楊超柏，朱火云

(1.南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，南昌 330000；2.暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院，廣州 510632)

提要：改革開放以來，我國城市貧困在不斷地演變與升級中呈現(xiàn)出新的特征，可概括為由舊貧困向新貧困轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為貧困主體由傳統(tǒng)貧困向就業(yè)貧困轉(zhuǎn)變，貧困性質(zhì)由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變，貧困致因由原生性貧困向再生性貧困轉(zhuǎn)變，貧困狀態(tài)由短期貧困向長期貧困轉(zhuǎn)變，這無疑給當(dāng)前及未來城市扶貧治理工作帶來巨大挑戰(zhàn)。在分析當(dāng)前城市貧困治理體系的基礎(chǔ)上認為，城市貧困的演變突顯貧困治理轉(zhuǎn)型的迫切性，而可持續(xù)生計理論及其政策含義是未來城市貧困治理轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新路徑。

一、引言

消除貧困已成為全球各國在發(fā)展中共同面對的重大問題。令人欣慰的是，當(dāng)今世界主要國家和地區(qū)的脫貧攻堅工作已取得重大成就，據(jù)聯(lián)合國《千年發(fā)展目標2015年報告》顯示，生活在極端貧困中的人數(shù)已從1990年的19億驟減至2015年8.36億，超額完成了貧困人口減半的目標。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國在2015年召開的可持續(xù)發(fā)展峰會中發(fā)布《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，重新制定了包括“在全世界消除一切形式的貧困”在內(nèi)的17項可持續(xù)發(fā)展目標，通過加強發(fā)展合作，充分調(diào)集資源，建立覆蓋窮人和弱勢群體的社會保障制度，確保窮人和弱勢群體平等獲取經(jīng)濟資源的權(quán)利，增強他們的社會風(fēng)險抵御能力，從而確保2030年實現(xiàn)消滅絕對貧困的世界目標。作為世界減貧最主要的貢獻者，中國政府歷來高度重視扶貧問題。但由于歷史原因，社會各界普遍認為我國貧困人口集中在廣大農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致長期以來扶貧事業(yè)主要集中在農(nóng)村，城市貧困卻被忽略。截至2019年年末，中國農(nóng)村貧困人口從2012年的9 899萬人減少到551萬人，累計減少9 348萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降到0.6%?？梢哉f，世界減貧要看中國，殊不知，中國城市貧困問題已愈發(fā)嚴峻。按照我國學(xué)者測算，2003—2012年，城市貧困人口從2 200萬增至3 295萬，貧困發(fā)生率上升至4.63%，城市貧困發(fā)生率未降反升。2018年，鐘茂初、宮蒲光、曹金萍等多名代表再次通過全國“兩會”為城市貧困發(fā)聲，城市貧困問題日趨嚴重應(yīng)該趁早重視，尤其要關(guān)注城市貧困對象，建議將城市貧困納入新時期扶貧戰(zhàn)略的政策議程，統(tǒng)籌政府和社會各界的資源，謀劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的治貧路徑。

然而，切實有效的城市貧困治理有賴于對以下問題的回答：新時期我國城市貧困者有哪些？表現(xiàn)出何種特征？又該如何治理？筆者認為，只有從歷史的角度出發(fā)，理順城市貧困的國際化演變脈絡(luò)，掌握我國城市貧困的特色與轉(zhuǎn)型特點，才能正確認識貧困的本質(zhì)，并指出當(dāng)下城市扶貧的問題以及未來城市貧困的治理方向。

