王 磊

(同濟(jì)大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，上海 200092)

一、引言

什么是“容災(zāi)模式”或“容災(zāi)系統(tǒng)”？在計(jì)算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域中，容災(zāi)系統(tǒng)原指“在各種災(zāi)難損害后，仍然能夠最大限度地保障提供正常服務(wù)的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)”，以此保障原有業(yè)務(wù)的持續(xù)性和數(shù)據(jù)信息的完備性[1](P1 954)。圖書情報(bào)科學(xué)則認(rèn)為容災(zāi)是指為保存情報(bào)數(shù)據(jù)，“在近距離或遠(yuǎn)距離計(jì)算機(jī)運(yùn)行系統(tǒng)的地點(diǎn)設(shè)立備份計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、通訊設(shè)施和相應(yīng)的應(yīng)急管理和災(zāi)難恢復(fù)程序?！盵2](P53)而在公共管理甚至應(yīng)急管理領(lǐng)域中尚未對(duì)“容災(zāi)系統(tǒng)”展開專門研究，尤其是容災(zāi)系統(tǒng)作為應(yīng)急管理技術(shù)層面的應(yīng)用與開發(fā)。但隨著技術(shù)的發(fā)展與社會(huì)化，“特定的技術(shù)與特定的政治目標(biāo)和政治趨勢(shì)緊密連結(jié)在一起”[3](P92)變得可能。作為一種應(yīng)急管理的技術(shù)手段，容災(zāi)系統(tǒng)對(duì)人類和人類社會(huì)的發(fā)展展現(xiàn)出一定程度的友好。在此，筆者對(duì)公共管理(或應(yīng)急管理)中的“容災(zāi)系統(tǒng)”設(shè)定一個(gè)工作定義，以便下文進(jìn)一步展開討論：容災(zāi)系統(tǒng)是應(yīng)急管理主體將現(xiàn)有應(yīng)急管理機(jī)制向社會(huì)與市場(chǎng)備份的一種技術(shù)系統(tǒng)，幫助恢復(fù)節(jié)點(diǎn)級(jí)別(疫區(qū)政府和社會(huì)救助團(tuán)體)應(yīng)急管理的系統(tǒng)功能，以應(yīng)對(duì)災(zāi)難性事件對(duì)救援節(jié)點(diǎn)的負(fù)面影響。換言之，“容災(zāi)系統(tǒng)”是一種以現(xiàn)代技術(shù)為媒介，以提高應(yīng)急管理體系和能力為目標(biāo)的應(yīng)急管理服務(wù)備份技術(shù)。

容災(zāi)系統(tǒng)與應(yīng)急管理有什么關(guān)系？在既有的研究文獻(xiàn)中，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的研究聚焦于技術(shù)“能做什么”和“做了什么”，而較少關(guān)注“怎么做”。前兩種研究涉及的典型問題包括：技術(shù)創(chuàng)新能提升應(yīng)急管理能力(技術(shù)促進(jìn)論)；技術(shù)變革推動(dòng)應(yīng)急管理體系的現(xiàn)代化改革(技術(shù)改革論)；技術(shù)變革為應(yīng)急管理體制改革帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)，如數(shù)據(jù)保護(hù)、倫理風(fēng)險(xiǎn)(技術(shù)威脅論)?？傊M管大量研究均提到技術(shù)發(fā)展能提升應(yīng)急管理體系與管理能力,但這種宏觀層面的規(guī)范性研究既缺乏現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的證實(shí)，也缺少對(duì)技術(shù)如何提升應(yīng)急管理體制的深入分析。

本文試圖轉(zhuǎn)變“技術(shù)與應(yīng)急管理體制之關(guān)系”研究的焦點(diǎn)：從技術(shù)實(shí)踐效果轉(zhuǎn)向技術(shù)實(shí)踐過程研究，即回答“容災(zāi)系統(tǒng)是怎樣影響應(yīng)急管理體制現(xiàn)代化”和“容災(zāi)系統(tǒng)是如何提升應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化”的問題。將以政治系統(tǒng)理論為分析框架，解釋特殊情境下應(yīng)急救援危機(jī)產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯，從而闡明“容災(zāi)系統(tǒng)”如何應(yīng)對(duì)重大災(zāi)情疫情帶給應(yīng)急救援能力的挑戰(zhàn)。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

(一)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與技術(shù)治理：現(xiàn)有兩種理論分析框架及其缺陷

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論是研究風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理問題的主導(dǎo)理論范式，主要是以“構(gòu)建現(xiàn)代化應(yīng)急管理機(jī)制和體系”為核心的規(guī)范研究。這類研究側(cè)重于以在轉(zhuǎn)型時(shí)的中國(guó)社會(huì)特征為背景[4](P7)，圍繞新時(shí)期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的類型、特征與成因以及演變動(dòng)因等議題[5](P150-152)，探討政府在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與突發(fā)事件方面，應(yīng)該如何革除現(xiàn)有應(yīng)急管理體制的弊端[6](P100-104)、提高政府危機(jī)管理能力、構(gòu)建社會(huì)應(yīng)急救援體系[7](P29)以及最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)急管理體系與管理能力現(xiàn)代化。這種描述性分析框架在解釋政府應(yīng)急管理行為的過程機(jī)制時(shí)具有明顯的局限性，“目前危機(jī)研究以自然災(zāi)害和事故災(zāi)害為關(guān)注對(duì)象的研究較少”[8](P172)，對(duì)于災(zāi)害以及災(zāi)害治理的深度案例挖掘仍然不足。因此，此類研究缺少?gòu)恼袨榈囊暯?，?duì)中國(guó)應(yīng)急管理工作現(xiàn)實(shí)與危機(jī)事件的分析來凝練研究所需的具體情境、判斷場(chǎng)景以及行為策略抉擇。而且過于抽象和一般化的理論研究可能并不能完全指導(dǎo)中國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐，為政府優(yōu)化應(yīng)急管理體系與提升應(yīng)急管理能力提供理論解釋。

