許 超， 于 童

(中國礦業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 徐州 221116)

一、問題的提出

2021年4月黨中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中明確了基層治理的范圍，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，并提到了增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應急管理能力，細化應急預案的有關(guān)要求。應急預案始終處于我國“一案三制”應急管理體系的核心地位，基層應急預案的效力直接影響著基層應急能力的水平，進而影響著我國應急管理體系的建設(shè)。2021年5月甘肅白銀山地馬拉松發(fā)生重大事故，其中當?shù)卣戎鬓k單位未按規(guī)定制定針對賽事的專項應急預案并進行預案備案審查和應急準備是此次事故演化的主要人為因素，進一步表明基層應急預案編制與管理工作的重要性。

目前我國基層應急管理中應急預案的缺失與無效是一個普遍問題，其很多時候源于基層決策者對預案的重要性和功能的錯誤判斷，進而產(chǎn)生認知偏差。所謂認知偏差是在內(nèi)外部環(huán)境的影響下對事物的認知與實際需求的錯位，認知偏差將帶來實踐的偏移。不可否認，很多時候應急預案被應急主體定位為政治或政績工具，其首要的突發(fā)事件應對功能被忽視，便形成了預案的認知偏差，認知與實踐的矛盾使得預案編制與管理過程失效，造成應急預案的缺位或無用，在基層中這種矛盾更為突出?？梢姡绾握_認識基層應急預案，促進基層應急預案編制與管理的科學、有效成為亟需探討的問題。

本文從突發(fā)事件實際處理的第一應對者——縣級以下的基層政府出發(fā)，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、城鄉(xiāng)社區(qū)的應急預案管理，嘗試探索以下問題：基層預案認知偏差是如何形成的？導致預案管理困境的邏輯是什么？如何從預案編制與管理的過程出發(fā)進一步完善基層應急預案體系？

二、應急預案管理：一個“認知-過程”的理論框架

(一)文獻綜述：認知取向與過程取向

國內(nèi)對應急預案的研究始于2003年“SARS”事件之后，以應急預案為核心，“一案三制”應急管理體系的建立，帶動了學界的關(guān)注。本文以中國知網(wǎng)CSSCI數(shù)據(jù)庫作為文獻檢索數(shù)據(jù)來源，對公共管理視閾下的應急預案研究進行總結(jié)梳理，發(fā)現(xiàn)我國國內(nèi)應急預案編制與管理的研究主要分為兩個研究路徑：一是以應急預案本身為研究主體，解讀預案的屬性與功能，聚焦于對預案本身特性“怎么看”的認知取向；二是以應急預案的決策者為研究主體，視應急預案為一個連續(xù)或動態(tài)的過程，聚焦于預案相關(guān)流程“如何做”的過程取向。

羅森布魯姆提出“多元公共行政觀”，認為公共行政的研究存在管理、政治、法律三種途徑[1](P16-41)。應急預案的編制與管理可以被看作一種公共行政活動，對預案的需求與認識決定了其性質(zhì)與作用。早在20世紀末便有西方學者側(cè)重應急預案的政治屬性進行討論，將應急預案稱作“幻想文件”，關(guān)注于預案的象征性，并將其理解為回應公眾安全需求的政策工具，開啟了應急預案不同途徑認識的碰撞[2](P16-19)。因此，在應急預案“怎么看”的認知取向理論研究中，可以根據(jù)“多元公共行政觀”的不同分析重點劃分為“管理、政治、法律”三大類。國內(nèi)很多應急預案相關(guān)研究也從這三種途徑出發(fā)：管理上，應急預案是應急響應時的行動方案，強調(diào)其以確定性應對不確定性的作用邏輯，使得應急管理走向常規(guī)化，應用是預案編制的主要目的[3](P89-92)。政治上，應急預案是政治和行政責任回應的產(chǎn)物，政治責任的限制在一定程度上降低了預案的效力與效率[4](P95-98)。法律上，應急預案是突發(fā)事件應對的整體性制度安排，起到了一部分法律規(guī)范的作用，屬于應急法律體系的組成部分，應急預案體系的建設(shè)成為研究的重點內(nèi)容，規(guī)范性與合法性在高行政層級預案中的體現(xiàn)也成為研究的重要方向[5](P1-13,137)。

