陳思瑩，徐晉濤

(北京大學(xué) a．環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，b．國家發(fā)展研究院，北京 100871)

20世紀(jì)80年代以來，許多國家開展了森林以及林地產(chǎn)權(quán)制度改革，主要是將林地經(jīng)營權(quán)下放給政府以外的利益主體(例如：私營企業(yè)、社區(qū)等)；另一方面，林木所有權(quán)則呈現(xiàn)個(gè)體主導(dǎo)地位不斷加強(qiáng)的趨勢[1-2]。究其原因，在于森林資源是兼顧生態(tài)與經(jīng)濟(jì)功能的重要自然資源，要實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營離不開產(chǎn)權(quán)的界定與完善。中國林權(quán)制度也歷經(jīng)多次重大變革，學(xué)界普遍認(rèn)為集體林權(quán)制度的歷史沿革可以分為土地改革時(shí)期的“分山分林到戶”、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的“山林入社”、人民公社時(shí)期的“山林統(tǒng)一經(jīng)營”、改革開放初期的林業(yè)“三定”以及新一輪集體林權(quán)制度改革5個(gè)階段[3-6]。經(jīng)歷這5個(gè)階段的發(fā)展，中國林權(quán)制度實(shí)現(xiàn)了從封建土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制再走向集體化，又進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營制度。整體而言，1949年以來南方集體林區(qū)林權(quán)制度變遷有明顯的公有化趨勢，且公有化程度的變化呈現(xiàn)倒U型并在20世紀(jì)80年代出現(xiàn)拐點(diǎn)[7]。中國林地面積占全國農(nóng)用地面積的39.3%(所占比例最大)[8]，其中集體林地面積所占比例為59.59%[9]，為人們提供了大量的林木產(chǎn)品與生態(tài)環(huán)境服務(wù)。以往的研究多從政策演變角度出發(fā)，林權(quán)數(shù)據(jù)的分析因數(shù)據(jù)難以獲得而多從1973年開始，所以長時(shí)間尺度的林權(quán)制度變遷中具體林權(quán)分布變化的研究較為欠缺。但是，土地改革是均分的山林私有制，其山林權(quán)屬分配是基于民國時(shí)期形成的山林占有結(jié)構(gòu)。福建省有悠久的林業(yè)發(fā)展歷史，林權(quán)制度變遷的路徑是南方集體林區(qū)的典型。因此，以福建省為例，系統(tǒng)分析中國共產(chǎn)黨成立以來集體林區(qū)的林權(quán)制度變遷歷程及其演化結(jié)果，特別是補(bǔ)充了解土地改革前后山林權(quán)屬的具體變化情況，以此分析集體林區(qū)林權(quán)制度變遷，以期對當(dāng)下及未來的改革提供參考。

1 集體林區(qū)林權(quán)制度的演變路徑

1.1 山林私有制與法律化(1921—1948年)

中國共產(chǎn)黨成立之前，山林權(quán)屬制度是以北洋政府時(shí)期的相關(guān)法律規(guī)定為準(zhǔn)。北洋政府的山林所有制沿襲了清朝的山林私有制，但出臺(tái)了一系列相關(guān)法律并明確各類所有權(quán)范圍。1912年，北洋政府提出的林政方針，指出“凡國內(nèi)山林，除已屬民有者由民間自營，并責(zé)成地方官監(jiān)督保護(hù)外，其余均為國有”[10]，并于1914年公布了近代第一部《森林法》。此法規(guī)定，除私有林和公有林以外的山林均劃分為國有林，確權(quán)依據(jù)為以往的契約憑證。根據(jù)其總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)，1914年福建省國有林面積占全省森林面積的比例為0.06%，公有林占16.23%，而私有林占83.71%。到了1919年，福建省公有林面積比例有所下降，而私有林上升了近10個(gè)百分點(diǎn)[11]。在此期間，私有林面積的擴(kuò)張不僅和獎(jiǎng)勵(lì)造林、設(shè)立林業(yè)工會(huì)等措施相關(guān)，也與1914年福州成為國內(nèi)三大木材集散地之一所帶來的利益激勵(lì)緊密相關(guān)。

