行成集體認(rèn)同[15]，而暢通利益訴求渠道是解決群體沖突的重要途徑之一[16]。糾紛沖突往往來源于沒有合適有效的反映渠道，不知道如何合理地表達(dá)自己的利益訴求，尤其是在權(quán)益受損又溝通無果的情況下，現(xiàn)有的權(quán)益表達(dá)不暢，帶給林區(qū)職工強(qiáng)烈的不公平感，也成為林區(qū)未來發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

1.2 功能性排斥

國有林區(qū)職工自身在知識技能、健康狀況等人力資本水平上的不足，導(dǎo)致其在福利層面上的權(quán)益缺失。同時，職工社會資本高度同質(zhì)化且較為封閉，導(dǎo)致林區(qū)職工在主觀認(rèn)知、態(tài)度和客觀信息獲取上存在缺陷，使得其在社會資源的獲取機(jī)會上處于劣勢地位。

1.2.1 人力資本水平低

人力資本水平即職工的知識、技能水平以及健康狀況。林區(qū)職工普遍在知識、技能上有所欠缺，特別是長期在艱苦環(huán)境中作業(yè)的工人，可能在健康狀況上也不容樂觀。林區(qū)職工，尤其是大量的富余職工、安置職工在再就業(yè)的過程中，由于勞動技能單一、文化水平低、年齡偏大等問題，難以很好地解決就業(yè)，在繳納基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險時也面臨著較大的困難，這使得他們的基本福利水平受到了較大的沖擊，在整個的職工福利體系中被推到了更加邊緣化的位置。根據(jù)《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》[12]的相關(guān)數(shù)據(jù)，2003—2018年東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)基層從業(yè)人員中約有60%至70%的比例為專業(yè)技術(shù)人員，技術(shù)人員從低級向中高級轉(zhuǎn)化，低級技術(shù)人員從2003年的82%降到2018年的37.5%(圖4)。但整體來說，低級技術(shù)人員的比例高，職工整體的技能水平有所不足。林區(qū)職工的素質(zhì)情況從受教育程度上看，2018年大專及以上學(xué)歷的職工占到約70%，但仍有27%的職工為中專學(xué)歷，7%的為初中及以下學(xué)歷(圖5)。2003—2018年，林區(qū)職工受教育程度有了顯著提升，高中及以上學(xué)歷的比例提升了5個百分點(diǎn)，但林區(qū)職工的普遍學(xué)歷仍為高中，受教育程度偏低。從年齡結(jié)構(gòu)上看，有超過60%的職工在36歲至50歲之間，2018年51歲以上的職工占27.6%，整體呈現(xiàn)出老齡化趨勢?？偟膩碚f，林區(qū)職工的人力資本處于較低水平，因而在就業(yè)分流時面臨普遍的福利排斥。就業(yè)權(quán)利作為現(xiàn)代工業(yè)社會中最基本和重要的生存以及自我發(fā)展的權(quán)利之一[17]，對勞動者個人及家庭的福利水平具有重要的影響。由于林區(qū)能夠提供的就業(yè)渠道相對狹窄，較低的人力資本水平導(dǎo)致職工在面向社會尋求多元化就業(yè)時往往會陷入次級勞動力市場。他們面對著較差的工作條件和不穩(wěn)定的工作機(jī)會，很難建立起正規(guī)的勞動關(guān)系，隨時面臨失業(yè)的風(fēng)險。同時，一些臨時性的、低技術(shù)含量的工作往往不能很好地提供醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障，這進(jìn)一步對林區(qū)職工的福利造成排斥。一方面，林區(qū)職工較低水平的人力資本使他們在面臨市場擇業(yè)時處于劣勢地位，另一方面，職工也沒有有效地享受到工會或正規(guī)勞動力市場服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的職業(yè)指導(dǎo)及就業(yè)培訓(xùn)等完善的公共服務(wù)，由此加劇了林區(qū)職工與其他從業(yè)人員之間的差距，陷入了一個弱者愈弱的惡性循環(huán)。