二、城市貧困演變的典型特點：舊貧困到新貧困

貧困問題與人類歷史一樣悠久，但貧困作為一種社會問題并不是從來就有的，它是在氏族社會解體后，人類社會進入以社會大分工和財產(chǎn)私有制為主要特征的階級社會或不平等社會以后才產(chǎn)生的。而城市貧困問題是工業(yè)革命以后才逐漸突顯并伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而持續(xù)演變。工業(yè)革命使原有家庭和社區(qū)逐漸解體，其再分配與保障功能也隨之弱化，社會原子化、流動性、收入工資化、社會風(fēng)險個體化等因素共同推動了城市貧困問題的產(chǎn)生[1]。隨著資本主義工業(yè)社會的發(fā)展，生產(chǎn)模式從福特主義(Fordist)向后福特主義(Post-Fordist)轉(zhuǎn)變，城市貧困人口也經(jīng)歷了從舊貧困到新貧困轉(zhuǎn)變的歷史路徑[2]。所謂舊貧困，是指個人或家庭因物質(zhì)缺乏而無法持續(xù)自身生活的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為收入貧困，主要原因是個體因素及自然環(huán)境。新貧困超越了舊貧困的狹隘視角，不僅表現(xiàn)出經(jīng)濟物質(zhì)上的相對匱乏，還體現(xiàn)在需要滿足的制度性社會排斥與權(quán)力貧困[3]。在福特主義時期，標準化的工業(yè)大生產(chǎn)為產(chǎn)業(yè)工人提供了相對穩(wěn)定、統(tǒng)一的正式社會福利，城市貧困主要為殘疾人、老年人、單親家庭等，通過收入調(diào)查型社會救助制度和慈善事業(yè)給予其保障[4]。20世紀70年代以后，一方面，以產(chǎn)業(yè)多樣化、企業(yè)小型化、就業(yè)非正規(guī)化、需求多樣化為特征的后福特主義在資本主義國家興起；另一方面，西方國家面臨嚴重的經(jīng)濟危機，以政府為主導(dǎo)的社會福利制度全面收縮，城市新貧困群體開始出現(xiàn)[5]。城市新貧困群體以勞動者為主(即勞動貧困)，包括低收入家庭中長期失業(yè)的年輕人、非法就業(yè)的移民、低收入家庭的無房戶等[6]。雖然他們具備一定的勞動能力，但無法通過自身努力實現(xiàn)脫貧，并往往被社會福利制度所忽略。因此，與舊貧困不同，城市新貧困并非單一因素所致，而是來自多重且復(fù)雜的因素，各因素之間相互交織。傳統(tǒng)福利制度的失效，使得城市扶貧問題面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)，要求根據(jù)貧困特點實施更加高效、全面、多樣化的貧困治理措施。在中國，改革開放以后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、勞動力的鄉(xiāng)城遷移以及扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型使我國城市貧困既與國際趨勢相似但又呈現(xiàn)出顯著的中國特色。具體而言，我國城市貧困問題由舊貧困向新貧困轉(zhuǎn)變中體現(xiàn)為以下4個特征。

(一)貧困主體由傳統(tǒng)貧困向就業(yè)貧困轉(zhuǎn)變

改革開放以前，城市地區(qū)實行充分就業(yè)政策，有效保障了城市勞動者的基本生活，城市貧困主體為“三無”人員(無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人、無固定生活來源)，即因個體勞動力喪失或不具備勞動能力而引發(fā)的貧困，一般又視作傳統(tǒng)貧困人員。據(jù)民政部統(tǒng)計資料顯示，除2007年和2008年外，各年“三無”人員數(shù)量均在100萬以下，并且自2007年以后，絕對規(guī)模呈現(xiàn)快速下降趨勢，到2019年年底城市特困人員已下降至29.5萬，僅占城市居民最低生活保障人數(shù)的3.42%。改革開放以來，國有企業(yè)、社會福利制度、戶籍制度三大改革以及長期嚴峻的就業(yè)形勢，產(chǎn)生了新的城市貧困人口。按照民政部的分類，當(dāng)前我國城市貧困人口基本劃分為以下5類：(1)“三無”人員；(2)貧困失業(yè)人員；(3)貧困就業(yè)人員；(4)經(jīng)濟困難居民(如殘疾人、老年人等)；(5)貧困大學(xué)生。其中第一類和第四類人員屬于傳統(tǒng)城市貧困人口，第二、三類和第五類人員屬于城市新貧困人口。但由于民政部主要統(tǒng)計城市戶籍人口，農(nóng)民工被排除在外。若加上農(nóng)民工群體，我國城市新貧困人口主要包括城市貧困失業(yè)人員、貧困就業(yè)人員、貧困大學(xué)生群體及貧困農(nóng)民工群體。與傳統(tǒng)貧困群體不同，新貧困人員主要表現(xiàn)為就業(yè)貧困。同西方社會相比，我國城市貧困不是因為經(jīng)濟蕭條所致，相反，是經(jīng)濟高速發(fā)展的“副產(chǎn)品”，如國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級引致的下崗失業(yè)人員和新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的大規(guī)模農(nóng)民工構(gòu)成了我國城市貧困的主要群體。