1929年紅軍入閩，建立蘇維埃政權(quán)。依照中國共產(chǎn)黨在井岡山制定的《井岡山土地法》以及1930年通過的《閩西第二次工農(nóng)兵代表大會(huì)決議案》，將所有山林歸屬蘇維埃政府，分給農(nóng)民耕管。此時(shí)，農(nóng)民對分得的山林僅有采伐自用的權(quán)利，沒有銷售經(jīng)營的權(quán)利。1931年4月27日，閩西蘇維埃政府發(fā)出《關(guān)于深入土地革命分配土地的原則及制度問題》的布告，規(guī)定“田地山林分配給農(nóng)民之后，死亡的不收回，新生的不再補(bǔ)”。這時(shí)，農(nóng)民既有分得的山林的私有權(quán)，也有所有權(quán)。1934年紅軍北上后，蘇維埃政府分配的山林一部分被原主奪回，少數(shù)革命基點(diǎn)村仍保持分田分山的狀況。在這一期間，福建省大部分地區(qū)僅能依照國民政府的相關(guān)規(guī)定明確森林所有權(quán)。國民政府分別于1932年、1945年兩次修正《森林法》，除了再進(jìn)一步規(guī)定國有林、公有林、私有林的范圍外，還強(qiáng)調(diào)了“森林以國有為原則”。據(jù)1948年《森林法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，“國有林是指屬于國家所有的森林，包括國家領(lǐng)域內(nèi)一切的無主天然林；公有林包括省有林、縣市有林、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有林或公法人所有林；私有林則是自然人或私法人依法取得林地的所有權(quán)或他項(xiàng)權(quán)利后，投資經(jīng)營的森林”[12]。依照上述相關(guān)規(guī)定，直到1948年，福建省的山林權(quán)屬仍應(yīng)以私有林為主，國有林面積可能有所增加但變化不大。實(shí)際上，從各縣市地方志資料中可以發(fā)現(xiàn)，福建省國有林面積比例不高，接近于0，主要以私有林為主。據(jù)調(diào)查資料顯示，1951年前，三明市個(gè)體山林面積占49%；龍巖地區(qū)7個(gè)縣的個(gè)體山林占山林總面積的44.13%[13]。各村各族基本都有共有林，即寺廟林、風(fēng)水林以及宗族祭山等，風(fēng)水林多為自然村村口或村鎮(zhèn)房屋后的自然屏障林[14]，一般不得砍伐或出售[15]，賦予意義的共有林往往得到較好的保護(hù)。共有林在福建省所占比例也較高，光澤縣土地改革之前，個(gè)體山林占29.55%，族山占45.07%[16]；邵武市的公祭山林占山林總面積的58.82%，個(gè)體山林占35.13%[17]。

綜上所述，中國共產(chǎn)黨自成立以來對私有山林均等化作出了不少嘗試，例如：1929年入閩紅軍建立的蘇維埃政權(quán)將所有山林歸蘇維埃政府并分給農(nóng)民耕管；1947年9月13日中國共產(chǎn)黨全國土地會(huì)議通過的《中國土地法大綱》(即1950年《中華人民共和國土地改革法》的前身)指出，除大森林收歸國有外，山林可按普通土地的標(biāo)準(zhǔn)分配。1921—1948年是山林權(quán)屬法制化的開端，產(chǎn)權(quán)明晰與具體經(jīng)營模式探索不斷，為后續(xù)土地改革時(shí)期的山林改革奠定了基礎(chǔ)。整個(gè)時(shí)期山林仍以私有為主，但經(jīng)歷了從不均等的私有山林占有分布到林地所有權(quán)蘇維埃政府所有，林木使用權(quán)農(nóng)民所有，再到均等化山林私有。這些嘗試的成功與否也是后續(xù)實(shí)行以山林私有制為主的林權(quán)制度的原因之一。

1.2 山林私有制與均等化(1949—1952年)

1950年，由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革在土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史進(jìn)程中扮演著重要的作用。但是，與土地改革不同的是，推進(jìn)山林改革的過程更為復(fù)雜。其主要原因在于，山林改革除了需要將山林根據(jù)林種、林齡、立地條件以及交通便利條件等折合田畝，而且山林分配后，林地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出多種形式。

