王 琴

（都江堰市環(huán)境保護監(jiān)測站 四川成都 611830）

近年來，我國對生態(tài)環(huán)境保護工作的重視程度和投入力度日益增大。根據(jù)《中共中央、國務院全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》和《中華人民共和國環(huán)境保護法》的精神和要求，我國開始全面貫徹落實《中央生態(tài)環(huán)境保護督查工作規(guī)定》[1]。中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）通過成立專門的環(huán)境保護督查工作小組，采取自上而下的環(huán)境監(jiān)察工作機制，切實推動我國環(huán)保工作的各項內(nèi)容落實到位。在新形勢下，如何貫徹落實好環(huán)境監(jiān)察工作內(nèi)容，壓實生態(tài)環(huán)境保護工作責任是環(huán)保部門工作的重要內(nèi)容。

一、我國環(huán)境現(xiàn)狀概述

改革開放以來，我國堅持以經(jīng)濟建設為中心，但在某些領域忽視了生態(tài)環(huán)境保護，以生態(tài)破壞、資源浪費、環(huán)境污染為代價換取經(jīng)濟快速增長，積累多年的生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，大氣污染、水污染、土壤污染已經(jīng)阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，擾亂了市場秩序，同時嚴重威脅到人們的身體健康，群眾反映強烈的霧霾天氣、水污染事件頻發(fā)。二十世紀八十年代初開始，黨和政府逐漸意識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性，制定了保護環(huán)境基本國策、節(jié)約資源基本國策、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境友好型戰(zhàn)略、生態(tài)文明戰(zhàn)略，環(huán)境保護法律體系日臻完善，歷史上最嚴格的環(huán)境保護制度開始實行。經(jīng)過政府、企業(yè)、群眾多方共同努力，生態(tài)環(huán)境保護工作大有成效，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好，生態(tài)環(huán)境保護觀念深入人心。特別是自黨的十八大開始，黨中央對生態(tài)文明建設工作作出了一系列新部署、新要求，為新時代的生態(tài)文明建設繪制了宏偉藍圖，為實現(xiàn)“美麗中國”的目標作出了戰(zhàn)略安排?！熬G水青山，就是金山銀山”“生態(tài)興則文明興”的核心價值觀深入人心，引領和改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式。2021年1月國務院印發(fā)了《2030年前碳達峰行動方案》對碳達峰碳中和工作做出整體部署。提出到2025年，重點行業(yè)能源利用效率大幅提升，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2020年下降13.5%；到2030年，重點耗能行業(yè)能源利用效率達到國際先進水平，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗大幅下降；到2060年，能源利用效率達到國際先進水平。這些目標對完善差別化電價、促進能效提升提出了更高要求。生態(tài)環(huán)境治理格局逐漸從政府單一治理到政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的多元共治體系轉(zhuǎn)變。但是生態(tài)環(huán)境保護是一個系統(tǒng)工程，靠環(huán)保部門單打獨斗是幾乎不可能實現(xiàn)生態(tài)文明、碳達峰、碳中和宏偉藍圖的，更需要多部門齊抓共管，相互協(xié)調(diào)，相互促進，多措并舉，多地聯(lián)動，全社會共同參與。

二、環(huán)境監(jiān)察的職責

在生態(tài)環(huán)境保護工作體系中，環(huán)境監(jiān)察是其中一項重要工作內(nèi)容。過去環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)主要行使環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能，主要負責監(jiān)督檢查排污單位的污染物排放、污染治理設施運行、排污申報登記、環(huán)境保護法律法規(guī)貫徹執(zhí)行等情況；核定和征收排污費；調(diào)解處理環(huán)境污染和生態(tài)破壞信訪問題；實施環(huán)境行政處罰等工作。自2013年黨的十八屆三中全會召開以來，中共中央把生態(tài)文明建設寫入《黨章》，生態(tài)環(huán)境保護工作被提到了新的高度，對環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和人員提出了更高的要求。中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)的《關于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，提出了對環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能進行分置，將環(huán)境監(jiān)察職能上收，將環(huán)境執(zhí)法職能下移。由省級環(huán)境保護監(jiān)察機構(gòu)對全省的生態(tài)環(huán)境保護工作進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，側(cè)重于開展環(huán)保督政的工作；市級生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)對全市的生態(tài)環(huán)境保護工作進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責屬地生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的工作；縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)側(cè)重于強化現(xiàn)場生態(tài)環(huán)境執(zhí)法[2]。基層環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在調(diào)查處理環(huán)境違法行為、信訪投訴調(diào)處、指導和服務企業(yè)中發(fā)揮重要作用。

三、環(huán)境監(jiān)察的作用

作為生態(tài)環(huán)境保護工作中的內(nèi)容之一，環(huán)境監(jiān)察有著重要意義。

首先，開展環(huán)境監(jiān)察工作可以及時了解和預測污染物的基本信息及變化情況，精確及時地鎖定污染源，預測環(huán)境質(zhì)量變化趨勢，并科學有效地制定和采取污染物治理方法和措施，及時排查和消除環(huán)境安全隱患，避免污染事故發(fā)生。