(二)貧困性質(zhì)由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變

與國外貧困研究相一致，貧困問題不僅要從絕對的角度去認識，更需要注重從相對視角進行分析[7]。因此，就貧困性質(zhì)而言，包括絕對貧困和相對貧困。一般而言，與絕對貧困僅關(guān)注物質(zhì)條件不同，相對貧困則更加重視法定權(quán)利、社會參與、綜合發(fā)展等方面。其貧困維度廣、致貧風(fēng)險高的特征不僅是區(qū)別于絕對貧困的重要標準，亦是對當(dāng)前因經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雙重調(diào)整引發(fā)的就業(yè)貧困的高度概括?？梢哉f，我國城市貧困的新舊演變，使得貧困研究的焦點從以“三無”人員為主的絕對貧困開始向以農(nóng)民工為主的城市相對貧困群體轉(zhuǎn)移。與“三無”人員貧困特征不同，后者普遍具備勞動能力。雖然進城務(wù)工一定程度上增加了農(nóng)民收入，基本擺脫了絕對收入貧困，但依舊存在著使其無法從根本上擺脫的相對貧困——權(quán)利貧困和能力貧困。

1.權(quán)利貧困

無論是貧困的失業(yè)人員、就業(yè)人員、大學(xué)生還是農(nóng)民工群體，在城市地區(qū)因無法享受社會和法律公認的足夠數(shù)量和質(zhì)量的工作、住房、教育、收入、醫(yī)療、社保、晉升機會等權(quán)利，勢必會進一步催生出貧困問題[8]。以社會保障權(quán)為例，失業(yè)人員需繳費15年且達到退休年齡才能申請辦理退休手續(xù)享受養(yǎng)老保險，然而調(diào)查表明下崗失業(yè)人員中僅有35.5%和5.4%的人員分別繳納了養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，接近90%的失業(yè)者表示因沒有參保而感到憂慮[9]。作為本該享受社會保障的最迫切群體，絕大部分城市新貧困群體并沒有充分享受這一待遇。從住房來看，據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年在城市擁有自有住房的農(nóng)民工僅占0.9%。隨著城市房價的持續(xù)走高，購房優(yōu)惠政策的缺失，使得流動人口在城市購房的難度逐年增大，有學(xué)者通過對所選定的50個城市進行評估得出，2018年流動人口購買商品性住房的比例平均只有10.76%，參加住房公積金的比例均值為7.24%[10]。

2.能力貧困

森(Sen)指出，“貧困最終并不是收入問題，而是一個無法獲得最低限度需要的能力問題”[11]。與舊貧困群體致貧因素不同，新貧困群體并不是因為身體健康狀況等個體因素所致，而是由于缺乏與城市市民同等的社會權(quán)利和就業(yè)機會以及工資水平過低難以滿足生活需求。因此，城市貧困者的能力不足更多的是由于人力資本不足，如受教育程度低、勞動技能不高、健康生存能力弱等，而基本權(quán)利缺失、保障不足、社會階層低下且固化、社區(qū)關(guān)系簡單、職業(yè)穩(wěn)定性差等原因造成社會資本積累嚴重不足。城鄉(xiāng)二元分割的戶籍藩籬阻礙農(nóng)民工跨越城鄉(xiāng)差異，難以維系社會資源并實現(xiàn)與城市居民的互利互惠，導(dǎo)致社會資本擴展空間受限。

(三)貧困致因由原生性貧困向再生性貧困轉(zhuǎn)變

原生性貧困主要指貧困者因物質(zhì)匱乏、社會經(jīng)濟狀況差，從自我內(nèi)心感覺到城市教育、醫(yī)療、社會保障等方面待遇綜合性不足的現(xiàn)象?？梢哉f，原生性貧困本質(zhì)上是由于自然環(huán)境惡劣所致，農(nóng)村貧困恰屬于典型的原生性貧困。而與之相對應(yīng)的再生性貧困，主要是由于社會結(jié)構(gòu)與政策變遷以及公共突發(fā)事件等社會因素所引起的相對貧困狀態(tài)。相較于農(nóng)村貧困，城市貧困的致貧根源并不是個人生存技能的缺失與自然資源不足所致，而更多的是經(jīng)濟、社會體制變革的代價，應(yīng)從經(jīng)濟差異、保障制度、分配制度等方面找原因。因此，城市新貧困屬于典型的再生性貧困，無法在短期內(nèi)迅速改變貧困狀態(tài)。尤其是在日新月異的當(dāng)代社會，科學(xué)技術(shù)的進步給人們的生活帶來便利的同時，也在逐步改變著就業(yè)結(jié)構(gòu)，注入新的失業(yè)風(fēng)險，尤其是低水平就業(yè)者的失業(yè)風(fēng)險。麥肯錫評估，隨著人工智能技術(shù)的日漸成熟，2016—2030年間，中國被人工智能替代的全職員工的規(guī)模預(yù)計為4 000萬～4 500萬人。

