吳　羽

(華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，上?！?01620)

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美國刑事法律援助中的合同制度研究：成因、發(fā)展與困境

吳羽

(華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，上海201620)

摘要：合同制度是美國主要的刑事法律援助實(shí)施機(jī)制，其采用政府與律師、律師事務(wù)所等個人或機(jī)構(gòu)簽約的形式為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)服務(wù)。美國合同制度產(chǎn)生與發(fā)展的基礎(chǔ)是貧困者辯護(hù)服務(wù)的客觀需求，解決與公設(shè)辯護(hù)人辦公室有關(guān)的利益沖突案件，控制法律援助成本?？傮w上，合同制度受到人口稀少的州或縣的青睞，在貧困者辯護(hù)體系中發(fā)揮補(bǔ)充性作用，并由相關(guān)規(guī)范性文件指導(dǎo)運(yùn)行。當(dāng)前合同制度面臨資金匱乏、合同律師案件負(fù)荷量過重、代理質(zhì)量下降等困境。合同制度只有樹立質(zhì)量優(yōu)于成本的理念，才能維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利。

關(guān)鍵詞:美國；刑事法律援助；合同制度；貧困者；律師辯護(hù)權(quán)

一、引言

刑事法律援助由律師的慈善舉動轉(zhuǎn)變?yōu)閲业幕玖x務(wù)，是“自第二次世界大戰(zhàn)以來，法律方面最重要的革命”[1]，這也是刑事司法文明化的必然結(jié)果。*刑事法律援助國家義務(wù)化表明律師不是刑事法律援助的義務(wù)主體，律師有能力實(shí)施辯護(hù)活動并不附帶出律師有義務(wù)提供刑事法律援助。對此，有學(xué)者指出，美國使用強(qiáng)制力量增加公益性法律服務(wù)的數(shù)量及使律師公益負(fù)擔(dān)平均化沒有取得成功，20世紀(jì)70年代晚期，美國律師協(xié)會和紐約市律師業(yè)協(xié)會考慮要求成員提供公益性法律服務(wù)，但遇到成員的抵制而偃旗息鼓。參見文獻(xiàn)[2]。作為對抗制訴訟模式的代表性國家，美國刑事司法中的律師發(fā)揮著至為關(guān)鍵的作用。在美國，公民律師辯護(hù)權(quán)的法律基礎(chǔ)為1791年生效的聯(lián)邦憲法第六修正案，“多年來，支持者用來保護(hù)被告人獲得律師有效幫助(effective assistance)這一基本權(quán)利的主要途徑是美國聯(lián)邦憲法第六修正案，亦被納入第十四修正案”。[3]不過，最初聯(lián)邦憲法第六修正案的適用范圍較為狹窄，基于保障犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利和公平審判的要求，此后聯(lián)邦最高法院在一系列的判決中對第六修正案進(jìn)行了擴(kuò)張性解釋，代表性判例有1932年鮑威爾訴亞拉巴馬州案(Powell v. Alabama)、*Powell v. Alabama, 287 U.S. 45(1932).1938年約翰遜訴策爾普斯特案(Johnson v. Zerbst)、*Johnson v. Zerbst, 304 U.S. 458(1938).1942年貝茨訴布雷迪案(Betts v. Brady)、*Betts v. Brady, 316 U.S. 455(1942).1963年吉迪恩訴溫萊特案(Gideon v. Wainwright)、*Gideon v. Wainwright, 372 U.S. 335(1963).1967年高爾特案(In re Gault)、*In re Gault, 387 U.S. 1(1967) .1972年阿杰辛格訴哈姆林案(Argersinger v. Hamlin)、*Argersinger v. Hamlin, 407 U.S. 25(1972).1979年斯科特訴伊利諾斯州案(Scott v. Illinois)*Scott v. Illinois, 440 U.S. 367(1979).及2002年亞拉巴馬訴謝爾頓案(Alabama v. Shelton)*Alabama v. Shelton, 535 U.S. 654(2002).等，其中，“吉迪恩案”具有里程碑式的意義，該案判定，在法庭中，律師是“必需品”，而非“奢侈品”，某種意義上，美國刑事法律援助制度或貧困者辯護(hù)制度發(fā)端于1963年。根據(jù)上述判決，輕罪案件中的貧困犯罪嫌疑人、被告人可以享有政府提供免費(fèi)的律師辯護(hù)服務(wù)，*在美國，一般認(rèn)為，最高刑期為一年以上監(jiān)禁刑的犯罪屬于重罪，其余屬于輕罪。這極大地擴(kuò)大了犯罪嫌疑人、被告人獲得刑事法律援助的范圍。