應急預案的編制與管理本身是一個過程，因此對預案編制與管理過程的研究成為應急預案研究的路徑之一，主要包括兩大類：一是對應急預案編制的整體流程和框架的研究，通過對應急預案的結(jié)構(gòu)分析，歸納出具體的流程規(guī)范，從而提出原則性的預案編制建議，促使應急預案結(jié)構(gòu)化[6](P240-243)。二是對應急預案管理及優(yōu)化的研究，針對應急預案管理中的薄弱環(huán)節(jié)提出優(yōu)化路徑，其中預案演練與評估是重點內(nèi)容[7](P20-23)。

在應急預案編制與管理研究中，雖多為認知取向與過程取向兩種研究路徑擇一的單一探索，但實際上兩種路徑既相互區(qū)分又相互印證，從“怎么看”與“如何做”的理論和實踐層面共同形成了一個“認知-過程”的宏觀分析體系。

此外，在以往研究中，國外關(guān)于基層應急預案的研究受研究取向以及實踐的影響開展較早且形成了一定厚度，除對于社區(qū)等傳統(tǒng)基層應急預案的分析外，還有部分學者側(cè)重于家庭或個人應急預案的研究[8](P349)[9](P1 331-1 343)。國內(nèi)這方面的研究則存在較大空缺，應急預案體系多關(guān)注于國家與地方政府層面，缺少對微觀基層視角的聚焦，且已有對基層預案的研究更多是問題對策式研究，涉及理論框架建構(gòu)的很少[10](P83-90)。因此，有必要著眼于基層視角，將認知與過程兩種途徑相結(jié)合，立足于實踐資料，形成新的理論分析框架。

(二)分析框架：基本內(nèi)容

基層應急預案的認知受制于基層環(huán)境的影響，即基層應急管理的內(nèi)外部環(huán)境，主要來自于宏觀的制度要素，包含組織架構(gòu)、制度要求、利益結(jié)構(gòu)、管理流程、管理理念、權(quán)責結(jié)構(gòu)、決策者偏好等因素[11](P59-72,187)。在基層環(huán)境的作用下，基層政府從政治、法律、管理的不同側(cè)面對應急預案產(chǎn)生不同的認知，3種途徑下的認知相互聯(lián)結(jié)，整合構(gòu)成對基層預案管理的基礎(chǔ)認識并引導著基層預案管理過程的實踐，而實踐的反饋又進一步推動著認識的更新。應急預案可以被視為一項公共政策，其編制與管理的過程基本涵蓋了公共政策過程的主要內(nèi)容，對應政策過程的各個環(huán)節(jié)，具體可以被劃分為公共安全問題的確認、預案編制議程的開啟、編制應急預案、決策通過并發(fā)布預案、執(zhí)行應急預案、演練與評估預案、優(yōu)化或終結(jié)預案共7個階段[12](P26-31)。此外，有別于常態(tài)化行政，突發(fā)事件與應急工作的本身特性所形成的應急情景，如操作性、動態(tài)性、政治可見性、問責性、專業(yè)性等等對基層應急預案的實際功能做出了要求，認知與實際應急情景需求的匹配程度則決定著預案的有效性。在內(nèi)外部環(huán)境的影響下，一旦基層政府對應急預案的認知失衡，將直接作用于基層應急預案管理過程的各個環(huán)節(jié)，帶來基層應急預案的失效。

結(jié)合應急預案編制與管理研究中的認知取向與過程取向兩種研究路徑，從微觀的基層應急環(huán)境出發(fā)，根據(jù)多元公共行政觀以及應急預案編制與管理過程的階段劃分，以認知為基礎(chǔ)、過程為導向，可以將應急預案的編制與管理工作劃分為3個角度7個階段，管理、政治、法律3個途徑的認知“錨點”形成穩(wěn)固三角狀態(tài)的認知基礎(chǔ)，支撐應急預案編制與管理的實踐過程，構(gòu)成一個完整的“認知-過程”框架(如圖1所示)，綜合分析基層應急預案管理“怎么看”與“如何做”的理論與實踐。當作為決策主體的基層政府對于基層預案的認知與應急情景構(gòu)成的實際需求相符合時，認知基礎(chǔ)將呈現(xiàn)平衡狀態(tài)。

