許俊偉，王 珺

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

一、問題的提出

自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視財政工作，對深化財政改革、建立現(xiàn)代財政制度作出了一系列重大決策部署。2018年12月，修訂后的《預算法》發(fā)布實施。隨后在黨的十九屆四中全會上，“完善標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度”則被進一步強調(diào)。正是由于黨中央、國務院對關于深化財政改革進行了這一系列重大決策部署，《預算法實施條例》(以下簡稱《條例》)便迎來了修訂，于2020年8月公布。《條例》修訂主要遵循的原則有三：其一，細化明確預算法有關規(guī)定；其二，展現(xiàn)深化財稅體制改革成果；其三，滿足預算管理實際需要。由此可見，推進預算治理“永遠在路上”，本次《條例》修訂明顯可以視為我國預算治理現(xiàn)代化進程中的一個新起點。

而鑒于“預算最終是作為一個推動政府擴張并使之理性化和合法化的工具出現(xiàn)的”[1]，預算治理現(xiàn)代化無疑就成為影響國家治理現(xiàn)代化的關鍵性力量。對深入推進國家治理現(xiàn)代化的當下中國來說，就要求預算治理現(xiàn)代化應當被當作國家治理現(xiàn)代化的突破口予以率先推進。思想是行動的指南，偉大實踐自然離不開偉大思想作引導，因此習近平法治思想的提出可謂正當其時，為國家治理現(xiàn)代化的推進指明了方向。2020年11月，中央全面依法治國工作會議召開，這是黨中央歷史上第一次召開全面依法治國專題工作會議，規(guī)格之高前所未有。在這次會議上，習近平法治思想首次提出，被明確定為全面依法治國的指導思想。與2018年8月習近平主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議時把黨的十八大以來在實施全面依法治國過程中所探索的新理念新思想新戰(zhàn)略概括為“10個堅持”相比，“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是新增內(nèi)容，重要意義不言而喻，推進國家治理現(xiàn)代化及預算治理現(xiàn)代化自此有了根本遵循。

因此，我國未來必須以習近平法治思想為指導推進預算治理現(xiàn)代化，將預算治理現(xiàn)代化的推進作為國家治理現(xiàn)代化推進的關鍵突破口，摒棄就預算治理談預算治理、就財稅改革談財稅改革的桎梏，代之以從國家治理的整體視角重新審思預算治理現(xiàn)代化。有鑒于此，本文試圖通過闡明預算與國家治理間的辯證關聯(lián)來解構預算治理的本質，力爭能夠以此為基礎，使得系統(tǒng)推進預算治理現(xiàn)代化的核心理路躍然紙上，藉希學界同仁可以共同探尋如何更好以習近平法治思想指導我國預算治理現(xiàn)代化乃至國家治理現(xiàn)代化推進的實踐，從而為法治中國建設貢獻力量。

二、預算與國家治理間的辯證關聯(lián)

眾所周知，國家是社會的天然代表，其自有預算開始便將預算囊括在了國家治理體系中，預算能力的高低也相應決定了國家治理能力的優(yōu)劣。所以，從多個維度提升預算能力將是國家治理能力得到提升的先決條件。與此同時，依法治國還和國家治理現(xiàn)代化具備一致的奮斗目標，這就讓作為依法治國方略內(nèi)在重要組成部分的預算法治受到了格外關注，預算法也因其在預算法治中舉足輕重的地位而變得愈發(fā)重要。正因如此，有必要從國家治理現(xiàn)代化的視角對預算法的雙重法律屬性加以審視，以此明晰預算法具有憲法和經(jīng)濟法抑或稱之為經(jīng)濟憲法的屬性，從而為闡發(fā)預算治理現(xiàn)代化的本質奠定初步基調(diào)。