然而，作為世界上最為發(fā)達(dá)的國家之一，美國刑事訴訟中絕大多數(shù)的犯罪嫌疑人、被告人仍為貧困者。因此，建構(gòu)一整套富有成效的刑事法律援助實(shí)施機(jī)制成為美國刑事司法中的核心問題之一。首先，傳統(tǒng)上是逐案(case-by-case)輪流指定當(dāng)?shù)芈蓭熖峁┓?wù)，這些指定一度是慈善性的，但隨著貧困者代理需求的增加，指定律師開始獲得補(bǔ)償，盡管補(bǔ)償經(jīng)常是象征性的。其次，公設(shè)辯護(hù)人辦公室的建立，被一些司法轄區(qū)所采用，并主要適用于城市地區(qū)。最后，合同制度作為另一個可供選擇的模式，越來越吸引學(xué)者和從業(yè)人員的關(guān)注。[4]概言之，當(dāng)今美國主要有三種刑事法律援助實(shí)施機(jī)制：指定律師制度(Assigned Counsel System)歷史最為久遠(yuǎn)，是解決貧困犯罪嫌疑人、被告人律師辯護(hù)的最早方案；公設(shè)辯護(hù)人制度(Public Defender System)在1914年誕生于加利福尼亞州洛杉磯縣(Los Angeles County)，并逐漸在美國貧困者辯護(hù)體系中占有主導(dǎo)地位；合同制度(Contract System)產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代末，經(jīng)過30多年的發(fā)展，辯護(hù)功能日益彰顯，在美國貧困者辯護(hù)體系中發(fā)揮著重要的作用。

在美國，貧困者辯護(hù)體系中的合同制度，又稱合同項(xiàng)目(contract program)、合同模式(contract method)等，其基本特征是：(州、縣或地方)政府或有關(guān)組織與私人律師、律師事務(wù)所、律師協(xié)會或非營利性機(jī)構(gòu)之間訂立提供辯護(hù)服務(wù)的合同，即后者在一定期限內(nèi)為特定司法轄區(qū)的貧困犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)服務(wù)。美國是世界上較早在刑事法律援助中采用合同制度的國家，合同制度運(yùn)作最為成熟，并成為其他國家借鑒的藍(lán)本。本文對美國合同制度進(jìn)行論述，以期對我國刑事法律援助事業(yè)的發(fā)展有所助益。

二、美國合同制度的成因分析

從法律基礎(chǔ)的視角上看，美國聯(lián)邦最高法院通過一系列判決明確與擴(kuò)充解釋了聯(lián)邦憲法第六修正案律師幫助權(quán)，上述判決要求州政府建立并資助貧困者辯護(hù)方案，為此，美國各司法轄區(qū)積極“建立一些系統(tǒng)的組織為貧困被告人提供代理”[5],在此背景下，合同制度作為一種新型的刑事法律援助實(shí)施機(jī)制受到青睞。從現(xiàn)實(shí)成因上分析，美國采用合同制度主要基于如下三個方面的原因：

第一，貧困者辯護(hù)服務(wù)的客觀需求。美國合同制度的產(chǎn)生與發(fā)展有著深刻的時代背景與現(xiàn)實(shí)動因，歸根結(jié)底，合同制度是公民律師辯護(hù)權(quán)勃興的產(chǎn)物。誠如前文所述，美國聯(lián)邦最高法院不斷擴(kuò)大刑事法律援助的適用范圍，這直接導(dǎo)致受援人的數(shù)量急劇增加。同時，根據(jù)一些實(shí)證研究，美國刑事訴訟中的犯罪嫌疑人、被告人大約80%為貧困者。*《1996年貧困者辯護(hù)》(Indigent Defense, 1996)研究報告指出，大約有3/4的州監(jiān)獄犯人和一半的聯(lián)邦監(jiān)獄犯人由法庭指派律師提供辯護(hù)服務(wù)。See Steven K. Smith & Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Indigent Defense, at 1(1996).《2000年刑事案件辯護(hù)律師》(Defense Counsel in Criminal Cases, 2000)研究報告指出，聯(lián)邦法院中大約66%的重罪被告人和州法院中82%的重罪被告人由公設(shè)辯護(hù)人和指定律師提供辯護(hù)。See Caroline Wolf Harlow, Bureau of Justice Statistics, Defense Counsel in Criminal Cases, at 1(2000). 2000年《貧困者辯護(hù)服務(wù)合同制：一個專門的報告》指出，估計有60%～90%的刑事案件涉及貧困被告人。See The Spangenberg Group, U.S. Dep’t. of Justice, Contracting for Indigent Defense Services: A Special Report, at 3(2000) .因此，大多數(shù)刑事被追訴者沒有經(jīng)濟(jì)能力聘請律師，他們的辯護(hù)律師由政府資助。[6]由于犯罪嫌疑人、被告人大多數(shù)為貧困者，美國各司法轄區(qū)必須采取合適的方式確保貧困犯罪嫌疑人、被告人的律師辯護(hù)權(quán)，以及聯(lián)邦最高法院的要求。在這一背景下，合同制度開始被一些司法轄區(qū)所采用。對此，有學(xué)者指出，合同制度與其他刑事法律援助模式的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)問題是相同的，即犯罪和毒品案起訴的大幅增加，導(dǎo)致公設(shè)辯護(hù)人制度、指定律師制度、合同制度三種方案中的貧困被告人案件數(shù)量猛增。[7]質(zhì)言之，貧困犯罪嫌疑人、被告人案件數(shù)量的激增是合同制度產(chǎn)生與發(fā)展的首要原因。