技術(shù)治理分析框架的提出與應(yīng)用，脫胎于現(xiàn)代技術(shù)的飛速發(fā)展，尤其是信息通信技術(shù)和智能技術(shù)的發(fā)展。在應(yīng)急管理論域中，技術(shù)治理主要表現(xiàn)為運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)解決政府應(yīng)急管理中的現(xiàn)實(shí)問題，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮現(xiàn)代技術(shù)的工具性價(jià)值，先驗(yàn)地認(rèn)為現(xiàn)代應(yīng)急管理技術(shù)創(chuàng)新有助于提高應(yīng)急管理能力[9](P11)。有學(xué)者認(rèn)為大數(shù)據(jù)能夠拓展政府應(yīng)急管理的數(shù)據(jù)資源和應(yīng)急決策者的主體構(gòu)成，促進(jìn)政府應(yīng)急決策者的理性思維，提升應(yīng)急反應(yīng)能力，甚至輔助政府應(yīng)急決策，強(qiáng)化政府應(yīng)急決策執(zhí)行效果和監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[10](P88)。此外，有學(xué)者更是主張利用“技術(shù)主義”的方式看待當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理體系的內(nèi)部問題，將體系內(nèi)的體制機(jī)制、結(jié)構(gòu)層面的問題劃歸技術(shù)層面的問題，從而在控制改革風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提升治理能力和強(qiáng)化現(xiàn)有的固有模式，如“有必要以大數(shù)據(jù)技術(shù)及相應(yīng)管理模式為基礎(chǔ)，重塑整個(gè)應(yīng)急管理體制的理念、機(jī)制、機(jī)構(gòu)和流程”[11](P123)。這種分析框架的特征在于對(duì)技術(shù)前景持有過度樂觀的態(tài)度，忽視了“運(yùn)用新技術(shù)提升社會(huì)治理能效并不是一種毫無挑戰(zhàn)的創(chuàng)新實(shí)踐”[12](P20)，更缺乏證明技術(shù)是絕對(duì)“無害”的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，即技術(shù)與既有治理體系之間能否長(zhǎng)期相互適應(yīng)和相互融合。

通過對(duì)上述兩種分析框架的綜合考察，我們可以得出以下兩點(diǎn)認(rèn)知：第一，既有研究已經(jīng)體現(xiàn)了從社會(huì)情境，即從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的視角，提出了建設(shè)應(yīng)急管理體系與管理能力現(xiàn)代化的時(shí)代命題，并從宏觀層面和技術(shù)層面給出了具體意見和改革措施；第二，既有研究并沒有就技術(shù)實(shí)踐過程及其應(yīng)用條件的“過程—機(jī)制”分析，特別是缺少對(duì)技術(shù)如何嵌入應(yīng)急管理體系、固化應(yīng)急管理過程和沉淀應(yīng)急管理模式與經(jīng)驗(yàn)，從而提升應(yīng)急管理體系與管理能力現(xiàn)代化的動(dòng)態(tài)過程性分析。

(二)政治系統(tǒng)理論分析框架的提出

相較之，政治系統(tǒng)理論具有更強(qiáng)的適用性和解釋力，更能闡釋政府應(yīng)急管理運(yùn)作機(jī)制，它“有著強(qiáng)烈的價(jià)值關(guān)切和現(xiàn)實(shí)追求，以更加包容、更加靈活、更加廣泛的理論結(jié)構(gòu)來分析政治生活，為復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)政治提供一個(gè)高度靈活的分析框架”[13](P22)。通過“輸入—處理—輸出—反饋”4個(gè)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)理論以較為嚴(yán)密的邏輯關(guān)聯(lián)性和相互依存性將系統(tǒng)內(nèi)部各大要素聯(lián)系在一起，揭示各要素之間的相互關(guān)系以及系統(tǒng)與外界環(huán)境之間的互動(dòng)。因此，本文基于既有研究，遵循“過程—機(jī)制”分析的研究理路，并結(jié)合政治系統(tǒng)理論，嘗試為分析城市應(yīng)急管理體系提出一個(gè)整體性的分析框架(如圖1所示)。

圖1 基于政治系統(tǒng)論的分析框架

第一，應(yīng)急管理輸入子系統(tǒng)與不確定性和技術(shù)意識(shí)。應(yīng)急管理輸入子系統(tǒng)是整個(gè)應(yīng)急管理體系的前置環(huán)節(jié)，是對(duì)外界環(huán)境刺激的反映機(jī)制，它包括需求(demands)和支持(support)的輸入。伊斯頓將“需求”定義為“真實(shí)意向(opinion)的表達(dá)，它是對(duì)特定事物的權(quán)威性分配的評(píng)價(jià)，承擔(dān)著邊界交換的功能”[14](P34,43)?；诖耍趹?yīng)急管理體系中需求要素可簡(jiǎn)化為3個(gè)基本維度：一是應(yīng)援物資與應(yīng)援物資分配的需求；二是分配過程及其結(jié)果的評(píng)價(jià)需求；三是需求容量[15](P57)，即政治系統(tǒng)能夠接受和處理需求的最大限度和閥值。 “支持”是人們?cè)u(píng)價(jià)特定事物權(quán)威性分配結(jié)果的一種行動(dòng)(顯性支持，overt support)或態(tài)度(隱性支持，covert support)[15](P146)，可將其分為“政治資源的支持”和“順從者支持或服從性支持”[15](P11)。是故，也可將應(yīng)急管理輸入子系統(tǒng)中的支持要素簡(jiǎn)化為3個(gè)基本維度：一是行動(dòng)支持，即外部物資捐贈(zèng)；二是態(tài)度支持，即贊同以及合法性評(píng)價(jià)；三是支持閥限，即維持應(yīng)急管理系統(tǒng)正常運(yùn)行的最低限度。需求容量與支持閥限是應(yīng)急管理系統(tǒng)穩(wěn)定的“壓力閥”，是衡定輸入子系統(tǒng)穩(wěn)定程度的關(guān)鍵，并決定技術(shù)嵌入應(yīng)急管理體系的發(fā)生基礎(chǔ)，即“不確定性和技術(shù)意識(shí)”。不確定性是組織環(huán)境的基本特征，應(yīng)急管理體系必須面對(duì)不確定性要素建立適應(yīng)性的組織結(jié)構(gòu)和行為系統(tǒng)。技術(shù)意識(shí)可被理解為組織或組織成員利用技術(shù)緩解不確定性的態(tài)度和意愿。

第二，應(yīng)援物資管理子系統(tǒng)與權(quán)益分配。應(yīng)援物資管理子系統(tǒng)是應(yīng)急管理體系的核心環(huán)節(jié)，是將需求和支持輸入變?yōu)闄?quán)威性政策輸出的轉(zhuǎn)換過程，體現(xiàn)了核心行動(dòng)者對(duì)特定事物的權(quán)威性分配的過程。阿爾蒙德認(rèn)為政治體系的過程層次主要由利益表達(dá)、利益綜合、政策制定和政策實(shí)施四方面構(gòu)成[15](P15)。其中，利益綜合是過程層次的重要環(huán)節(jié)，它能把各種得到政治資源支持的需求轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮笳哌x擇[15](P209)。這里的政治資源是指能使需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩囊磺兄涡砸兀缳Y本、權(quán)力、領(lǐng)導(dǎo)注意力等。因此，利益綜合過程本質(zhì)上表現(xiàn)為政治資源掠奪的過程，是行動(dòng)者權(quán)力意志的體現(xiàn)和權(quán)力運(yùn)作的結(jié)果。應(yīng)援物資管理子系統(tǒng)中對(duì)應(yīng)援物資的處置體現(xiàn)了核心行動(dòng)者自身的權(quán)力配置以及目標(biāo)效用函數(shù)，即通過特定條件下的權(quán)力收益計(jì)算并選擇相應(yīng)的行為策略。由于技術(shù)嵌入可能會(huì)影響到組織資源——信息資源和注意力資源的重新分配，其背后隱藏著行為主體的利益和權(quán)力格局的變動(dòng)和調(diào)整，因而難免會(huì)產(chǎn)生組織內(nèi)部的利益沖突[16](P76)，最終導(dǎo)致應(yīng)援物資分配不均。