1.2.2 社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)單一封閉

林區(qū)職工在社會資本上存量不足，具體表現(xiàn)在其社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)單一且封閉，現(xiàn)有的社會關(guān)系難以對其進(jìn)行有效的支持，并且林區(qū)職工的社會關(guān)系難以被農(nóng)戶、市民等的社會網(wǎng)絡(luò)所容納。首先，林區(qū)職工的工作環(huán)境相對閉塞，所擁有的社會資本也往往是在林區(qū)內(nèi)部，這使得他們獲取信息的能力相對較差，不利于職工面向市場進(jìn)行擇業(yè)。封閉的群體帶來的有限的信息和發(fā)展機(jī)會，再加上相類似的心態(tài)和自我定位，讓他們在面臨再就業(yè)時既缺少客觀機(jī)遇又匱乏主觀能動性。由于社會關(guān)系高度同質(zhì)化，能夠提供的支持是單一的，甚至可能是單向的，較弱的互動和相對較差的主動性不利于長期社會關(guān)系的維持。其次，林區(qū)職工的社會網(wǎng)絡(luò)所能給予其的支撐能力較弱，因此職工家庭抵御外界變化的能力也相對較弱，這加劇了職工對于政策的依賴程度。再次，隨著國有林區(qū)改革的不斷深化，職工面臨著身份、編制認(rèn)定等問題，他們已有的社會關(guān)系內(nèi)部出現(xiàn)了競爭關(guān)系。不同的身份認(rèn)定會對職工的福利水平產(chǎn)生較大的影響，因此相對激烈的競爭關(guān)系對林區(qū)職工內(nèi)部社會資本的信任與相互支持的關(guān)系造成了一定的沖擊，進(jìn)一步減弱了林區(qū)職工現(xiàn)有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。最后，林區(qū)職工的社會關(guān)系難以被當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶抑或是城市居民的社會網(wǎng)絡(luò)所容納。林區(qū)地處偏遠(yuǎn)，職工的工作和生活區(qū)域相對獨(dú)立，很難與當(dāng)?shù)鼐用裥纬捎行У纳缃魂P(guān)系。職工本身的社會網(wǎng)絡(luò)相對封閉，主觀上沒有主動介入其他社會網(wǎng)絡(luò)的必要性。加上林區(qū)職工的物質(zhì)資本普遍處于較低水平，使得其他的社會群體不傾向于主動融合。

2 國有林區(qū)職工福利排斥的影響后果

在福利三角理論中，分別有政府、市場和家庭作為福利的支撐點(diǎn)。國有林區(qū)由于歷史原因習(xí)慣于按照國家的計劃進(jìn)行安排，缺乏足夠的市場參與。這不僅體現(xiàn)在國有林區(qū)于改革進(jìn)程中對政策的高度依賴，也反映在其早期對周邊村鎮(zhèn)供電供水、教育醫(yī)療等一系列社會功能所形成的相對閉環(huán)上。這導(dǎo)致國有林區(qū)職工的福利與地方存在斷層，很難通過市場進(jìn)行補(bǔ)充，由此放大了政策制定與執(zhí)行過程中對不同職工群體的福利排斥作用。國有林區(qū)的一系列改革使得職工收入減少、就業(yè)方向不明，由此加劇了國有林區(qū)職工對社會保障的依賴[18]。同時，在處理在崗或富余職工的就業(yè)與社會保障的問題上，國有林區(qū)仍表現(xiàn)出明顯的路徑依賴，希望通過國家從上到下的統(tǒng)籌安排解決失業(yè)問題，彌補(bǔ)保險缺口。而在職工家庭層面，一方面，雙職工家庭以及多代均為林區(qū)職工的家庭所受沖擊很大，他們?nèi)狈ψ銐虻哪芰S持自己的福利水平；另一方面，部分林區(qū)職工存在著慣性思維，在面對市場化的就業(yè)選擇時沒有足夠的心理以及技能、經(jīng)驗(yàn)上的準(zhǔn)備，這使得職工家庭在面對福利排斥時顯得非常無力。根據(jù)前文的分析，國有林區(qū)現(xiàn)存的福利排斥問題源于外在制度造成的結(jié)構(gòu)性排斥以及自身稟賦造成的功能性排斥，主要帶來了以下三方面影響。