第二，解決與公設(shè)辯護(hù)人辦公室有關(guān)的利益沖突案件。在律師執(zhí)業(yè)領(lǐng)域，“利益沖突是律師所面臨的最常見也是最困難的問題”[8]。在刑事辯護(hù)活動中，律師與犯罪嫌疑人、被告人的關(guān)系建立在信任的基礎(chǔ)上，律師應(yīng)當(dāng)忠誠于其當(dāng)事人的利益，然而，利益沖突案件可能損及律師與委托人之間的信任關(guān)系，威脅到律師的獨(dú)立性，并最終損害犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利。當(dāng)今世界各國一般通過立法明文禁止律師代理利益沖突案件，這也成為律師基本的職業(yè)倫理要求。實(shí)踐中，最為常見的利益沖突案件是共同被告人(co-defendant)案件。美國聯(lián)邦最高法院在Wheat v. United States一案中認(rèn)定，同一律師不得代理共同被告人案件，即使該律師獲得共同被告人的同意。*Wheat v. United States, 486 U.S. 153(1988).在美國，公設(shè)辯護(hù)人辦公室成為很多司法轄區(qū)解決貧困者律師辯護(hù)的主要方案，由此導(dǎo)致與公設(shè)辯護(hù)人辦公室存在利益沖突的案件時有發(fā)生。由于同一公設(shè)辯護(hù)人辦公室的公設(shè)辯護(hù)人被認(rèn)為是同一律師事務(wù)所的律師成員，如果共同被告人存在利益沖突，該公設(shè)辯護(hù)人辦公室就不得同時進(jìn)行代理。因此，合同制度成為這些司法轄區(qū)解決利益沖突案件的主要方式。1992美國律師協(xié)會(ABA)《刑事司法辯護(hù)服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)》(StandardsforCriminalJusticeProvidingDefenseServices)第5-3.1條甚至認(rèn)為，辯護(hù)服務(wù)合同應(yīng)用激增的首要原因就是解決利益沖突案件，尤其是解決公設(shè)辯護(hù)項(xiàng)目中的利益沖突案件。美國《2007年州公設(shè)辯護(hù)人項(xiàng)目》(PublicDefenderPrograms)研究報告顯示，在19個州立公設(shè)辯護(hù)人項(xiàng)目中，7個州采用逐案與私人律師簽約的方式，6個州采用與私人律師簽訂合同的方式。*See Lynn Langton & Donald Farole, Jr, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State Public Defender Programs, at 7(2007).在特拉華州(Delaware)，大多數(shù)利益沖突案件由州公設(shè)辯護(hù)人辦公室簽約的私人律師處理；在北達(dá)科他州(North Dakota)，私人合同承包人為沒有公設(shè)辯護(hù)人的地區(qū)或利益沖突案件提供貧困者辯護(hù)服務(wù)。*See Stephen D. Owens, Elizabeth Accetta, Jennifer J. Charles, and Samantha E. Shoemaker, U.S. Census Bureau, Indigent Defense Services in the United States, FY 2008-2012, at 6,21(2014).

第三，控制法律援助成本。在美國，很多司法轄區(qū)采用合同制度意在節(jié)省法律援助成本。自20世紀(jì)70年代后期開始，一些人口少或農(nóng)村轄區(qū)以成本控制為主要誘因，合同制度作為第三種貧困者辯護(hù)服務(wù)提供模式出現(xiàn)，并成為一些司法轄區(qū)用其取代指定律師制度的主要動因。*See Robert L. Spangenberg, Marea L. Beeman, Catherine L. Schaefer, Questions and Answers Concerning Fixed Price Contracts for Representation of Indigent Defendants, at 1,7(1996).同樣，一些農(nóng)業(yè)縣及以農(nóng)業(yè)為主的州并不能證明全職公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的體系和花費(fèi)能夠有效滿足聯(lián)邦憲法第六修正案的辯護(hù)要求，公設(shè)辯護(hù)人模式不適合這些司法轄區(qū)，尋求一種替代模式就非常有必要了。正是在這一背景下，合同律師制度得以誕生。[9]為此，《刑事司法辯護(hù)服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)》第5-3.1條指出，控制成本是合同制度發(fā)展的第二大原因，合同制度的發(fā)展在于控制公設(shè)辯護(hù)人辦公室日益增長的案件負(fù)荷量引起的成本激增?？梢姡瑸榱擞行Э刂品稍杀?，合同制度取代一些司法轄區(qū)采用的公設(shè)辯護(hù)人制度或指定律師制度，這促成了合同制度的產(chǎn)生與發(fā)展。