福建省的山林改革是在第二批土地改革之際開始推行，山林改革分為4個(gè)階段[18-19]：第一，山林調(diào)查，由山主自行填寫山林登記表，農(nóng)會(huì)實(shí)地核查。第二，劃定階級(jí)成分，山林需要先折田，以當(dāng)?shù)亟夥徘叭甑钠骄搅之a(chǎn)品價(jià)格求出山林年平均純收入，再與當(dāng)?shù)剞r(nóng)地的年平均純收入相比，進(jìn)行折算。山林的平均純收入可適當(dāng)折低，以照顧林木收益的長期性。例如，杉木按種植年限計(jì)算折合率，即每千株25年生的杉木折田0.33 hm2，每五年遞減0.06 hm2。第三，根據(jù)《土地改革法》與《福建省土地改革中山林處理辦法》[20]等征收和沒收山林。第四，除上述兩個(gè)法律之外，還要根據(jù)1951年中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于適當(dāng)?shù)靥幚砹謾?quán) 明確管理保護(hù)責(zé)任的指示》[21]，先保證國有林的劃分，再調(diào)劑鄉(xiāng)際之間山林劃分，然后以鄉(xiāng)為單位，根據(jù)村民自報(bào)與公認(rèn)的原則將沒收與征收的山林分配給村、組、戶，確定林地產(chǎn)權(quán)。除了近20個(gè)縣的山林沒有進(jìn)行分配外，福建省其余地區(qū)均完成山林分配工作。

根據(jù)主要林區(qū)所屬的建陽、南平、永安以及龍巖四個(gè)專區(qū)(缺南平、順昌縣)的統(tǒng)計(jì)資料匯總成的山林改革成果(表1)，可以清楚地發(fā)現(xiàn)土地改革后，各階層人均山林面積實(shí)現(xiàn)了均等化。四個(gè)專區(qū)通過山林改革沒收與征收的山林面積共計(jì)39.37萬hm2，在進(jìn)行山林改革的面積中占41.29%。沒收與征收的山林最終都是要分配出去的，其中80.82%分配給農(nóng)民，19%收歸國有，剩余的歸村所有。土地改革后，國有林面積得到擴(kuò)張，但整體仍以私有林為主。

表 1 福建省主要林區(qū)山林改革前后山林占有情況①

1.3 山林合作社有制與合作化運(yùn)動(dòng)(1953—1957年)

1951年底，中共中央發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》指出，勞動(dòng)互助是建立在個(gè)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上(農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上)，按照自愿和互利的原則，可以有3種主要的形式：第一種形式是簡單的勞動(dòng)互助，第二種形式是常年的互助組，第三種形式是以土地入股為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，也可稱為土地合作社。土地改革與山林改革實(shí)行土地平均分配，加之各戶之間生產(chǎn)工具類型不一，就存在勞動(dòng)力數(shù)量、勞動(dòng)工具與生產(chǎn)所需存在出入的問題。為了有效利用資源，農(nóng)民自發(fā)形成了互助組以解決了生產(chǎn)問題。1954年，福建省鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)林相結(jié)合的生產(chǎn)合作社，并迅速壯大，到1955年秋收之前，仍以初級(jí)生產(chǎn)合作社為主。

1956年，第一屆全國人民代表大會(huì)通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》確立了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是在自愿和互利的基礎(chǔ)上組織起來的社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)組織，國有荒山可以準(zhǔn)許合作社造林，但山權(quán)仍為國有；個(gè)體、村莊所有的經(jīng)濟(jì)林、用材林作價(jià)歸合作社經(jīng)營；私有荒山及今后采伐跡地?zé)o代價(jià)歸合作社經(jīng)營；社員仍可以擁有房前屋后、墳地及自留地上的零星林木。在1955年合作化達(dá)到高潮之前，農(nóng)民所有的山林占90%以上，而國有林面積估計(jì)在13.3萬hm2以上，相當(dāng)于7%左右[22]。1957年7月，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國上下開始進(jìn)行林權(quán)清理，清理范圍擴(kuò)大至國有林，指出“一般山區(qū)每個(gè)人所分的山以一畝左右為宜，過多歸社或國家”[23]。因此，福建省委在要求各地立即處理林權(quán)問題的指示中指出“把無主林、公有林以及群眾中核對土地證后多分的山林都?xì)w還國家”。經(jīng)過這一階段的林權(quán)清理后，福建省國有林所占比例達(dá)到50%～60%[24]。截至1958年，福建省國有林面積占50%，鄉(xiāng)有林面積占5%，高級(jí)社所有林面積占45%[25]。雖然，從土地改革時(shí)期至1958年，福建省國有林面積所占比例已經(jīng)從不到10%上漲到50%，但是山林權(quán)屬仍然復(fù)雜多樣，具體表現(xiàn)為：有國有林、鄉(xiāng)有林、高級(jí)社集體所有山林，并且存在少量未入社的私有林。

