何亮亮，王鑫田

(南京信息工程大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 南京 211800)

近年來(lái)，金融科技發(fā)展備受矚目。零壹智庫(kù)發(fā)布的《2020年全球金融科技投融資簡(jiǎn)報(bào)》顯示，2016—2020年全球金融科技股權(quán)融資數(shù)量由834筆提升至1 334筆。各國(guó)正進(jìn)一步加快對(duì)金融科技的底層技術(shù)布局以提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力，推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，力圖在金融藍(lán)海中拔得頭籌。在這一背景下，金融科技被更多地在我國(guó)黨和政府的工作報(bào)告中提及。2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出要“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)推動(dòng)新興技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合。2019年10月，中共十九屆四中全會(huì)提出要健全現(xiàn)代金融體系，有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。2020年10月，中共十九屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于制定“十四五”規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出要完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)。

雖然政府對(duì)數(shù)字金融發(fā)展作出了頂層設(shè)計(jì)，但仍缺乏對(duì)于由信息技術(shù)升級(jí)帶來(lái)的數(shù)據(jù)價(jià)值提升所衍生的一系列風(fēng)險(xiǎn)的防范措施，以及針對(duì)金融創(chuàng)新領(lǐng)域的監(jiān)管政策。盡管學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了大量研究討論，但目前尚欠缺統(tǒng)籌宏觀與微觀視角的、符合國(guó)情的數(shù)字化金融監(jiān)管框架的構(gòu)建建議。如有學(xué)者認(rèn)為，要在細(xì)化監(jiān)管分工的同時(shí)，改變以中國(guó)人民銀行牽制各機(jī)構(gòu)人事調(diào)整為主的監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)傳統(tǒng)[1]；有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)所采取的“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理”模式，并未實(shí)現(xiàn)區(qū)別于傳統(tǒng)金融的監(jiān)管創(chuàng)新[2]；有學(xué)者指出，科技自身存在的風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)管的滯后給了不法分子濫用金融科技的機(jī)會(huì)[3]；還有學(xué)者認(rèn)為，算法等智能科技的應(yīng)用會(huì)提升風(fēng)險(xiǎn)外部化水平進(jìn)而導(dǎo)致政府監(jiān)管失靈[4]。

面對(duì)我國(guó)金融科技的現(xiàn)實(shí)監(jiān)管困境及不斷衍生的風(fēng)險(xiǎn)，本文從法律法規(guī)制定、權(quán)力框架構(gòu)建、監(jiān)管實(shí)踐應(yīng)用的角度出發(fā)，探討如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與創(chuàng)新的良性互動(dòng)，以助力我國(guó)金融監(jiān)管體系實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

一、數(shù)字化背景下金融科技的基本內(nèi)涵與作用

金融科技(FinTech)這一概念由英、美等國(guó)傳入我國(guó)，顧名思義，即金融與科技的融合發(fā)展。金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)將金融科技定義為基于技術(shù)形成的金融創(chuàng)新，其通過創(chuàng)造新業(yè)務(wù)模式、技術(shù)應(yīng)用流程與產(chǎn)品對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)及金融服務(wù)產(chǎn)生重大影響[5]。由于翻譯表達(dá)不一致，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)此概念的表述有所區(qū)別，所表達(dá)的含義也不盡相同。如有學(xué)者認(rèn)為，金融科技是由科技驅(qū)動(dòng)的金融創(chuàng)新，在拓寬金融服務(wù)邊界的同時(shí)也帶來(lái)了全新的監(jiān)管挑戰(zhàn)[6]；另有學(xué)者指出，金融科技是借助技術(shù)力量重塑金融業(yè)，推進(jìn)普惠金融與金融民主化進(jìn)程的全新金融服務(wù)業(yè)態(tài)[7]；還有學(xué)者認(rèn)為，金融科技在不同場(chǎng)景下的含義并不相同，手機(jī)銀行等業(yè)務(wù)是其對(duì)現(xiàn)行金融業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)，區(qū)塊鏈、云計(jì)算等技術(shù)是其應(yīng)用于金融行業(yè)新技術(shù)的體現(xiàn)[8]。此外，也有國(guó)外學(xué)者認(rèn)為金融科技不僅引入了全新的產(chǎn)品，還產(chǎn)生了足以永久改變金融格局的影響市場(chǎng)主體交易的新模式和全新的組織形式，并以此提出金融科技的創(chuàng)新具有“破壞性”的特征[9]。國(guó)內(nèi)部分學(xué)者對(duì)此持肯定態(tài)度，并深入探討以適應(yīng)“破壞性創(chuàng)新”為目的而衍生的各國(guó)監(jiān)管新形式對(duì)我國(guó)的借鑒意義[10]。本文認(rèn)為，金融科技是在金融領(lǐng)域，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以科技為手段，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跨界融合與金融業(yè)態(tài)的“破壞性創(chuàng)新”。