突發(fā)公共危機事件進一步突顯城市貧困者的脆弱性。城市貧困群體不僅在社會權(quán)利或資本上遠遠落后于城市市民且缺乏應(yīng)對突如其來的自然災(zāi)害、疾病、事故等突發(fā)事件的能力，由此使他們無法擺脫貧困，陷入貧困的深淵。新型冠狀病毒肺炎疫情(COVID-19)的爆發(fā)使城市貧困者就業(yè)較為集中的住宿餐飲、批發(fā)零售等服務(wù)型行業(yè)以及建筑業(yè)等勞動密集型行業(yè)受到巨大沖擊。對于城市新貧困者而言，突發(fā)性公共危機事件再次將低收入群體拖入貧困的泥潭。2020年應(yīng)屆高校畢業(yè)生達到874萬，但受疫情影響就業(yè)崗位減少，就業(yè)崗位結(jié)構(gòu)矛盾突出，競爭壓力增大給正在找工作的大學(xué)生就業(yè)帶來了困擾，尤其是困難大學(xué)生，急于找工作結(jié)果卻往往差強人意。有研究估計，新冠肺炎疫情將導(dǎo)致全球新增4.2億至5.8億的貧困人口[12]。

(四)貧困狀態(tài)由短期貧困向長期貧困轉(zhuǎn)變

從傳統(tǒng)的城市“三無”人員到困難就業(yè)人員、失業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民、大學(xué)生以及農(nóng)民工，貧困主體較農(nóng)村貧困人口復(fù)雜、多樣且不同人群之間的貧困致因、特征又大不相同，理應(yīng)制定具體的、有針對性的治理措施，勢必就會加大當(dāng)前及今后城市扶貧治理的難度。貧困群體的流動也給短期治理帶來了困難。中國人口頻繁的城鄉(xiāng)流動，使得城市貧困問題始終搖擺于城鄉(xiāng)之間，無論是參照城市治理之策，還是依據(jù)精準扶貧治理之道，均未有研究證明可以完全消除城市貧困。依據(jù)農(nóng)村貧困治理的經(jīng)驗，將長期堅持精準扶貧理念不能變。城市異于農(nóng)村，除了城鎮(zhèn)居民以外，還容納了大量外來人口。2018年，全國流動人口2.41億人，其中外出農(nóng)民工1.72億人。依據(jù)國家人口計生委發(fā)布的2012年《中國流動人口發(fā)展報告》顯示，這一部分流動人口如農(nóng)民工群體，在公共服務(wù)、社會保障、經(jīng)濟地位、社會參與和身份認同5個方面總體融合水平不高，僅36.4分(取值范圍0～100)，市民化進度緩慢且因社會參與渠道較少，35%的流動人口從未參加現(xiàn)居住地舉辦的任何活動。在現(xiàn)居住地參加選舉、評先進以及業(yè)主委員會活動的比例均不足10%。而據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，到2018年，在500萬人以上的大城市中，進城農(nóng)民工的城市歸屬感僅16.8%且僅有26.5%的人參加過所在社區(qū)組織的活動[13]。人口流動中的社會融合是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要環(huán)節(jié)。但社會融合也是一個長期的過程，是一個漸進的過程。在市場經(jīng)濟條件下，一方面城市的大門徹底打開，關(guān)不上了；另一方面城市福利只能有限開放，因為城市的資源也是有限的。政府需要把握好人口城市化和市民化的節(jié)奏，避免農(nóng)村凋敝和城市超載的雙重困境，“群體接納”的同時恐怕需要“個體排他”，提高城市的準入門檻，緩解外來人口增長壓力[14]。為此，城市貧困的狀態(tài)不是短期內(nèi)形成和發(fā)生的，更不是能消除的，而是需要分析其演變的脈絡(luò)，了解其變化的規(guī)律，但這個過程一定是長期的。

三、當(dāng)前城市貧困治理模式的主要問題

一直以來，城市都是經(jīng)濟發(fā)展與體制改革的重心，但隨著經(jīng)濟發(fā)展，城市人群的收入差距逐漸拉大，城市新貧困產(chǎn)生，體制變革進一步推動了貧困問題的升級。無論是城市貧困還是農(nóng)村貧困，其產(chǎn)生原因、帶來的社會影響均是綜合性的，涉及政治、經(jīng)濟、文化、法制、社會保障等各個方面。但事實上，城市貧困又不同于農(nóng)村貧困，使得其扶貧的關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)變遷的良性循環(huán)。因此，城市扶貧本質(zhì)上是一個關(guān)于城市貧困的公共治理問題。而隨著城市舊貧困向新貧困轉(zhuǎn)變，以社會保障權(quán)為核心的人權(quán)意識的確立以及市場化、全球化的發(fā)展，當(dāng)前以最低生活保障制度為核心的貧困治理模式恐越來越難以適應(yīng)時代的需求。

