馬永馳， 寧 雪

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237)

一、引言

為解決近年來日益嚴(yán)峻的城市內(nèi)澇問題，我國(guó)提出了海綿城市政策倡議。海綿城市政策是新一代綜合性的雨洪管理政策，以水循環(huán)及其相關(guān)過程的物理規(guī)律為基礎(chǔ)，旨在促進(jìn)城市防洪排澇、控制城市水污染、積蓄利用雨水資源、保護(hù)水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)，在尊重城市水循環(huán)自然生態(tài)調(diào)節(jié)原則的指導(dǎo)下，通過灰色和綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及非工程措施，構(gòu)建社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和城市水循環(huán)間的良性互動(dòng)，從而增強(qiáng)城市水循環(huán)，提升城市應(yīng)對(duì)環(huán)境變化和自然災(zāi)害的彈性和恢復(fù)能力[1](P216)，其本質(zhì)在于重構(gòu)被城市化破壞的社會(huì)—生態(tài)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)人與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[2](P11)。隨著水問題日益復(fù)雜化，城市雨洪管理目標(biāo)日益呈現(xiàn)出多維度和綜合性特征，從傳統(tǒng)的防洪排澇逐漸擴(kuò)展到水質(zhì)改善、水生態(tài)恢復(fù)、雨水資源利用等多個(gè)目標(biāo)。海綿城市建設(shè)的目標(biāo)正是圍繞著這幾方面進(jìn)行的。在防洪排澇方面，海綿城市采用低影響開發(fā)技術(shù)，通過建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施和排水管網(wǎng)系統(tǒng)，在對(duì)自然生態(tài)環(huán)境破壞最低的條件下改善城市內(nèi)澇問題。在水質(zhì)改善方面，通過“源頭減排+末端治理”措施以及建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的方法，能夠有效緩解或消除水體污染。在恢復(fù)水生態(tài)方面，海綿城市建設(shè)通過“灰色+綠色”基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)合的方法，能夠?qū)崿F(xiàn)過量積水排放及自然調(diào)蓄。雨水資源利用方面，海綿城市提倡多樣化利用雨水資源，而非以往雨洪管理中的“快速排水”。海綿城市政策倡議自2013年被提出以來持續(xù)快速推進(jìn)，并在金融支持、績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃制定方面逐步完善。但海綿城市制度建設(shè)和實(shí)踐層面仍然存在諸多問題，如：具體實(shí)施中弱于統(tǒng)籌安排[3](P28)、公眾和社會(huì)資本參與不足[4](P106)[5](P102)、缺少相關(guān)規(guī)劃及配套政策[6](P104)等等。海綿城市建設(shè)屬于分散式的雨洪管理模式，涉及多方參與、多種利益關(guān)聯(lián)、多種資源的投入與協(xié)同，這一點(diǎn)與傳統(tǒng)集中式的雨洪管理模式存在本質(zhì)的不同，因此，海綿城市的建設(shè)與發(fā)展，不但涉及工程技術(shù)與項(xiàng)目組織上的創(chuàng)新，在更深層次上還涉及治理思路與治理模式的轉(zhuǎn)變。對(duì)于現(xiàn)階段海綿城市建設(shè)中的問題，盡管實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界都進(jìn)行了有益的反思與總結(jié)[6](P104)，但多數(shù)研究還局限于技術(shù)層面或項(xiàng)目管理層面，尚缺乏在治理層面上對(duì)治理模式與治理轉(zhuǎn)變的反思，因此有必要從治理層面對(duì)我國(guó)海綿城市建設(shè)發(fā)展中存在的問題進(jìn)行梳理和反思。

在問題高度復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，協(xié)作治理被認(rèn)為是一種具有效率的治理方式。相比于傳統(tǒng)等級(jí)制的、單一部門負(fù)責(zé)的管理模式，協(xié)作治理更具包容性，其以橫向組織網(wǎng)絡(luò)方式促進(jìn)了公私行動(dòng)者的共同參與。海綿城市理念正是對(duì)原有等級(jí)式治理模式的挑戰(zhàn)：不同類型的行動(dòng)者和資源被納入到治理過程中，相應(yīng)的合作規(guī)則體系需要被完善，并且要考慮行動(dòng)者的話語對(duì)于政策過程的影響。以上過程需要對(duì)治理的整體結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)思考，通過完善規(guī)則體系和管理過程促進(jìn)行動(dòng)者及資源的協(xié)調(diào)整合[7](P140)。政策安排模型從行動(dòng)者、資源分配的權(quán)力、游戲規(guī)則、話語等4個(gè)方面闡釋了治理的核心要義和治理模式轉(zhuǎn)變過程。因此，本文借鑒政策安排模型，構(gòu)建海綿城市建設(shè)問題理論分析框架，分析我國(guó)海綿城市建設(shè)中的問題，并在此基礎(chǔ)上給予對(duì)策建議。