作為一種“破壞性創(chuàng)新”，金融科技的作用主要表現(xiàn)為：第一，建立了全新的金融服務(wù)模式，依靠信息技術(shù)不斷滲透?jìng)鹘y(tǒng)金融市場(chǎng)體系，影響各方主體的交易習(xí)慣、交易方式，逐步實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)模式的數(shù)字化與智能化。以智能投顧為例，作為一種軟件算法，它能夠依據(jù)不同投資產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合投資者的需求，智能化地推薦符合投資者風(fēng)險(xiǎn)偏好的投資組合。第二，提升了金融市場(chǎng)的整體效率。針對(duì)傳統(tǒng)金融業(yè)經(jīng)營(yíng)方式不佳、效率低下、成本高昂等缺陷，金融科技公司采用深度挖掘金融消費(fèi)者信息數(shù)據(jù)的方式替代傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)費(fèi)時(shí)、費(fèi)力的人工篩選方式，公司以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，勾勒出不同客戶全面、立體的畫像，并通過算法在終端向客戶提供與其風(fēng)險(xiǎn)偏好相匹配的金融服務(wù)方案。

二、科技化視域下的金融風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)人民銀行黨委書記、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主席郭樹清強(qiáng)調(diào)，對(duì)當(dāng)下科技公司進(jìn)入金融領(lǐng)域，驅(qū)使金融業(yè)跨界混業(yè)經(jīng)營(yíng)所引起的復(fù)雜外溢性風(fēng)險(xiǎn)，必須予以及時(shí)規(guī)范，以消除新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。金融科技在帶來(lái)突破性創(chuàng)新的同時(shí)，也催生出了更為隱蔽、更易擴(kuò)散的新型金融風(fēng)險(xiǎn)。

(一)傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)

金融科技作為科技驅(qū)動(dòng)的金融創(chuàng)新活動(dòng)，因現(xiàn)代信息技術(shù)的深度參與，更容易引發(fā)法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)，且各類風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式也日趨復(fù)雜與隱蔽。

從宏觀金融視角看，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)依舊存在。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)即整個(gè)金融市場(chǎng)或部分金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)濟(jì)沖擊遭受損害，導(dǎo)致金融服務(wù)中斷，金融市場(chǎng)多米諾骨牌式崩潰，最終嚴(yán)重危害實(shí)體經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)[11]。金融科技公司充分運(yùn)用云計(jì)算、人工智能、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)為金融機(jī)構(gòu)提供創(chuàng)新金融服務(wù)，伴隨金融科技市場(chǎng)規(guī)模的迅速膨脹，以阿里巴巴、騰訊等行業(yè)巨頭為首的金融科技公司逐漸擁有了重要的地位。以第三方支付為例，支付寶與微信的線上支付功能不僅重塑了行業(yè)內(nèi)的金融服務(wù)理念與金融格局，為我國(guó)邁入“無(wú) 現(xiàn)金社會(huì)”起到了重要的推動(dòng)作用，也奠定了阿里、騰訊兩家公司在行業(yè)內(nèi)的優(yōu)勢(shì)地位。但此種融合也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，即科技公司會(huì)將自身風(fēng)險(xiǎn)帶入金融機(jī)構(gòu)與金融系統(tǒng)。若無(wú)有效監(jiān)管約束，科技風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)交叉融合，可能誘發(fā)更具突發(fā)性與隱蔽性的金融風(fēng)險(xiǎn)并放大為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)新型金融風(fēng)險(xiǎn)