1. 預算能力與國家治理能力的關系厘定

國家，是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，“是社會的天然代表”[2]。這表明，國家是一種表面上凌駕于社會之上、從社會中產(chǎn)生但又日益同社會相脫離的力量。[3]國家在出現(xiàn)后，民眾既寄希望于其強大，同時也恐懼其強大，害怕政府權力因不當使用而給自身帶來傷害。(1)在本文中，政府與國家不作嚴格意義上的劃分，政府可能在政權、國家的意義上使用，也可能僅指行政部門，具體依上下文而定?！耙虼?，政府權力的擴張與限制在國家形成之始就內(nèi)含于政府權力的結構和運行之中”[4]。而財政法是關于國家收支的法律，以預算為主要內(nèi)容，財政對經(jīng)濟社會的直接作用便依托預算執(zhí)行來實現(xiàn)。不難發(fā)現(xiàn)，國家自有預算開始便將預算囊括在了國家治理體系中[5]。在歷史長河里，“市場化運動和社會自我保護運動不斷從兩方面對國家治理進行重構”[6]。“為應對動態(tài)變化的復雜性社會問題，治理也意味著國家、社會、市場會持續(xù)更新互動方式”[7]。

不過，在這樣的互動過程中，國家仍處于主導地位，并倚賴改革治理的結構和方式以適應經(jīng)濟社會變化，在沖突和矛盾的處理、化解中加強治理能力。所以，在國家一直為權力資源中心的情況下，國家治理能力的提升在很大程度上就基于國家能夠對社會現(xiàn)實作出客觀判斷并選擇正確的治理方式。正因如此，我國以憲法為核心的法治路徑替代了原先“文件治理”和“法律治理”的“雙軌制”路徑，進一步明確了財政是國家治理的基礎和重要支柱，將財政預算改革與國家治理密切聯(lián)系了起來?！罢斦A算活動是以國家為主體的分配行為，預算在本質上是以國家為主體的財富收支系統(tǒng)。預算涵蓋了稅收、支出、平衡、管理、政府間關系(轉移支付)等的各個環(huán)節(jié)的政府管理活動，預算的活動就是政府的活動，也體現(xiàn)著國家的治理過程和結果”[8]。揆諸于此，“一個國家的治理能力往往是通過預算能力表現(xiàn)出來”[9]，預算能力的高低相應會決定國家治理能力的優(yōu)劣。而對于中國來說，預算能力一般從受托責任履行、透明度增強、績效性變革與民主參與有效四個維度來促進國家治理能力提升，進而影響國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進程。

具體而言：首先，國家的社會天然代表身份要求其全面履行代表民眾利益的責任，用所掌握的公共資源及時回應民眾訴求，依靠預算支出的形式改進公眾福利，以落實受托責任；其次，透明度作為受托責任關系的基石，自然需要充分運用到管理公共事務中去，預算透明度的增加顯然既有利于提升預算能力，也有利于塑造政府形象，預算因此能夠切實成為一種制度控制方法；再次，國家治理能力的提升不僅意味著公共資源需要得到合法配置，還需要使其得到最優(yōu)配置，即以最小的成本滿足民眾需求；最后，有效的民主參與催生了公民直接參與決策的治理形式，在這一形式中，由廣泛預算參與所帶來的預算能力提升之于國家治理能力提升具有不可或缺性?？偠灾瑥亩鄠€維度中提升預算能力，將是國家治理能力得到提升的先決條件。