第三，物資處置輸出子系統(tǒng)與技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景。物資處置輸出子系統(tǒng)是應(yīng)急管理體系中的終端環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)主要包括兩個(gè)方面的輸出：一是需求和支持轉(zhuǎn)化為政策被輸出執(zhí)行；二是反饋與評(píng)價(jià)——作為系統(tǒng)與環(huán)境相互交換的輸出。在應(yīng)急管理體系中，輸出一方面表現(xiàn)為物資最終調(diào)配分發(fā)以滿足需求，另一方面表現(xiàn)為對(duì)應(yīng)急管理過程的反饋與評(píng)價(jià)。輸出子系統(tǒng)中的評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)技術(shù)嵌入應(yīng)急管理體系具有正向引導(dǎo)和逆向倒逼的作用，但技術(shù)應(yīng)用平臺(tái)系統(tǒng)化建設(shè)和應(yīng)用場(chǎng)景的可持續(xù)開發(fā)仍需大量經(jīng)驗(yàn)事實(shí)加以證明。一項(xiàng)技術(shù)從創(chuàng)新、創(chuàng)造到產(chǎn)生社會(huì)效用需要經(jīng)歷諸多環(huán)節(jié)。按照“技術(shù)—結(jié)構(gòu)”互動(dòng)分析的基本觀點(diǎn)，技術(shù)嵌入組織并影響組織運(yùn)作是一個(gè)多階段復(fù)合的過程；在不同的互動(dòng)階段，技術(shù)與結(jié)構(gòu)相互塑造的形式、路徑以及相互影響的核心議題是有差異的[12](P70)。因此，技術(shù)應(yīng)用效果及其評(píng)價(jià)機(jī)制是動(dòng)態(tài)的，不是一成不變的。技術(shù)應(yīng)用的階段性效果獲得正向評(píng)價(jià)能夠?yàn)榧夹g(shù)嵌入、固化和沉淀提供助力，或者說由于缺乏技術(shù)優(yōu)化而導(dǎo)致的體系壓力和功能失靈會(huì)倒逼技術(shù)嵌入治理體系。

綜上所述，筆者提出的基于政治系統(tǒng)理論的分析框架的核心議題與目標(biāo)是：技術(shù)如何優(yōu)化應(yīng)急管理體系現(xiàn)有不足、突破應(yīng)急管理現(xiàn)有困境。然而，在展現(xiàn)分析框架的解釋能力前，我們還需對(duì)壓力情景下應(yīng)急救援主體面臨的結(jié)構(gòu)化困境進(jìn)行闡述，以此錨定分析框架的適用場(chǎng)景。

三、體系壓力與功能失靈：救援組織應(yīng)急管理面臨的結(jié)構(gòu)化困境

應(yīng)援物資的高效配置無疑是降低疫情損害以及維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要保障。然而，在應(yīng)急管理實(shí)踐中，如何應(yīng)對(duì)需求信息過載、應(yīng)急處置流程高效運(yùn)轉(zhuǎn)以及如何保障組織應(yīng)急救援功能有效發(fā)揮，成為救援主體必須直面的現(xiàn)實(shí)情境和工作重心。因此，打造一條高效、有序、便捷的應(yīng)援物資處置流程是整個(gè)應(yīng)援物資管理的重中之重。根據(jù)“政治系統(tǒng)理論分析框架”和應(yīng)援物資處置流程，我們可將應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)化困境的表現(xiàn)歸結(jié)為輸入、處置、輸出3個(gè)子系統(tǒng)的功能失靈。

(一)需求過載與行動(dòng)支持相對(duì)過剩導(dǎo)致救援主體物資處理低效，從而引起輸入子系統(tǒng)壓力

對(duì)應(yīng)援物資需求信息的處理需要消耗巨大的人力成本。就目前救援主體的人員結(jié)構(gòu)來看，物資需求信息負(fù)荷與物資行動(dòng)支持遠(yuǎn)超出救援機(jī)構(gòu)的處理能力。因此，救援機(jī)構(gòu)處理需求存在一個(gè)最大極限——需求容量，即單位時(shí)間內(nèi)救援主體處理需求信息的最大容量。需求容量的最大閥限(信息處理最大能力)是輸出子系統(tǒng)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。需求容量與信息處理能力的適配程度決定輸入系統(tǒng)的穩(wěn)定程度，系統(tǒng)的不確定性和壓力由此產(chǎn)生。另一方面，從系統(tǒng)釋壓的角度來看，輸入子系統(tǒng)壓力還源于技術(shù)意識(shí)的薄弱。緩解系統(tǒng)壓力既需要減少輸入系統(tǒng)的需求量，同時(shí)還需提高系統(tǒng)的需求容量和救援主體的信息處理能力。就前者而言，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中存在的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致應(yīng)急治理主體單方面無力控制或減少需求信息涌入輸入系統(tǒng)。而對(duì)于后者，由于組織結(jié)構(gòu)的限制，缺乏必要的應(yīng)急管理專業(yè)人才隊(duì)伍，從而導(dǎo)致救援主體技術(shù)意識(shí)和技術(shù)認(rèn)知薄弱，無法稀釋系統(tǒng)壓力。

(二)由于物資分配的權(quán)力本位與調(diào)配低效，導(dǎo)致物資處置子系統(tǒng)不力

處置子系統(tǒng)不力是輸入子系統(tǒng)壓力問題的進(jìn)一步延伸，主要表現(xiàn)為物資分配的權(quán)力“黑箱”，以及由此導(dǎo)致應(yīng)援物資調(diào)配方案低效。“控制權(quán)”在應(yīng)急管理主體之間的分配方式?jīng)Q定了不同主體對(duì)物資的管理形式。例如，各大醫(yī)院、隔離區(qū)、居民區(qū)的管理者具有物資需求信息制定權(quán)，以此確定稀缺物資的類別、數(shù)量等基本信息；而應(yīng)援物資的調(diào)配和處置權(quán)掌握在各級(jí)政府手中，各級(jí)政府部門針對(duì)救援對(duì)象的需求信息調(diào)發(fā)和配送應(yīng)援物資。這種自下而上的需求信息傳遞鏈條與自上而下的物資分配鏈條之間可能存在一定的“信息不對(duì)稱”，以至于割裂了應(yīng)急救援體系的整體性和協(xié)同性。條塊化的應(yīng)急救援圍繞各自職權(quán)展開工作，降低了物資調(diào)配與調(diào)度效率，增加了相互推諉的風(fēng)險(xiǎn)。此外，行動(dòng)者與“情境”之間的關(guān)系塑造了主體對(duì)技術(shù)策略的選擇。依據(jù)這種策略，醫(yī)院管理者采取“博取關(guān)注”的造勢(shì)策略以影響物資分配，政府則可能采用“外包”策略將壓力向下轉(zhuǎn)移。最后，救援主體因自身局限與來自兩端的巨大壓力，導(dǎo)致應(yīng)援物資分配存在一系列問題。