金融科技的創(chuàng)新給金融行業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)并不局限于傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)帶來(lái)信息不對(duì)稱、金融數(shù)據(jù)權(quán)屬、網(wǎng)絡(luò)安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等新型風(fēng)險(xiǎn)。

首先，隨著各金融科技公司研發(fā)力度的提升，新興技術(shù)呈百花齊放、交叉融合之勢(shì)。一方面，金融業(yè)務(wù)對(duì)科技的依賴性大幅增加；另一方面，金融科技內(nèi)部的架構(gòu)日趨復(fù)雜，算法在經(jīng)濟(jì)決策中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。然而，算法本身的運(yùn)行邏輯與規(guī)則于多數(shù)人而言并不具有可視性，一個(gè)復(fù)雜且不透明的技術(shù)黑箱正在形成。在黑箱內(nèi)，數(shù)據(jù)的處理、評(píng)估與分析等操作都是由算法進(jìn)行自動(dòng)化處理的，并針對(duì)不同場(chǎng)景計(jì)算出“最優(yōu)解”[12]。我們無(wú)從得知信息來(lái)源的真?zhèn)闻c過濾過程，只能被動(dòng)接受由大數(shù)據(jù)、云計(jì)算分析得出的結(jié)果。因此，增強(qiáng)算法透明度以避免技術(shù)黑箱風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要解決的一大難題。

其次，相較于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，多數(shù)金融科技公司不承擔(dān)全面信息披露義務(wù)，致使信息透明度顯著降低，信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)增加[13]。信息不對(duì)稱存在于交易行為發(fā)生前，容易引發(fā)逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)；存在于交易行為發(fā)生后，則容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)[14]。由于缺少足夠的信息披露，一旦發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)參與主體便難以準(zhǔn)確判斷出交易對(duì)手的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。此外，信息不對(duì)稱并非只存在于金融消費(fèi)者與金融科技公司中，科技產(chǎn)品“去中心化”的特征與金融科技公司復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)制都會(huì)影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管控效率，這意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)也面臨著信息不對(duì)稱的挑戰(zhàn)。

最后，數(shù)字化背景下，數(shù)據(jù)作為金融行業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)要素存在獨(dú)特的法律風(fēng)險(xiǎn)。第一，金融數(shù)據(jù)收集的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，傳感技術(shù)的廣泛應(yīng)用極大拓寬了各企業(yè)機(jī)構(gòu)獲取用戶個(gè)人身份、定位、消費(fèi)等信息的范圍，但企業(yè)在利益的驅(qū)動(dòng)下往往會(huì)超范圍收集個(gè)人信息數(shù)據(jù)，更有甚者利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位強(qiáng)制客戶進(jìn)行一攬子授權(quán)，完全剝奪市場(chǎng)主體的平等議價(jià)權(quán)。第二，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬的風(fēng)險(xiǎn)。雖然中國(guó)人民銀行在2020年發(fā)布的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》和《個(gè)人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》中就金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人金融信息的收集、儲(chǔ)存、共享、轉(zhuǎn)讓、委托處理等行為提出了細(xì)致的技術(shù)要求，但對(duì)金融機(jī)構(gòu)與金融科技公司在金融數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬的分配上仍缺乏明確的法律規(guī)范[15]。

三、金融科技監(jiān)管之現(xiàn)實(shí)困境

傳統(tǒng)監(jiān)管手段的靜態(tài)性與滯后性使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確定位風(fēng)險(xiǎn)，從而弱化對(duì)市場(chǎng)及參與主體的監(jiān)管。此外，現(xiàn)有的金融科技公司大多具有繁雜的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，信息不透明會(huì)降低監(jiān)管者對(duì)金融科技公司各階段運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的了解程度，導(dǎo)致監(jiān)管者在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)受到極大的約束，金融監(jiān)管的有效性難以得到保障[16]。