二、研究框架與方法

政策安排模型是用于描述和分析環(huán)境政策的動(dòng)態(tài)模型。Leroy等[8](P190)將政策安排(policy arrangement)定義為政策內(nèi)容和系統(tǒng)的臨時(shí)穩(wěn)定狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，Arts等[9](P99)提出促使這種臨時(shí)狀態(tài)改變的因素包括4個(gè)方面：行動(dòng)者、資源分配權(quán)力、游戲規(guī)則和話語。他指出，政治現(xiàn)代化是國(guó)家、市場(chǎng)和公民之間相互關(guān)系不斷變化的結(jié)構(gòu)性過程，在互動(dòng)過程中，資源的配置、互動(dòng)規(guī)則及政策話語的組織安排形成了不同的治理模式。該模型為理解環(huán)境政策的變化及改進(jìn)這些政策提供了新的視角。具體而言，“行動(dòng)者”維度將參與治理者劃分為政府和非政府行動(dòng)者，該維度關(guān)注哪些行動(dòng)者參與了治理安排；“資源分配權(quán)力”維度關(guān)注行動(dòng)者能夠支配或調(diào)用的資源，以及在多大程度上利用資源的潛力，這決定了行動(dòng)者能夠?qū)χ卫磉^程施加影響的大??；“游戲規(guī)則”是影響行動(dòng)者之間互動(dòng)的規(guī)則，包括正式或非正式程序，這一維度決定了行動(dòng)者在治理安排中的責(zé)、權(quán)、利及其分配情況；“話語”是指行動(dòng)者的態(tài)度和觀點(diǎn)主張。

Kooiman[10](P821)提出，治理是“不同社會(huì)行為主體之間的互動(dòng)關(guān)系”，并劃分了3種治理模式：等級(jí)治理、共同治理和自我治理。為進(jìn)一步明確權(quán)力在行為主體間的分散程度，Arnouts[11](P38)將其擴(kuò)展為4種模式：第一，等級(jí)式治理(hierarchical governance)。在理想的等級(jí)式治理模式中，治理者占據(jù)主導(dǎo)地位，凌駕于被治理者(即非政府行動(dòng)者)之上，非政府行動(dòng)者處于被動(dòng)接受的地位。這一治理模式下的聯(lián)盟主要由政府主體組成。在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，政府主體的權(quán)力要遠(yuǎn)大于非政府主體，他們控制著可以調(diào)動(dòng)的資源數(shù)量及種類，因而決定了他們能夠比非政府主體發(fā)揮更大的影響力。該模式?jīng)Q定了政府在互動(dòng)規(guī)則中掌控著話語權(quán)，非政府主體要遵循既定規(guī)則行動(dòng)。整個(gè)治理過程由政府負(fù)責(zé)，盡管政府可能會(huì)將某些任務(wù)分配給非政府主體，但也會(huì)仔細(xì)監(jiān)督分配的責(zé)任是否得到履行。因此，等級(jí)式治理是一種形式化的過程，可以自上而下的推進(jìn)，受到的阻力較小。第二，封閉式共同治理(closed co-governance)。在理想的封閉式共同治理模式中，非政府參與者僅限于政府選定的人，與政府組成了一個(gè)小而緊密的聯(lián)盟。由于政府主體無法自行實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，所以需要非政府行動(dòng)者的加入，帶入特定的資源共同參與治理過程。由于彼此間的資源依賴關(guān)系，政府和非政府主體共同擁有決策的權(quán)力并影響著治理過程?；?dòng)規(guī)則主要涉及的是具有限定性的角色劃分，確定了角色之間所要承擔(dān)的責(zé)任。這種模式多見于只有政府和非政府行動(dòng)主體共同努力才能實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)的情況。第三，開放式共同治理(open co-governance)。在理想的開放式共同治理模式中，政府和非政府行動(dòng)主體共同參與治理過程。在此模式下，每一個(gè)行動(dòng)者都控制著資源并且分散在不同的聯(lián)盟中，因而彼此間是以相對(duì)松散的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式聯(lián)系在一起的，治理的主動(dòng)權(quán)分散在政府和非政府行動(dòng)者中。互動(dòng)規(guī)則規(guī)定了組織中行動(dòng)者的角色分工及所要承擔(dān)的責(zé)任，每個(gè)參與者對(duì)自己的行動(dòng)負(fù)責(zé)，與他人的合作較為松散。第四，自治(self governance)。在理想的自治模式中，行動(dòng)者聯(lián)盟主要由非政府行動(dòng)者組成，政府設(shè)定了非政府行動(dòng)者的活動(dòng)邊界，允許其享有高度自主權(quán)。當(dāng)非政府行動(dòng)者越過邊界時(shí)政府才會(huì)加以干預(yù)。互動(dòng)規(guī)則保障了參與其中的非政府行動(dòng)者擁有根據(jù)自己的意愿進(jìn)行治理的權(quán)力[12](P46)。為分析治理模式的變化情況，可以將這4種治理模式和政策安排(PAM)模型的4個(gè)方面聯(lián)系起來，使得PAM模型4個(gè)方面的特點(diǎn)能夠反映治理的階段[13](P950)(見表1)。

表1 政策安排模型及治理模式

三、基于PAM模型的海綿城市建設(shè)與治理問題分析

通過分析文獻(xiàn)和相關(guān)資料，從行動(dòng)者、資源分配的權(quán)力、互動(dòng)規(guī)則、話語等方面總結(jié)歸納目前海綿城市建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合治理模式判定當(dāng)前我國(guó)海綿城市建設(shè)所處階段，并提出治理模式轉(zhuǎn)變的方向。