(三)物資分配結(jié)果相對(duì)不均衡與組織公信力危機(jī)導(dǎo)致輸出子系統(tǒng)乏力

輸出子系統(tǒng)乏力主要表現(xiàn)為救援物資分配不均以及由此產(chǎn)生的救援主體的公信力危機(jī)。前者由處置子系統(tǒng)不力直接導(dǎo)致，而后者則源于大眾對(duì)應(yīng)援物資處理體系失靈的負(fù)面態(tài)度。支持是維持應(yīng)急管理系統(tǒng)穩(wěn)定重要因素，當(dāng)支持下降到最低程度以下，就會(huì)給系統(tǒng)帶來壓力并最終導(dǎo)致應(yīng)急救援主體的公信力流失。“公信力作為一種無形資產(chǎn)，體現(xiàn)了一個(gè)慈善公益組織存在的合法性、在社會(huì)中的信譽(yù)度以及在公眾中的影響力等特征”[17](P85)，當(dāng)這種特征不再維持系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)，不僅意味著應(yīng)急管理體系功能失靈，甚至?xí)?dǎo)致政府深陷“塔西佗陷阱”。此外，這種對(duì)應(yīng)急救援結(jié)果的負(fù)面評(píng)價(jià)會(huì)沿著應(yīng)急管理系統(tǒng)“回路”返回輸入端，最終導(dǎo)致救援主體系統(tǒng)功能的“鏈?zhǔn)綕　?，即?yīng)援物資處置體系壓力能夠?qū)е戮仍黧w“失能”，基于“失能”的社會(huì)評(píng)價(jià)通過對(duì)情境的加壓反作用于應(yīng)援物資處置系統(tǒng)。

從系統(tǒng)論的視角來看，應(yīng)援物資處置體系壓力與救援主體應(yīng)急管理功能失靈之間存在一種相互增強(qiáng)的“強(qiáng)關(guān)聯(lián)”。這種“強(qiáng)關(guān)聯(lián)”意味著單向度的從體系內(nèi)部尋找破解之法可能無益于紓解救援主體困境，甚至?xí)?qiáng)化情境壓力。因此，救援主體結(jié)構(gòu)化困境的破解之道還需回到打破壓力傳導(dǎo)的外部情境上來?；诖?，技術(shù)如何緩解救援主體的壓力情境，優(yōu)化應(yīng)援物資處置流程將是下文主要的分析內(nèi)容。

四、技術(shù)嵌入與服務(wù)備份：救援主體應(yīng)急救援系統(tǒng)再造

外源性技術(shù)的嵌入改變了救援主體既有組織結(jié)構(gòu)，即促使救援主體在應(yīng)援物資處置的功能上產(chǎn)生了“信息結(jié)構(gòu)”與“工作結(jié)構(gòu)”的模塊化分離，并通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將組織信息流動(dòng)模式與組織任務(wù)工作結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)匹配，以此實(shí)現(xiàn)組織任務(wù)執(zhí)行的高效與便捷。就技術(shù)與組織關(guān)系而言，這種聯(lián)結(jié)匹配不僅是一種靜態(tài)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，而且還反映技術(shù)與組織之間的行為匹配關(guān)系。具言之，從結(jié)構(gòu)層面看，組織的信息結(jié)構(gòu)與任務(wù)工作結(jié)構(gòu)的聯(lián)結(jié)匹配關(guān)系體現(xiàn)了外源性技術(shù)架構(gòu)與組織結(jié)構(gòu)之間的相互聯(lián)系。技術(shù)架構(gòu)推動(dòng)組織的模塊化趨勢(shì)，并導(dǎo)致組織適應(yīng)了工作流程細(xì)化的分工機(jī)制。此時(shí)，外源性技術(shù)模塊與組織模塊之間呈現(xiàn)出彼此對(duì)應(yīng)的耦合關(guān)系，即技術(shù)嵌入和應(yīng)用過程與重塑和優(yōu)化組織信息結(jié)構(gòu)過程高度耦合。從行為層面看，構(gòu)建技術(shù)與組織之間的適配性聯(lián)結(jié)，是為了保障組織系統(tǒng)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)從而使組織能夠接受(甚至吸納)技術(shù)化改進(jìn)，保障技術(shù)分工能在特定的組織結(jié)構(gòu)下被實(shí)施。因此，技術(shù)與救援主體以及相關(guān)組織之間的關(guān)系可以理解為相互映射、相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)過程：技術(shù)嵌入對(duì)組織結(jié)構(gòu)的模塊化再造以及信息結(jié)構(gòu)映射下的組織工作結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

(一)技術(shù)嵌入：再造救援主體應(yīng)急救援的信息結(jié)構(gòu)

“就治理過程而言，技術(shù)應(yīng)用帶來的首要變化是政府治理轉(zhuǎn)場(chǎng)，即利用技術(shù)解決社會(huì)問題和提供公共服務(wù)?！盵18](P88)數(shù)字時(shí)代的信息技術(shù)已經(jīng)廣泛應(yīng)用于城市治理的諸多領(lǐng)域。數(shù)字信息技術(shù)能將各種各樣的信息及其承載形式——如文字、圖片、音像等，通過計(jì)算機(jī)轉(zhuǎn)換成機(jī)器可識(shí)別、易處理和可反復(fù)利用的二進(jìn)制數(shù)據(jù)。此類技術(shù)的發(fā)展與完善能為治理主體獲取、存儲(chǔ)、處置、共享等各項(xiàng)數(shù)據(jù)應(yīng)用提供便利。應(yīng)援物資處置技術(shù)本質(zhì)上是一個(gè)聚合信息數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)、倉(cāng)儲(chǔ)管理網(wǎng)絡(luò)與運(yùn)力調(diào)度和可視化網(wǎng)絡(luò)的“技術(shù)裝置”，是多種信息通訊技術(shù)集成的“工具包”。信息通信技術(shù)和數(shù)字技術(shù)在應(yīng)急管理領(lǐng)域(物資處置環(huán)節(jié))的集成式應(yīng)用，在一定程度上改變了應(yīng)急管理組織體系的信息結(jié)構(gòu)[19](P57)。