(一)監(jiān)管依據(jù)之困：法律制度尚不完善

科技的發(fā)展拓寬了人類生活空間，優(yōu)化了社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，但已有政策往往缺乏對(duì)一些新興技術(shù)及其衍生出的新型社會(huì)關(guān)系等的調(diào)控?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定了公民的通信自由和秘密受法律保護(hù)；《中華人民共和國(guó)刑法》中雖列有侵害個(gè)人金融信息的罪名，但對(duì)情節(jié)輕微未構(gòu)成犯罪的一般違法行為僅適用行政處罰或民事責(zé)任追究，且對(duì)金融科技蘊(yùn)藏的刑事風(fēng)險(xiǎn)也并未給予足夠的重視，如操控證券、期貨市場(chǎng)罪的客觀行為尚未涵蓋濫用人工智能交易的方式；《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中對(duì)經(jīng)營(yíng)者獲取消費(fèi)者個(gè)人信息的程序與正當(dāng)性進(jìn)行嚴(yán)格限制，并強(qiáng)調(diào)適用相應(yīng)的保密舉措以預(yù)防信息數(shù)據(jù)的泄露；《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》明確界定了個(gè)人金融信息概念及個(gè)人金融信息收集的適用原則；《個(gè)人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》從技術(shù)層面提出了個(gè)人金融信息在收集、傳輸、使用等環(huán)節(jié)的規(guī)范性要求。雖然我國(guó)有關(guān)金融數(shù)據(jù)保護(hù)的政策立法在個(gè)人信息保護(hù)的法律框架下日趨完善，但總體較“碎片化”且多為行政法規(guī)、部門規(guī)章或規(guī)范性文件。中國(guó)人民銀行2019年發(fā)布的《金融科技發(fā)展規(guī)劃(2019—2021)》中提出，立法機(jī)構(gòu)與政府應(yīng)對(duì)不能適應(yīng)金融科技發(fā)展要求的法律法規(guī)及政策規(guī)定作出適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)充，并適時(shí)地將早期與金融科技應(yīng)用相關(guān)但處于較低位階的部門規(guī)章上升為法律法規(guī)。

放眼全球，近年來(lái)，面對(duì)金融科技的迅速發(fā)展，各國(guó)紛紛在立法與監(jiān)管方面作出回應(yīng)。如美國(guó)議會(huì)代表于2019年提交了《金融科技保護(hù)法案》與《金融科技法案2019》，旨在打擊以虛擬貨幣從事非法融資活動(dòng)以及保護(hù)個(gè)人金融數(shù)據(jù)權(quán)益[17]；韓國(guó)自2018年以來(lái)先后出臺(tái)《互聯(lián)網(wǎng)銀行法》《金融創(chuàng)新法》《在線金融法》等金融特別法，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)金融法律在金融科技創(chuàng)新領(lǐng)域的監(jiān)管缺陷；歐盟針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)服務(wù)和數(shù)字市場(chǎng)發(fā)展中數(shù)據(jù)壟斷、金融合規(guī)、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)等問題，于2020年12月發(fā)布了《數(shù)字服務(wù)法》與《數(shù)字市場(chǎng)法》兩份數(shù)字監(jiān)管草案。

(二)監(jiān)管機(jī)制之困：理念模式亟需變革

當(dāng)前，國(guó)際上主要存在兩類金融監(jiān)管模式：主動(dòng)型監(jiān)管與限制型監(jiān)管。

美國(guó)對(duì)金融科技業(yè)務(wù)采取以功能屬性劃分金融監(jiān)管框架進(jìn)行歸口管理的限制型監(jiān)管。以第三方網(wǎng)絡(luò)支付為例，聯(lián)邦監(jiān)管層依據(jù)《反洗錢法》《銀行保密法》對(duì)各類支付平臺(tái)履行監(jiān)督職責(zé)，通過強(qiáng)化信息披露機(jī)制、打擊金融犯罪以實(shí)現(xiàn)保障消費(fèi)者權(quán)益職責(zé)。美聯(lián)儲(chǔ)主導(dǎo)支付系統(tǒng)的操作與監(jiān)管細(xì)則，各州依據(jù)《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法》負(fù)責(zé)制定第三方支付平臺(tái)凈資產(chǎn)、保證金等具體業(yè)務(wù)規(guī)定。由此可見，金融科技在這一框架中受到聯(lián)邦與州政府的雙重監(jiān)管。