(一)海綿城市建設(shè)的行動(dòng)者與現(xiàn)存問題

海綿城市建設(shè)目標(biāo)的多元化決定了需要政府和非政府行動(dòng)者協(xié)同治理。海綿城市建設(shè)的行動(dòng)者一般涉及兩級(jí)(中央與地方)、兩類(政府與非政府)之下的23個(gè)行動(dòng)主體(如住建部、水利部、財(cái)政部、施工單位等)。為理清海綿城市建設(shè)過程中的行動(dòng)者及其結(jié)構(gòu)關(guān)系，本文根據(jù)現(xiàn)有文件和文獻(xiàn)加以總結(jié)和分析，形成海綿城市行動(dòng)者分類表(見表2)和行動(dòng)者結(jié)構(gòu)圖(如圖1所示)，能夠更加清晰地展示海綿城市建設(shè)的組織體系及其互動(dòng)關(guān)系。

表2 海綿城市建設(shè)中的行動(dòng)者

圖1 海綿城市行動(dòng)者結(jié)構(gòu)圖

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，在海綿城市組織落實(shí)中，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門督促指導(dǎo)各地做好海綿城市建設(shè)及試點(diǎn)工作，形成可推廣、可復(fù)制的示范項(xiàng)目，并將試點(diǎn)的成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣；發(fā)展改革委負(fù)責(zé)組織專項(xiàng)基金支持建設(shè)工作；財(cái)政部負(fù)責(zé)推進(jìn)PPP(Public-Private Partnership)模式，對(duì)海綿城市建設(shè)給予必要的資金支持；水利部負(fù)責(zé)對(duì)河湖水域空間管控、水系連通、城市防洪排澇體系建設(shè)等水利工作的指導(dǎo)和監(jiān)督[14]。在地方政府層面，城市人民政府是海綿城市建設(shè)的責(zé)任主體，一般由市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)及海綿城市建設(shè)相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)組成海綿城市領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌部署海綿城市建設(shè)工作，其下設(shè)海綿城市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)部門間溝通協(xié)調(diào)及日常事務(wù)，統(tǒng)籌住建、國(guó)土、水務(wù)、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保、財(cái)政、城市管理、房管等相關(guān)部門推進(jìn)海綿城市建設(shè)。與此同時(shí)，由于海綿城市是一項(xiàng)系統(tǒng)的、繁雜的工程，涉及多專業(yè)、多領(lǐng)域的合作，以政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式很難滿足建設(shè)要求，需要非政府行動(dòng)者的廣泛參與。目前，海綿城市主要采用PPP模式將行動(dòng)者納入到建設(shè)中來，為海綿城市建設(shè)提供金融、資金、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、監(jiān)管等方面的支持。

從實(shí)際操作來看，目前行動(dòng)者參與方面存在如下兩點(diǎn)問題：第一，政府部門之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由于涉及的責(zé)任主體較多且利益關(guān)系龐雜，往往會(huì)出現(xiàn)效率低下和責(zé)任推諉的情況。例如，水務(wù)部門在綠地中接入雨水管線會(huì)增加植物死亡的風(fēng)險(xiǎn)，這一風(fēng)險(xiǎn)需要園林綠化部門承擔(dān)；綠化帶下沉導(dǎo)致地基下陷的風(fēng)險(xiǎn)，需要道路管理部門承擔(dān)。這些問題極大阻礙了海綿城市項(xiàng)目的推進(jìn)。第二，社會(huì)資本參與不足。在PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)上，國(guó)內(nèi)尚未出臺(tái)相關(guān)文件或法律規(guī)定發(fā)起人(建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方、融資方)、中介機(jī)構(gòu)(規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢)等風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。企業(yè)的利益分配機(jī)制也缺乏相關(guān)規(guī)定，定價(jià)機(jī)制的不合理以及對(duì)企業(yè)的約束性條款導(dǎo)致部分項(xiàng)目的暴利或虧損。在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，政府按照可行性缺口補(bǔ)助規(guī)則不清，對(duì)于產(chǎn)權(quán)、回報(bào)、政府付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明晰，建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本界定不清，這些合作規(guī)則設(shè)置上的缺口嚴(yán)重影響了社會(huì)資本參與的積極性。

(二)資源分配權(quán)力情況與現(xiàn)存問題

資源包括用于海綿城市建設(shè)中的許可權(quán)、資金、知識(shí)、技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)等。資源分配的權(quán)力關(guān)聯(lián)著行動(dòng)者投放資源的動(dòng)力、調(diào)用資源的效率，以及利用資源的潛力，決定了行動(dòng)者能夠施加影響的大小。然而當(dāng)前海綿城市建設(shè)模式下的權(quán)力架構(gòu)，容易導(dǎo)致資源投放不足、資源整合不足以及工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際情況與建設(shè)目標(biāo)脫節(jié)等諸多問題。

