魏曉潔 郭 云

(鐵道黨校，北京 100088)

黨的十八大以來，中央陸續(xù)發(fā)布了多部國家級區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，其中包括：共建“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等。這些戰(zhàn)略的發(fā)布與實施能夠有力地推進我國未來區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出多極增長、協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)中，對未來5年乃至15年我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了重點任務(wù)和方向。鐵路作為戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性、關(guān)鍵性的重大基礎(chǔ)設(shè)施，是國民經(jīng)濟發(fā)展的大動脈，加快提高鐵路服務(wù)保障國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略能力，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。

一、黨的十九屆五中全會中關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要精神

(一)我國國家區(qū)域戰(zhàn)略體系更加豐富立體

黨的十九大報告明確提出要“堅定實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，并將該戰(zhàn)略作為我國七大國家戰(zhàn)略之一，其重要性可見一斑。黨的十九屆五中全會《建議》在此基礎(chǔ)上對四大板塊(東、中、西、東北)的協(xié)調(diào)發(fā)展、老少邊窮(革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū))等特殊地區(qū)的發(fā)展、區(qū)域重大戰(zhàn)略(京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等)的推進、海洋強國、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等提出了任務(wù)要求。從體系上看，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)形成了以四大板塊為主骨架，以區(qū)域重大戰(zhàn)略為多點支撐，以促進特殊區(qū)域發(fā)展來補短板，以海洋強國等內(nèi)容增加戰(zhàn)略豐富性的多層立體結(jié)構(gòu)，我國國家區(qū)域戰(zhàn)略體系更加完善，體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的原則。

(二)以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為核心構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局

主體功能區(qū)戰(zhàn)略最早是在“十一五”規(guī)劃《建議》中提出初步戰(zhàn)略構(gòu)想。在“十二五”規(guī)劃《建議》中明確提出了實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求。2011年，黨中央正式發(fā)布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，這個規(guī)劃的主要目標時間是2020年。2019年，根據(jù)我國落實《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的具體實際情況，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中提出了“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃”的意見，黨中央決定今后不再單獨編制主體功能區(qū)規(guī)劃。但是從內(nèi)容上來看，《建議》中提出構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局的理念、技術(shù)、內(nèi)容和政策主要都是以原主體功能區(qū)戰(zhàn)略為主體?！督ㄗh》中明確提出“逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局”，對于不同功能區(qū)的發(fā)展提出了不同的目標和任務(wù)要求。在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中,注重國土空間分類開發(fā)保護的理念反映了我國對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的認識更加深化。在促進區(qū)域發(fā)展中考慮到了生態(tài)問題，突出了人口、經(jīng)濟布局和發(fā)展都要與資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了戰(zhàn)略的科學(xué)性。

(三)推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向軸帶引領(lǐng)、板塊聯(lián)動、多極支撐的新格局轉(zhuǎn)變

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，最初是為了調(diào)整由于改革開放以來，我國推進以東部沿海開放、率先實現(xiàn)發(fā)展為主要內(nèi)容的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致的區(qū)域差距擴大的問題。從近些年區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略內(nèi)容變化可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵在不斷拓展。既有統(tǒng)籌東、中、西、東北四大板塊、協(xié)調(diào)南方和北方發(fā)展的內(nèi)容，也有關(guān)注特殊區(qū)域(老、少、邊、窮等)、跨區(qū)域的經(jīng)濟帶(長江經(jīng)濟帶等)、城市群(粵港澳大灣區(qū)等)多種區(qū)域發(fā)展的內(nèi)容。目前，我國區(qū)域發(fā)展已經(jīng)初步形成了軸帶引領(lǐng)、板塊聯(lián)動、多極支撐的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

特別要指出的是，《建議》中用了比較大的篇幅詳述“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的發(fā)展要求和方向，這在當前我國構(gòu)建新發(fā)展背景下，更加突出了城市化地區(qū)發(fā)展在優(yōu)化國土開發(fā)、推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展當中的引領(lǐng)和支撐作用?！督ㄗh》中還提到了成渝雙城經(jīng)濟圈的建設(shè)，預(yù)示著未來成渝地區(qū)將比肩京津冀、長江三角洲等東部地區(qū)城市群，成為我國中西部地區(qū)的重要增長極和經(jīng)濟發(fā)展引擎，這也預(yù)示著，我國將持續(xù)加大力度促進中西部地區(qū)經(jīng)濟的增長。