首先，福利排斥造成了較為嚴(yán)重的公平失衡，加劇了林區(qū)職工內(nèi)部以及林區(qū)與地方之間的不平等發(fā)展。在福利層面上的社會排斥，導(dǎo)致了原有在經(jīng)濟(jì)水平、社會保障等方面存在的差距被進(jìn)一步拉大，相對弱勢的一方喪失了部分發(fā)展權(quán)益。由于《中國統(tǒng)計年鑒》[19]中2012年以前為城鎮(zhèn)居民人均工資性收入和農(nóng)村居民家庭平均每人純收入，2013年開始統(tǒng)計指標(biāo)變更為城鎮(zhèn)居民人均可支配工資性收入和農(nóng)村居民人均可支配收入。因指標(biāo)變更后對林區(qū)職工與城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民收入的統(tǒng)計口徑存在差異，因此只選取2001—2012年的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析(圖6)。從2001—2011年，重點(diǎn)國有林區(qū)在崗職工年平均工資低于城鎮(zhèn)居民人均工資性收入，但自2007年起，重點(diǎn)國有林區(qū)在崗職工年平均工資增長率大于城鎮(zhèn)居民人均工資性收入增長率，使得兩者的差異逐漸減小；2012年，重點(diǎn)國有林區(qū)在崗職工年平均工資達(dá)到2.03萬，首次超過城鎮(zhèn)居民人均工資性收入。與農(nóng)村居民人均純收入相比，國有林區(qū)在崗職工年平均工資一直約為其2倍?？偟膩碚f，國有林區(qū)職工的工資水平處于城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的收入水平之間，這與一些學(xué)者的研究結(jié)果[20-21]相一致。國有林區(qū)改革通過市場化途徑優(yōu)化資源配置，盤活林業(yè)資產(chǎn)，但與此同時需在公平和效率之間尋求相對均衡。由于林區(qū)職工的收入水平普遍偏低，福利排斥對其家庭生產(chǎn)生活造成較為嚴(yán)重的影響，基本社會福利層面的排斥對職工家庭的收入水平、社會保障、住房包括主觀感受等都帶來了負(fù)面影響。林區(qū)職工在政策享受方面所經(jīng)歷的歧視問題，導(dǎo)致其在以往補(bǔ)償、現(xiàn)有衡定以及未來保障上面臨發(fā)展機(jī)會和能力上的公平失衡。

圖 6 重點(diǎn)國有林區(qū)在崗職工與城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民收入的情況比較Figure 6 Comparison of the employees’ incomes in key state-owned forest areas and urban and rural residents