(一)貧困治理主體單一，過度倚重政府部門

何謂治理？全球治理委員會指出治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它使相互沖突的、不同的利益得以調(diào)和同時采取共同行動的連續(xù)過程[15]。城市貧困人群結(jié)構(gòu)多樣，貧困特征復(fù)雜，要徹底實現(xiàn)扶貧治理，僅靠任何單一主體都將是獨木難支。如前所述，城市新貧困群體是20世紀90年代國有企業(yè)改革、戶籍制度改革等國家宏觀經(jīng)濟社會政策帶來的歷史產(chǎn)物，因此政府在城市扶貧中承擔(dān)主要責(zé)任是必然選擇。但是，作為主要責(zé)任主體并不等于政府包辦。當(dāng)前政府大包大攬的扶貧方式產(chǎn)生的城市反貧困政策的覆蓋面窄、扶貧主導(dǎo)部門的權(quán)力弱化、扶貧過程中人員考核偏差以及扶貧效果不佳等問題均證明了政府作為單一治理主體的局限性。另外，受企業(yè)利益導(dǎo)向的影響，市場主體極易出現(xiàn)排他性和自然壟斷又囿于自身信息不對稱，其城市貧困的治理深度有限，倘若城市反貧困完全由市場挑大梁，亦恐公平被扭曲。2019年年末，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.2%，較2018年略有上升，就業(yè)狀況不容樂觀，給城市貧困帶來了治理隱患。為此，從研究來看，這與福利多元主義理論指出的任何供給主體都存在缺陷，讓國家或者市場承擔(dān)完全責(zé)任是錯誤的觀點不謀而合。這也無疑給非政府組織的發(fā)展帶來了空間，其非營利性、靈活性、服務(wù)性的特點有利彌補了政府和市場的失靈。但當(dāng)前非政府組織參與扶貧的具體辦法還未出臺，社會扶貧和市場扶貧的作用還未有效發(fā)揮，大扶貧格局暫未形成也是事實[16]。同時，非政府組織自身的合法性問題、內(nèi)部管理問題都未得到根本解決，依舊難改其參與度太低的命運。雖然政府、市場、非政府組織均參與城市貧困治理，但分散治理，“碎片化”嚴重，未形成合作扶貧局面，嚴重影響了扶貧效率和效果。

(二)貧困治理方式單一，以收入轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)

反觀現(xiàn)行的城市新貧困治理，由于長期以來將貧困治理理解為以提供物質(zhì)資源解決貧困人口困難，等同于絕對貧困治理之策，因而是一種傳統(tǒng)的“授人以魚”式的簡單輸入。這與“治理”所倡導(dǎo)的在社會公正、多主體協(xié)商參與指導(dǎo)下獲取反貧困所需的政治支持和知識技能的理念背道而馳。1999年，我國《城市最低生活保障條例》正式發(fā)布，在全國所有的城市和縣級人民政府所在地的鎮(zhèn)均建立了城市居民最低生活保障制度，標志著我國城市貧困居民最低生活保障制度法制化，經(jīng)過近20年的努力，我國城市反貧困取得了一定成績，截至2019年年末，城市低保人數(shù)從2002年的819萬戶、2 064.7萬人減少到524.99萬戶、860.9萬人。但值得注意的是，城市低保對象作為低于城市最低生活水平、與農(nóng)村貧困人口的絕對貧困狀態(tài)相似是需要得到社會救助才能維持生存的弱勢群體，因此，加大對城市低保制度的政策調(diào)試，提高救助標準以滿足城市反貧困的需要理所應(yīng)當(dāng)。可隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進以及經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市新貧困人口更多地呈現(xiàn)出以能力貧困、權(quán)利貧困、就業(yè)貧困為特征的長期相對貧困狀態(tài)，而此時依舊依賴于傳統(tǒng)的城市最低保障制度來治理城市貧困略顯單一且滯后。改革開放以來，我國在城市扶貧方面進行創(chuàng)新治理。在城市設(shè)立下崗再就業(yè)服務(wù)中心，按月給下崗工人發(fā)放基本生活費，幫助他們尋找新的工作或是鼓勵貧困者參與再就業(yè)工程以增加收入，但并未改變以收入轉(zhuǎn)移支付的傳統(tǒng)扶貧方式的本質(zhì)?？梢?，當(dāng)前城市新貧困的扶貧，還僅停留在提供物質(zhì)的“扶”，而非構(gòu)建公平、法治的社會制度的“治”，勢必?zé)o法根本解決城市貧困問題，其根本在于未看到當(dāng)前我國城市貧困正由舊貧困向新貧困演變與升級的焦灼形勢。

