池 通

(南京審計大學 法學院(監(jiān)察學院)，江蘇 南京 211815)

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中，習近平總書記指出，堅定不移推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，確保黨在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強領(lǐng)導(dǎo)核心[1]?？v觀建黨百年紀檢監(jiān)察體制的發(fā)展變遷，其理論脈象和實踐邏輯始終與黨的自我建設(shè)、自我凈化、自我革新歷程內(nèi)在契合，深刻揭示了權(quán)力監(jiān)督和腐敗治理的“中國邏輯”?；厮莅倌昙o檢監(jiān)察體制的變革歷程，探尋反腐敗斗爭的基本經(jīng)驗，對于縱深推進紀檢監(jiān)察體制改革具有重要意義。

一、 中國共產(chǎn)黨百年紀檢監(jiān)察體制變遷的歷史圖景

(一) 紀檢監(jiān)察體制的奠基：1921—1949

建黨之初，我們黨就注重權(quán)力監(jiān)督的制度建設(shè)。黨內(nèi)監(jiān)察方面，1927年4月，中共五大選舉產(chǎn)生了歷史上首個黨內(nèi)監(jiān)察機構(gòu)——中央監(jiān)察委員會。1928年7月，中共六大通過的《黨章》將“監(jiān)察委員會”變更為“審查委員會”。1933年9月，中共中央作出《關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決定》，明確由中央黨務(wù)委員會履行黨的紀律檢查職能。國家監(jiān)察方面，1931年11月中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會下設(shè)中央工農(nóng)檢察機構(gòu)，這是中國共產(chǎn)黨探索的國家監(jiān)察制度之雛形[2]?？谷諔?zhàn)爭與解放戰(zhàn)爭時期，國家監(jiān)察機構(gòu)經(jīng)歷了從“參議會”到“監(jiān)察院”的制度變遷，1948年華北人民政府設(shè)立的華北人民監(jiān)察院為新中國行政監(jiān)察制度的建立提供了經(jīng)驗。

(二) 紀檢監(jiān)察體制的創(chuàng)立與探索：1949—1978

新中國成立前夕，1949年9月27日通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》規(guī)定“政務(wù)院”下設(shè)“人民監(jiān)察委員會”，承擔行政監(jiān)察職能。1954年9月通過的《中華人民共和國憲法》將“人民監(jiān)察委員會”調(diào)整為“監(jiān)察部”。1958年以后，在“左”的思潮沖擊下，行政監(jiān)察被誤判為“同黨分庭抗禮”、“向黨爭奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，1959年監(jiān)察部被撤銷[3]。新中國成立之初，為了應(yīng)對復(fù)雜嚴峻的執(zhí)政形勢，1949年11月9日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，成立了以朱德同志為書記的中央紀律檢查委員會。1956年9月，為了強化黨內(nèi)監(jiān)督的政治屬性，中共八屆一中全會選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會，中央紀律檢查委員會被其取代?！拔母铩逼陂g，黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系遭受破壞，紀檢監(jiān)察制度探索被迫中斷。

(三) 紀檢監(jiān)察體制的恢復(fù)與發(fā)展：1978—2012

面對“文革”期間黨風黨紀和國家法制遭受嚴重踐踏的教訓(xùn)，1977年8月，黨的十一大通過了新黨章，明確“設(shè)立紀律檢查委員會”。1982年9月，黨的十二大確立了紀檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。1987年，行政監(jiān)察制度正式恢復(fù)。由于中共黨員在行政機關(guān)中占有絕對比例，黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察交叉難分，實踐銜接面臨諸多困境，1993年3月，黨的十四屆二中全會通過的《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》中規(guī)定“中央紀委機關(guān)與國家監(jiān)察部合署辦公，一個機構(gòu)、兩塊牌子”。隨后，地方紀檢機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)普遍實行合署辦公，“紀檢監(jiān)察”開始作為整體表述出現(xiàn)在中央文件之中。2000年之后，紀檢監(jiān)察機關(guān)形成了紀委主導(dǎo)下的紀檢、監(jiān)察兩項職能協(xié)同深化的腐敗治理路徑，檢察機關(guān)反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)也實現(xiàn)了機構(gòu)與職能的專業(yè)化塑造，紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)并行協(xié)作，共同承擔反腐敗任務(wù)。

(四) 紀檢監(jiān)察體制的重塑：2012年至今

黨的十八大以后，強力反腐成為鮮明的時代特征。面對行政監(jiān)察效能不彰、“兩規(guī)”措施存在法治困境、多元監(jiān)察力量分散等問題，紀檢監(jiān)察體制需要應(yīng)時而變。2014年6月，中央政治局審議通過了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，力求“從體制機制上解決制約反腐敗斗爭向縱深發(fā)展的深層次問題”。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》。2017年10月，黨的十九大報告提出“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開”。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案和監(jiān)察法，監(jiān)察體制改革邁入新階段。在實踐探索和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動下，紀檢監(jiān)察體制實現(xiàn)了重塑性變革。