其次，職工間的福利排斥成為了林區(qū)改革的不穩(wěn)定因素，影響了國有林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在很多林區(qū)的改革調(diào)研報告中都提到，部分林區(qū)職工對于工資待遇、社會保障等方面的不滿成為了林區(qū)改革發(fā)展的一大阻礙。這其中既包含由于政策不完善所造成的對職工應(yīng)有福利的擠壓，即不合理的福利排斥，也存在著職工在面臨合理的福利差異時所產(chǎn)生的預(yù)期抵觸。但部分林區(qū)職工出現(xiàn)的信訪、越級上訪等情況，不利于國有林區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。例如2018年黑龍江省齊齊哈爾市克東縣發(fā)生的國有林區(qū)職工群體性信訪事件。2017年黑龍江省克東縣在國有林區(qū)改革過程中恢復(fù)愛華林場、東興林場為事業(yè)單位，按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對2001年事改企前林場的在編職工恢復(fù)事業(yè)編制，2001年事改企后進(jìn)入林場的職工按照原渠道和性質(zhì)繳納養(yǎng)老保險。自2017年6月以來，克東縣部分林場職工多次集體到縣政府上訪，越級進(jìn)京到省訪。2018年9月部分林場職工聚集到縣政府，要求對2001年事改企后進(jìn)入林場的職工落實(shí)事業(yè)編制、享受事業(yè)待遇，在其訴求沒有得到滿意答復(fù)的情況下，多人聚集出現(xiàn)極端行為，對社會治安與林區(qū)穩(wěn)定造成惡劣影響。事實(shí)上，林區(qū)職工作為改革的經(jīng)歷者和相關(guān)政策的踐行者，在福利層面上的社會排斥直接影響到他們十分關(guān)注的生計問題，在一定層面上降低了他們對于未來保障的信心，進(jìn)而影響到了改革工作的開展。同時，林區(qū)職工與地方出現(xiàn)的福利斷層也影響了林區(qū)的人才引進(jìn)。擁有較高學(xué)歷與技能的專業(yè)人員傾向于選擇工資高、保障好的單位就職，而在同一地區(qū)相同層級的崗位的福利排斥使得林區(qū)處在不利地位。以吉林省國有林區(qū)為例，2014年開始人員編制凍結(jié)只出不進(jìn)，2020年后初步放開，通過吉林省國有企業(yè)定向招聘高校畢業(yè)生，補(bǔ)充專業(yè)人才。然而，相對欠缺的政策落實(shí)情況以及相對較差的待遇水平導(dǎo)致部分職工在短期內(nèi)離職[22]。以八家子林業(yè)局為例，2020年共獲得省分配招聘指標(biāo)15人，共招聘到符合考核標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)往屆大學(xué)畢業(yè)生9人，實(shí)到崗7人，實(shí)際招聘情況僅達(dá)到預(yù)期指標(biāo)的一半。

最后，在改革進(jìn)程中，職工的福利排斥問題加重了國有林區(qū)森工企業(yè)的負(fù)擔(dān)。例如，在“四分開”改革過程中，分離“林場辦社會”的初衷是減輕林區(qū)對社會職能的負(fù)擔(dān)，移交公檢法、教育、衛(wèi)生、社保等職能部門給地方。東北、內(nèi)蒙國有林區(qū)社會職能移交共涉及3153個機(jī)構(gòu)，6.89萬名在職人員、7.31萬名離退休人員，僅內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)三年過渡期內(nèi)涉及改革成本25億元[23]。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于相關(guān)政策以及地方接受能力的限制，很多林區(qū)的人員不能移交，即使移交依舊有很大一部分人員的工資仍從天保經(jīng)費(fèi)等途徑支出。這不但沒有減輕森工企業(yè)相關(guān)部門在社會職能上的責(zé)任，還加劇了林區(qū)原有教育、醫(yī)療等專業(yè)人員的富余問題，造成有職無崗以及隱形失業(yè)等問題。此外，這部分人員的檔案移交后，同工不同酬的問題也給林區(qū)帶來了一定的困擾。

3 國有林區(qū)職工福利缺失的彌補(bǔ)措施

在國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，特殊的歷史背景和復(fù)雜的身份構(gòu)成導(dǎo)致國有林區(qū)職工面臨著普遍的福利排斥，具體包括外在制度層面的結(jié)構(gòu)性排斥和職工內(nèi)在層面的功能性排斥。一方面，事業(yè)、企業(yè)編制待遇存在差異，現(xiàn)有的社會保障制度覆蓋不全，職工缺乏合理有效的權(quán)益表達(dá)渠道，導(dǎo)致在福利制度的提供層面存在排斥。另一方面，國有林區(qū)職工在知識技能、健康狀況等人力資本水平上的不足，以及其封閉、高度同質(zhì)化的社會網(wǎng)絡(luò)，加劇了職工發(fā)展的公平失衡。國有林區(qū)職工的福利排斥問題不僅對林區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展造成威脅，也在林區(qū)職工的生產(chǎn)生活層面造成了較為明顯的影響。針對國有林區(qū)職工的福利缺失，提出4點(diǎn)政策建議。