(三)貧困治理體系僵化，政策間缺乏協(xié)調(diào)性

基于上述問題分析，任何單維度的治理方式都無法解決城市貧困問題。當(dāng)前雖有眾多主體參與到城市反貧困中來，但大多都是處于零星的供給狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性的制度設(shè)計。我們說，在多元主體供給的治理體系中，制度設(shè)計是規(guī)范社會權(quán)力運行和維護公共秩序的重要一環(huán)，也是國家治理體系中的核心組成因素，而治理的方法和路徑回答了“如何治理”的問題。從治理城市貧困的方法和路徑上來看，《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》《城市居民最低生活保障條例》《失業(yè)保險條例》《社會救助暫行辦法》等通過就業(yè)、城市最低生活保障、社會救助措施保障了城市貧困者的基本生活。但隨著制度的運行，制度本身的問題日益暴露，如城市低保對象身份識別難，家庭收入核實不精準等。失業(yè)保險也體現(xiàn)出相對保障不足、被動性促進就業(yè)，失業(yè)金存在不繳或者少繳甚至是冒領(lǐng)的現(xiàn)象?！渡鐣戎鷷盒修k法》中雖然明確了低保運行的財政責(zé)任，但未建立明確的權(quán)責(zé)機制以及各級政府間責(zé)任劃分缺乏明確指標的設(shè)計，對于基層居委會介入方式亦未予以明確，制度本身存在的地方政府救助的自主性與中央政府的統(tǒng)一性相矛盾[17]。長此以往，貧困治理政策將趨于“碎片化”，加上缺乏國家頂層制度支持和專項法律保障勢必導(dǎo)致治理體系僵化，阻礙貧困治理的效率。更可怕的是，貧困階層一旦形成便具有再生產(chǎn)性質(zhì)，農(nóng)民工子女在教育、工作、社會網(wǎng)絡(luò)等方面同樣存在的社會排斥現(xiàn)象很容易出現(xiàn)代際轉(zhuǎn)移，新生代農(nóng)民工群體相對貧困困境已經(jīng)出現(xiàn)。同時，當(dāng)前以增加收入、“送溫暖”等扶貧方式在城市新貧困治理中依舊占主導(dǎo)，缺乏創(chuàng)新，治理系統(tǒng)基本上屬于封閉式運行，政府、市場、第三方組織關(guān)系難以明確，其根源仍在于單一治理主體固守陳舊的扶貧理念制約了城市新貧困治理政策的開放性與開拓性。

四、創(chuàng)新可持續(xù)的現(xiàn)代城市貧困治理路徑

很顯然，城市貧困問題已成為我國城市化進程中無法回避的社會問題，如何有效治理城市貧困問題關(guān)系到未來經(jīng)濟能否持續(xù)發(fā)展，社會能否長治久安。當(dāng)前城市貧困治理的困境，關(guān)鍵在于一直以來國家暫未建立城市貧困治理體系，社會各界對于城市貧困問題不重視。針對城市貧困治理，也僅依賴經(jīng)濟發(fā)展的自我調(diào)節(jié)，而忽略了市場失靈。隨著貧困問題的不斷升級與演變，以收入作為生計的核心評判標準開始受到動搖，貧困者的生計內(nèi)容也在不斷豐富與完善。生計的本質(zhì)是謀生手段，其主要內(nèi)容包括謀生手段所需的能力、資產(chǎn)(物質(zhì)資源、社會資源)和活動等方面。當(dāng)生計能夠應(yīng)付和從壓力中恢復(fù)，維持或加強其能力和資產(chǎn)，同時不損壞自然資源基礎(chǔ)時，才是可持續(xù)性的。為此，貧困者能力的再造對于生計的可持續(xù)以及自身脫貧就顯得至關(guān)重要[18]，能力的再造是指獲得自然的、物質(zhì)的、人力的、金融的和社會的資本的權(quán)利和能力，并將受到制度環(huán)境和社會關(guān)系的調(diào)節(jié)[19]。城市貧困治理的根本即在于消除阻礙貧困者生計以及恢復(fù)可持續(xù)生計的因素。為此，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(UNCED)將可持續(xù)生計(sustainable livelihoods，SL)引入行動議程，而將擁有穩(wěn)定的、整體的可持續(xù)生計作為根除未來貧困的目標，其本質(zhì)與當(dāng)前我國城市貧困治理堅持可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)、以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同共治的現(xiàn)代社會治理體系的邏輯高度契合。