1.政府意志下的問題導(dǎo)向不足與目標(biāo)轉(zhuǎn)換

當(dāng)前海綿城市建設(shè)盡管以合作的方式進(jìn)行資源整合，但多以政府建設(shè)需求為導(dǎo)向，而非以問題為導(dǎo)向。這種方式往往會(huì)導(dǎo)致以下兩類問題：第一，海綿城市建設(shè)過程中的目標(biāo)轉(zhuǎn)換易導(dǎo)致工程項(xiàng)目建設(shè)與建設(shè)目標(biāo)脫節(jié)。地方政府出于自身利益的考量，具有進(jìn)行“城市擴(kuò)張”的天然沖動(dòng)，因此在中央政府進(jìn)行海綿城市建設(shè)的戰(zhàn)略推動(dòng)下，地方政府往往會(huì)將海綿城市戰(zhàn)略與其屬地的城市擴(kuò)張相結(jié)合，然后將海綿城市建設(shè)的重心放在海綿新區(qū)的建設(shè)上，變相地以海綿城市建設(shè)之名而行城市擴(kuò)張之實(shí)。在海綿新區(qū)的建設(shè)過程中，地方政府可以獲得更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施投資，滿足經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)和城市擴(kuò)張的需求，獲得更多的土地增值，同時(shí)還能避開老城區(qū)海綿體建設(shè)改造中的各種矛盾[18](P11)。海綿城市建設(shè)的初衷是解決城市內(nèi)澇問題，然而海綿新區(qū)的建設(shè)對(duì)于解決主城區(qū)的內(nèi)澇問題，并無多大的補(bǔ)益。第二，容易導(dǎo)致海綿城市建設(shè)的碎片化?！八槠笔侵浮霸诮ㄔO(shè)中缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，沒有形成功能復(fù)合、專業(yè)協(xié)調(diào)、地塊銜接的閉合系統(tǒng)”。其缺點(diǎn)是可能重復(fù)建設(shè)，使建設(shè)、運(yùn)行費(fèi)用增加[19](P50)。從實(shí)踐層面來看，碎片化問題產(chǎn)生的原因：一是由于追求建設(shè)速度，建設(shè)者對(duì)技術(shù)體系及系統(tǒng)化建設(shè)方案的理解較為淺顯，因而在實(shí)踐中難以貫徹落實(shí)；二是在規(guī)劃制定中存在政府決策部門分割、地區(qū)分割、功能分割問題，城市規(guī)劃者往往以簡(jiǎn)單的工程思維進(jìn)行建設(shè)，缺乏對(duì)水環(huán)境治理的整體把握和對(duì)系統(tǒng)方案的思考。

產(chǎn)生目標(biāo)轉(zhuǎn)換問題和碎片化建設(shè)問題的根源在于，政府部門的相關(guān)建設(shè)者作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，會(huì)在不違背現(xiàn)有規(guī)則制約的前提下，以更少的成本達(dá)成政策目標(biāo)，因而出于自利的角度借助海綿城市建設(shè)及其規(guī)則完成其他目標(biāo)，或者僅僅達(dá)到績(jī)效考評(píng)最低要求即可，而忽略了海綿城市項(xiàng)目的實(shí)效性。

2.資源權(quán)力行政壟斷下的市場(chǎng)運(yùn)作不足

目前，海綿城市建設(shè)PPP模式是有效整合資源的一種路徑，通過政府和社會(huì)資本共同籌資組建項(xiàng)目公司，從而引進(jìn)資金、技術(shù)、人才和服務(wù)。但在PPP風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則、收益規(guī)則、權(quán)責(zé)體系等合作規(guī)則設(shè)置方面存在不平等，使得社會(huì)資本方在資源配置方面存在掣肘，政府部門掌握著規(guī)則體系主導(dǎo)權(quán)，因而掌控著更多資源分配的權(quán)力。在這種規(guī)則體系下，社會(huì)資本方擔(dān)心自身利益受損會(huì)選擇不參與海綿城市的投資，從而難以形成規(guī)?；暮＞d城市產(chǎn)業(yè)。截至2021年10月18日，在財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目庫以“海綿城市”為關(guān)鍵詞搜索相關(guān)項(xiàng)目?jī)H71項(xiàng)，其中吉林(9項(xiàng))、江西(9項(xiàng))、四川(8項(xiàng))、云南(6項(xiàng))、山東(5項(xiàng))PPP項(xiàng)目數(shù)量相對(duì)較多，相比之下，江蘇(1項(xiàng))、湖北(1項(xiàng))、浙江(1項(xiàng))等受內(nèi)澇影響較大的省份項(xiàng)目數(shù)量較少，廣西、福建等地沒有相關(guān)項(xiàng)目。由此可見，海綿城市社會(huì)資本投資呈現(xiàn)地區(qū)分布不均的情況，受內(nèi)澇影響較嚴(yán)重的南方地區(qū)雨洪管理資源供需矛盾嚴(yán)重。從行業(yè)來看，從事雨水規(guī)劃綜合利用、投資融資領(lǐng)域的企業(yè)較少，企業(yè)主要類型為工程設(shè)計(jì)、設(shè)備和施工類企業(yè)[20](P14)。相關(guān)行業(yè)在科學(xué)、技術(shù)、工程方面知識(shí)基礎(chǔ)薄弱[21](P233)[22](P524)，相關(guān)企業(yè)及規(guī)劃設(shè)計(jì)單位具有雨洪管理和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才不足[23](P2)[24](P172)，知識(shí)儲(chǔ)備和工程經(jīng)驗(yàn)欠缺，84家專業(yè)企業(yè)僅有230項(xiàng)技術(shù)專利，行業(yè)創(chuàng)新能力與海綿城市建設(shè)需求不匹配。