英國(guó)一直致力于創(chuàng)新金融監(jiān)管體系與理念。通過總結(jié)2008年金融危機(jī)所暴露出的本國(guó)金融監(jiān)管體制缺陷，英政府實(shí)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，將原本實(shí)行“一元綜合監(jiān)管”的英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)拆分為實(shí)行“二元雙峰監(jiān)管”的審慎監(jiān)管局(PRA)與金融行為監(jiān)管局(FCA)，前者側(cè)重于實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管職能，后者則側(cè)重對(duì)具體金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，保障消費(fèi)者的權(quán)益，維護(hù)金融市場(chǎng)秩序[18]。作為肩負(fù)著創(chuàng)新、重振英國(guó)金融使命的部門，金融行為監(jiān)管局將鼓勵(lì)“破壞性創(chuàng)新”作為推動(dòng)創(chuàng)新的突破點(diǎn)，于 2014年啟動(dòng)金融監(jiān)管創(chuàng)新項(xiàng)目，又于2016年在全球率先啟動(dòng)“監(jiān)管沙盒”項(xiàng)目，該沙盒能夠?yàn)榻鹑诳萍脊咎峁┮粋€(gè)有效的模擬環(huán)境。

就限制型監(jiān)管而言，以功能屬性劃分雖有利于金融科技公司依據(jù)規(guī)定開展金融業(yè)務(wù)，但若出現(xiàn)不屬于現(xiàn)行規(guī)范框架內(nèi)的創(chuàng)新產(chǎn)品，監(jiān)管的有效性便會(huì)大打折扣。加上監(jiān)管者對(duì)推動(dòng)金融創(chuàng)新持被動(dòng)態(tài)度，僅依靠公司自身的創(chuàng)造性以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)金融科技創(chuàng)新，顯然會(huì)束縛金融科技的發(fā)展。反觀主動(dòng)型監(jiān)管，政府將宏觀審慎監(jiān)管與微觀行為監(jiān)管從監(jiān)管系統(tǒng)中分離出來(lái)，在實(shí)現(xiàn)差異化監(jiān)管的同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各自領(lǐng)域主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管手段創(chuàng)新。為了在鼓勵(lì)金融創(chuàng)新與避免金融風(fēng)險(xiǎn)之間找到良好的平衡，政府也主動(dòng)提供稅收優(yōu)惠、投融資便利等。

我國(guó)目前采取的是中央政府統(tǒng)一管理，由中央下設(shè)國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱金融委)、中國(guó)人民銀行、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱證監(jiān)會(huì))、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱銀保監(jiān)會(huì))的“一委一行兩會(huì)”體制履行監(jiān)管職責(zé)，且上述機(jī)構(gòu)都設(shè)有各自的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門。但由金融監(jiān)管者履行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職能存在著一些天然不足，當(dāng)行業(yè)整體利益與消費(fèi)者權(quán)益出現(xiàn)沖突時(shí)，后者就會(huì)淪為前者的附庸。此外，金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)已是不可阻擋的趨勢(shì)，在分業(yè)監(jiān)管體制下，一旦消費(fèi)者金融數(shù)據(jù)的流動(dòng)超出監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)界限，就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管真空、監(jiān)管套利等情形，不利于金融數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。

(三)監(jiān)管技術(shù)之困：技術(shù)壁壘有待突破

就實(shí)踐來(lái)看，不論是資金借貸還是股票交易，任何金融業(yè)務(wù)都離不開技術(shù)的輔助，特別是經(jīng)過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)賦能的金融科技產(chǎn)品，這也印證了恩格斯“科學(xué)是一種在歷史上起推動(dòng)作用的、革命的力量”的觀點(diǎn)?？萍急尘跋碌谋O(jiān)管是在依據(jù)算法篩選出與行業(yè)相關(guān)的數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的[19]，毫無(wú)疑問，這能幫助監(jiān)管者決斷監(jiān)管方向、監(jiān)管形式等，但仍存在一定的缺陷。