(一)從傳統(tǒng)扶貧理念向可持續(xù)生計理念轉(zhuǎn)變

改革開放至今，城市貧困正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)貧困向就業(yè)貧困、從絕對貧困向相對貧困、從原生貧困向再生性貧困、從短期貧困向長期貧困的演變，貧困群體趨于多樣化，貧困致因趨于深層次化和復(fù)雜化。但貧困治理理念依舊狹隘，僅集中于貧困問題的某些方面，如低收入，而未考慮貧困的其他方面，例如社會排斥和群體脆弱性。如若一如既往的沿用傳統(tǒng)的資源配置“碎片化”、政策措施分散化、治理路徑“短期化”的被動扶貧理念，就難以形成扶貧合力，勢必?zé)o法解決城市貧困問題。區(qū)別于傳統(tǒng)貧困治理理念，可持續(xù)生計概念框架為我國治理城市新貧困提供了新理念：第一，盡管經(jīng)濟增長可能對減貧至關(guān)重要，但兩者不存在必然的聯(lián)系，因為這一切都取決于窮人利用不斷擴大的經(jīng)濟機會的能力。第二，人們意識到，窮人自己設(shè)想的貧困不僅僅是低收入問題，而且還包括其他方面，如健康狀況不佳、受教育水平低、缺乏社會交往等而表現(xiàn)出一種脆弱感和無力感的狀態(tài)。此外，貧窮的不同方面之間存在著重要聯(lián)系，一方面的改善對另一方面產(chǎn)生了積極的影響，如提高受教育水平可能會對他們的健康水平產(chǎn)生積極影響，從而可能提高他們的生產(chǎn)能力。第三，窮人往往最了解自己的情況和需要，因此必須參與旨在改善他們命運的政策和項目設(shè)計。如果在制度設(shè)計方面有足夠的發(fā)言權(quán)，窮人通常更致力于執(zhí)行。城市貧困治理實踐需要統(tǒng)籌安排，避免單一路徑依賴，重視整體治理措施的協(xié)調(diào)，鼓勵窮人自身參與到治理中去同可持續(xù)生計理論內(nèi)在的整體性、系統(tǒng)性邏輯相一致。

(二)從單一救助向多元共治轉(zhuǎn)變，構(gòu)建城市貧困多維合作機制

消除貧困的關(guān)鍵在于發(fā)展個體、家庭、社區(qū)和社會，改善各個層次上生計系統(tǒng)的能力。政府提供社會福利是為了糾正“市場失靈”，國家和市場(企業(yè))共同提供福利是為了糾正“家庭失靈”，家庭和社區(qū)提供福利則是為了彌補“市場失靈”和“政府失靈”。因此，中國式的城市貧困治理依靠任何單一主體是遠遠不夠的，任何單一主體包攬福利供給都必然導(dǎo)致供給不足，這勢必要求政府、企業(yè)、家庭和社區(qū)形成相互補充的合作生產(chǎn)之路以及在“平等、公正、參與”的原則基礎(chǔ)上共同解決城市貧困問題的治理模式。但混合不等于混雜，需要明確各主體的責(zé)任，尤其需要探索政府與非政府組織合作治理城市貧困之道，做好服務(wù)經(jīng)辦工作。社會力量參與進一步提升城市扶貧的治理效率，如發(fā)揮商業(yè)保險公司參與基本醫(yī)療保險經(jīng)辦的優(yōu)勢，提供商業(yè)補充醫(yī)療保險產(chǎn)品；利用紅十字會、基金會、行業(yè)協(xié)會等非政府組織宣傳籌資和社會募捐獲取就業(yè)機會，建立專項資金抵御城市貧困者步入絕對貧困的風(fēng)險。