二、中華人民共和國成立以來鐵路在主動服務(wù)和對接國家區(qū)域戰(zhàn)略中的擔當作為

鐵路作為國家戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性、關(guān)鍵性重大基礎(chǔ)設(shè)施，綜合交通運輸體系的骨干，路網(wǎng)規(guī)劃、客貨運輸都與國家戰(zhàn)略緊密相關(guān)。從鐵路發(fā)展史來看，鐵路一直都在堅守國家鐵路的戰(zhàn)略定位，緊密對接國家重大戰(zhàn)略。

(一)改革開放之前：中西部鐵路建設(shè)助力我國工業(yè)布局內(nèi)遷

中華人民共和國成立之初，中國絕大部分地區(qū)處于落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會。當時，工業(yè)占我國國民經(jīng)濟的比重不到10%，而其中70%以上的工業(yè)又處于沿海地區(qū)。20世紀50年代，為改變區(qū)域發(fā)展不平衡的局面，毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出“為了平衡工業(yè)發(fā)展的布局，內(nèi)地工業(yè)必須大力發(fā)展”。因此，我國從總體上，開始逐步形成了以推動內(nèi)地工業(yè)建設(shè)為主的東西區(qū)域均衡發(fā)展的生產(chǎn)力布局思路。特別是在20世紀60、70年代開始推進的三線建設(shè)，更是促進了我國區(qū)域經(jīng)濟布局的內(nèi)遷。

中華人民共和國成立之初，我國鐵路線路主要集中分布在東北、以北京為中心的華北、上海為中心的華東沿海地區(qū)，西北、西南省份的鐵路線路極其匱乏。中華人民共和國成立至1978年這段時期，鐵路的新線規(guī)劃、建設(shè)主要集中在我國的中西部地區(qū)。成渝鐵路、成昆鐵路、天蘭鐵路、寶成鐵路、蘭州至烏魯木齊、貴陽至重慶等中西部重要鐵路干線都是在這一時期修建完成的。到1978年，西北、西南省份的運營鐵路線路大幅增加。已經(jīng)實現(xiàn)了除西藏之外，西北、西南省份都能以鐵路連接起來，并同我國華北和沿海地區(qū)接通，運輸情況大為改善。在這一時期的鐵路線路建設(shè)起到了緊密配合和助力我國生產(chǎn)力布局內(nèi)遷的作用。

(二)20世紀80年代：“三大戰(zhàn)役”緩解了東部沿海開放地區(qū)經(jīng)濟快速增長導(dǎo)致的運能緊張局面

1978年召開的黨的十一屆三中全會明確了我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。我國開啟了以改革開放促發(fā)展的新發(fā)展時期，全國工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心上來。鄧小平同志提出了讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來的區(qū)域非均衡發(fā)展思想。1979年，黨中央開始逐步實施東部沿海地區(qū)的對外開放，極大地解放了東部沿海地區(qū)的生產(chǎn)力，進而推動了我國整體經(jīng)濟社會發(fā)展效率的提高。從20世紀80年代開始，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟以較快的速度實現(xiàn)增長，年均GDP增長率超過了10%?？焖俚膮^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展必然引起了對商品運輸需求的快速增長。

20世紀80年代,我國鐵路運輸最緊張、最薄弱的地區(qū)主要集中在東部地區(qū)的內(nèi)外聯(lián)通通道上。為了努力保障東部地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展對鐵路運力的需求，1985年，原鐵道部發(fā)起了 “北戰(zhàn)大秦，南攻衡廣，中取華東” 的 “三大戰(zhàn)役”。在我國經(jīng)濟最發(fā)達、增長最快速的華東地區(qū)，鐵路在克服建設(shè)資金嚴重短缺困難的情況下，掀開了在這一地區(qū)新線建設(shè)和舊線改造的大會戰(zhàn)，完成5條新線建設(shè)、6條雙線建設(shè)和3項鐵路樞紐建設(shè)，改造舊線項目10多個，這些舉措都對緩解當時我國經(jīng)濟最發(fā)達的華東沿海地區(qū)鐵路運能緊張的局面起到了很好的效果。

(三)20世紀90年代以來：鐵路全方位服務(wù)和支撐我國推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