2. 國家治理現(xiàn)代化視角下預算法的雙重法律屬性

歷史與實踐反復證明，依法治國是國家治理現(xiàn)代化的重要保障。質言之，國家治理現(xiàn)代化需要在憲法框架內(nèi)憑借依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政來實現(xiàn)，從而形成良法善治的基本格局。由此可見，依法治國和國家治理現(xiàn)代化間具備一致的奮斗目標。而與此同時，法治作為國家財政管理的靈魂，預算法治自然就成為依法治國方略的內(nèi)在組成部分，預算法治思維也理應在國家展開的預算實踐中得到落實。囿于我國根深蒂固的人治傳統(tǒng)，政府行為法治化明顯對整個社會的法治化具有綱舉目張的帶動作用，故而政府行為法治化就必須在持續(xù)推動中將以預算為核心的財政行為法治化當作政府行為法治化的重點突破口。甚至可以這樣說，我國預算法治化的進程在某種程度上能夠顯現(xiàn)出國家現(xiàn)代化的進程。因此，法治前提下的預算在國家治理體系現(xiàn)代化中所扮演的角色無可替代，我國政府也從2013年開始通過著力控制行政成本以求預算法治化提速。毫無疑問，在整個預算法治化的提速過程中，預算法勢必發(fā)揮出舉足輕重的作用，這就使得有必要從國家治理現(xiàn)代化的視角對預算法的法律屬性加以審視，力爭讓預算與國家治理間的辯證關聯(lián)被更好闡明。

但令人遺憾的是，很多學者“在其研究成果中把預算法的法律屬性自動默認為經(jīng)濟法，并在經(jīng)濟法框架體系之下開展相應的研究”[10]，這便造成預算法的法律屬性研究難言完整。探究預算法的基本內(nèi)涵，從現(xiàn)代國家治理角度觀察不難發(fā)現(xiàn)，預算法具有清晰可見的憲法和經(jīng)濟法二元法律屬性，顯然在一國經(jīng)濟社會發(fā)展中享有經(jīng)濟憲法的獨特地位。“財政法是經(jīng)濟法與憲政的銜接，其本身即具憲政暨‘經(jīng)濟憲法’的性質。國家的收支要由人民決定，這就將財政決策上升到憲政層面，其執(zhí)行層面和相應的各種制度則主要屬于經(jīng)濟法范疇。而且，現(xiàn)代財政法與憲政具有共同的源頭，就是人民通過代議制決定國王如何征稅”[11]。申言之，倘若預算法的經(jīng)濟憲法地位無法得以明晰，那相關的經(jīng)濟規(guī)劃和調(diào)控制度也就很難實現(xiàn)法治化[12]。由此表明，預算法在國家治理現(xiàn)代化視角下，既具有憲法的法律屬性，也具有經(jīng)濟法的法律屬性。一方面，不僅西方國家的憲法發(fā)展長期與財稅危機中的預算問題緊密相連，我國的預算權分配問題也蘊藏著濃厚的憲法色彩，乃至憲法歷史幾乎可被視為是現(xiàn)代預算制度的成立史和發(fā)展史[13]，其中不斷增強預算體系的協(xié)調(diào)性更是受到了普遍認同[14]；一方面，根據(jù)《預算法》第1條規(guī)定，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展是預算法制定的基本目標，在這一點上預算法深切契合了經(jīng)濟法的經(jīng)濟社會功能，預算法具有經(jīng)濟法的法律屬性毋庸置疑，而規(guī)制性也貫穿于經(jīng)濟法和預算法當中。

不過，需要指出的是，從國家治理現(xiàn)代化的角度進行思考，預算法的雙重法律屬性并非互相對立，而是辯證統(tǒng)一，這種辯證統(tǒng)一的關系當然根源于憲法與經(jīng)濟法在經(jīng)濟國家中的密切聯(lián)系。隨著國家經(jīng)濟職能的空前強化，更多的經(jīng)濟屬性自然被包含在了憲法中，這也為憲法與經(jīng)濟法的對話創(chuàng)造了條件，使二者的互動交融有了更為堅實的現(xiàn)實背景，我國《憲法》第15條就是對經(jīng)濟法發(fā)展有重大影響的條文。而經(jīng)濟法也遠不止于為落實經(jīng)濟憲法而存在[15]，其同樣有助于豐富憲法內(nèi)容并推動其發(fā)展。立法者在具體落實憲法時，會在原則的憲法規(guī)范與繁復的社會現(xiàn)實間反復衡量，將回應社會現(xiàn)實當作憲法解釋的方向，適當?shù)亍耙詰椌头ā盵16]，重視部門法的固有學理和實踐現(xiàn)狀，以使憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實更加貼合。亦藉于此，從國家治理現(xiàn)代化視角探賾預算法的雙重法律屬性，必將會讓預算與國家治理的辯證關聯(lián)得到更進一步的闡明。