圖1 應急預案編制與管理的“認知-過程”分析框架

而一旦某一途徑下的認知產(chǎn)生偏差或不同途徑認知產(chǎn)生沖突就會打破這種平衡，導致“認知基礎(chǔ)”的三角支撐穩(wěn)定性喪失，進而影響其上層的過程環(huán)節(jié)，造成應急預案編制與管理過程的傾斜與應急預案的失效(如圖2所示)。而針對預案編制與管理中的問題可以通過對過程的調(diào)整，改變過程環(huán)節(jié)中的工作側(cè)重來形成反作用，輔助糾正認知和正確定位應急預案，從而維護結(jié)構(gòu)的平衡與穩(wěn)定。

圖2 “失衡”狀態(tài)的應急預案編制與管理

(三)基層應急預案認知偏差的形成邏輯

根據(jù)該框架可以對目前我國基層應急預案的認知構(gòu)成與基層環(huán)境影響下的形成邏輯進行分析。從政治途徑出發(fā)，應急預案的政治性決定了它是政治與行政責任回應的產(chǎn)物，當突發(fā)事件應對出現(xiàn)問題時公眾會歸咎于沒有預案，上級政府對下級政府、政府對企業(yè)、公眾對政府的要求與監(jiān)管職責形成了預案產(chǎn)生的壓力傳導路徑(如圖3所示)。

圖3 基層應急預案制定的政治壓力傳導路徑

在我國“橫向到邊，縱向到底”的應急預案體系中，基層預案以其龐大的數(shù)量和基礎(chǔ)性地位成為我國應急預案體系的重要一環(huán)，也成為預案體系建設(shè)政治任務(wù)的重要內(nèi)容。受政治責任傳遞的影響，基層預案的象征性功能在一定程度上促使其產(chǎn)生，從而影響了其編制與管理過程中對于公共安全問題的確認與議程的開啟，如在我國安全生產(chǎn)責任制的影響下，安全和?；A案更容易被領(lǐng)導重視，從而制定出臺。組織架構(gòu)中，基層政府位于縱向組織層級的最末端，進而為政治認識中的政治可見性帶來負效應，而基層應急責任中有限應急權(quán)利對應超限應急責任的權(quán)責結(jié)構(gòu)失衡也使得避責行為“合理化”，當上級預案或法規(guī)沒有對基層做出具體要求時往往被忽略。而基層編制主體在缺少正確的管理理念的引導下，或?qū)⑵湔J定為一項單純加重基層負擔的政治或行政任務(wù)。同時由于突發(fā)事件本身的不確定性，以及公眾對于預案有效性判斷渠道的限制，在利益博弈與公眾選擇的影響下，預案文本容易被管理者等同于使民眾確認安全的“符號”,其編制也更傾向于有顯性績效的環(huán)節(jié)。因此基層應急預案產(chǎn)生了政治性上的認知偏差，即由回應產(chǎn)物轉(zhuǎn)變?yōu)檎蚊庳熁虮茇煿ぞ?，其政治屬性在編制與管理過程中不斷擴張，進而產(chǎn)生消極的預案編制與管理行為。