1.4 山林社有制與人民公社(1958—1977年)

1958年，根據(jù)中共中央頒布的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，福建省山林除國有林外全部歸人民公社所有，零星果樹仍為私有。但是，部分地方也存在將社員房前屋后的零星果樹及樹木歸公有，部分生產(chǎn)資料歸公有的現(xiàn)象。林農(nóng)對這一政策存有意見，因此護(hù)林、造林的積極性不高。為提高林農(nóng)經(jīng)營的積極性，福建省委于1959年4月向中央提出《關(guān)于山林所有制問題處理意見的報(bào)告》，主張“山林所有權(quán)問題，應(yīng)在公社化前山林占有的基礎(chǔ)上，分別進(jìn)行處理”，“原屬鄉(xiāng)有的劃歸公社所有；原屬高級(jí)社所有的，仍歸原高級(jí)社所有”[26]。

1960年10月，中共福建省委根據(jù)中共中央頒布的《關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定(試行草案)》制定了相關(guān)的《補(bǔ)充規(guī)定》。該《補(bǔ)充規(guī)定》要求土地改革時(shí)期，劃歸國有的仍歸國有，而生產(chǎn)大隊(duì)所有的經(jīng)濟(jì)林，應(yīng)包給生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營。但是，根據(jù)南方十省、區(qū)林業(yè)工作會(huì)議紀(jì)要，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，對于山林權(quán)的劃分除按“林業(yè)十八條”規(guī)定外，可允許按土改時(shí)已劃分的界線，特別是國有林問題[27]。1963年，受到自由市場的影響，加之集體經(jīng)濟(jì)沒有達(dá)到預(yù)期，福建省部分生產(chǎn)大隊(duì)以組織單干砍伐木材作為副業(yè)收入，當(dāng)年個(gè)體收入占大隊(duì)副業(yè)總收入的89%。但是，這種組織單干砍伐木材的做法在當(dāng)時(shí)因違反集體經(jīng)濟(jì)而被禁止[28]。之后，1966年在貫徹以糧為綱的方針下，山區(qū)、林區(qū)毀林開荒，社員所有山林也全部歸公。

1958—1977年，山林經(jīng)歷了快速公社化又緩慢去公社化的改革。1959—1962年的山林權(quán)屬調(diào)整使得山林所有權(quán)從人民公社初期恢復(fù)到人民公社化以前的情況，基本核算單位從人民公社下放到生產(chǎn)大隊(duì)，再下放到生產(chǎn)隊(duì)，而國有林的范疇也在調(diào)整后確立以土地改革時(shí)期為準(zhǔn)。至此，山林權(quán)屬有了較為清晰的劃分。

1.5 山林集體所有制與“放權(quán)讓利”(1978—2021年)

1981年，中共福建省委根據(jù)中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，結(jié)合省內(nèi)情況制定了《關(guān)于穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)若干具體政策的規(guī)定》，明確指出“穩(wěn)定林權(quán)，要以現(xiàn)在的權(quán)屬為基礎(chǔ)”，對于確權(quán)的應(yīng)頒發(fā)林權(quán)證，林權(quán)證可以一式兩份，分別發(fā)給林權(quán)和山權(quán)所有者，同樣有效。1981年6月，福建省就此全面開展穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的林業(yè)“三定”工作。截至1984年底，福建省98%以上的山地、林木都明確了權(quán)屬。其中，山權(quán)屬國家所有的占7.82%、屬集體所有的占90.24%、未定權(quán)屬的占1.92%；林權(quán)屬國家所有的占13.75%，屬集體所有的占81.71%、屬個(gè)人所有的(主要是自留山)占2.56%、未定權(quán)屬的占1.78%。但是，由于福建省主推林業(yè)股份合作制(即山林折價(jià)入股，股份均分到人，分股不分山，分利不分林)，截至1986年，福建省的林業(yè)專業(yè)戶、重點(diǎn)戶就有18.90萬戶，而林業(yè)聯(lián)合體參與農(nóng)戶僅有16.98萬戶，分林到戶率僅為32%[29]。隨著木材市場放開，森林資源出現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。為遏制此趨勢，1987年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林權(quán)森林資源管理，堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》，指出集體所有集中成片的用材林，未分到戶的不得再分。