三、預算治理的本質闡發(fā)與關鍵抓手

預算治理由治理理念和現(xiàn)代預算所構成。鑒于預算治理根植于國家治理的宏觀背景之下，公共性、民主性與規(guī)范性也就相應鑄就了現(xiàn)代預算的應有品性。其中，公共預算能夠產(chǎn)生善治的預算治理效果、民主預算能夠產(chǎn)生共治的預算治理效果、規(guī)范預算能夠產(chǎn)生法治的預算治理效果。所以，面對當前確實存在的實際問題，我國在預算治理現(xiàn)代化的理路設計中理應完成要素轉型，這顯然也是實現(xiàn)預算治理的本質要求。當然，為了使預算治理現(xiàn)代化能夠得到更好推進，把預算績效管理當作預算治理的關鍵抓手必將意義非凡，國家需要為此作出合理的頂層設計。

1. 預算治理的本質闡發(fā)

預算治理根植于國家治理的宏觀背景之下，由治理理念和現(xiàn)代預算所構成。曾經(jīng)的國家預算仿佛是封閉的傳統(tǒng)事務，但當前的預算活動儼然沖破了孤立的暗箱，發(fā)展為一個聯(lián)動、透明的公共現(xiàn)象，現(xiàn)代預算也由此展現(xiàn)出了公共性、民主性與規(guī)范性的應有品性。這樣的應有品性既生動反映了現(xiàn)代預算制度是推進國家治理現(xiàn)代化的有力載體，同時也闡釋了現(xiàn)代預算的內(nèi)在價值導向和必然發(fā)展方向。具體來說：公共性體現(xiàn)了現(xiàn)代預算的目的性價值，是現(xiàn)代預算活動的行為基準，公共預算通過提供市場本身無法供給而又確實需要的公共物品或服務，以產(chǎn)生善治的預算治理效果；民主性體現(xiàn)了現(xiàn)代預算的工具性價值，是實現(xiàn)公共預算的前提，牽引著預算治理向前推進，唯有合理設計民主預算的渠道，社會公共需求方能在共治中得到最優(yōu)滿足；規(guī)范性則體現(xiàn)了現(xiàn)代預算的表現(xiàn)方式，是現(xiàn)代預算制度建構的基石，為預算法治的價值精髓所在，規(guī)范預算依托與公共預算、民主預算間的相互作用，在共同打造嚴密的銜接體系中不斷健全現(xiàn)代預算制度，最終使預算治理現(xiàn)代化能夠得到妥善實現(xiàn)。

據(jù)此可知，我國預算治理現(xiàn)代化的轉型無疑將會經(jīng)歷治理主體從一元向多元、治理客體從被動向主動、治理目標從權力本位向權利本位、治理過程從神秘向透明、治理手段從命令向協(xié)商的方向轉變。細考之，徹底實現(xiàn)上述預算治理要素的現(xiàn)代化轉型，則必須要“擴展社會參與程度”[17]，轉換公民在預算治理中的身份[18]，把現(xiàn)代預算鍛造為公民社會治理政治國家之利器，并以此改變原先恣意化的預算形式、增加預算信息公開的透明度，從而夯實預算治理的正當性與合理性基礎。但值得一提的是，我國人大的預算審核權力并不會與中國共產(chǎn)黨的領導決策形成沖突?！耙驗辄h的重大決策需要通過人大組織的法律確認，這樣才能完成‘政治決定’轉變?yōu)椤畤倚袨椤?。從法律意義上講，恰恰是人大的預算權力得到落實，才能保證預算的社會分配功能的合法性。人大的預算審議、批準和監(jiān)督權力得到實現(xiàn)，黨的領導和人民意志才能在財政分配環(huán)節(jié)達成一致，也只有在這個階段，才能實現(xiàn)黨的領導和依法治國的相輔相成”[19]。