第一，積極尋求福利彌補(bǔ)和平衡對策，在改革政策出臺時充分考慮對不同職工的福利影響。短期內(nèi)，林區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量不會發(fā)生太大的改善，那么現(xiàn)有的分配問題就顯得尤為重要。對于已經(jīng)形成的福利排斥，應(yīng)當(dāng)積極尋求對策進(jìn)行彌補(bǔ)，減小職工間的福利差距。由于一部分福利排斥是社會福利保障制度覆蓋不全面造成的，因此應(yīng)通過政府主導(dǎo)的多層次、不同種類、不同保障水平、不同適應(yīng)對象的醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系，逐漸覆蓋全體職工的社會保險以及相應(yīng)的貧困救助，逐漸解決不同職工群體面臨的社會保障問題，充分發(fā)揮政策的保障性，做到“應(yīng)保盡?！?。

第二，通過職業(yè)培訓(xùn)等形式引導(dǎo)富余職工多元化就業(yè)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，由于勞動力的知識、技能或觀念與需求不匹配而造成部分林區(qū)職工結(jié)構(gòu)性失業(yè)，應(yīng)針對不同特征的職工群體，采取針對性的幫助引導(dǎo)。一方面，通過勞動局、工會等引導(dǎo)在冊不在崗的林區(qū)職工進(jìn)行技術(shù)、技能培訓(xùn)，提高其人力資本水平，為職工選擇繼續(xù)依賴林區(qū)就業(yè)或是脫離林區(qū)再就業(yè)奠定基礎(chǔ)。特別需要根據(jù)職工自身?xiàng)l件、意愿等進(jìn)行針對性的指導(dǎo)，鼓勵他們向高級技術(shù)工人轉(zhuǎn)換或轉(zhuǎn)向從事社區(qū)工作等。另一方面，由于國有林區(qū)的木材收入大幅下降，單純依靠森工局提供的崗位無法滿足林區(qū)勞動力的就業(yè)需求，需從觀念、心態(tài)等主觀認(rèn)知的角度引導(dǎo)富余職工進(jìn)行多元化就業(yè)選擇，以提高其家庭福利水平。而在職業(yè)定位、自我選擇上的引導(dǎo)，可以在一定程度上彌補(bǔ)其社會網(wǎng)絡(luò)封閉、社會支持單一所造成的信息閉塞、意識落后等問題，有利于提升林區(qū)職工的自我發(fā)展能力。

第三，拓寬林區(qū)職工的權(quán)益表達(dá)渠道，積極反饋，幫助職工有效地反映問題。由于國有林區(qū)人員身份復(fù)雜，有關(guān)政策可能難以覆蓋全面。職工多渠道的表達(dá)可以反映出政策實(shí)際執(zhí)行中存在的問題，這有利于及時修正可能存在的設(shè)計疏漏。其次，有效的反饋渠道帶給了職工更大的參與權(quán)利，可以在一定程度上緩解一味接受的被動狀況，在集體行動的基礎(chǔ)上增強(qiáng)集體認(rèn)同，主觀上給職工帶來更積極的心理體驗(yàn)。此外，積極聽取林區(qū)職工的困難問題，也是幫助職工正確理解相關(guān)政策的有效途徑。

第四，積極尋求森工企業(yè)的發(fā)展。通過林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等多種產(chǎn)業(yè)，盤活林業(yè)資產(chǎn)，使林業(yè)企業(yè)煥發(fā)新的活力。森工企業(yè)的部分福利排斥來源于資金總量不足，由于企業(yè)資金周轉(zhuǎn)無力而在政策落實(shí)的過程中出現(xiàn)種種困難。僅依靠政府財政轉(zhuǎn)移支付等事后的補(bǔ)償手段難以應(yīng)對沉積的問題[24]，只有利用發(fā)展的邊際部分才能從根本上解決歷史遺留問題。在確保生態(tài)保護(hù)的前提下，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、合理經(jīng)營的原則，積極開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，為減緩福利排斥問題提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。