三、美國合同制度的發(fā)展與困境

從歷史沿革上分析，美國合同制度主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。20世紀(jì)70年代為萌芽階段，合同制度在此階段作為貧困者辯護(hù)服務(wù)方案開始出現(xiàn)于個別司法轄區(qū)；80年代為發(fā)展階段，合同制度在此階段逐漸被許多司法轄區(qū)所采用；90年代至今為成熟階段，合同制度此階段的運(yùn)作日漸成熟，辯護(hù)功能日益彰顯，已經(jīng)成為美國主要的刑事法律援助實(shí)施機(jī)制。不過，合同制度發(fā)展的同時，也面臨著經(jīng)費(fèi)短缺、案件負(fù)荷量過重導(dǎo)致辯護(hù)質(zhì)量下降的困境。

(一)美國合同制度的發(fā)展階段考察

一般認(rèn)為，美國在貧困者辯護(hù)體系中采用合同制度始于20世紀(jì)70年代末。*美國各界普遍認(rèn)為合同項(xiàng)目出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代末，但有研究也指出，為了給貧困者提供律師，1969年就有市政府與非營利辯護(hù)人組織簽訂合同。參見文獻(xiàn)[10]。美國“國家援助與辯護(hù)人協(xié)會”(National Legal Aid & Defender Association)于1973年公布的《正義的另一面》(TheOtherFaceofJustice)研究報告首次對全美刑事辯護(hù)服務(wù)提供模式進(jìn)行了分析，并指出當(dāng)時貧困者辯護(hù)體系中的三種律師服務(wù)類型，即公設(shè)辯護(hù)人制度、指定律師制度和混合制(Mixed System)，其中，混合制是指公設(shè)辯護(hù)人與指定律師相結(jié)合，通過合同方式提供辯護(hù)服務(wù)的模式基本不存在。*See National Legal Aid and Defender Association, Laurence A. Benner, The other face of justice, 1973。直至20世紀(jì)70年代末，一些司法轄區(qū)開始采用合同制度解決貧困者律師辯護(hù)問題，其主要形式是將本轄區(qū)刑事法律援助案件外包給私人律師。1978年，圣地亞哥縣(San Diego)建立了合同制度，合同制度成為該縣為貧困被告人提供辯護(hù)服務(wù)的唯一方式。*See Richard J. Wilson, Contract-Bid Programs: A Threat to Quality Indigent Defense Services, at 3(1982).

在20世紀(jì)80年代，指定律師制度和公設(shè)辯護(hù)人制度仍為最常見的貧困者辯護(hù)方案，但合同制度日益盛行，尤其是80年代中期之后，美國采用合同制度提供貧困者辯護(hù)服務(wù)的司法轄區(qū)數(shù)量急劇增加。在縣級層面，1982年時，全美有15個州，共201個縣采行合同項(xiàng)目(占全國總縣數(shù)的6.5%)；到1986年時，全美有18個州，共330個縣采行合同項(xiàng)目(占全美總縣數(shù)的10.7%)。*See Bureau of Justice Statistics, U.S. Dep’t of Justice, Bulletin: Criminal Defense for the Poor,1986, at 3(1988).據(jù)統(tǒng)計，在州層面，80年代中期，全美超過半數(shù)的州采用了合同項(xiàng)目的某些形式。無疑，從合同項(xiàng)目獲得資金保障和有效監(jiān)督管理的視角出發(fā)，州立合同項(xiàng)目要優(yōu)于縣立合同項(xiàng)目。20世紀(jì)80年代，合同項(xiàng)目呈現(xiàn)出由縣政府資助及監(jiān)督管理向州政府出資及監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變的趨勢，這是合同項(xiàng)目運(yùn)用不斷擴(kuò)大與增強(qiáng)的重要表征。