2. 預算治理的關鍵抓手

毋庸諱言的是，預算管理改革脈絡和預算管理現(xiàn)實困境共同促使預算管理向預算治理發(fā)展，民主預算和法治預算也成為其基本價值內(nèi)核與終極治理目標，而預算績效管理則成為了預算治理觀念表達的重要實踐介質。由于資源貢獻者和資源配置者相分離，民主治理自然能夠使預算最大程度趨向于真實反映并實際映射民眾訴求；而由于法治是國家財政管理的靈魂，將預算權力、預算行為與預算過程統(tǒng)一納入法治軌道也就無疑是預算法治的應有之義。預算領域著名的“科伊之問”則把預算理性引入到了預算過程中，預算績效管理顯然為“科伊之問”提供了一種涵蓋價值、目標、內(nèi)容與工具上的有效解釋。正因如此，“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視角下的預算治理，有賴于根據(jù)國家關于預算績效管理的頂層設計，構建全方位預算績效管理格局、全過程預算績效管理鏈條和全覆蓋預算績效管理體系”[20]。具言之，在預算編制環(huán)節(jié)，要同步績效目標設定；在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要動態(tài)監(jiān)控績效運行；在結果評價環(huán)節(jié)，要多維評價因果關系。

客觀而言，預算績效管理內(nèi)在踐行著預算民主的價值追求，展現(xiàn)了決策者之間討價還價、互動妥協(xié)的博弈過程，有助于解決“好的游戲參與者一起玩的難題”[21]，有力扭轉了政府唱“獨角戲”的局面。近些年來，我國很多地方也都進行了一系列創(chuàng)新實踐。其中，上海市南匯區(qū)(今浦東新區(qū))和浙江省溫嶺市所作出的探索顯然是典型例證。自2004年起，上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)便試水政府工程由代表決定立項的改革，該鎮(zhèn)實事工程項目建設采取工程立項由代表“點菜”、實施過程由代表監(jiān)督、建設結果由代表評估的做法；而浙江省溫嶺市所開展的民主懇談則大體經(jīng)歷了三個階段，第一階段是以溝通具體問題為主的對話型民主懇談，第二階段是以讓群眾參與公共事務決策管理為主的決策型民主懇談，第三階段是以對政府財政預算進行參與和管理的參與式預算監(jiān)督民主懇談。由此可見，內(nèi)含參與式預算的預算績效管理在深切詮釋現(xiàn)代預算治理本質的背景下明顯能夠成為其關鍵抓手，有利于尋求預算效率的最大化，為我國預算治理現(xiàn)代化的盡快實現(xiàn)也創(chuàng)造出了無限可能。

四、系統(tǒng)推進預算治理現(xiàn)代化的核心理路

治理體系和治理能力對國家治理現(xiàn)代化建設而言有如車之雙輪，缺一不可，故而系統(tǒng)推進預算治理現(xiàn)代化的核心理路應當是健全預算治理體系與提升預算治理能力。立足于預算治理現(xiàn)代化轉型的前瞻性視野，促進預算治理體系漸趨完備與預算治理能力日益升級的前提顯然需要對二者進行準確認識，明晰預算治理體系與預算治理能力是一個有機整體。在對二者展開準確認識之后，為了滿足系統(tǒng)推進預算治理現(xiàn)代化的需求，我國在未來必須一方面從預算法內(nèi)部、外部兩大系統(tǒng)加以重點突破，一方面逐步建構起動態(tài)性預算問責機制并同時為預算權利人提供更廣泛的參與平臺。