從管理途徑出發(fā)，應急預案應關(guān)注于操作性即其執(zhí)行與落實。不同類型的突發(fā)事件有其獨特的發(fā)生機理和應急特點，不同主體有著不同處置方式，因此應急預案的內(nèi)容也有所不同。例如，火災的救援強調(diào)對應急行動時間的把控，危險化學品泄漏事故則重視受災區(qū)的風險監(jiān)測評估和災后消洗；對于同一事故，企業(yè)應急預案強調(diào)事故的應急處置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預案更強調(diào)應急救援與協(xié)調(diào)溝通。然而我國應急管理高度集中模式與基層應急能動需要的悖論，使得應急預案管理性認知矛盾在基層更為突出。在科層制指導下的應急管理職責劃分中，基層維度的預案更關(guān)注本身的實用性，高層預案則更關(guān)注政府間協(xié)調(diào)與應急保障。同時由于基層并非應急工作的全責任主體，只是承擔部分應急事務(wù)，與高層預案的政策性、指導性不同，基層預案強調(diào)其先期處置性。基層與高層應急職責的不同使得應急預案產(chǎn)生了不同的功能取向(如圖4所示)，功能與維度的不對應也會導致應急預案的阻滯與空想[13](P75-80,87)。目前基層環(huán)境中，缺少應急工作自由裁量權(quán)的組織架構(gòu)、科學編制能力的物質(zhì)基礎(chǔ)，以及短時大量編制的制度要求，基于行政層級主體而非功能的管理流程等，干擾了基層政府對預案特性的認識與發(fā)揮[14](P87-98)。此外，對基層風險和應急能力的了解與應用、實際政策議程的影響、不同主體的利益沖突與管理者對安全議題的權(quán)威分配等也會直接作用于管理性認知的形成，進而帶來認知偏差。如應急情境中的不確定性易導致對預案功能認知的矮化，進而帶來管理性的縮減，使得基層預案內(nèi)容缺乏實用性；而當預案管理者要求預案對每一個危險源應對都做出詳盡安排的“戰(zhàn)術(shù)”特征追求也是對預案管理性認知的偏差。

圖4 應急預案的類型差異

從法律途徑出發(fā)，預案強調(diào)制度性、規(guī)范性、整體性與系統(tǒng)性，并在一定程度上具有同等法律效力。應急預案根據(jù)其性質(zhì)與作用的不同可以從宏觀到微觀劃分為“總體性預案-專項預案-部門預案-行動方案-操作手冊”，也是“戰(zhàn)略-戰(zhàn)術(shù)-行動”層級劃分，共同構(gòu)成其法律體系[15](P60-66)。體系中越高層的預案，法規(guī)性特征就越強，管理性越弱，操作性越差，基層則與之相反?；鶎討鳖A案為保障其合法性與合理性，應符合上級預案編制的原則與要求，從而在橫向與縱向上同各級各類預案相銜接形成國家應急預案體系。而受科層制、避責心理等因素的影響易將預案法律性要求等同于預案文本規(guī)范，缺少對其動態(tài)性的本質(zhì)理解，弱化編制過程及應用管理的作用。如我國目前“預案先行，立法滯后”的管理理念使得基層預案缺少應急法規(guī)的指導，從而引申了法律的特性，最終形成應急預案法律性認知的偏差，導致應急預案系統(tǒng)的固化。

三、從“指南”到“符號”：基層應急預案的現(xiàn)實困境

目前，我國基層應急預案編制與管理處于認知基礎(chǔ)中政治性擴張、法律性偏差而管理性不足的“失衡”狀態(tài)，觀念矛盾與認知偏差帶來實踐上的困境。

(一)“重數(shù)量，輕質(zhì)量”：基層應急預案政治性的擴張

隨著我國應急預案體系建設(shè)的不斷深入，基層應急預案的編制工作不斷鋪開，各基層單位預案數(shù)量達上百萬件，占我國預案體系總文件量的85%[16](P7-11)，基層應急預案編制與管理工作取得初步成效。國務(wù)院出臺了一系列指導意見推動國家應急預案體系建設(shè)，基層應急預案的編制工作在中央的倡導下步入政策議程，許多地方將應急預案編制工作納入年度工作計劃與考核，成為一項“自上而下”政治導向的工作任務(wù)。然而政治途徑中政治性編制訴求的放大，政治風險規(guī)避思維的影響下，我國基層應急預案特別是基層政府應急預案定位產(chǎn)生偏差，反映在預案的編制與管理過程上，表現(xiàn)為基層應急預案“重數(shù)量，輕質(zhì)量”的現(xiàn)象屢見不鮮。