第一，信息技術(shù)嵌入改變了治理主體信息獲取方式[20](P95)，由智能機(jī)器代替人工進(jìn)行物資信息采集。數(shù)字信息技術(shù)搭載的控制系統(tǒng)能夠利用AI圖像和RF射頻技術(shù)生成、識(shí)別、黏貼物資條碼，并根據(jù)條碼信息對(duì)物資進(jìn)行分揀、分類。同時(shí)，收貨人員依據(jù)應(yīng)援物資名稱、規(guī)格、批號(hào)、數(shù)量以及捐贈(zèng)方向等信息進(jìn)行掃碼登記，數(shù)字化信息便于對(duì)應(yīng)援物資進(jìn)行倉(cāng)儲(chǔ)管理。由此可見，技術(shù)應(yīng)用打破了“人力型”信息獲取的傳統(tǒng)方式，信息獲取及其呈現(xiàn)更多依賴現(xiàn)代技術(shù)將文字符號(hào)轉(zhuǎn)化為“數(shù)字”與“碼”等計(jì)算機(jī)可識(shí)別的機(jī)器語言。

第二，物聯(lián)技術(shù)能夠改變物資信息分布結(jié)構(gòu)，由無序、分散、碎片化的分布結(jié)構(gòu)向有序、整合、共享狀態(tài)轉(zhuǎn)變。信息分布結(jié)構(gòu)與組織權(quán)力、資源分配結(jié)構(gòu)高度重合，這意味著信息分布遵循權(quán)力邏輯，容易形成部門“壁壘”或差異化分布。例如，在物資分配過程中，應(yīng)急救援的多元主體結(jié)構(gòu)和碎片化的信息結(jié)構(gòu)不利于物資信息的實(shí)時(shí)更新與流動(dòng)共享。物聯(lián)技術(shù)與數(shù)據(jù)調(diào)用、傳出接口能對(duì)入庫(kù)物資信息進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)，對(duì)庫(kù)存物資進(jìn)行可視化全方位監(jiān)控，為各應(yīng)急救援主體提供清晰的應(yīng)援物資信息集，實(shí)現(xiàn)物資“接收—存儲(chǔ)—發(fā)放”數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新，動(dòng)態(tài)共享。

第三，信息技術(shù)能夠改變信息共享與交換形式，增加信息交換頻率，實(shí)現(xiàn)由“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“線對(duì)線”的單向鏈?zhǔn)叫畔⒐蚕硇问较颉包c(diǎn)、線、面”多向復(fù)合的網(wǎng)狀信息共享形式轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)中的信息傳播是沿著組織結(jié)構(gòu)自上而下傳播與交換的[21](P89)。信息技術(shù)的運(yùn)用能夠改變信息共享方式和分布結(jié)構(gòu)，幫助救援主體重建信息共享網(wǎng)絡(luò)，以此打通信息在各主體之間的流動(dòng)渠道，融通“物資”—“數(shù)據(jù)”—“網(wǎng)絡(luò)”—“主體”之間互聯(lián)互通互享的信息鏈，并與其他主體實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)動(dòng)與共享。

可見，技術(shù)嵌入和應(yīng)用過程、重塑和優(yōu)化組織信息結(jié)構(gòu)過程高度耦合。重塑組織信息結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是通過信息技術(shù)將原子化的數(shù)據(jù)、主體、客體凝結(jié)于組織任務(wù)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)(network)之中，為應(yīng)急救援主體構(gòu)建一張具有可視性、全面性、多維性的“復(fù)合式互動(dòng)型信息共享網(wǎng)絡(luò)”。這種遵循“網(wǎng)絡(luò)化邏輯(networking logic)的信息技術(shù)范式”[21](P83)具有以下特征：一是該技術(shù)范式或者信息結(jié)構(gòu)是由特定技術(shù)聚合而成的高度整合的系統(tǒng)。以編碼和解碼的軟件指令和機(jī)器語言為基礎(chǔ)的技術(shù)裝置取代了舊有原子化的組織結(jié)構(gòu)，有益于拓展組織邊界。二是技術(shù)加持的信息結(jié)構(gòu)以彈性為基礎(chǔ)，技術(shù)裝置可以重新排列組織結(jié)構(gòu)，“不僅所有過程都可以逆轉(zhuǎn)，組織與制度也可以修正，甚至徹底改變”[21](P84)。

(二)系統(tǒng)容災(zāi)：重塑和優(yōu)化組織應(yīng)急管理的工作結(jié)構(gòu)

容災(zāi)系統(tǒng)搭建與應(yīng)用的本質(zhì)是當(dāng)組織面臨任務(wù)危機(jī)時(shí)，在保證原有制度結(jié)構(gòu)不變的情況下，積極調(diào)用組織的備份機(jī)制(市場(chǎng)要素或技術(shù)裝置)，從而保障組織正常運(yùn)作和服務(wù)持續(xù)供給。這種服務(wù)備份和調(diào)用機(jī)制建基于技術(shù)與市場(chǎng)要素“進(jìn)場(chǎng)”，并能對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)改造，從而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)?，F(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用基本實(shí)現(xiàn)救援主體的信息結(jié)構(gòu)再造，為重塑和優(yōu)化組織應(yīng)急管理工作結(jié)構(gòu)提供整體性可視化的信息共享網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，基于網(wǎng)絡(luò)化信息結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)救援主體應(yīng)急救援輸入、處置和輸出子系統(tǒng)的系統(tǒng)容災(zāi)，如圖2所示。

圖2 技術(shù)嵌入后的救援主體應(yīng)援物資處置系統(tǒng)

第一，輸入子系統(tǒng)的需求信息容災(zāi)，全面提升組織的單位數(shù)據(jù)處理能力(需求伐限)。數(shù)據(jù)是直接獲得決策科學(xué)性和實(shí)證效率的工具，數(shù)據(jù)資源的整合與共享可以推進(jìn)數(shù)據(jù)集約化管理，為政府精準(zhǔn)化治理和診斷式回應(yīng)提供基礎(chǔ)[22](P154)。構(gòu)建物資信息的公共數(shù)據(jù)池、打開數(shù)據(jù)傳輸共享通道有助于提升救援主體的需求信息處理能力。一是信息渠道擴(kuò)容有助于救援主體提升信息處理效率，信息技術(shù)能夠保障物資支持端與需求端相互適配。二是信息共享網(wǎng)絡(luò)改變了傳統(tǒng)信息的單向傳遞結(jié)構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)“去中心化”的信息分布結(jié)構(gòu)與“實(shí)時(shí)交互”的信息交換頻率?；诖?，組織信息結(jié)構(gòu)變革為工作結(jié)構(gòu)和服務(wù)流程再造提供了信息基礎(chǔ)，成為應(yīng)用容災(zāi)和業(yè)務(wù)容災(zāi)的前置性條件。

