吳 靜

（甘肅警察職業(yè)學院 法律系，甘肅 蘭州 730030）

在全面推進依法治國和依法行政的時代背景下，習近平總書記在全國公安工作會議上對公安執(zhí)法工作提出了更高、更嚴的要求。公安機關既承擔著維護財產(chǎn)和人民生命安全的職能，又維護社會秩序、打擊和預防犯罪等多種職責。公安機關的執(zhí)法行為是對社會的公共管理和服務的行為，實際是為了維護社會穩(wěn)定和行政相對人（公民、法人和其他組織）的合法權益，同時對違法行為進行懲處。而保護行為和打擊行為每當遇到取舍時就會產(chǎn)生矛盾、沖突，換言之在行政執(zhí)法中行政執(zhí)法風險必然存在。目前，依法行政理念對公安機關和廣大民警在責任和法定義務方面提出了空前要求，所以風險防控成為公安機關在履行職責過程中必須解決的問題。

一、行政執(zhí)法風險的涵義

風險意識一直貫穿于人類社會發(fā)展的過程中，只要人們活動就會產(chǎn)生風險。在很多領域開始對風險予以控制并運用風險管理。風險管理理論在行政法領域得到了廣泛研究，并迅速運用，執(zhí)法作為風險較強的行政活動需要引用風險管理理論。公安機關執(zhí)法過程應做好風險防控，公安機關的行政執(zhí)法是具有廣泛影響性的，決定了我們對執(zhí)法風險的防控重視程度要高于對事后危害結果的治理。由于在行政法領域對行政執(zhí)法風險缺乏統(tǒng)一的認識，導致執(zhí)法人員為了規(guī)避風險而帶來了更加不利的后果。為此，我們要明確行政執(zhí)法風險的涵義，解決公安執(zhí)法風險問題。

（一）行政執(zhí)法風險的涵義

行政執(zhí)法風險是指行政機關及其工作人員在實施法律的過程中，依法履行法定職責或不當履行法定職責而引發(fā)的針對執(zhí)法機關及其工作人員人身、財產(chǎn)和生活秩序形成實質性不利影響，對行政相對人和社會造成危害，帶來了負面影響，而被紀檢、司法等部門追究責任的一種現(xiàn)象[1]。簡單來說就是指違法或者不當?shù)膱?zhí)法行為導致行政機關及其工作人員承擔不利后果的可能性[2]。公安機關作為執(zhí)法機關，其執(zhí)法規(guī)范化、法治化、標準化建設直接關系到行政機關的公信力，甚至會影響到依法治國的實施。尤其是執(zhí)法領域，執(zhí)法風險很容易形成執(zhí)法阻礙。但從提高公安執(zhí)法能力現(xiàn)代化的要求來看，風險防控是提升行政執(zhí)法水平的助推器，有利于提高公安工作效率，也能夠實現(xiàn)法的公平正義。因此，在規(guī)范公安機關執(zhí)法時應當遵守法定程序，憑借行政執(zhí)法合法的途徑和各方監(jiān)督機關進行監(jiān)督，做到依法行政。

（二）對公安機關存在的風險因素分類

不當?shù)墓矆?zhí)法行為時常出現(xiàn)在新聞、網(wǎng)絡等平臺，公安機關頻繁應對行政相對人提出的行政復議、行政訴訟，嚴重影響了公眾形象和執(zhí)法力度，降低了執(zhí)法活動效能，不利于干群關系的建立。對于公安機關來說根據(jù)是否存在風險因素分為法定風險和非法定的風險[3]，法定風險又表現(xiàn)為政治風險和法律風險[4]。政治風險就是指上級機關和各級紀檢的監(jiān)督；法律風險主要指法律責任的追究和承擔[5]。非法定風險受內部和外部環(huán)境影響具有了不確定性，因此分為了不特定的行政風險和特定的傷害風險[6]。不特定的行政風險由于涉及不特定的人所引起的風險沖突，比如社會輿情、群體性事件等；而特定的傷害風險雖也受不確定因素引起，但有時可以預見到，比如對公安機關的職業(yè)抹黑報復、對警察人格進行丑化等。所以公安機關不僅要明確行政執(zhí)法中應當會產(chǎn)生風險，還要利用好行政執(zhí)法風險的不特定性、非法定性等特點來反思執(zhí)法中采取什么樣的方法才能符合合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責一致原則的要求，才能有效防范風險的發(fā)生。