二、 中國共產(chǎn)黨百年紀檢監(jiān)察體制的變革邏輯

(一) 紀檢監(jiān)察體制變革深嵌黨領(lǐng)導(dǎo)的國家革命與改革進程

歷史充分表明，紀檢監(jiān)察機關(guān)因黨而生、為黨而戰(zhàn)、興黨而強，紀檢監(jiān)察體制適應(yīng)黨在不同階段的歷史任務(wù)不斷進行探索、改革、完善[5]。建黨百年，紀檢監(jiān)察體制的變遷歷程深嵌黨領(lǐng)導(dǎo)的革命與改革進程，紀檢監(jiān)察體制奠基于革命時期，伴隨新中國的成立而正式建制，在國家改革中不斷發(fā)展完善，在全面從嚴治黨和推進國家治理現(xiàn)代化的新時代話語背景下革新重塑。從國家治理和民族復(fù)興的視角看，紀檢監(jiān)察體制變革不僅是尋求權(quán)力監(jiān)督的中國路徑，而且深刻表征國家治理模式的現(xiàn)代性變遷，并且承載著中華民族孜求善治和民族復(fù)興之愿景。紀檢監(jiān)察體制是黨和國家監(jiān)督體系持續(xù)探索的制度成果，可以作為觀察“中國之治”的一把鑰匙。持續(xù)深入的紀檢監(jiān)察體制改革，要與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化緊密結(jié)合，不斷推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

(二) 紀檢監(jiān)察體制變革不斷推動黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督貫通融合

從1952年《關(guān)于加強紀律檢查工作的指示》到1993年《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》，再到2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公一直是黨政機構(gòu)合署改革的重要探索，紀檢監(jiān)察體制的形成與發(fā)展在完善黨和國家監(jiān)督體系、促進各類監(jiān)督貫通融合方面承載著極為重要的制度功能。從制度邏輯看，紀檢監(jiān)察合署實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督從內(nèi)部整合跨越到系統(tǒng)整合，從側(cè)重職能整合的機構(gòu)改革升級到國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑性變革。紀檢監(jiān)察體制作為多元監(jiān)督資源優(yōu)化整合的中樞，不僅將紀檢和監(jiān)察雙重腐敗治理資源深度融合，并且觸發(fā)黨和國家監(jiān)督資源的系統(tǒng)整合，不斷推動黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督貫通融合。紀檢監(jiān)察合署體制下，要認識到合署不是合并，權(quán)力運行要有邊界、有規(guī)律，在發(fā)揮整合效能的同時強化紀檢、監(jiān)察各自體制機制建設(shè)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察雙重優(yōu)化。

(三) 紀檢監(jiān)察體制變革與黨領(lǐng)導(dǎo)的國家法治建設(shè)進程同頻共振

紀檢監(jiān)察體制的創(chuàng)立、探索與發(fā)展歷程始終與黨領(lǐng)導(dǎo)的國家法治建設(shè)進程同頻共振。紀檢監(jiān)察體制奠基于新民主主義革命時期的民主法制實踐。新中國成立初期，黨章和憲法分別創(chuàng)設(shè)了黨內(nèi)紀律檢查制度和行政監(jiān)察制度，這是新中國法制初創(chuàng)的重要內(nèi)容。改革開放初期，國家法制建設(shè)進程重啟，紀檢監(jiān)察體制恢復(fù)重建。20世紀90年代以后，為適應(yīng)新形勢下權(quán)力監(jiān)督需求，紀律檢查機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公，紀檢監(jiān)察體制邁入新的發(fā)展階段。黨的十八大以來，國家改革、法治建設(shè)和腐敗治理呈現(xiàn)更為深刻的邏輯互動，黨中央重拳反腐的同時強化法治反腐，推進紀檢監(jiān)察體制改革。建黨百年紀檢監(jiān)察體制的演進史，是邁向權(quán)力治理法治化的進程，紀檢監(jiān)察體制改革要始終在法治軌道上穩(wěn)步推進。

(四) 紀檢監(jiān)察體制變革以依規(guī)治黨與依法治國雙輪驅(qū)動為價值訴求

習近平總書記指出，執(zhí)政黨能否依照憲法法律的規(guī)定實現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運用能否得到有效制約和監(jiān)督，是國家政治制度是否民主有效的重要評價標準[4]。紀檢監(jiān)察制度改革是為了實現(xiàn)黨和國家權(quán)力的規(guī)范高效行使，依規(guī)治黨與依法治國“雙輪驅(qū)動”是紀檢監(jiān)察體制改革的內(nèi)在動力和價值訴求。紀檢監(jiān)察體制改革要以中國特色社會主義法治體系建設(shè)為價值引領(lǐng)，將嚴格依紀依法行使職權(quán)融入領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機制，推進“紀法貫通”和“法法銜接”，不斷提升紀檢監(jiān)察體制運行的規(guī)范化和法治化水平。

三、 結(jié)語

紀檢監(jiān)察體制的百年變革，既固化為黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗斗爭取得的制度成果，又凝聚成黨不斷自我凈化的制度動力。新的歷史起點上縱深推進紀檢監(jiān)察體制改革，要以深化全面從嚴治黨、不斷推動國家治理現(xiàn)代化為價值牽引，堅持用法治思維和法治方式提升改革效能、鞏固改革成果。要進一步堅持問題導(dǎo)向，細化改革舉措、完善規(guī)范體系、健全工作機制、強化自身建設(shè)，實現(xiàn)紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。