20世紀(jì)90年代至今，合同制度廣泛地建構(gòu)在州和縣兩個層面，運(yùn)行日益成熟，政府支持力度不斷加大，花費(fèi)和代理案件的數(shù)量日益增多，在貧困者辯護(hù)服務(wù)體系中發(fā)揮著重要的作用。1992年時，亞利桑那州、愛達(dá)荷州、肯塔基州、新墨西哥州、北達(dá)科他州、俄勒岡州、華盛頓州大部分貧困者刑事辯護(hù)人方案都采用合同項(xiàng)目。[11]20世紀(jì)90年代中期，全美超過半數(shù)的州擁有一個或多個合同項(xiàng)目。*See Standing Comm. On Legal Aid and Indigent Defendants, Am. Bar Ass’n, Findings Concerning Contracting for the Delivery of Indigent Defense Services 24(1995); The National Association of Criminal Defense Lawyers, Inc. (NACDL), “Low-Bid Criminal Defense Contracting: Justice in Retreat”, Champion, 21(1997), p.24.《1999年人口大縣貧困者辯護(hù)服務(wù)》(IndigentDefenseServicesinLargeCounties)研究報告指出，1999年時，合同項(xiàng)目共花費(fèi)7000萬美元，代理案件達(dá)14萬余件。*See Carol J. DeFrances, Marika F. X. Litras, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Indigent Defense Services in Large Counties, 1999, at 1(2000).《1999年州立貧困者辯護(hù)服務(wù)》(State-FundedIndigentDefenseServices)研究報告指出，在21個州立項(xiàng)目中，10個州為合同律師項(xiàng)目提供資金總額達(dá)5300多萬美元，其中俄勒岡州的合同項(xiàng)目開支占整個州立貧困者辯護(hù)服務(wù)項(xiàng)目開支中的86%。*“州立”(State-Funded)是指該州貧困者刑事辯護(hù)服務(wù)由州政府(State governments)提供90%及以上的資金。See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State-Funded Indigent Defense Services,1999 at 3(2001).2000年以后，美國很多司法轄區(qū)用合同制度取代指定律師項(xiàng)目或公設(shè)辯護(hù)人制度。

總體而言，在美國貧困者辯護(hù)服務(wù)體系中，合同制度產(chǎn)生與發(fā)展過程具有如下三個方面的特征：

第一，合同制度受到人口稀少的州或縣的青睞，不過，一些人口大縣也開始采用合同制度。與公設(shè)辯護(hù)人等公設(shè)律師模式相比，合同制度具有運(yùn)作靈活的特征，廣泛應(yīng)用于人口規(guī)模小的司法轄區(qū)。根據(jù)《全國刑事辯護(hù)制度研究》報告，在采用合同項(xiàng)目的60個縣中，59個縣的人口少于25萬人，其中人口少于5萬人的有42個縣，人口少于10萬人的有12個縣；人口最多的50個縣中，只有3個縣采行合同項(xiàng)目，即加利福尼亞州的圣地亞哥縣(San Diego)、馬薩諸塞州的米德爾塞克斯縣(Middlesex)和印第安納州的馬里昂縣(Marion)。*See Robert L. Spangenberg, Beverly Lee, Michael Battaglia, Patricia Smith, A. David Davis, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, National Criminal Defense System Study: Final Report, at 13,14(1986).《貧困者辯護(hù)人——把工作做了，且做得好》(IndigentDefenders：GettheJobDoneandDoneWell)研究報告對公設(shè)辯護(hù)人、合同律師、指定律師與私人聘雇律師等辯護(hù)方案進(jìn)行了比較，在底特律(Detroit)、西雅圖(Seattle)、丹佛(Denver)、諾?？?Norfolk)、蒙特雷(Monterey)、格洛布(Globe)、牛津(Oxford)、艾蘭(Island)、圣胡安(San Juan)等九個審判庭代理的重罪案件中，只有三個地區(qū)采用了合同律師，并且上述采用合同律師的地區(qū)為中小城市。*See Roger A. Hanson, National Center for State Courts, Indigent Defenders: Get the Job Done and Done Well, at 14(1992).可見，合同項(xiàng)目主要適用于人口稀少的地區(qū)。雖然，整體上合同制度較之于公設(shè)辯護(hù)人更受到人口稀少的地區(qū)青睞，但在一些州，合同制度也適用于人口規(guī)模大的縣?！?000年內(nèi)華達(dá)州貧困者辯護(hù)服務(wù)：調(diào)研結(jié)果與建議》(IndigentDefenseServicesintheStateofNevada:Findings&Recommendations, 2000)報告介紹了內(nèi)華達(dá)州17個縣的貧困者辯護(hù)方案，其中一些采用合同項(xiàng)目的縣的人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于采用公設(shè)辯護(hù)人制度的縣，如采用合同項(xiàng)目的道格拉斯縣(Douglas)人口為38 027人,里昂縣(Lyon)人口為29 833人,奈縣(Nye)人口為28 596人，采用公設(shè)辯護(hù)人項(xiàng)目的尤里卡縣(Eureka)人口為1597人，林肯縣(Lincoln)人口為3982人，潘興縣(Pershing)人口為4870人，斯托里縣(Storey)人口為3075人。*See David J. Carroll, Robert L. Spangenberg, Rangita de Silva-de Alwis, Jaime Bailey, Indigent Defense Services in the State of Nevada: Findings & Recommendations, at 11(2000).