第二，處置子系統(tǒng)的應(yīng)急應(yīng)用容災(zāi)，優(yōu)化物資配置過程，實(shí)現(xiàn)物資調(diào)配可視化。應(yīng)援物資處置是應(yīng)急救援的重要環(huán)節(jié)之一，其分配結(jié)構(gòu)遵循應(yīng)急管理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即物資信息的“控制權(quán)”在應(yīng)急管理主體之間的分配方式?jīng)Q定了不同主體對(duì)物資的管理形式。一是技術(shù)加持的系統(tǒng)容災(zāi)能夠?qū)⑽镔Y分配的行政指令具象化為機(jī)器可識(shí)別的物資需求“數(shù)字碼”(以“條碼”為主要形式)，以此實(shí)現(xiàn)物資信息管理和倉(cāng)儲(chǔ)管理的可視化操作。二是物聯(lián)信息技術(shù)能夠改變救援主體間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，整合分散于多個(gè)部門的物資控制權(quán)，通過“信息共享網(wǎng)絡(luò)”實(shí)現(xiàn)多主體信息共享，對(duì)既有物資進(jìn)行“分布式”管理。

第三，輸出子系統(tǒng)的救援業(yè)務(wù)容災(zāi)，實(shí)現(xiàn)組織應(yīng)急管理精準(zhǔn)化、應(yīng)急服務(wù)精細(xì)化、應(yīng)急效能精益化。物資的精準(zhǔn)調(diào)度和精益化輸出是應(yīng)急救援的根本目標(biāo)?；跀?shù)字化配送系統(tǒng)的運(yùn)力調(diào)控機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)既有運(yùn)力資源的效益最大化，幫助提高救援主體的物資調(diào)度能力與運(yùn)力管理能力，實(shí)現(xiàn)物資精細(xì)化調(diào)度出庫(kù)與精準(zhǔn)化配送輸出。此外，運(yùn)輸管理平臺(tái)對(duì)運(yùn)輸過程監(jiān)控能夠有效避免運(yùn)力高峰，通過最優(yōu)路線規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)應(yīng)援物資錯(cuò)峰配送。

第四，系統(tǒng)容災(zāi)的功能限度不能完全改變組織的制度結(jié)構(gòu)，其效果止步于一些強(qiáng)技術(shù)性和高替代性的一般任務(wù)。從組織與技術(shù)的關(guān)系來看，組織在吸納技術(shù)時(shí)具有較強(qiáng)的自主性，即它掌握技術(shù)“進(jìn)、出”的選擇權(quán)和控制權(quán)，并能夠通過特定手段規(guī)制技術(shù)在組織中的“位置”，具體表現(xiàn)為：組織在選擇技術(shù)進(jìn)場(chǎng)時(shí)具有能動(dòng)性，在技術(shù)發(fā)揮功能時(shí)組織又具有主體領(lǐng)導(dǎo)性，在技術(shù)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中組織具有主導(dǎo)性[19](P63)。因此，技術(shù)自身不具有完全突破科層組織既有結(jié)構(gòu)的功能，只能在適當(dāng)改造組織信息結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上優(yōu)化和提高組織內(nèi)部協(xié)同性。這種工作任務(wù)的有限替代表明：一方面，“越來越多的非政府主體也具有重要能力，其能力不僅在于實(shí)施規(guī)制，也在于啟動(dòng)和修正規(guī)制體系”[23](P219)；另一方面，正如簡(jiǎn)·芳汀指出：官僚制在許多方面落伍了，管理體系的每一個(gè)構(gòu)成因素，盡管得到了技術(shù)的修正，卻依然保持中心地位[24](P54)。

綜上所述，技術(shù)在一定程度上有利于推進(jìn)城市應(yīng)急管理體系與管理能力現(xiàn)代化。從結(jié)構(gòu)上看，市場(chǎng)和技術(shù)要素有助于完善救援主體應(yīng)急救援體系，完備應(yīng)援物資處置鏈、倉(cāng)儲(chǔ)鏈、供給鏈。從功能上看，技術(shù)嵌入有利于推進(jìn)應(yīng)急救援節(jié)點(diǎn)與防控關(guān)口前移，強(qiáng)化救援主體應(yīng)急救援功能。這種技術(shù)加持的應(yīng)急救援體系現(xiàn)代化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)是未來應(yīng)急管理體制改革的主攻方向。

五、容災(zāi)系統(tǒng)：數(shù)字化應(yīng)急管理體系的技術(shù)性析出

容災(zāi)系統(tǒng)是防范和應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理系統(tǒng)失靈的一種技術(shù)手段，是一種對(duì)城市應(yīng)急管理體系的部分功能甚至整個(gè)體系加以技術(shù)備份的運(yùn)作機(jī)制，能在不同的部門或主體之間建立兩套或多套功能相同的應(yīng)急管理體系和服務(wù)供應(yīng)機(jī)制，相互之間可以進(jìn)行運(yùn)行狀態(tài)監(jiān)視和功能切換，當(dāng)一處管理體系和服務(wù)機(jī)制出現(xiàn)問題，可以立即啟動(dòng)備份服務(wù)機(jī)制，使得系統(tǒng)功能可以正常進(jìn)行。

(一)容災(zāi)系統(tǒng)：應(yīng)急管理體系與應(yīng)急管理服務(wù)的備份機(jī)制再造

就整個(gè)應(yīng)援物資管理系統(tǒng)以及容災(zāi)系統(tǒng)對(duì)其保護(hù)程度而言，可將容災(zāi)系統(tǒng)劃分為3個(gè)層面：一是以提升需求信息處理能力為目標(biāo)的數(shù)據(jù)級(jí)容災(zāi)；二是將關(guān)鍵的或?qū)I(yè)性強(qiáng)的服務(wù)向市場(chǎng)備份，依靠技術(shù)保證關(guān)鍵服務(wù)迅速恢復(fù)運(yùn)行，確保服務(wù)的連續(xù)性和完整性；三是全業(yè)務(wù)備災(zāi)除了相關(guān)數(shù)據(jù)、關(guān)鍵服務(wù)備災(zāi)外，將整個(gè)應(yīng)急管理系統(tǒng)或應(yīng)援物資處置系統(tǒng)全部向市場(chǎng)備份。

1.以提高輸入端需求容量、處理能力為目標(biāo)的數(shù)據(jù)級(jí)容災(zāi)與數(shù)據(jù)容災(zāi)技術(shù)

疫情信息爆炸與行動(dòng)者有限的信息處理能力共同損害了輸入子系統(tǒng)的穩(wěn)定性和有效性，對(duì)應(yīng)援物資處理和政府應(yīng)急管理造成壓力?；诂F(xiàn)代技術(shù)的數(shù)據(jù)級(jí)容災(zāi)有助于提高輸入子系統(tǒng)的需求容量和行動(dòng)者的信息處理能力，從而維持應(yīng)援物資系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