改革開放以來，隨著東部率先實現(xiàn)發(fā)展，我國中西部地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展差距逐步拉大。在這種情況下，如果政府不加以干預(yù)和調(diào)整，會產(chǎn)生富者更富、窮者更窮的惡性循環(huán)，馬太效應(yīng)凸顯。因此，縮小區(qū)域發(fā)展差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題日漸成為我國區(qū)域發(fā)展關(guān)注的一個重點方面。我國自“八五”計劃開始，在政府報告和文件中開始多次提出了區(qū)域發(fā)展要朝著協(xié)調(diào)方向推進的戰(zhàn)略思想。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。十九大報告中明確提出了要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。十九屆五中全會《建議》提出了要“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”的目標要求。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對交通運輸?shù)囊笠彩侨轿坏?。在這一時期，我國鐵路堅守國家鐵路的發(fā)展戰(zhàn)略定位，緊緊圍繞服務(wù)國家重大戰(zhàn)略要求，在修建青藏鐵路助力西部大開發(fā)、修建京雄京唐高鐵助力京津冀一體化；在加強沿江、沿邊鐵路建設(shè)促進經(jīng)濟軸帶發(fā)展；在開展鐵路扶貧助力，落后地區(qū)發(fā)展等多方面促進了我國區(qū)域重大戰(zhàn)略的推進，發(fā)揮了重要作用。同時，高鐵技術(shù)的突破和關(guān)鍵技術(shù)的掌握，使我國一躍成為世界高鐵大國。我國高鐵的快速發(fā)展，充分發(fā)揮了“用時間消滅空間”的效能，極大地壓縮了時空距離，促進了我國區(qū)域經(jīng)濟交流和區(qū)域一體化發(fā)展。

三、 推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對鐵路提出的新要求

(一)優(yōu)化鐵路建設(shè)的空間布局，科學(xué)推進鐵路規(guī)劃建設(shè)

鐵路作為支撐區(qū)域發(fā)展重要的基礎(chǔ)設(shè)施，一是要堅持適度超前規(guī)劃建設(shè)，發(fā)揮好交通運輸在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的先行引領(lǐng)和支撐保障作用。國家的區(qū)域戰(zhàn)略需要鐵路做適當超前的謀劃對接。目前國鐵集團正在研究形成鐵路服務(wù)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的工作方案。這次《建議》還特別提到了成渝雙城經(jīng)濟圈，鐵路也需要適當超前謀劃如何服務(wù)和對接好我國中西部地區(qū)這一重要城市群的發(fā)展。二是要優(yōu)化路網(wǎng)功能，推動多種交通方式融合發(fā)展。一個功能完善、結(jié)構(gòu)合理的鐵路路網(wǎng)對于區(qū)域發(fā)展至關(guān)重要。從綜合交通運輸體系看，鐵路與其他交通方式的配套銜接還不夠完善，多式聯(lián)運、綜合交通體系構(gòu)建的水平還不夠高。鐵路運輸存在部分地區(qū)、部分時段運能不足和運能虛糜的雙重情況。三是要提高各區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施通達度、通暢性和均等化水平。鐵路要優(yōu)化完善運輸通道布局，補齊中西部鐵路、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等發(fā)展短板，以推進實施川藏鐵路、西部陸海新通道、沿邊沿江沿海高鐵等一批戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性重大工程項目為牽引，促進區(qū)域發(fā)展差距的縮小。

(二)發(fā)揮鐵路優(yōu)勢，增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力

《建議》關(guān)于“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局”強調(diào)我國國土空間的合理開發(fā)和有效保護尤為重要。要在基于三大主體功能區(qū)的主體功能前提下進行國土空間合理適度開發(fā)。

城市化地區(qū)的主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品。這一地區(qū)要成為我國經(jīng)濟、人口以及創(chuàng)新資源高效聚集的地區(qū)。鐵路在這一區(qū)域的發(fā)展主要是要加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。一是鐵路應(yīng)大力提高城市群對內(nèi)對外的交通聯(lián)系；加快城市群和都市圈鐵路布局的網(wǎng)絡(luò)化；積極推進城市化地區(qū)高鐵和城際鐵路建設(shè)等。二是應(yīng)充分發(fā)揮鐵路便捷高效的優(yōu)勢，提高鐵路運輸效能。三是加強沿江沿海港口鐵路線建設(shè)，助力打通區(qū)域之間、多種運輸方式連接方面的物流堵點。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品，要成為中國保障農(nóng)產(chǎn)品安全的主體空間。對鐵路來說，就是要提高農(nóng)村交通通達程度。落實基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)等空間管控要求，減少對耕地等自然空間的占用。在這一區(qū)域，鐵路的發(fā)展主要是要高效發(fā)揮集約利用土地，嚴格控制鐵路建設(shè)的占地規(guī)模。一是科學(xué)選定鐵路線路，嚴禁占用耕地超標準建設(shè)。二是以增強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力為目的，提高農(nóng)產(chǎn)品運輸能力。三是完善城鄉(xiāng)融合的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提高城鄉(xiāng)交通運輸公共服務(wù)均等化水平。