3.制度分割下的數(shù)據(jù)、知識(shí)、行業(yè)體系分散

海綿城市建設(shè)數(shù)據(jù)資源分散于政府和非政府行動(dòng)者中，目前政府部門正在對(duì)數(shù)據(jù)的整合模式進(jìn)行探索，例如，廈門進(jìn)行了海綿城市管控平臺(tái)的探索[25](P117)，青島市形成了“源頭-過程-末端”在線監(jiān)測(cè)體系等[26](P25)。以一體化數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的系統(tǒng)思維和決策方式能夠有效提升海綿城市管理、運(yùn)行效率，完善管控指標(biāo)體系，彌補(bǔ)定量分析方面的不足[27](P86)。但由于制度分割使得部門間信息交換困難，難以為政府全過程管理模式提供整合型數(shù)據(jù)平臺(tái)。目前數(shù)據(jù)資源主要分散于水利、環(huán)保、市政部門管理的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，數(shù)據(jù)庫之間相互不兼容，信息共享平臺(tái)難以建設(shè)，無可靠的公開訪問數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。在技術(shù)方面，數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不夠完善，數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)采樣點(diǎn)存在缺陷，數(shù)據(jù)精度不足，時(shí)間序列監(jiān)測(cè)過短，模型支持和技術(shù)方法的綜合應(yīng)用有待進(jìn)一步發(fā)展[28](P781)[29](P23)。技術(shù)類企業(yè)規(guī)?；袌?chǎng)服務(wù)能力不足，亟待加強(qiáng)市場(chǎng)與行政體系融合以促進(jìn)雨洪管理向體系化、規(guī)模化方向發(fā)展。

知識(shí)的整合能夠?yàn)楹＞d城市建設(shè)的多領(lǐng)域合作提供理論基礎(chǔ)。受傳統(tǒng)以工程為導(dǎo)向的城市水問題治理模式的影響，各領(lǐng)域間是相互割裂的，因而知識(shí)資源是分散于城市規(guī)劃、水利、環(huán)境工程、地質(zhì)及管理科學(xué)等各專業(yè)領(lǐng)域的。海綿城市作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要進(jìn)一步對(duì)知識(shí)資源進(jìn)行整合，完善多學(xué)科團(tuán)隊(duì)建設(shè)，交叉創(chuàng)新體系，以形成建設(shè)的合力。

目前，政策在引導(dǎo)數(shù)據(jù)、知識(shí)、行業(yè)體系的整合方面存在缺失。在國(guó)家級(jí)海綿城市政策文本中，尚未涉及海綿城市建設(shè)系統(tǒng)化的人才培養(yǎng)政策或者投入財(cái)政資金打造海綿城市建設(shè)的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。政府的許多努力都花費(fèi)在具體的技術(shù)和工程解決方案上，對(duì)科學(xué)研究、實(shí)驗(yàn)性學(xué)習(xí)和知識(shí)管理的關(guān)注不夠，有效的知識(shí)管理、信息共享和以實(shí)驗(yàn)主導(dǎo)的深度學(xué)習(xí)是當(dāng)前缺少的。

(三)互動(dòng)規(guī)則現(xiàn)狀與問題

在海綿城市建設(shè)過程中，行動(dòng)者之間的互動(dòng)受到“游戲規(guī)則”的影響和制約，“游戲規(guī)則”決定了行動(dòng)者在治理安排中責(zé)、權(quán)、利的情況。行動(dòng)者對(duì)于投資、收益、風(fēng)險(xiǎn)間的權(quán)衡是影響資源持續(xù)投入的關(guān)鍵因素，也是海綿城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

1.風(fēng)險(xiǎn)與收益規(guī)則不對(duì)等、不明晰

PPP項(xiàng)目中，政府與企業(yè)間互動(dòng)圍繞項(xiàng)目合同展開，雙方同時(shí)擁有對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)。但由于海綿城市建設(shè)的復(fù)雜性，以及地方政府與企業(yè)在地位、權(quán)力方面的不對(duì)等關(guān)系，使得管理的主動(dòng)權(quán)集中在政府手中，而信息優(yōu)勢(shì)主要集中在企業(yè)手中，在二者的合作中，決策權(quán)和信息權(quán)的分離一方面使得企業(yè)在互動(dòng)中處于弱勢(shì)地位，另一方面也使得項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)收益規(guī)則不對(duì)等。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

(1)正外部性內(nèi)部化缺乏有效手段。收益分配中海綿城市項(xiàng)目正外部性沒有內(nèi)部化為建設(shè)者收益。例如，地表徑流減少導(dǎo)致城市內(nèi)澇減少、排水負(fù)荷降低、治污費(fèi)用減少，間接降低了城市管理運(yùn)行費(fèi)用,但這些在合作規(guī)則中并沒有內(nèi)部化為建設(shè)者的收益[30](P122)。

(2)生態(tài)效益貨幣化工具缺乏。由于缺乏適當(dāng)?shù)墓ぞ邔⑸鷳B(tài)效益貨幣化，海綿城市建設(shè)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益被低估，致使投資回收年限長(zhǎng)達(dá)十年以上，導(dǎo)致項(xiàng)目融資缺乏金融市場(chǎng)[31](P175)。相比之下，社會(huì)資本更青睞于已經(jīng)比較成熟的污水處理廠、發(fā)電站等具有明確征費(fèi)標(biāo)的物并可以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施[32](P49)。