二、公安機關行政執(zhí)法風險防控的必要性

（一）行政執(zhí)法風險防控是依法行政的要求

公安機關在各項行政工作中都應當嚴格依法行政。穩(wěn)定是發(fā)展的前提,和諧穩(wěn)定的社會是最具競爭力的發(fā)展環(huán)境，維護社會和治安穩(wěn)定是公安機關全面推進依法行政的關鍵和核心。要牢固樹立執(zhí)法為民的理念,必須用法律去衡量是非對錯，做出的行政行為必須有理有據(jù)，才能降低行政風險的發(fā)生。防范風險減小危害，才能保障權力順利運行、公民權益不受侵犯。公安機關及其民警依法行政，公民才會嚴格遵守法律，社會才能走上法治的道路。

（二）能夠規(guī)范人民警察依法行政

行政執(zhí)法活動中合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責一致是依法行政的原則，公安機關作為執(zhí)法的主要主體，其行為會影響到社會和公民的利益，防控公安工作中的行政執(zhí)法風險是推動依法行政的重要環(huán)節(jié)和手段。全國公安工作會議對公安機關執(zhí)法建設提出了新要求。第一，對公安機關的思想建設提供了新的指引[7]。在依法行政中，全體民警樹立和堅持社會主義核心價值，提高思想建設的認識，尤其是在個人情感和社會價值、法的追求等多個層面上樹立核心價值觀，正確的價值觀也能正確引導廣大民警在行政執(zhí)法時認識到違法執(zhí)法和不當執(zhí)法的后果[8]。第二，對公安機關制度規(guī)劃進行嚴格要求。憑借制度的法治性和規(guī)范性能約束公安機關執(zhí)法行為，提高履職水平和優(yōu)化現(xiàn)代警務制度。第三，嚴格要求公安機關效能。公安機關工作人員在執(zhí)法時要時刻關注是否是合理的、科學的以及高效的，公安機關效能與執(zhí)法過程緊密相連，強化機構和職能的配置，實現(xiàn)權力的相互約束，進一步明確權力和責任，將行政風險防控在執(zhí)法的初步階段。

（三）能夠切實保障行政相對人的利益

“為政之要，在乎民心。”公安機關的行政執(zhí)法活動就是要直面百姓的期待、回應人民的心聲?？刂骑L險行政是推進國家治理現(xiàn)代化和法治化的要求，要大力打擊濫用職權、徇私枉法、權力尋租的行為，要堅決糾正行政不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職等問題。利用風險防控這一舉措，不僅能實現(xiàn)政府的法治化，更將助力依法治國宏偉目標，真正是功在當前、利在長遠。

三、公安機關行政執(zhí)法風險存在的原因分析

（一）執(zhí)法理念存在局限性

公安工作在社會發(fā)展中至關重要，行政執(zhí)法起到了一定的作用，但是也存在執(zhí)法方式呆板、執(zhí)法理念刻板的問題，最突出表現(xiàn)為官本位思想過重，所以在貫徹和運用法律時常出現(xiàn)“執(zhí)法必須服從的”錯誤思想，這些錯誤的方式、方法很容易激發(fā)沖突發(fā)生，使得行政執(zhí)法要承擔風險。“有權必有責”，而有的公安民警又害怕風險所帶來的責任，簡單來說就是害怕?lián)煟瑘?zhí)法謹小慎微，影響了行政效率。

（二）公安執(zhí)法權威受到挑戰(zhàn)

考慮到各種復雜因素的影響會產(chǎn)生不利后果，履職需承擔過多成本，這也給公安工作帶來了消極影響。在社會中經(jīng)常存在阻礙警察執(zhí)法的行為，還有大打出手打罵公安民警的情況?！吨腥A人民共和國人民警察法》和《中華人民共和國治安管理處罰法》在國內公安執(zhí)法環(huán)節(jié)是不可或缺的。想要實現(xiàn)法治和穩(wěn)定要控制一切不和諧因素的出現(xiàn)，能降低執(zhí)法成本，減少風險發(fā)生，讓公安民警在法定權限范圍內放心執(zhí)法，實現(xiàn)執(zhí)法權威，由此保障公平正義。

（三）公安機關工作人員職業(yè)素養(yǎng)

以前行政相對人對行政機關工作人員執(zhí)法能力和個人素質關注較少，但實際上這也是依法行政的關鍵條件，一部法律再完善、一個制度再精細，隨時會因為執(zhí)法人員的一句話或某個行為而引發(fā)行政執(zhí)法風險，公安機關也同樣如此。由于公安工作時間緊、任務重，還要面對一定的壓力，共同導致了專業(yè)知識方面欠缺系統(tǒng)的培訓，在執(zhí)法方面因溝通或方法不當引發(fā)相對人的不滿和抗爭，這也是行政執(zhí)法風險的誘因。