1. 健全預算治理體系

事實上，完備的預算治理體系主要表現(xiàn)為預算法律規(guī)則的充分供給?！胺芍贫龋谌魏我?guī)定時間，都在產(chǎn)生新規(guī)則并改變舊規(guī)則的形式和內(nèi)容?！盵22]所以，以預算法為研究基準來探討健全預算治理體系的舉措就成為了能夠使預算治理體系實現(xiàn)協(xié)調(diào)運轉的不二選擇，這也是系統(tǒng)推進預算治理現(xiàn)代化的核心理路之一。過去的預算法更多地把國家機關內(nèi)部的預算關系及預算權力分配作為調(diào)整對象，以致于這種預算法律關系具有顯而易見的內(nèi)部組織性及上下管理性特征，其法律效果勢必局限在了國家機關內(nèi)部，從而只能對公民的權利、義務產(chǎn)生間接性影響?？墒牵殡S預算治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進，預算法律關系也在隨之演變，這種對外封閉性、對內(nèi)階層性的邏輯架構勢必會被由內(nèi)部性預算關系和外部性預算關系協(xié)同構成的新型預算關系格局所替代，而這也將會對公民的權利、義務產(chǎn)生直接影響。特別是在黨的十八屆三中全會上，不僅“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”等論斷被鮮明提出，改進預算管理制度、完善稅收制度及建立事權和支出責任相適應的制度等內(nèi)容也得到了清晰安排。

所以，按照預算法律效果內(nèi)、外部的分類，現(xiàn)代預算法可分為內(nèi)部預算法和外部預算法這兩大系統(tǒng)?！扒罢卟恢苯优c公民相關，只是指發(fā)生在國家內(nèi)部的預算治理關系，亦即內(nèi)部性的預算法律體系，承擔規(guī)范預算權力主體之間及其內(nèi)部關系的重任；后者直接與公民相關，主要指發(fā)生在國家外部的預算治理關系，亦即外部性的預算法律體系，承擔規(guī)范預算權利主體相互之間關系、預算權利主體與預算權力主體之間關系的重擔”[23]。由此可見，在我國推進預算治理現(xiàn)代化的過程中，健全預算治理體系可從內(nèi)、外部兩方面予以協(xié)同打造。然而，政府占據(jù)過多的預算權力空間無疑是當前我國預算領域的突出問題，這一問題自然也鉗制了我國從內(nèi)、外部協(xié)同打造新型預算治理體系。申言之，人大在預算治理中長期處于羸弱地位造成了我國無法形成政府與人大相互制衡的控權局面，這就使得預算法的控權性只會體現(xiàn)在政府自身的內(nèi)部監(jiān)督和上下約束上。因此，黨的十九大報告指出，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。有鑒于此，如若想讓預算法肩負起控權法之重任，激活預算法的授權性基因、挖掘預算法的授權法依據(jù)就將顯得必不可少，如此方能凝聚更多社會力量以制約政府不合理使用預算的權力。

總而言之，預算法應當是控權與授權的雙性聯(lián)結體：在內(nèi)部不斷落實控權性，加大人大權力體系構建力度；在外部逐漸放大授權性，擴大公民所享有的預算權利賦予。未來我國預算法必須通過內(nèi)、外部控權與授權的雙向聯(lián)動，實現(xiàn)整個預算共治結構的動態(tài)平衡。不僅如此，為了更進一步調(diào)整公共服務，我國預算治理體系還需要從保障和改善民生的角度出發(fā)加以健全，畢竟現(xiàn)代預算法已然具有調(diào)整公共服務的功能[24]。我國《預算法》在第6條也清楚規(guī)定，“一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算”。但這種規(guī)定顯然過于單薄，無法有效支持相關領域民生支出的增長訴求，有必要在以后的修改中適當確認重要民生支出在整個預算支出中的獨立性和優(yōu)先性。須知財權是為事權服務的，預算的最終目的也不是為了預算而預算，而是要看預算之事有無真實完成。所以，依托預算法內(nèi)、外部兩大系統(tǒng)的重點突破來健全預算治理體系將是我國系統(tǒng)推進預算治理現(xiàn)代化的核心理路之一，這也是上承國計天緣、下接民生地氣的治國安邦之道。