1997年，永安市洪田村村干部在面臨林業(yè)合作社經(jīng)營不善后，開始探索合適的生產(chǎn)方式。1998年，在進(jìn)行不記名投票后，洪田村80%以上的村民贊成山林承包到戶，全村人均林業(yè)收入成倍增加，這也就是新一輪集體林權(quán)制度改革的萌芽。隨后，集體林權(quán)制度改革在福建省部分地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)。2002年底，福建省委、省政府出臺(tái)了《福建省加快人工用材林發(fā)展的若干規(guī)定》，提出實(shí)行林權(quán)制度改革。省人民政府于2003年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，明確以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革正式在福建省全面推開。福建省于2006年基本完成明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革，并在此后不斷深化林權(quán)制度改革工作和完善集體林權(quán)制度，探索更有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益兼顧的經(jīng)營方式。根據(jù)第九次全國森林資源清查報(bào)告，2018年福建省國有山權(quán)所占比例為6.49%，集體山權(quán)所占比例為93.51%；國有林木權(quán)所占比例為11.41%，集體林木權(quán)所占比例為35.24%，個(gè)體林木權(quán)所占比例為53.35%[9]。

2 集體林區(qū)林權(quán)制度變遷的規(guī)律分析

2.1 公有化程度呈倒U型變化

中國共產(chǎn)黨成立以來，林權(quán)制度的法律體系從建立到趨于完善。截至2021年，中國土地制度的根基是基于土地全民所有制和土地勞動(dòng)群眾集體所有制的社會(huì)主義公有制。山林權(quán)屬的結(jié)構(gòu)隨著林權(quán)制度發(fā)生變化，但整體可以發(fā)現(xiàn)林權(quán)公有化程度呈倒U型變化(圖1)。林權(quán)公有化程度闡述的范疇既包含了集體林(公社所有、大隊(duì)所有、生產(chǎn)隊(duì)所有的森林)，也包含國有林。但集體與國家分屬不同的利益團(tuán)體，其山林權(quán)屬結(jié)構(gòu)受制于相對談判地位的變化。截至1957年，集體林面積的擴(kuò)張趨勢保持顯著，但這是為了能夠順利過渡到全民所有所采取的緩沖辦法，集體的相對談判地位仍低于國家；到了人民公社前期，國家和集體各占山林總面積的一半，此時(shí)，國家的相對談判地位仍高于集體和個(gè)人。但因?yàn)榧みM(jìn)的國有林?jǐn)U張政策，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民營林積極性，并帶來燒山毀林等問題。1959年開始進(jìn)入“放權(quán)讓利”階段，國家退回部分集體林，集體利益團(tuán)體內(nèi)部出現(xiàn)完全公社所有制和三級(jí)所有制的博弈，但正式確立了集體所有制為主的林權(quán)制度。

圖 1 1914年以來集體林與國有林面積所占比例變化圖 Figure 1 Changes in the proportion of collective forests and state-owned forests since 1914