(3)運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任界定不清。由于相關(guān)單位合作中運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任界定不清，同一項(xiàng)目涉及不同的權(quán)屬主體、運(yùn)營(yíng)維護(hù)主體、使用主體和監(jiān)管主體，因而在項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng)的協(xié)調(diào)方面存在障礙[33](P899)。

(4)合作中的權(quán)責(zé)不對(duì)等。在政府與企業(yè)合作時(shí)雙方地位不平等,一些地方政府利用強(qiáng)勢(shì)地位將責(zé)任和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到企業(yè)[34](P8)，過度強(qiáng)調(diào)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)而忽視了市場(chǎng)客觀規(guī)律。政府與社會(huì)資本方存在信息不對(duì)稱，政府相較于社會(huì)資本方掌控更多的項(xiàng)目信息，易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。

2.公眾參與缺乏配套政策與制度保障

通過試點(diǎn)城市政府及相關(guān)媒體對(duì)海綿城市的宣傳，公民對(duì)海綿城市已有初步了解，但由于缺乏配套政策為公民參與提供渠道及制度保障[35](P2)，公眾參與僅停留在低層次的、自上而下的被動(dòng)參與階段，如：接受政府及媒體關(guān)于海綿城市的宣傳、調(diào)研等。公眾在深層參與，如參與協(xié)作、決策方面仍然不足，在PPP項(xiàng)目簽訂、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等階段往往處于缺位狀態(tài)，在服務(wù)價(jià)格決策過程中話語權(quán)較低。在參與投資方面，公眾對(duì)海綿城市支付意愿較低，只能夠接受17%水費(fèi)附加費(fèi)，購買政府發(fā)行的海綿城建設(shè)信用證券的意愿是年均資本盈余的55%[36](P19)。

(四)海綿城市建設(shè)話語的現(xiàn)狀與不足

行動(dòng)者的“話語”包括規(guī)范、價(jià)值觀、對(duì)問題的定義及解決方案在內(nèi)的觀點(diǎn)和敘述?！霸捳Z”部分在政策安排模型中內(nèi)化于資源分配的權(quán)力和互動(dòng)規(guī)則之中，體現(xiàn)了不同利益相關(guān)群體的觀點(diǎn)輸出在治理活動(dòng)中對(duì)規(guī)則設(shè)置和資源分配的影響力度。然而在當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的話語體系下，非政府行動(dòng)者的話語在政策安排中被考慮的較少，而且話語存在分散性的特征，需要得到進(jìn)一步的關(guān)注和整合。

1.非政府行動(dòng)主體話語受到關(guān)注較少

在以政府為主導(dǎo)的話語體系下，其他行動(dòng)者話語被納入決策體系中的數(shù)量有限。政府主體對(duì)資源配置和規(guī)則設(shè)定具有主導(dǎo)權(quán)，非政府行動(dòng)者的話語或意見會(huì)在一定程度上被政府部門采納，但是否執(zhí)行仍由政府決定。具體而言，政府負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)全局進(jìn)行把控，負(fù)責(zé)制定政策方案、資格審批及監(jiān)督實(shí)施。在項(xiàng)目具體實(shí)施層面，規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)研發(fā)、融資、投資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、驗(yàn)收等則通過政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行。在此過程中，非政府行動(dòng)者主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的執(zhí)行，完成被安排的項(xiàng)目任務(wù)，而在海綿城市建設(shè)的規(guī)劃安排及規(guī)則設(shè)置方面能夠提供的有效話語不足。

2.非政府行動(dòng)主體話語體系分散

行動(dòng)者目標(biāo)及遵循的規(guī)則不同會(huì)導(dǎo)致針對(duì)如何運(yùn)用資源達(dá)成治理目標(biāo)產(chǎn)生不同觀點(diǎn)。例如，“水利派”認(rèn)為，不依靠灰色基礎(chǔ)設(shè)施(如防洪堤等)，只建立綠色海綿系統(tǒng)和生態(tài)廊道系統(tǒng)就能夠起到防洪作用的觀點(diǎn)是不現(xiàn)實(shí)的，只利用低影響開發(fā)措施使雨水就地消納的做法是不可行的?！帮L(fēng)景園林派”認(rèn)為，將綠地作為蓄水、滲水設(shè)施會(huì)影響甚至破壞綠地園林生態(tài)，造成土壤污染。不同主體之間針對(duì)海綿城市的可行性、實(shí)施效果以及如何處理綠色基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)水利基礎(chǔ)設(shè)施之間的關(guān)系意見不一。相關(guān)話語有待進(jìn)一步的論證、整合，為海綿城市建設(shè)問題的解決提供有效支持，避免主體之間盲目爭(zhēng)論引發(fā)的低效率。