2. 提升預算治理能力

國家治理能力既包含民間力量積極配合，又包含“常任文官”所展現(xiàn)的強大執(zhí)行力。因而，預算治理能力既包含運算治理體系本身的運行力，又包含預算法律關系主體對預算治理體系的執(zhí)行力。預算治理能力中的運行力一般是指預算治理體系有效運行與預算治理制度有效實施的能力，而預算治理能力中的執(zhí)行力則往往體現(xiàn)為適應能力、協(xié)調(diào)能力與應變能力。在黨的十九屆五中全會上，到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時間節(jié)點已然標明，提升國家治理效能顯然是我國“十四五”時期所要完成的重點任務，這就使得提升預算治理能力的緊迫性自不待言。為此，必須在習近平法治思想的指引下，加緊從運行力與執(zhí)行力兩方面提升預算治理能力。作為法治中國的航標、“中國之治”的圭臬與奉法強國的指南，預算治理能力勢必應當按照其指明的方向進行提升。

在習近平法治思想指引下，從運行力方面提升預算治理能力自然需要通過提升預算問責能力來保障預算治理體系的有效運行與預算治理制度的有效實施?？v觀歷史之前進步伐，問責制明顯是《拿破侖法典》所確立的過失責任原則在當代的高級進化。(2)《拿破侖法典》確立了三大法律原則，即財產(chǎn)權神圣、契約自由和過失責任，在后來的200余年中這三大法律原則受到了世界各地的廣泛推崇并逐漸上升為法治的基本原則。但經(jīng)過對我國近些年來的問責實踐展開探究，清晰可見問責制在我國大多會被強調(diào)為對違法責任的追究。而一出事就換人或者動輒對官員“一票否決”的邏輯卻難言合理、公平，極易挫傷官員的行為熱情，必將造成官員在碌碌無為中終日祈禱著任期內(nèi)不要發(fā)生重大差錯，這一點也給我國的預算問責能力敲響了警鐘。因此，真正的問責制應當是由角色擔當、說明回應與違法責任三部分組成，而不僅僅只有違法責任這部分內(nèi)容。質言之，由角色擔當、說明回應與違法責任組成的“三段式”問責制才是我國動態(tài)性問責機制建構的方向。而從我國修改后的《預算法》和修訂后的《條例》來看，動態(tài)性的預算問責機制顯然尚未建立，這就使得建構動態(tài)性的預算問責機制并將其納入預算治理體系顯得至關重要。比如在這次突如其來的“新冠肺炎”疫情防控中，動態(tài)性預算問責機制的重要性無疑就得到了深刻彰顯。在疫情防控中，防疫抗疫的事務必然會有突破預算的，但這些事又不得不去做，預算治理體系的運行力在當時就理應依靠動態(tài)性的預算問責機制加以保證。

而與此同時，“如果規(guī)則體系要有強制力，那么就必須有足夠的人們自愿遵守它。如果沒有出于自愿的合作，借以創(chuàng)造權威，就不可能樹立法律和政府的強制力?！盵25]所以，提升預算治理能力中的執(zhí)行力有賴于公私主體的聯(lián)合努力與治理主體的多元協(xié)商[26]。換言之，預算治理能力中的執(zhí)行力如果完全被框定在高密度預算規(guī)則體系的窒息環(huán)境下，勢必會造成純粹強調(diào)理性導向、技術把控與長官崇拜的思維模式，最后定將出現(xiàn)各方主體矛盾叢生的結果。有鑒于此，未來需要在預算領域貫徹以回應型代替壓制性、以協(xié)商性代替管制性的思維模式[27]，在保障預算公權力合法行使的條件下為預算權利人提供更廣泛的參與平臺，以此增進各方主體在預算共識、預算決策、預算結果中的認同感和歸屬感，從而使預算治理能力得到較大幅度提升。