第一，從數(shù)字化的根基——算法出發(fā)。首先，算法雖可參照法律規(guī)定與監(jiān)管者的需求量身定做，但由于其具有獨(dú)特的編程語(yǔ)言結(jié)構(gòu)，在編程語(yǔ)言對(duì)法律語(yǔ)言轉(zhuǎn)譯的過程中難免會(huì)出現(xiàn)辭不達(dá)意的問題。其次，算法內(nèi)嵌的模型都是由人所編入的，不可避免會(huì)嵌入某種價(jià)值理念，或者是基于金融市場(chǎng)效率至上的理念，將經(jīng)濟(jì)利益設(shè)計(jì)為數(shù)據(jù)產(chǎn)出的唯一依據(jù)[20]。最后，算法基于概率的數(shù)據(jù)運(yùn)算與人類建立在直覺和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的認(rèn)知構(gòu)造不同，因而在特定場(chǎng)合下，算法會(huì)得出與人類判斷截然不同的結(jié)論。第二，從監(jiān)管科技角度出發(fā)。監(jiān)管科技(RegTech)最早由英國(guó)政府科學(xué)辦公室在2015年提出，意指在金融與科技交叉融合的背景下，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)為數(shù)據(jù)分析、行業(yè)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防范等領(lǐng)域提供高效的監(jiān)管手段[21]。國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為，狹義的監(jiān)管科技是從企業(yè)合規(guī)角度出發(fā)，由金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)將經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)Υ髷?shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)的投入，通過提升金融業(yè)務(wù)水平、探索新的合規(guī)機(jī)制以有效降低合規(guī)成本，例如利用非結(jié)構(gòu)性語(yǔ)言數(shù)據(jù)分析業(yè)務(wù)行為的合規(guī)性[22]。另有學(xué)者指出，廣義的監(jiān)管科技還包括由金融與科技聯(lián)合推動(dòng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的利用，例如監(jiān)管者通過設(shè)置兼容的應(yīng)用程序接口(API)提升監(jiān)管能力[23]。國(guó)內(nèi)部分學(xué)者也提出了將監(jiān)管科技劃分為應(yīng)用于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管科技以及應(yīng)用于金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)科技[24]。

受數(shù)字化時(shí)代網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)的影響，傳統(tǒng)線下交易逐漸被線上虛擬交易取代，對(duì)監(jiān)管者而言，這會(huì)使被監(jiān)管主體及其交易行為、時(shí)間、方式與過程缺少透明度與可識(shí)別性。而金融科技公司在去中心化金融服務(wù)領(lǐng)域中創(chuàng)建的平臺(tái)與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)看似提供同等服務(wù)，但兩者存在本質(zhì)區(qū)別，即平臺(tái)僅充當(dāng)為市場(chǎng)與金融機(jī)構(gòu)搭建互通渠道的“金融組織”角色。因此，傳統(tǒng)監(jiān)管理論并不適用于這一去中心化的技術(shù)，盲目套用會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管混亂，影響市場(chǎng)穩(wěn)定并挫敗金融創(chuàng)新的積極性[25]。將科技與金融監(jiān)管融合是數(shù)字化時(shí)代的必然趨勢(shì)與應(yīng)然選擇。作為回應(yīng)，非實(shí)體技術(shù)正在逐步取代市場(chǎng)參與主體成為金融監(jiān)管的重心，而這一轉(zhuǎn)變無(wú)論是對(duì)監(jiān)管者還是對(duì)已有技術(shù)手段的使用者都提出了更高的要求。

四、金融科技監(jiān)管之完善路徑

(一)加強(qiáng)金融科技監(jiān)管基礎(chǔ)立法

完善金融監(jiān)管法律法規(guī)是為由金融科技創(chuàng)新失靈所引發(fā)的壟斷、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、信息披露不足等問題提供法治保障的制度基礎(chǔ)與根本出發(fā)點(diǎn)[26]。

一方面，傳統(tǒng)金融與科技交叉融合產(chǎn)生的業(yè)務(wù)，通常由國(guó)務(wù)院及各部門出臺(tái)的行政法規(guī)與部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)范。例如，為規(guī)范人工智能技術(shù)在智能投顧領(lǐng)域的應(yīng)用，2018年4月，中國(guó)人民銀行等四部門出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》。而對(duì)于金融科技業(yè)務(wù)，可在《證券法》或《商業(yè)銀行法》等金融基本法律中增設(shè)相應(yīng)的原則性規(guī)定予以規(guī)制，這能在一定程度上解決法律“滯后性”難題，提升法律穩(wěn)定性與監(jiān)管效率。