2.2 階段性發(fā)展戰(zhàn)略的影響

2.2.1 重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

1949年之后，為了快速通過工業(yè)化實(shí)現(xiàn)富國強(qiáng)兵，中國選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。林產(chǎn)品與非木質(zhì)林產(chǎn)品不僅僅是農(nóng)民日常生計(jì)收入的來源，更是工業(yè)建設(shè)重要的原材料之一，例如木材、橡膠、生漆、油桐等。1949—1961年，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例下降了1.3個(gè)百分點(diǎn)，而林業(yè)產(chǎn)值比例上升了1.1個(gè)百分點(diǎn)；1960年的木材產(chǎn)量是1949年的8倍[30]?？梢姡诠I(yè)化建設(shè)過程中，林業(yè)發(fā)揮著重要的作用。因此，從土地改革到人民公社時(shí)期，國有林的擴(kuò)張都體現(xiàn)了這一時(shí)期林權(quán)制度變遷是國家為了將生產(chǎn)剩余掌握在手中以實(shí)現(xiàn)工業(yè)趕超戰(zhàn)略而推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷。為了全面掌握快速調(diào)配自然資源的能力，這時(shí)期的國有林?jǐn)U張不僅僅是林木權(quán)屬的擴(kuò)張，更是林地權(quán)屬的擴(kuò)張。從土地改革到合作化運(yùn)動(dòng)的推開，國家以行政手段配置資源取代市場配置資源的能力進(jìn)一步加強(qiáng)，國家能力在基層的滲透性、汲取性和統(tǒng)籌性方面發(fā)生了根本性的變化。

2.2.2 三回合的“放權(quán)讓利”

為解決“工農(nóng)業(yè)剪刀差”給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定帶來的問題，1959年國家做出了第一次退讓，將屬于集體的山林退還，又將基本核算單位退回給生產(chǎn)隊(duì)，集體與個(gè)體的談判地位有所上升；但在1963年之后“放權(quán)讓利”的改革又停滯了。1966年以前，中國的集體林權(quán)制度基本形成，在國有與集體所有林地的前提下，生產(chǎn)隊(duì)是林木經(jīng)營的基本核算單位。改革開放后，行政與財(cái)政分權(quán)等各項(xiàng)改革均賦予地方充分的自主權(quán)，生態(tài)危機(jī)與經(jīng)濟(jì)體制改革帶來了集體和個(gè)體的談判地位的真正上升[31-32]，此后基本為集體與個(gè)體就林權(quán)的博弈。林業(yè)“三定”與新一輪林權(quán)制度改革則是延續(xù)1959年“放權(quán)讓利”的兩回改革。林業(yè)“三定”因是非增量改革，不僅出現(xiàn)森林資源巨大變化也沖擊相關(guān)團(tuán)體的利益而受阻[33]；新一輪林權(quán)制度改革則是伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的成功而取得成功。新一輪集體林權(quán)制度改革至今，個(gè)體談判地位不斷提高，產(chǎn)權(quán)不斷完善，在確保承包權(quán)下，農(nóng)戶可以流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)以盤活林地資源，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

3 集體林區(qū)林權(quán)制度改革變遷的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

綜上分析可知，在1978年改革開放之前，中國的林權(quán)制度更多的是山林國有與集體所有的變化；改革開放之后，兩回合的集體林權(quán)制度改革都是在確保林地所有權(quán)不變的前提下改變林地承包經(jīng)營權(quán)的所屬，通過延長承包期與完善林地流轉(zhuǎn)、抵押等各項(xiàng)配套體系，提升經(jīng)營主體對產(chǎn)權(quán)安全的信任，激發(fā)營林積極性。

首先，林業(yè)經(jīng)濟(jì)體量龐大，林權(quán)制度改革需要漸進(jìn)式進(jìn)行。無論是人民公社或是林業(yè)“三定”時(shí)期，林權(quán)制度激進(jìn)式的改革都造成了森林面積與蓄積的減少，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

其次，產(chǎn)權(quán)安全與完整都需要不斷改進(jìn)。因?yàn)榱謽I(yè)經(jīng)營的長周期性，產(chǎn)權(quán)殘缺與安全感知度降低會(huì)加重經(jīng)營主體所需面臨的風(fēng)險(xiǎn)不確定性，從而嚴(yán)重影響農(nóng)戶的營林積極性，導(dǎo)致農(nóng)戶行為機(jī)會(huì)主義化，過度砍伐以及偷砍盜伐等行為更為頻繁。

最后，個(gè)體營林為主導(dǎo)的路徑依賴問題對未來集體林業(yè)經(jīng)營模式選擇的影響不容小覷。盡管經(jīng)歷過公有化，但長期以山林私有制為主的歷史過程使得無論是第一次“放權(quán)讓利”還是新一輪集體林權(quán)制度改革，一旦政策有所松動(dòng)，在木材經(jīng)濟(jì)依存度較高的地區(qū)，農(nóng)民往往還是會(huì)嘗試分林經(jīng)營。