第二，在美國三種主要的刑事法律援助模式中，合同制度總體上發(fā)揮著補(bǔ)充性作用。美國貧困者辯護(hù)服務(wù)體系逐漸形成了公設(shè)辯護(hù)人制度、指定律師制度與合同制度三種主要的貧困者辯護(hù)服務(wù)模式，但是，合同制度在美國貧困者辯護(hù)體系中發(fā)揮著補(bǔ)充性作用，這首先可以從美國司法轄區(qū)采用貧困者辯護(hù)服務(wù)方案數(shù)量上進(jìn)行比較。《1996年貧困者辯護(hù)》研究報告顯示：1992年全美2352個州法院檢察官辦公室中，64%的辦公室報稱存在公設(shè)辯護(hù)人項(xiàng)目，58%的辦公室報稱存在指定律師項(xiàng)目，只有25%的辦公室報稱是與律師事務(wù)所、私人律師或地方律師協(xié)會簽約為貧困被告人提供辯護(hù)服務(wù)。*See Steven K. Smith & Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Indigent Defense, at 2(1996).《2000年刑事案件辯護(hù)律師》比較了州一般管轄區(qū)法院適用公設(shè)辯護(hù)人項(xiàng)目、指定律師項(xiàng)目、合同律師項(xiàng)目的情況，在1990年、1992年、1994年三年中，分別有56.6%、64.9%和67.8%的檢察官辦公室報稱他們的司法轄區(qū)采用公設(shè)辯護(hù)人項(xiàng)目，采用指定律師項(xiàng)目的比例分別為57.6%、55.4%和62.5%，采用合同律師項(xiàng)目的比例僅為20.8%、25.0%和28.9%。*See Caroline Wolf Harlow, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Defense Counsel in Criminal Cases, at 4(2000).可見，就合同項(xiàng)目與刑事法律援助模式適用的轄區(qū)數(shù)量而言，合同項(xiàng)目在貧困者辯護(hù)服務(wù)體系中主要發(fā)揮補(bǔ)充性作用。甚至，美國很多縣將合同模式作為公設(shè)辯護(hù)人不愿接受的案件的備選模式。[12]當(dāng)然，由于采用合同項(xiàng)目的轄區(qū)相對較少，美國政府花在公設(shè)辯護(hù)人制度和指定律師制度上的花費(fèi)一般要多于合同制度。例如，《1999年州立貧困者辯護(hù)服務(wù)》報告顯示，公設(shè)辯護(hù)人項(xiàng)目花費(fèi)達(dá)3.3億多美元，指定律師項(xiàng)目也有1.9億多美元，而合同項(xiàng)目僅有5300多萬美元。*See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State-Funded Indigent Defense Services,1999, at 3(2001).雖然，整體上合同制度在貧困者辯護(hù)體系中居于補(bǔ)充地位，不過，美國各司法轄區(qū)應(yīng)用合同制度時呈現(xiàn)出一定的差異性，這在很大程度上是由美國州司法相對獨(dú)立所造成的，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是采用合同項(xiàng)目的司法轄區(qū)，合同項(xiàng)目的數(shù)量存在差異，有的轄區(qū)存在大量的合同項(xiàng)目，有的轄區(qū)合同項(xiàng)目較少。*在州立貧困者辯護(hù)體系中，愛荷華州提供了600個合同項(xiàng)目，緬因州僅有一個合同項(xiàng)目。See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State-Funded Indigent Defense Services,1999 at 9(2001).二是采用合同項(xiàng)目的司法轄區(qū)，合同項(xiàng)目常常與其他刑事法律援助模式并行，有的轄區(qū)合同項(xiàng)目與公設(shè)辯護(hù)人項(xiàng)目并存，有的轄區(qū)合同項(xiàng)目與指定律師項(xiàng)目并存，還有的轄區(qū)三種刑事法律援助模式并存。*2014年《美國貧困者辯護(hù)服務(wù)：2008至2012年財年》(Indigent Defense Services in the United States, FY 2008-2012)研究報告顯示，在加利福尼亞州，貧困者辯護(hù)服務(wù)由縣層面提供，并通過合同律師、指定律師或公設(shè)辯護(hù)人辦公室提供服務(wù)。在緬因州，貧困者辯護(hù)服務(wù)主要由指定律師和合同律師提供。在南達(dá)科他州，大多數(shù)縣采用合同律師制度或指定律師制度。See Stephen D. Owens, Elizabeth Accetta, Jennifer J. Charles, and Samantha E. Shoemaker, U.S. Census Bureau, Indigent Defense Services in the United States, FY 2008-2012, at 5,13,25(2014).當(dāng)然，采用何種刑事法律援助模式，一般由各司法轄區(qū)自行決定。*在北達(dá)科他州，地方司法轄區(qū)和縣政府可以自行選擇是否采用合同律師項(xiàng)目。參見文獻(xiàn)[9]。