1.基層應急預案定位的符號化。預案管理者對安全問題的關(guān)注與權(quán)威的分配影響著預案的主題、環(huán)節(jié)等內(nèi)容，受傳統(tǒng)科層制影響，我國現(xiàn)有的應急預案管理呈現(xiàn)典型的“自上而下”的特征。我國應急體系主要以縱向?qū)蛹壓蜋M向分工為基本架構(gòu)，使得程序性與權(quán)威性在我國應急預案與應急程序中得到充分展現(xiàn)，工具理性下的“命令-服從”規(guī)則要求基層在應急工作中多處于請示匯報、配合執(zhí)行的地位，基層在應急工作中的自主權(quán)力很小[17](P138-145)。近些年我國突發(fā)事件問責機制不斷發(fā)展，高壓規(guī)制成為常用手段，缺少容錯機制，上級官員轉(zhuǎn)移注意力使得應急責任下移，基層應急“責任大、權(quán)力小”的矛盾使得基層政府在突發(fā)事件中更加依賴上級權(quán)威力量介入和外部干預支持，基層官員在問責壓力與信息不對稱的影響下，選擇弱化模糊和轉(zhuǎn)移責任，反映到作為問責依據(jù)的預案中。在組織結(jié)構(gòu)的負向約束下，基層應急預案本身對操作性、問責性的細化需求與其政治性編制訴求產(chǎn)生矛盾，基層官員的微觀心理上形成“唯上是從”的管理觀念，偏向于編制制度性預案以應對上級政府常規(guī)性檢查的需求。如江蘇省安全發(fā)展示范城市評估指標中，便只對基層應急預案的制修與銜接做出了要求，并未對應急預案的適用性提出具體的評估指標。一旦突發(fā)事件應對出現(xiàn)問題，可以通過基層應急預案中的漏洞，將責任壓力重新轉(zhuǎn)移給上級政府及主管機構(gòu)。這種基層預案認知偏差帶來的錯誤行為，導致其成為“在作為協(xié)調(diào)和行動藍圖的意義上并不起作用”的“幻想文件”，僅作為應急管理失敗時的避責工具，逐步淪為“顯示政府關(guān)注到此類問題”的“政治符號”[13](P75-80,87)。

2.基層應急預案下沉不到位。我國各級政府府際應急工作職責定位仍不明確，缺少應急法律對基層應急預案性質(zhì)與管理工作的明確和規(guī)范?！皩俚毓芾怼钡倪吔鐔栴}與突發(fā)事件本身的不確定性、“自上而下”的應急指揮需求與“自下而上”的應急處置需求形成預案認知矛盾。基層一般突發(fā)事件缺乏政策議程影響力更是加劇了基層應急預案的邊緣化問題，使得我國應急預案指導文件在重視基層政府預案部門職責的同時，存在預案責任下沉不到位的悖論。目前我國多數(shù)政策文件對于應急預案的具體要求止于縣級及以上政府，缺少對于基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)應急預案的定位，基層應急預案在整個應急管理、突發(fā)事件應對過程中的法律地位難以確立。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》提到“人民政府”等詞匯有103處對應縣級以上政府機構(gòu)，而“社區(qū)”“居民委員會”“村民委員會”等涉及基層的文字只有5處[18](P110-116)?？梢姂惫芾碇谢鶎咏M織的角色定位在相關(guān)預案及法規(guī)中仍然是附屬位置，在應急處置工作中主要起到協(xié)助的作用，未能體現(xiàn)其在先期處置工作中的主體地位?！皬娬钡恼苤剖俏覈鴳惫芾淼牡湫吞卣鳎谝酝膽惫芾碇欣命h委、政府指揮調(diào)度的優(yōu)勢，使應急處置更加統(tǒng)一、迅速，卻也導致政府對于應急工作大包大攬，基層單位作用被邊緣化，基層避責行為成為普遍的“無組織的集體行動”，出現(xiàn)上級命令遠大于應急預案的情況[19](P116-135,206-207)。