四、公安行政執(zhí)法風險防控的思考

（一）公安機關工作人員應樹立依法行政和執(zhí)法風險的理念

對公安機關來說，在行使權力時依法行政是最基本的要求。合法行政和合理行政原則就是公安行政執(zhí)法首先要遵循的原則。在既要避免風險發(fā)生又要制約和規(guī)范行為時，須將執(zhí)法限定在法律規(guī)定范圍之內，同時還要嚴格履行法定程序，符合程序之要求。之所以經(jīng)常有違法行政和不當行政行為發(fā)生，究其原因是公安機關的執(zhí)法行為僅僅符合了合法要求，也就是說符合了形式法治的范疇，但在執(zhí)法領域還存在自由裁量的行政執(zhí)法權，因而在風險防范機制中，首先要求公安工作人員必須樹立依法行政觀念，對于依法行政理念和原則要自覺遵守，強化執(zhí)法風險意識，深刻認識到自己的行為在執(zhí)法中的關鍵性作用以及自己行為可能產(chǎn)生的嚴重后果。其次，在自由裁量的幅度范圍內，執(zhí)法人員能夠有多種手段達到執(zhí)法目的時，一定要選擇對老百姓而言侵害最小的，并且是人民群眾普遍能夠認可的方法，要遵循比例原則來達到執(zhí)法的目的。

（二）提高公安執(zhí)法人員專業(yè)化水平

公安機關的執(zhí)法行為人們經(jīng)常是看在眼里的，這就要求公安執(zhí)法人員要有依法行政的能力。要想實現(xiàn)依法行政，執(zhí)法人員就必須全面、準確地掌握法律知識和專業(yè)知識，才能規(guī)范地、科學地執(zhí)好法、用好法，減少風險。

尤其是在自由裁量的幅度內，對事實的認定是正確適用法律的基礎。那么事實的認定也需要執(zhí)法人員具有專業(yè)知識和專業(yè)素養(yǎng)。他們可以通過定期的學習、培訓、激勵獎勵機制促使公安工作人員掌握專業(yè)知識、法律法規(guī)、國家方針政策，公安人員專業(yè)素質和業(yè)務素質的提升對于其執(zhí)法風險的防范是具有重要意義的。

（三）建立公安執(zhí)法信息共享和行政相對人誠信制度，減少執(zhí)法風險

公安工作任務繁重，要面對各種各樣的問題和各種人，當有些問題牽涉到其他行政機關的管理職責時，會增加行政執(zhí)法風險。比如企業(yè)的違法經(jīng)營、生產(chǎn)行為，違章建筑問題、禁毒事項等，在執(zhí)法過程中，如果各機關之間能夠共享各自的信息，不僅能事半功倍的提高行政效率，還能夠節(jié)約行政成本、減少行政開支，也扼殺了不必要的風險。同時公安機關執(zhí)法工作還要面對形形色色的人。不同人有不同的心思、情緒、利益需求，這對執(zhí)法來說充滿了未知，也是執(zhí)法中的難點。為了保證執(zhí)法順利進行，為了保障行政相對人合法權益不受侵害，對公安工作來說建立行政相對人誠信制度也是社會需求，它能有效的推動依法行政，還能促使各個機關順利執(zhí)法。

（四）借助外力，減少執(zhí)法風險

公安執(zhí)法作為一項執(zhí)法性較強的行政裁量行為，直接面對行政相對人的權利義務，所以規(guī)范行政執(zhí)法行為、防控執(zhí)法風險成為依法行政的本質要求，成為了執(zhí)法現(xiàn)代化的基本路徑之一。

公安機關的執(zhí)法工作離不開政府的監(jiān)管，要正視自身責任與義務，對事不推諉對人不“爛臉”。首先，對于公安執(zhí)法風險的監(jiān)管應該更加全面。比如做好前期預防、中期監(jiān)管以及事后檢查、回訪，讓監(jiān)管手段逐步往全面化發(fā)展，是解決公安執(zhí)法風險防控的主要途徑。其次要求政府對公安工作的治理全面把控，從各個角度、多個方位切入，保證其解決方式的準確性。最后擴大政府的監(jiān)管范圍，做到監(jiān)管無死角，給公安執(zhí)法工作樹立權威和榜樣。

制之有衡，行之有度。公安機關屬于依法行政理念的執(zhí)行者以及國家的保衛(wèi)者。要實現(xiàn)優(yōu)質的執(zhí)法活動和執(zhí)法規(guī)范行為就要建立與之相關的完善的風險防控制度，不要等著危害結果發(fā)生后再采取解決辦法，“防”大于“治”。因此，關注中國的法治進程，就不能不關注公安執(zhí)法風險及其合理規(guī)避之道。否則，中國的法治進程無異于隔靴搔癢，紙上談兵。