生態(tài)功能區(qū)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品，要把保護修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的首要任務(wù)。鐵路在這一區(qū)域的發(fā)展，一是應(yīng)落實生態(tài)保護，發(fā)揮鐵路運輸?shù)吞純?yōu)勢，降低碳排放強度。二是要對接自然保護區(qū)，規(guī)劃旅游線路，助力當?shù)芈糜螛I(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(三)助力老少邊窮地區(qū)發(fā)展，保障民生底線

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的一個重要內(nèi)容是要加快老少邊窮等特殊區(qū)域的發(fā)展，核心是解決區(qū)域援助問題。老少邊窮區(qū)域存在的共性問題有：基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、基本公共服務(wù)不完善；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，大多數(shù)地區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主；自身發(fā)展的能力很低等。從空間上看，當前這些區(qū)域主要分布在我國中西部。對于上述特殊區(qū)域的發(fā)展，目前中央采用的主要策略是政策傾斜和幫扶。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是幫扶這些地區(qū)發(fā)展的重要方面。“十三五”時期，鐵路為助力老少邊窮地區(qū)發(fā)展作出了重要貢獻?！笆奈濉睍r期，鐵路助力特殊區(qū)域發(fā)展，一是應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興和我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，完善鐵路農(nóng)村貨運服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進“工業(yè)品下鄉(xiāng)”和“農(nóng)產(chǎn)品進城”的雙向流通，全面強化鐵路服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略保障能力；二是應(yīng)繼續(xù)更精準地完善鞏固扶貧工作，加強中西部鐵路建設(shè)，完善特殊區(qū)域鐵路路網(wǎng)建設(shè)，充分利用當?shù)匾刭Y源稟賦優(yōu)勢，拓展延長相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈。注重提升少數(shù)民族地區(qū)等特殊區(qū)域的內(nèi)生發(fā)展動力，持續(xù)推進“鐵路+特色產(chǎn)業(yè)”扶貧，打造“鐵路+旅游+扶貧”模式，促進區(qū)域致富。

(四)扎實服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，擔負起服務(wù)更高水平對外開放的責任

我國開放型經(jīng)濟發(fā)展是起于20世紀70年代末的東部沿海開放，目前已經(jīng)發(fā)展到了加大沿江、沿邊等內(nèi)地深化開放階段。但是，我國對外開放格局整體上呈現(xiàn)出“東比西強、海比邊強”的局面?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的實施，可以助力我國構(gòu)建全方位開放格局。特別是能把中西部地區(qū)、東北地區(qū)貼近國內(nèi)內(nèi)需市場，又臨近中東歐、中亞、南亞等貿(mào)易伙伴的地緣優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，促進我國內(nèi)陸地區(qū)的對外開放。《建議》提出要堅持實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對外開放。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標也包括了深化對外開放的內(nèi)容。新時代要形成內(nèi)外統(tǒng)籌、南北互動、東中西協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展新格局。

推進“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展中重要的內(nèi)容是要推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，這為鐵路在“十四五”時期的發(fā)展帶來了機遇。鐵路應(yīng)從以下幾方面發(fā)力：一是要繼續(xù)促進中歐班列的持續(xù)穩(wěn)定安全運行。隨著新冠肺炎疫情全球蔓延，新的運輸形勢變化是許多海運、空運貨物加速了向鐵路運輸?shù)霓D(zhuǎn)移，中歐班列運力增長趕不上需求增加。因此，要加強“一帶一路”鐵路沿線重點口岸建設(shè)的擴能改造，提高集裝箱列車的接發(fā)、換裝效率。二是要推動中歐班列通道瓶頸路段的升級改造，積極開辟中歐班列境外新路徑。三是要以中老鐵路工程、雅萬高鐵等重點海外工程為抓手，有力有序推動標志性項目建設(shè)。四是將“一帶一路”建設(shè)與我國的粵港澳、長三角、京津冀等國家區(qū)域戰(zhàn)略對接，形成東中西互動、內(nèi)外聯(lián)動的區(qū)域發(fā)展格局。