數(shù)據(jù)級(jí)容災(zāi)原指通過建立異地容災(zāi)中心，將數(shù)據(jù)遠(yuǎn)程備份，確保災(zāi)難發(fā)生之后數(shù)據(jù)的安全性。在應(yīng)急物資處置系統(tǒng)的技術(shù)應(yīng)用中，數(shù)據(jù)級(jí)容災(zāi)，一方面是指利用數(shù)字復(fù)制技術(shù)將數(shù)據(jù)備份實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；另一方面，通過增加需求通道和需求容量，提升輸入系統(tǒng)的信息處理能力。具言之，數(shù)據(jù)級(jí)容災(zāi)的技術(shù)應(yīng)用有兩個(gè)層面的含義：一是利用數(shù)據(jù)清算、備份和復(fù)制技術(shù)(云計(jì)算、云存儲(chǔ))，對(duì)疫情數(shù)據(jù)、需求信息的統(tǒng)計(jì)、整理、備份與共享，以解決各部門之間信息孤島和不對(duì)稱；二是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)拓寬需求進(jìn)入渠道，以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大需求容量并提高需求信息的處理能力，從而緩解輸入端的需求壓力。

這種技術(shù)應(yīng)用的實(shí)現(xiàn)依賴于“數(shù)據(jù)池”的共建、共治、共享，它位于容災(zāi)系統(tǒng)的技術(shù)鏈低端，雖有緩解輸入子系統(tǒng)壓力的功能，但在解決應(yīng)援物資處置過程存在的問題時(shí)收效甚微。因此，解決應(yīng)援物資管理甚至應(yīng)急管理問題還需更高級(jí)別的容災(zāi)系統(tǒng)建設(shè)。

2.以實(shí)現(xiàn)處置端調(diào)配分發(fā)精準(zhǔn)化和精細(xì)化為核心的應(yīng)用級(jí)容災(zāi)與服務(wù)外包機(jī)制

應(yīng)用級(jí)容災(zāi)是指在數(shù)據(jù)級(jí)容災(zāi)的基礎(chǔ)上，在備份站點(diǎn)建構(gòu)一套同樣的應(yīng)用系統(tǒng)，當(dāng)一套系統(tǒng)崩潰后，可以立即啟動(dòng)備份機(jī)制參與應(yīng)急管理和應(yīng)援物資處置。從應(yīng)急管理或公共管理視角而言，這種技術(shù)的內(nèi)在本質(zhì)是要?jiǎng)?chuàng)建、創(chuàng)新公私合作機(jī)制，建設(shè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府組織體系變革，即政府有意識(shí)地運(yùn)用權(quán)力去規(guī)制市場(chǎng)，讓市場(chǎng)中的企業(yè)和個(gè)人去應(yīng)對(duì)應(yīng)援物資處置過程中的專業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)[25](P264)。

因此，應(yīng)用級(jí)容災(zāi)實(shí)質(zhì)上要求政府“作為集成商”負(fù)責(zé)組建網(wǎng)絡(luò)、掌握項(xiàng)目管理權(quán)，讓市場(chǎng)組織“作為集成商的承包商”[26](P68-73)負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施與服務(wù)供給，同時(shí)將公民“作為消費(fèi)者和評(píng)價(jià)者”融入政府應(yīng)急管理體系和應(yīng)援物資處置過程之中，并將公民需求與支持(反饋)視為政治系統(tǒng)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。

3.追求應(yīng)急管理功能體系備份的業(yè)務(wù)級(jí)容災(zāi)

業(yè)務(wù)級(jí)容災(zāi)是應(yīng)用級(jí)容災(zāi)的升級(jí)版，是未來政府應(yīng)急管理市場(chǎng)化運(yùn)作的愿景和一種實(shí)踐性探索，它要求將整個(gè)應(yīng)急管理體系和整個(gè)應(yīng)援物資處理系統(tǒng)向市場(chǎng)組織備份，即應(yīng)急管理市場(chǎng)化。因此，業(yè)務(wù)級(jí)容災(zāi)不僅要求前期完成數(shù)據(jù)級(jí)容災(zāi)系統(tǒng)和應(yīng)用級(jí)容災(zāi)系統(tǒng)建設(shè)，而且要求快速建立健全政府應(yīng)急管理整體容災(zāi)體系，將原來由政府承擔(dān)的應(yīng)急管理職能完全交由社會(huì)和市場(chǎng)。

業(yè)務(wù)級(jí)容災(zāi)的實(shí)現(xiàn)需要具備前置性條件：一是需要有超強(qiáng)市場(chǎng)組織和社會(huì)組織以負(fù)擔(dān)應(yīng)急救援和應(yīng)急管理的預(yù)測(cè)、預(yù)警、控制、救助工作；二是現(xiàn)代化技術(shù)的完備程度。就目前而言，應(yīng)急管理市場(chǎng)化的這些前置性條件并不具備，政府仍然是應(yīng)急管理和應(yīng)援物資處置的主體，業(yè)務(wù)級(jí)容災(zāi)目前不具有可操作性。因而它是一種應(yīng)急管理體系改革的大膽嘗試和未來愿景。

(二)公私合作：構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)急管理體系

就政府治理范式建構(gòu)和轉(zhuǎn)變而言，容災(zāi)系統(tǒng)內(nèi)含“公私合作”的網(wǎng)狀多中心治理模式建構(gòu)。這種模式一方面著重突出政府的元治理角色，另一方面它是技術(shù)運(yùn)用與嵌入的產(chǎn)物，即技術(shù)要素的加入增加了政府與技術(shù)、市場(chǎng)相互合作的機(jī)會(huì)與場(chǎng)景。

1.構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元主體共治模式

疫情的應(yīng)援物資具有高度的社會(huì)性和政治性。非政府組織、營(yíng)利組織、志愿組織以及公民本就是社會(huì)的一個(gè)部分，政府與社會(huì)協(xié)力合作能夠提升公共安全治理能力已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)[27](P154)。但容災(zāi)系統(tǒng)所包含的公私關(guān)系并不是簡(jiǎn)單的應(yīng)急管理服務(wù)外包(遵循項(xiàng)目合同的契約精神)，其內(nèi)在是一種以政府為主導(dǎo)的非常態(tài)合作關(guān)系的常態(tài)化過程。該過程建立在過往突發(fā)事件中政府與市場(chǎng)之間的良好合作且彼此信任的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)基礎(chǔ)之上，是“通過重新調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，更多地將政府統(tǒng)包的公共服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)與社會(huì)領(lǐng)域的過程”[28](P39)。

這種“以政府為主導(dǎo)的多元主體共治模式”一方面強(qiáng)調(diào)不斷探索政府與社會(huì)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、中央與地方之間的關(guān)系；另一方面特別突出國(guó)家政府在這些關(guān)系類型中的核心地位。因此，搭建應(yīng)急管理體系容災(zāi)系統(tǒng)的核心就是構(gòu)建“以政府為主導(dǎo)的多元主體共治模式”，它既可以看作是一種提升效率和有效回應(yīng)民眾需求的方式，又可以看成是一種政府職能轉(zhuǎn)變的方式，并試圖不斷探索政府與市場(chǎng)關(guān)系的最佳結(jié)合點(diǎn)。