其次，環(huán)境監(jiān)察工作的開展可以促進企業(yè)落實生態(tài)環(huán)境保護主體責任，優(yōu)化環(huán)保工藝水平，促進先進生產(chǎn)設備和污染治理設施推廣使用，提高環(huán)境管理質(zhì)量，從源頭上減少污染物排放量，減輕對生態(tài)環(huán)境的影響。

然后，環(huán)境監(jiān)察有利于協(xié)調(diào)地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系，將可能引發(fā)環(huán)境污染或環(huán)境惡化的危險隱患扼殺在萌芽中，減少污染源對生態(tài)環(huán)境的破壞，促進地區(qū)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)雙贏，推動構(gòu)建和諧社會。

最后，環(huán)境監(jiān)察工作中堅持處罰與服務并重的原則，對企業(yè)輕微違法行為進行服務指導、及時改正，有利于企業(yè)主體更加深刻認識到自身的環(huán)境保護主體責任，對自身的薄弱環(huán)節(jié)、風險隱患進行及時自查、自糾。

四、環(huán)境監(jiān)察面臨的問題

一是職能交叉，職責不清?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，原環(huán)保部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，與其他“有關部門”共同履行環(huán)境保護職能職責的模式，存在層級事權不清、同級環(huán)保部門內(nèi)部執(zhí)法邊界不清，職責分散交叉、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法、推諉扯皮問題突出。上級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)對下級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)缺乏調(diào)查了解，一味下任務，對工作內(nèi)容、工作重難點未明確，考核機制不健全、不科學，導致下級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)行難，嚴重影響下級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)工作積極性和工作質(zhì)量。

二是法律體系不健全。近年來，我國在逐步完善環(huán)保法律體系，但部分法律規(guī)定范圍廣泛，內(nèi)容較籠統(tǒng)，缺乏行之有效的具體措施，部分法律法規(guī)未及時修訂，對違法行為打擊力度小，農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖等方面無行之有效的法律法規(guī)，導致有法難依、無法可依的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三是體制機制不健全。地方黨委政府不重視環(huán)保工作，環(huán)保部門在政府決策中發(fā)言權不夠，否決權難以運用，人力、物力、財力得不到有效保證，部門之間難協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管難到位，協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制有待完善。由環(huán)保部門對生態(tài)環(huán)境保護工作進行的統(tǒng)一監(jiān)督管理，變成了對一切生態(tài)環(huán)境保護工作統(tǒng)一牽頭管理，其他負有環(huán)境保護職能職責的部門對生態(tài)環(huán)境保護工作分工負責，變成了由環(huán)保部門一家負責，其他負有環(huán)境保護職能職責的部門不明白自身肩負的環(huán)境保護職責，推諉扯皮嚴重，《環(huán)境保護法》所確定的各部門齊抓共管的生態(tài)環(huán)境保護大格局還未形成[3]。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法干擾了地方招商引資環(huán)境，執(zhí)法過程面臨地方政府經(jīng)常性干預，部分地區(qū)還存在阻礙環(huán)保執(zhí)法的土政策，對行政處罰金額定任務，領導打招呼、影響執(zhí)法、環(huán)保部門檢查企業(yè)需提前向紀檢部門備案的情況時有發(fā)生，導致法律難執(zhí)行、難到位。環(huán)保部門與公安、法院、國土資源、城市管理、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)等行政主管部門缺乏聯(lián)系配合，相關部門還存在環(huán)境保護工作是環(huán)境保護部門一家的責任的思想意識，管行業(yè)必須管環(huán)保的意識不到位。環(huán)境監(jiān)測能力不足，環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)測缺乏有效銜接，各行其是、單打獨斗，致使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過程缺乏有力的數(shù)據(jù)支撐，行政處罰案件證據(jù)不足，最終只能以撤案結(jié)束，導致違法企業(yè)逍遙法外。

四是業(yè)務能力建設有待提高?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察人員少、平均年齡偏大、人員混崗，業(yè)務能力參差不齊，專業(yè)人員欠缺，缺乏工作激情，執(zhí)法經(jīng)驗不足；硬件設施不足，工作經(jīng)費、辦公場所、人員、車輛、執(zhí)法設備無法得到保障，環(huán)境監(jiān)察模式和手段陳舊，未跟上信息化發(fā)展的步伐，環(huán)境監(jiān)察數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用效率較低，檢查手段科技含量低，其他與環(huán)境監(jiān)察無關的工作事務，占用環(huán)境監(jiān)察人員大量精力等問題在很大程度上制約了環(huán)境監(jiān)察工作的開展實施。

五、強化環(huán)境監(jiān)察工作的建議及措施

第一，厘清職責邊界，抓好責任落實。要有效整合生態(tài)環(huán)境保護領域執(zhí)法職責，明確其他負有環(huán)境保護職能職責的部門名單，建立職責清晰、邊界明確、內(nèi)容詳實的執(zhí)法體制。建立并完善環(huán)境保護責任清單，明確各相關主體必須履行的環(huán)境保護工作內(nèi)容、責任目標和考核機制?？v向上，進行環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，建立健全職責明晰、分工合理的環(huán)境保護責任體系，明確省、市、縣三級環(huán)境保護職能職責，避免多層執(zhí)法、多次執(zhí)法，保障生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)高效協(xié)調(diào)運行。橫向上，明確其他負有環(huán)境保護職能職責的部門的生態(tài)環(huán)境保護責任內(nèi)容，整合生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職能職責，形成協(xié)調(diào)聯(lián)動、密切協(xié)作、各司其職、齊抓共管的良好局面。