第三，為規(guī)范合同項(xiàng)目的運(yùn)作，政府或相關(guān)組織制定了一些有關(guān)合同項(xiàng)目的規(guī)范性文件。美國各級政府及社會各界強(qiáng)調(diào)規(guī)范性文件在合同項(xiàng)目運(yùn)作中的指導(dǎo)作用，并制定了一些卓有成效的規(guī)范性文件。1973年，美國“全國刑事審判標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)咨詢委員會”(National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals)制定了全美第一個律師案件負(fù)荷量標(biāo)準(zhǔn)(workload standards)，*根據(jù)“全國刑事審判標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)咨詢委員會”，每位律師每年代理的重罪案件(felony)不得超過150件，輕罪案件(misdemeanor)不得超過400件。See National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals, Report of the Task Force on the Courts 13.12.(1973).該標(biāo)準(zhǔn)旨在說明律師在一年內(nèi)有效代理的最高案件數(shù)量，案件負(fù)荷量標(biāo)準(zhǔn)亦適用于合同律師。1982年，美國“國家法律援助與辯護(hù)人協(xié)會”制定了《刑事辯護(hù)服務(wù)合同的談判和授予準(zhǔn)則》(GuidelinesforNegotiatingandAwardingIndigentDefenseContracts)，該準(zhǔn)則明確了合同項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)包括23個基本要件。*這23個基本要件分別是：合同雙方當(dāng)事人、合同范圍、資格認(rèn)定、合同期限、“充足理由”的定義、可允許的案件負(fù)荷量、最低專業(yè)條件、支持性職員和法庭科學(xué)專家、調(diào)查員、報酬、特別案件的補(bǔ)償、案件和工作量超額、利益沖突案件、付款方式、財務(wù)記錄、監(jiān)督和評估、職業(yè)發(fā)展、推薦標(biāo)準(zhǔn)、保密責(zé)任、保險、卷宗保留、管理制度、代理期限。See National Legal Aid and Defender Association, Guidelines for Negotiating and Awarding Indigent Defense Contracts Part III (1982).1985年，美國律師協(xié)會制定的《辯護(hù)服務(wù)合同的運(yùn)用》(UseofContractsforDefenseServices)明確反對合同項(xiàng)目僅建立在成本基礎(chǔ)上，或者采用競爭性投標(biāo)而不考慮辯護(hù)質(zhì)量。顯然，上述規(guī)范性文件有助于確保合同制度提供有質(zhì)量的辯護(hù)服務(wù)，從而維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利。

(二)美國合同制度面臨的現(xiàn)實(shí)困境

2000年以來，合同制度在美國各司法轄區(qū)的應(yīng)用越來越普遍，在貧困者辯護(hù)體系中的地位與作用日益凸顯；但同時，一些司法轄區(qū)的合同制度也面臨著諸多困境，“盡管第六修正案保證律師幫助權(quán)，然而自2000年以來，評論者們一直在證明全美貧困者辯護(hù)制度的缺點(diǎn)”[13]。其實(shí)，自20世紀(jì)90年代開始，合同律師缺乏經(jīng)驗(yàn)、案件負(fù)荷量過重、律師報酬過少、支持性服務(wù)的經(jīng)費(fèi)不足、處理利益案件時的經(jīng)濟(jì)壓力等問題就已經(jīng)出現(xiàn)。2000年《貧困者辯護(hù)服務(wù)合同制：一個專門的報告》(ContractingforIndigentDefenseServices:ASpecialReport)詳細(xì)指出了合同制度最受詬病之處：成本控制優(yōu)先于質(zhì)量；產(chǎn)生通過認(rèn)罪答辯更早地結(jié)案的動機(jī)，而不是進(jìn)入庭審；導(dǎo)致具備較少資格條件和較少培訓(xùn)背景的律師承擔(dān)較大比重的工作；對新律師和管理人員提供的培訓(xùn)、監(jiān)督管理或繼續(xù)教育有限；不是通過切實(shí)的投標(biāo)，而是低價中標(biāo)；案件負(fù)荷量限制不切實(shí)際或根本沒有限制；沒有提供支持性職員、調(diào)查員或?qū)＜曳?wù)；造成案件推卸，將成本負(fù)擔(dān)還至公共辯護(hù)人組織；沒有提供獨(dú)立的監(jiān)督管理或每案費(fèi)用之外的工作評估；沒有案件跟蹤或案件管理制度，以及沒有包含案件額外補(bǔ)貼計劃。*See The Spangenberg Group, U.S. Dep’t. of Justice, Contracting for Indigent Defense Services: A Special Report, at 13(2000).