(五)當(dāng)前我國(guó)海綿城市治理所處階段與下一步推進(jìn)方向

在總結(jié)海綿城市建設(shè)特征及問題的基礎(chǔ)上，判定我國(guó)海綿城市建設(shè)的治理模式及推進(jìn)方向。第一，行動(dòng)者方面。目前我國(guó)海綿城市建設(shè)是以政府為主導(dǎo)的。受到資金、技術(shù)、知識(shí)等資源條件的約束，政府采用社會(huì)資本合作的方式將資源帶入到項(xiàng)目中來。在這種模式下，地方政府部門在實(shí)施層面缺乏協(xié)調(diào)合作，社會(huì)資本方由于風(fēng)險(xiǎn)及收益規(guī)則不明晰、不平等導(dǎo)致參與積極性不高。第二，資源分配的權(quán)力方面。資源整合方式是以政府為主導(dǎo)的，市場(chǎng)對(duì)資源的調(diào)配不足，在行政力量的干預(yù)下容易出現(xiàn)目標(biāo)置換問題，使得資源不能夠針對(duì)城市水問題進(jìn)行有效分配。傳統(tǒng)雨水管理制度慣性使得要素分散于各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域之中缺乏有效整合。第三，互動(dòng)規(guī)則方面。政府和企業(yè)以合同作為共同行動(dòng)準(zhǔn)則，雙方對(duì)合作項(xiàng)目共同擁有控制權(quán)，但合作規(guī)則體系的建立仍由政府主導(dǎo)，政府既是合作者也是監(jiān)管者，政府可以其強(qiáng)勢(shì)地位更改或不履行合約規(guī)則；政府與公眾間互動(dòng)規(guī)則缺失，公眾在協(xié)作治理、參與決策等深度參與方面存在不足。第四，話語方面。政府在話語體系中掌握主導(dǎo)權(quán)，是規(guī)則框架及資源整合的主導(dǎo)者，非政府行動(dòng)者因其掌握一定的資源，在合作中擁有一定的影響規(guī)則的權(quán)力，但總體上仍然按照政府設(shè)定的規(guī)則展開建設(shè)活動(dòng)。在針對(duì)海綿城市建設(shè)理念的探討中，各方存在意見分歧，相關(guān)話語需要加以整合，為海綿城市建設(shè)提供有效方案。綜上所述，目前海綿城市治理模式呈現(xiàn)封閉式共同治理模式特點(diǎn)。鑒于目前治理模式中存在的問題，建議由封閉式共同治理模式向開放式共同治理模式轉(zhuǎn)變，使資源在市場(chǎng)作用下得到合理分配及整合，進(jìn)一步完善行動(dòng)者間互動(dòng)規(guī)則，發(fā)揮其話語在政策制定及項(xiàng)目實(shí)施過程中的影響力，促進(jìn)各方行動(dòng)者廣泛參與到海綿城市建設(shè)中來。

四、推進(jìn)我國(guó)海綿城市發(fā)展與治理的對(duì)策建議

(一)形成多元合作的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)體系

海綿城市工程的正外部性決定了必須有行政力量干預(yù)建設(shè)，而其結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的復(fù)雜性又決定了需要多元主體的參與和有效配合才能夠達(dá)成建設(shè)目標(biāo)。因此，形成多元參與的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)體系，既需要完善行政體系內(nèi)部管理與決策結(jié)構(gòu)，也要明確政府主體自身角色定位，使市場(chǎng)在配置資源中的作用得到有效發(fā)揮。

1.完善行政體系內(nèi)部責(zé)任分工及決策機(jī)制

針對(duì)海綿城市政府部門間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題，一是要明確各部門權(quán)責(zé)分工，將建設(shè)任務(wù)細(xì)化到各個(gè)部門日常業(yè)務(wù)中，制定相應(yīng)的績(jī)效考核指標(biāo)并按照考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。二是要建立部門間決策的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。海綿城市建設(shè)離不開各部間的協(xié)調(diào)配合，為打破部門間信息屏障，提升決策效率，可建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，將水體、氣象、排水管網(wǎng)和海綿城市設(shè)施等信息數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各部門間信息資源共享，為項(xiàng)目規(guī)劃和管理決策提供信息參考，提升組織決策效率。

2.促進(jìn)非政府行動(dòng)主體參與海綿城市建設(shè)

針對(duì)非政府行動(dòng)者參與不足的問題，建議轉(zhuǎn)變政府在海綿城市建設(shè)中的角色定位，在治理過程中充當(dāng)監(jiān)管者和秩序維護(hù)者的角色，為社會(huì)參與提供良好的制度環(huán)境。政府應(yīng)以防洪排澇目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行海綿城市建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范和統(tǒng)籌海綿城市建設(shè)的總體規(guī)劃和布局，在城市規(guī)劃中將傳統(tǒng)雨水基礎(chǔ)設(shè)施與海綿城市建設(shè)相結(jié)合，建立海綿城市管理的相關(guān)體制機(jī)制。統(tǒng)籌布局海綿城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持和引導(dǎo)新興海綿城市相關(guān)建設(shè)主體，為其提供必要的政策和信息支持。修改和完善社會(huì)資本合作的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和投資回報(bào)機(jī)制中不合理之處，為社會(huì)參與提供良好的制度環(huán)境。

(二)完善資源的市場(chǎng)化分配及整合

針對(duì)以行政力量為主導(dǎo)的資源配置模式存在生產(chǎn)要素配置錯(cuò)位及規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性的問題，建議政府引導(dǎo)社會(huì)資本參與，以市場(chǎng)化運(yùn)作模式進(jìn)行資源配置。可利用財(cái)政資金建立股權(quán)投資引導(dǎo)基金吸引社會(huì)投資，由SPV(Special-Purpose-Vehicle)公司通過引入產(chǎn)業(yè)基金扶持行業(yè)發(fā)展，以基金模式促進(jìn)資金整合，形成規(guī)劃、技術(shù)、知識(shí)、數(shù)據(jù)集成等相融合的一體化行業(yè)體系。