第二，健全生態(tài)環(huán)境保護法律體系。建立健全適應新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的一系列環(huán)境法律法規(guī)，形成水、氣、聲、固廢、輻射放射、環(huán)境影響評價、排污許可等生態(tài)環(huán)境法律體系；及時修訂和完善陳舊、難執(zhí)行、不適應社會經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)環(huán)境和保護法律法規(guī)；完善相關法律法規(guī)配套執(zhí)行辦法和執(zhí)法過程中難點、疑點解釋，將生態(tài)環(huán)境保護工作責任清單、實績考核、容錯機制等寫入法律法規(guī)，保障環(huán)境執(zhí)法的有效性，各部門環(huán)保工作主體責任、環(huán)保實績考核等納入環(huán)境法律規(guī)范范疇，將其形成法律制度，使環(huán)境執(zhí)法更加有力。

第三，健全完善生態(tài)環(huán)境保護體制機制。制定完善環(huán)境保護體制機制，加快構(gòu)建以企業(yè)為責任主體、政府為主導、社會和公眾積極參與的環(huán)境管理體系，加快推進生態(tài)環(huán)境領域治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設。通過環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，建立健全職責清晰、分工明確、工作內(nèi)容明晰的生態(tài)環(huán)境保護責任體系，將對各級黨委政府及其他負有環(huán)境保護職能職責的部門的監(jiān)督責任落到實處，建立完善環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與各級黨委政府主體責任、其他負有環(huán)境保護職能職責的部門分工負責的工作機制，確保環(huán)境監(jiān)察的權威性、獨立性和有效性。建立健全領導干部違規(guī)干預、插手環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境違法案件查處活動的責任追究機制。通過綜合行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌相關執(zhí)法力量，進一步壓實執(zhí)法監(jiān)管責任。完善環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化建設，明確屬地政府環(huán)境保護職責，落實網(wǎng)格監(jiān)管人員、監(jiān)管范圍、監(jiān)管職責，充分發(fā)揮網(wǎng)格化監(jiān)管力量，實行全員參與、片線結(jié)合，確保執(zhí)法效能。

第四，強化協(xié)作聯(lián)動。加強環(huán)保部門同公安、檢察院、法院、國土資源、水務、農(nóng)業(yè)、電力等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動。建立健全信息共享、協(xié)同調(diào)查、案件移送、強制執(zhí)行、違法行為懲戒等方面工作機制。完善環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)測協(xié)同機制，加強支持配合和信息共享傳遞，優(yōu)化工作程序，提高工作效率，為環(huán)境管理和執(zhí)法提供支持，在污染源查處過程中及時精準鎖定證據(jù)，提高辦案效率和案件質(zhì)量。

第五，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升執(zhí)法科技水平。通過自查自糾與交叉執(zhí)法、明查與暗訪、日常巡查與突擊檢查、晝查與夜查相結(jié)合等多種檢查方式，加強污染源監(jiān)管。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息網(wǎng)絡與大數(shù)據(jù)平臺，充分利用衛(wèi)星遙感、空氣質(zhì)量地面觀測、氣象觀測等各類數(shù)據(jù)和無人機、執(zhí)法記錄儀、現(xiàn)場快速檢測儀器等技術手段，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通、實時共享、成果共用，對污染源進行精準、高效、快速定位和實時監(jiān)控，及時、有效減輕環(huán)境污染帶來的不良影響。

第六，加強環(huán)境監(jiān)察業(yè)務能力建設。調(diào)整強化環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力量，充實一線執(zhí)法隊伍，提高優(yōu)秀人才占比；加強業(yè)務培訓，提升專業(yè)化水平，加快科技創(chuàng)新，加強區(qū)域間人才交流學習，提高業(yè)務水平和素養(yǎng)，通過加大人力、財力、物力投入，保障工作順利進行；制定完善領導干部目標責任考核制度和容錯機制建設，充分調(diào)動執(zhí)法人員工作積極性；嚴格實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，加大執(zhí)法人員業(yè)務培訓力度，努力打造政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法鐵軍。

六、結(jié)束語

通過厘清職責邊界，抓好責任落實；健全生態(tài)環(huán)境保護法律體系；健全完善生態(tài)環(huán)境保護體制機制；強化相關部門協(xié)作聯(lián)動；創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升執(zhí)法科技水平；加強環(huán)境監(jiān)察業(yè)務能力建設等措施，相信多部門齊抓共管，相互協(xié)調(diào)，相互促進，多措并舉，多地聯(lián)動，全社會共同參與的齊抓共管大環(huán)保格局必將建立，生態(tài)文明宏偉藍圖必將成真，建設“美麗中國”的目標必將實現(xiàn)。