近年來，合同項(xiàng)目面臨的問題更為凸顯，已經(jīng)影響到辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量。筆者以為，當(dāng)前美國合同項(xiàng)目面臨的主要困境是：缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)支持與合同律師案件負(fù)荷量過重，在某種意義上這是一個問題的兩個方面，二者是相伴而生的。在采用合同制度的一些司法轄區(qū)，合同律師承擔(dān)了過重的案件負(fù)荷量，從而無法為犯罪嫌疑人、被告人提供有質(zhì)量的辯護(hù)服務(wù)。例如，2007年，在內(nèi)華達(dá)州萊昂縣(Lyon County)，一位律師幾周前剛通過律師資格考試，接替同事與縣政府簽訂了一份10萬元的合同，為刑事案件中數(shù)百個貧困被告人進(jìn)行代理。根據(jù)該合同項(xiàng)目，該律師要盡力同時應(yīng)付600個貧困者辯護(hù)案件，這其中包括大約200個重罪案件。[14]又如，2008年的一份報道稱，合同律師每年大約3萬美元的純收入，由于收入過低，可能迫使他們在每個貧困者辯護(hù)案件上花費(fèi)盡可能少的時間，以便賺取合同外收入。[15]再如，對很多人而言，合同項(xiàng)目讓他們回憶起佐治亞州貧困者辯護(hù)服務(wù)的聲名狼藉。[16]因此，對于合同律師來說，每月獲得很低的報酬為無限量的案件提供代理，通常會產(chǎn)生極重的案件負(fù)荷量。在州合同制度中一些辯護(hù)律師為貧困被告人提供辯護(hù)，每年可能負(fù)責(zé)超過1000件案件。[17]毋庸諱言，由于合同律師案件負(fù)荷量過重，導(dǎo)致合同項(xiàng)目為犯罪嫌疑人、被告人提供不稱職的辯護(hù)服務(wù)，從而損及犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利。實(shí)踐中，很多貧困當(dāng)事人甚至在法庭上才首次見到為他代理的合同律師，一些司法轄區(qū)應(yīng)用合同項(xiàng)目受到人們的質(zhì)疑。其實(shí)，在早期的固定價格(fixed price)合同項(xiàng)目中，由于由出價最低的投標(biāo)者獲得合同，合同項(xiàng)目履行過程中損害了犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利，一些法院認(rèn)定這一方案是違憲的。1984年美國亞利桑那州訴史密斯(State v. Smith)一案明確指出了固定價格合同導(dǎo)致了辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量的下降。*State v. Smith 140 Ariz. 355, 681 P. 2d 1381 (Ariz.1984).質(zhì)言之，由于受制于財政預(yù)算或基于成本控制目標(biāo)，導(dǎo)致合同律師案件負(fù)荷量過重，合同制度未能有效發(fā)揮其辯護(hù)功能，代理質(zhì)量不佳，這與該制度維護(hù)貧困者律師辯護(hù)權(quán)的宗旨是背道而馳的。當(dāng)然，合同制度面臨的經(jīng)費(fèi)匱乏問題實(shí)質(zhì)上反映了美國貧困者辯護(hù)服務(wù)缺乏政府足夠的財政支持，在“很多轄區(qū)的貧困者辯護(hù)經(jīng)費(fèi)長期不足”[18]。可以說，當(dāng)前美國三種主要的刑事法律援助模式都面臨著同樣的困境。

四、結(jié)語

在美國貧困者辯護(hù)服務(wù)體系中，合同項(xiàng)目的宗旨是為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)服務(wù)，實(shí)踐中，合同項(xiàng)目的辯護(hù)功能在刑事司法活動中得到彰顯。但也必須指出，一些司法轄區(qū)合同制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)了一些弊端，由此為犯罪嫌疑人、被告人提供了不稱職的辯護(hù)服務(wù)。在筆者看來，通過對美國合同制度的考察，有兩方面的啟示：其一，建構(gòu)合理的刑事法律援助模式。無論是作為主導(dǎo)型方案，還是補(bǔ)充型方案，合同制度應(yīng)當(dāng)與其他刑事法律援助并存，即建構(gòu)多元化的刑事法律援助實(shí)施機(jī)制，以更好地為犯罪嫌疑人、被告人提供稱職的辯護(hù)服務(wù)。事實(shí)上，當(dāng)前美國各司法轄區(qū)越來越傾向于采用一種以上的貧困者辯護(hù)服務(wù)方案，即合同制度與公設(shè)辯護(hù)人制度、指定律師制度相輔相成，共同維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利，以防止因采用某一種刑事法律援助模式導(dǎo)致壟斷而帶來的弊端。其二，樹立保證辯護(hù)質(zhì)量優(yōu)先于成本控制的理念。合同制度辯護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)需要充分的資金與資源的支持，其實(shí)任何刑事法律援助模式要發(fā)揮應(yīng)有的辯護(hù)功能，本質(zhì)上都是經(jīng)費(fèi)問題。如果從更深層次上分析，國家建構(gòu)一個富有成效的刑事法律援助實(shí)施機(jī)制，首先需要人們充分認(rèn)識到保障犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利的重要意義，而保障犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利亦是確保無辜之人免受錯誤刑罰。國家應(yīng)當(dāng)平衡辯護(hù)開支與控訴、審判及矯正開支，唯此，國家才有可能真正加大對刑事法律援助事業(yè)的資金投入。

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中圖分類號:D925.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-7031(2016)02-0055-07

作者簡介：吳羽(1977-)，男，博士，講師；E-mail:wuyu106@126.com

基金項(xiàng)目：中國法學(xué)會2015年度部級法學(xué)研究課題[CLS(2015)D107]

收稿日期：2016-01-14