另一方面，頒布特別法能夠有效緩解執(zhí)法過程中因部門規(guī)章法律位階較低而導(dǎo)致的問題[27]，因此，可借鑒美、韓、歐盟等域外立法經(jīng)驗(yàn)，由全國(guó)人大或其常委會(huì)牽頭，聯(lián)合中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等部門共同制定金融數(shù)據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域的特別法，并由特別法授權(quán)國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，發(fā)布各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以完善配套規(guī)范。在立法內(nèi)容上，應(yīng)明確金融機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)合法運(yùn)用及安全存儲(chǔ)中的責(zé)任邊界，健全責(zé)任劃分制度，加大對(duì)因數(shù)據(jù)全生命周期管理缺陷導(dǎo)致的數(shù)據(jù)泄露、濫用等行為的懲治力度。可從保護(hù)金融消費(fèi)者數(shù)據(jù)安全、隱私的角度出發(fā)，明確各金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的強(qiáng)制性義務(wù)，以及不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的后果。在實(shí)踐中，立法者已有所行動(dòng)。如為滿足廣大人民群眾在信息化時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)安全需求，2016年，全國(guó)人大常委會(huì)通過了第一部對(duì)虛擬網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)及國(guó)家、社會(huì)、公民利益進(jìn)行保障的基礎(chǔ)性法律——《網(wǎng)絡(luò)安全法》。又如2021年9月實(shí)施的《數(shù)據(jù)安全法》，強(qiáng)調(diào)了從事數(shù)據(jù)活動(dòng)、數(shù)據(jù)新技術(shù)開發(fā)者及重要數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)。

(二)設(shè)立適配式監(jiān)管權(quán)力框架

由于金融科技監(jiān)管領(lǐng)域存在一定的缺陷，需要重點(diǎn)思考如何突破傳統(tǒng)監(jiān)管架構(gòu)、重新分配權(quán)力，以適應(yīng)金融業(yè)的迅速發(fā)展[28]。

一方面，對(duì)監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)合。在金融產(chǎn)品跨行業(yè)融合以及金融集團(tuán)不斷涌現(xiàn)的趨勢(shì)下，分業(yè)監(jiān)管存在著的監(jiān)管滯后、監(jiān)管效率低下等缺陷[29]。對(duì)金融科技的監(jiān)管，可借鑒前述英、美監(jiān)管模式，宏觀上由金融委、中國(guó)人民銀行實(shí)施審慎協(xié)調(diào)監(jiān)管，強(qiáng)化金融數(shù)據(jù)監(jiān)管的跨部門信息交流與協(xié)作能力；微觀上由證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)以功能監(jiān)管為邏輯起點(diǎn)，以構(gòu)建多元化金融數(shù)據(jù)監(jiān)管體系為目標(biāo)實(shí)施監(jiān)管，不僅可以分別對(duì)銀行、證券等領(lǐng)域的金融數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管，還可以通過媒體宣傳等手段提升用戶保護(hù)數(shù)據(jù)安全與保障自身權(quán)利的意識(shí)。此外，另設(shè)統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，以健全數(shù)據(jù)監(jiān)管的靈活度，從而推動(dòng)市場(chǎng)公平和金融穩(wěn)定的有效實(shí)現(xiàn)。

另一方面，我國(guó)應(yīng)積極推行合作式監(jiān)管理念。在公權(quán)力機(jī)關(guān)之間，實(shí)現(xiàn)數(shù)字金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)金融消費(fèi)者權(quán)益保障機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)。前者負(fù)責(zé)對(duì)金融領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全實(shí)施監(jiān)管，后者負(fù)責(zé)對(duì)侵犯消費(fèi)者數(shù)據(jù)權(quán)益的行為進(jìn)行懲戒。金融監(jiān)管的最終目的是建立良性的金融市場(chǎng)秩序，保障金融穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展[30]，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅要求監(jiān)管者了解大數(shù)據(jù)、人工智能等金融創(chuàng)新業(yè)態(tài)，還需要金融市場(chǎng)參與主體主動(dòng)配合監(jiān)管，以提升監(jiān)管有效性。故金融科技企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立的數(shù)據(jù)保護(hù)人員或聘請(qǐng)符合條件的專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)本單位各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)金融數(shù)據(jù)的技術(shù)處理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率。

(三)構(gòu)建“技術(shù)驅(qū)動(dòng)型”金融監(jiān)管體系

金融科技的數(shù)字化、智能化所帶來(lái)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)迫使世界各國(guó)紛紛實(shí)行以監(jiān)管為目標(biāo)、技術(shù)為手段的金融監(jiān)管變革，“監(jiān)管科技”“監(jiān)管沙盒”等理念被各國(guó)廣泛接納和運(yùn)用，我國(guó)也不例外。