針對(duì)海綿城市市場(chǎng)化運(yùn)作不足的問題，需要在對(duì)海綿城市市場(chǎng)規(guī)模、服務(wù)能力、市場(chǎng)供需等要素充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，以頂層設(shè)計(jì)規(guī)范引領(lǐng)行業(yè)總布局，引導(dǎo)城市排水相關(guān)企業(yè)參與到雨水綜合利用產(chǎn)業(yè)開發(fā)中。以資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)地區(qū)為引領(lǐng)，形成跨區(qū)域海綿城市建設(shè)企業(yè)，圍繞規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)、建設(shè)等核心技術(shù)展開研究和集成，向資源劣勢(shì)和雨洪管理需求較大地區(qū)推廣。

針對(duì)知識(shí)、技術(shù)、信息等資源整合不足的問題，建議構(gòu)建海綿城市數(shù)字化管理平臺(tái)，推進(jìn)海綿城市建設(shè)的基礎(chǔ)信息資源共享。收集城市降水信息、城市內(nèi)澇多發(fā)點(diǎn)、防汛防澇基礎(chǔ)設(shè)施、土地面積、綠色植物覆蓋、道路硬化、黑臭水體等基礎(chǔ)信息，在此基礎(chǔ)上，利用空間地理信息系統(tǒng)、規(guī)劃管理信息系統(tǒng)、數(shù)字化城市監(jiān)管信息系統(tǒng)，為海綿城市項(xiàng)目規(guī)劃及決策提供科學(xué)的信息支持。

(三)完善政府與非政府行動(dòng)者互動(dòng)規(guī)則

1.明晰互動(dòng)規(guī)則中權(quán)責(zé)分配及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

(1)明晰政府與社會(huì)投資者的責(zé)任邊界?；诔鞘信潘こ痰目傮w構(gòu)架，按照城市地區(qū)排水劃分區(qū)域、橫向和豎向特點(diǎn)、功能性質(zhì)特點(diǎn)、建設(shè)條件等要素劃分項(xiàng)目工程片區(qū)，要保證各個(gè)項(xiàng)目片區(qū)水文單元和排水系統(tǒng)獨(dú)立，從而劃分清晰的責(zé)任邊界。對(duì)于不便于按照匯水分區(qū)或排水分區(qū)打包并進(jìn)行考核的項(xiàng)目，難以嚴(yán)格劃分責(zé)任邊界的，例如新建項(xiàng)目與改造項(xiàng)目并存、涉及主體和責(zé)任單位成份復(fù)雜等情況，由政府直接投資進(jìn)行建設(shè)。

(2)建立成本補(bǔ)償機(jī)制。一是要進(jìn)一步建立合理的收益機(jī)制，構(gòu)建海綿城市的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和制度體系，形成合理的政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從收費(fèi)機(jī)制、效益分析、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼和保障機(jī)制方面進(jìn)行明確要求。由于海綿城市的建設(shè)存在外溢性，要明確污水處理費(fèi)、公園經(jīng)營(yíng)設(shè)施的收費(fèi)、物業(yè)服務(wù)費(fèi)、土地房地產(chǎn)交易稅費(fèi)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是建立合理的保障機(jī)制，出臺(tái)相應(yīng)的資金管理辦法，規(guī)范資金管理流程，制定監(jiān)督和約束機(jī)制及運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金保障機(jī)制。

2.為公民參與海綿城市治理提供溝通渠道及制度保障

城市水問題的管理涉及民眾的切身利益，公眾參與是海綿城市治理的重要環(huán)節(jié)。公眾參與決策的意見不僅能夠影響到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃及設(shè)計(jì)，而且公眾監(jiān)督也能夠?yàn)榻ㄔO(shè)的不足之處提供意見，使建設(shè)得到進(jìn)一步完善。針對(duì)目前公眾參與缺乏配套政策保障及缺少參與渠道的問題，需要在制度層面明確公眾參與方式方法、參與流程、責(zé)任主體，使公眾參與有章可循。政府部門應(yīng)制定詳細(xì)的公眾參與計(jì)劃并組織落實(shí)，宣傳和引導(dǎo)公眾參與。除了傳統(tǒng)的公眾參與方式外，利用微信、微博、公眾平臺(tái)等網(wǎng)絡(luò)形式拓寬公眾反映建議和訴求的渠道，使公眾切實(shí)參與到海綿城市建設(shè)中來。

(四)強(qiáng)化非政府行動(dòng)者話語在政策安排中的地位

針對(duì)非政府行動(dòng)主體的話語在政策安排中涉及較少的問題，需要明確非政府主體話語表達(dá)的途徑并以制度加以保障。建立涉及海綿城市建設(shè)利益相關(guān)者的共同網(wǎng)絡(luò)，匯集各方建設(shè)意見，通過利益相關(guān)方組成的委員會(huì)以定期會(huì)議方式吸納各界意見及反饋，為整體行動(dòng)方案及政策安排建言獻(xiàn)策。高等院校、科研院所以及相關(guān)企業(yè)等主體展開合作交流、凝聚共識(shí)，發(fā)揮在創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)、科研攻關(guān)、政策研究、決策咨詢等方面的積極作用，支持海綿城市在實(shí)踐領(lǐng)域的探索與建設(shè)。