(三)完善城市貧困治理的政策體系，拓展以收入保障為核心的貧困治理邊界

城市貧困相對性與流動性的特點對我國當(dāng)前的制度設(shè)計提出新的要求，如戶籍制度改革的緊縮與寬松走向?qū)㈥P(guān)系到城鄉(xiāng)二元分割與城市貧困人口復(fù)雜的程度，而社會保障制度設(shè)計應(yīng)該更加關(guān)注保障城市貧困者的福利，以促進實現(xiàn)福利供給的普惠公平，同時，新時期城市法律修訂應(yīng)以促進保障貧困者政治、經(jīng)濟、文化、衛(wèi)生、教育等基本社會權(quán)利為基礎(chǔ)。另外，需要打破城市低保制度的戶籍限制，將陷入貧困的農(nóng)民工納入城市低保范疇，以居住時間和收入水平作為是否享受低保待遇以及待遇水平的衡量標準。擴大預(yù)防式扶貧政策范圍，擴大社會保險的覆蓋面。在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險基本實現(xiàn)全覆蓋的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，尤其需要以失業(yè)保險為核心，建立農(nóng)民工失業(yè)風(fēng)險防范機制和再就業(yè)培訓(xùn)機制。由于農(nóng)民工群體的流動性特點，社會保險權(quán)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)的順暢與否成為農(nóng)民工權(quán)益保障的關(guān)鍵，這必然涉及我國社會保障制度的綜合改革。城市貧困治理必須與戶籍制度改革、社會保障制度改革、應(yīng)急管理制度建設(shè)相互協(xié)調(diào)，共同推進。社會保障與反貧困治理不應(yīng)分離，須探索出實現(xiàn)二者的聯(lián)動機制[20]。更重要的是，要重視多項法律制度間的銜接，確保提供優(yōu)質(zhì)的制度保障。以權(quán)利、能力、精神貧困為主的城市相對貧困者以勞動階層為主，堅持以勞動就業(yè)為核心的開發(fā)式扶貧是解決城市貧困問題的根本出路。而城市貧困群體在于人力資本和社會資本偏低，就業(yè)難已成為不爭的事實。因此，以職業(yè)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)為主的人力資本提升計劃與以資源互通、信息共享為主的社會資本擴展計劃應(yīng)當(dāng)成為扶貧治理的創(chuàng)新路徑。各供給主體應(yīng)依托當(dāng)前先進科學(xué)技術(shù)以信息網(wǎng)絡(luò)為媒介，有效銜接各行業(yè)扶貧資源，做好城市扶貧宣傳與自我宣傳，綜合運用科技扶貧、互聯(lián)網(wǎng)扶貧，帶領(lǐng)貧困者積極主動地參與到社會大家庭中去。

(四)豐富城市社區(qū)功能，多措并舉促進貧困者高度參與

社區(qū)作為城市居民最基層的自治組織，相比其他治理主體更接近城市貧困者，對他們的生活狀況更為了解。因此，無論是城市舊貧困者還是新貧困者，無論是絕對貧困群體還是相對貧困群體都離不開社區(qū)。首先，城市貧困者受經(jīng)濟條件、文化傳統(tǒng)、貧困人口本身及家庭等多種因素影響，長期受到來自社會各方面的壓力和輕視，比社會中其他群體更加感覺到悲觀和不自信，也缺乏自我脫貧的積極性，失去了脫貧的“志氣”，被動地接受外來幫扶和物資救助。長期接受單一“輸血式”的社會救助，早已磨平貧困者“自救”意識，精神上容易懶散。久而久之，將產(chǎn)生自我否定、自卑等負面情緒，認為“我天生就是窮人”，嚴重影響生活積極性，害怕融入社會群體而受到排斥。此時，社區(qū)通過開展如茶話會、慶生會等活動，組織各類貼近生活的公益活動如大掃除計劃、技術(shù)小能手等吸引貧困者參與社區(qū)自治，引導(dǎo)其“走出來”，逐漸培養(yǎng)貧困成員的民主意識和互助精神，促進貧困成員之間以及與非貧困人員之間的溝通和交流，發(fā)揮社區(qū)在城市扶貧方面的精神凝聚功能。其次，堅持可持續(xù)治理理念，在政策設(shè)計上，社區(qū)工作人員應(yīng)更傾向于注重培養(yǎng)提升城市貧困者的脫貧信心，避免其落入貧困文化陷阱，尤其需要確保將外界的知識信息、科學(xué)技術(shù)傳遞到貧困者手中。依托社區(qū)工作者宣傳，組織活動；聘請心理咨詢師 “一對一”心理治療；發(fā)揮社區(qū)社會工作者的專業(yè)優(yōu)勢，注重物質(zhì)幫扶和精神關(guān)愛；扶貧干部聯(lián)合社區(qū)社會工作者上門走訪并講解政策與脫貧案例等形式，宣傳可持續(xù)治理理念，使貧困者耳濡目染地建立起自我扶貧與脫貧的斗志，逐步實現(xiàn)以自我激勵、自我選擇、自我參與、自我評估為核心的“一站式”高度參與，但必須意識到這個過程的長期性和艱巨性。雖然社區(qū)參與城市反貧困能發(fā)揮重要作用，但我國社區(qū)發(fā)展尚處于起步階段，社區(qū)內(nèi)的社會性資源沒有什么積累，社區(qū)的組織資源還有待開發(fā)，廣大居民特別是非貧困者對社區(qū)的認同感不強等都將影響到社區(qū)參與城市反貧困作用的發(fā)揮。