針對(duì)“監(jiān)管科技”，首先，應(yīng)明確技術(shù)中立原則。金融科技的本質(zhì)是利用金融創(chuàng)新產(chǎn)品提升金融服務(wù)效率與質(zhì)量，因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在運(yùn)用技術(shù)輔助監(jiān)管的同時(shí)必須確保其能夠以合理、理性的態(tài)度履行職責(zé)。其次，應(yīng)強(qiáng)化金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府應(yīng)加大對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，一方面，可向騰訊、阿里等依托技術(shù)優(yōu)勢(shì)積累大量金融數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)發(fā)放金融牌照，對(duì)涉足金融領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)出臺(tái)相應(yīng)政策以支持金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面，應(yīng)積極建設(shè)金融數(shù)據(jù)安全中心、大數(shù)據(jù)管理中心等平臺(tái)，依靠數(shù)字技術(shù)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全管理、金融數(shù)據(jù)監(jiān)管服務(wù)等。

針對(duì)“監(jiān)管沙盒”，第一，可適度降低其申請(qǐng)門檻。目前，我國(guó)“監(jiān)管沙盒”的申請(qǐng)只對(duì)持牌的金融機(jī)構(gòu)開放，科技公司若想單獨(dú)申報(bào)，必須保證其應(yīng)用于金融場(chǎng)景的產(chǎn)品在信息保護(hù)、交易安全等領(lǐng)域具有過硬的科技實(shí)力[31]，這種嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻扼殺了相當(dāng)數(shù)量的非持牌機(jī)構(gòu)入場(chǎng)的可能。監(jiān)管者可適當(dāng)降低沙盒的入場(chǎng)門檻，為國(guó)內(nèi)具有一定資質(zhì)與優(yōu)質(zhì)科技產(chǎn)品的非持牌機(jī)構(gòu)提供更為寬松的發(fā)展環(huán)境。第二，應(yīng)實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管沙盒”與監(jiān)管機(jī)制的有機(jī)協(xié)調(diào)。如前所述，我國(guó)現(xiàn)處于金融分業(yè)監(jiān)管狀態(tài)，尚無(wú)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。除了中央的“一委一行兩會(huì)”，各省市區(qū)都設(shè)立了地方監(jiān)管部門，而中央與各地方監(jiān)管部門在職責(zé)分工、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面又存在尺度、規(guī)則不一致的情況[32]。因此，在“監(jiān)管沙盒”推行過程中，應(yīng)統(tǒng)一由中央監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)，明確地方各部門的監(jiān)管職責(zé)，做好跨地區(qū)監(jiān)管合作工作。

結(jié) 語(yǔ)

金融科技的浪潮為我國(guó)的金融監(jiān)管體系帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，如何在金融創(chuàng)新發(fā)展與金融新老風(fēng)險(xiǎn)間找到平衡已成為金融監(jiān)管部門重點(diǎn)關(guān)注的問題。風(fēng)險(xiǎn)既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以數(shù)據(jù)運(yùn)用與金融業(yè)發(fā)展規(guī)律為根基，構(gòu)建符合國(guó)情的金融科技監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)“彎道超車”。其路徑主要有三：一是從監(jiān)管法律體系看，可通過在現(xiàn)行法上“打補(bǔ)丁”或頒行適用于金融數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域的基本法的方式優(yōu)化監(jiān)管制度；二是從監(jiān)管權(quán)力體系看，應(yīng)以合作式、協(xié)同式、開放式的監(jiān)管理念為引導(dǎo)，賦予金融委明確的法律地位與職權(quán)，以統(tǒng)合監(jiān)管權(quán)力并充分發(fā)揮核心機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用；三是從監(jiān)管手段看，應(yīng)秉持“以科技治理科技”的理念，完善金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升對(duì)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的敏感度與精準(zhǔn)度，構(gòu)建契合國(guó)情的“監(jiān)管沙盒”機(jī)制，使金融科技在創(chuàng)新與監(jiān)管的平衡中穩(wěn)步前進(jìn)。