在容災(zāi)系統(tǒng)建構(gòu)過程中，政府組織仍然是應(yīng)急管理過程中的核心行動(dòng)者，需要承擔(dān)應(yīng)援物資處置的元治理角色?！霸诙嘣黧w共同參與的應(yīng)急管理中，政府的職責(zé)并沒有被弱化而是發(fā)生了轉(zhuǎn)變”[29](P47)政府部門不再是直接承擔(dān)所有應(yīng)急管理和處置物資工作的“劃槳者”，而是成為網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)急管理體系的“掌舵人”和“搭臺(tái)者”。

2.構(gòu)建以信息通訊技術(shù)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)化治理

在應(yīng)急管理過程中，依靠行政命令與控制程序、刻板的工作流程以及等級(jí)化組織文化和經(jīng)營(yíng)模式維系起來的嚴(yán)格的科層管理制度，不適宜處理那些常常需要“越界”的、緊迫而專業(yè)現(xiàn)實(shí)問題。因此，一種基于總結(jié)與反思的等級(jí)式科層制治理體系基礎(chǔ)上的新范式——網(wǎng)絡(luò)化治理正在成為政府治理范式轉(zhuǎn)型的新寵。網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)信息通訊技術(shù)(ICT)在政府治理范式中的嵌入、應(yīng)用、互構(gòu)和固化的作用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與非政府主體之間的聯(lián)結(jié)互動(dòng)。從實(shí)現(xiàn)機(jī)制來看，網(wǎng)絡(luò)化治理主要包括信息共享機(jī)制、主體間信任機(jī)制以及以領(lǐng)導(dǎo)力體系建設(shè)為核心的政策執(zhí)行機(jī)制。

第一，重建應(yīng)急管理公共數(shù)據(jù)池，加強(qiáng)疫情數(shù)據(jù)流動(dòng)與共享，創(chuàng)新應(yīng)急信息共享機(jī)制。信息是網(wǎng)絡(luò)化治理的重要資源，特別是在應(yīng)急管理中，信息資源的保有量決定著政府行為的有效性和精準(zhǔn)性[30](P41)。容災(zāi)系統(tǒng)的建立有賴于信息共享機(jī)制的完備程度，數(shù)據(jù)信息共享是數(shù)據(jù)級(jí)容災(zāi)的基礎(chǔ)，同時(shí)決定著應(yīng)用級(jí)容災(zāi)系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)作。因此，“共建、共治、共享”的信息系統(tǒng)是城市應(yīng)急管理精準(zhǔn)有效的前提，它一方面要求所有政府部門都要遵守的剛性數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、契約、法律)，另一方面是對(duì)疫情、醫(yī)情、社情、民情、媒情、政情“六維”信息建立一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)池和情報(bào)網(wǎng)，應(yīng)急管理的核心行動(dòng)者可以免費(fèi)使用，而不必建立自己的數(shù)據(jù)庫(kù)。

第二，創(chuàng)新公私合作關(guān)系，以數(shù)字化聯(lián)結(jié)為技術(shù)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)各主體間協(xié)同整合，維護(hù)主體間的信任機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)集成不能單靠技術(shù)完成，它還需要關(guān)注人力，檢驗(yàn)程序，矯正價(jià)值觀念建立信任。信任機(jī)制的建立意在突破政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部縱向和橫向的信息障礙以及政府部門之間的縱向壁壘，以技術(shù)手段融通信息渠道，加快信息自由流動(dòng)與共享，節(jié)約運(yùn)行成本。此外，信任機(jī)制能增強(qiáng)組織間協(xié)調(diào)聯(lián)合，提升應(yīng)急管理的整合反映能力。以數(shù)字化聯(lián)結(jié)為基礎(chǔ)的信任機(jī)制能使互不相連的行動(dòng)者實(shí)施信息共享，并作出反應(yīng)，如美國(guó)的國(guó)家電子疾病監(jiān)控系統(tǒng)(NEDSS)就提供這種模式，讓系統(tǒng)成員快速共享信息，以便他們能夠確認(rèn)、跟蹤、預(yù)測(cè)和遏制疾病[26](P86)。

第三，強(qiáng)化應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)力體系，增強(qiáng)政策制定與執(zhí)行機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)力對(duì)于政府行政體制改革的成功也非常關(guān)鍵[30](P46)。應(yīng)急管理體系的領(lǐng)導(dǎo)力是指核心行動(dòng)者對(duì)于應(yīng)急管理工作和責(zé)任的勝任力，它不僅包括知識(shí)、技能、管理能力這些顯性要求，而且還包含擁有敏銳的技術(shù)意識(shí)、果斷的人事決斷、民主的個(gè)人作風(fēng)、高尚的個(gè)人品德等潛在要素?！坝胁鸥傻念I(lǐng)導(dǎo)人必須要了解的不僅僅是如何作出制造或購(gòu)買的決定，還要明白如何將具有所需才干和資源的其他要素帶入供應(yīng)鏈中”[26](P152)。因此，應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)能力體系建設(shè)的本質(zhì)就是要求提高政府技術(shù)駕馭能力、民主協(xié)商能力、科學(xué)決策能力以及有效執(zhí)行能力等。這種綜合性的應(yīng)急管理處置能力的培養(yǎng)不僅能夠阻止“表現(xiàn)糟糕的核心行動(dòng)者”，還能夠吸引優(yōu)良應(yīng)急管理資源，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。

六、結(jié)論

本文運(yùn)用政治系統(tǒng)理論分析框架，分析了應(yīng)急救援主體面臨結(jié)構(gòu)化困境的表現(xiàn)及其成因，并提出建構(gòu)容災(zāi)系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)化治理格局以應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理失靈問題。通過上述分析，本文認(rèn)為依靠行政命令與控制程序、刻板的工作流程為核心的傳統(tǒng)科層治理范式難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)情境中潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)應(yīng)急管理亟需尋找一種新治理范式的突破，雖然這必將會(huì)是一個(gè)極為漫長(zhǎng)的過程，但并不意味著不能從既有經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的嘗試和反思中尋到理論突破和經(jīng)驗(yàn)支撐。容災(zāi)系統(tǒng)本質(zhì)上是基于技術(shù)應(yīng)用對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的一種改造，反映的是技術(shù)要素能夠增加政府與技術(shù)、市場(chǎng)相互合作的機(jī)會(huì)與場(chǎng)景。從優(yōu)化城市公共服務(wù)供給、提升韌性城市建設(shè)來看，探索公共服務(wù)及其供給能力的技術(shù)備份機(jī)制在未來智慧城市與數(shù)字政府建設(shè)中仍具有重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義。