3.基層應急預案中管理的邊緣化。風險責任的規(guī)避與內(nèi)部議題的優(yōu)先性，導致基層應急預案的編制與管理更傾向于具有明顯政治可見性的編制環(huán)節(jié)，如以應急響應為導向的制度建構(gòu)和部門文化共識，使得基層應急更重視突發(fā)事件后的先期處置，而對常態(tài)化應急下風險管控組成部分的應急預案管理重視不足，缺少動態(tài)調(diào)整與外部監(jiān)督。雖然我國相關(guān)應急預案備案管理辦法中有要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等基層政府對上級政府進行應急預案備案、企事業(yè)單位向當?shù)卣M行備案，但實際上由于基層人員人少事繁，普遍缺少專門負責預案管理的人員或部門，所以多是作為大型活動、節(jié)假日等其他各項工作的前期準備?；鶎討鳖A案備案的管理工作缺少明確的考核標準，預案管理流于形式，也缺少對所備預案的有效性考察。如在對上海環(huán)境應急預案備案管理的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)基層政府預案管理仍有待強化，預案備案后修訂及有效實施效果不佳，部分需要進行整改的企業(yè)預案超期未完成整改且無相應處罰措施[20](P66-70)。此外，受制于制度情景的限制，多數(shù)基層政府在預案管理中缺少在政府網(wǎng)站等信息公開渠道中對現(xiàn)行非保密預案的公示，大部分群眾缺少對各基層應急預案內(nèi)容的了解，進而影響了群眾安全意識與應急知識的培養(yǎng)，導致基層應急預案效力降低。

(二)“重體系，輕需求”：基層應急預案法律性的偏差

我國應急法制建設(shè)采取“立法滯后，預案先行”的方式，應急預案體系在一定程度上承擔著應急法律的作用，法律途徑中存在對基層應急預案體系和法規(guī)性的認知偏差，將預案法律性理解為預案系統(tǒng)、程序、文本的固化，基層應急預案表現(xiàn)出“重體系，輕需求”的問題。

1.基層應急預案內(nèi)容的同質(zhì)化。面對復雜的應急形勢和復合的事故特性，應急預案應基于現(xiàn)實情景和主體情況進行動態(tài)執(zhí)行，并將多層級多種類應急預案相銜接。因此，應急預案的法律性并不等同于確定且唯一的法律法規(guī)，它并不是法律或者是法律的一部分，而應是法律實施的預決策機制，對于基層應急預案也更強調(diào)其編修與執(zhí)行的動態(tài)靈活性而非剛性。高層級與基層的預案編制需求本是“共性”與“特性”的關(guān)系，然而實踐中，規(guī)避風險的本能機會主義和應急管理的規(guī)范要求等因素使得基層應急預案法律性認知產(chǎn)生偏差，將應急預案體系中預案原則精神與管理方式的延續(xù)等同于預案文本的復制，從而導致將基層應急預案與高層應急法規(guī)的性質(zhì)相混淆，多采取保守性編制，經(jīng)常呈現(xiàn)不同級別應急預案“上下一樣粗”，同級不同類型應急預案“千案同面”的同質(zhì)化傾向，無法根據(jù)特殊的情景進行反應，進而導致預案的“水土不服”[21](P68-72,188-189)。根據(jù)政府網(wǎng)站公開信息，對上海市、浦東新區(qū)及其下轄的大團鎮(zhèn)、金橋鎮(zhèn)、北蔡鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的突發(fā)環(huán)境事件應急預案結(jié)構(gòu)與內(nèi)容進行橫向?qū)Ρ?，預案結(jié)構(gòu)大致可以分為8項內(nèi)容(見表1)。對比發(fā)現(xiàn)上海市該專項應急預案的府際差異并不顯著，且大都缺少對本地區(qū)基本情況和應急資源的描述，除金橋鎮(zhèn)擴展了應急監(jiān)測的相關(guān)內(nèi)容，以及金橋、北蔡兩鎮(zhèn)對涉及的應急人員與單位補全了聯(lián)系方式外，各層級與各地區(qū)的預案內(nèi)容差別不大，并未有針對性的就本地區(qū)的環(huán)境風險問題制定預案，且個別預案之間存在大段文字的簡單重復。

表1 上海市市級及基層突發(fā)環(huán)境事件應急預案差異性統(tǒng)計表①

2.基層應急預案編制的不科學?；鶎討鳖A案的科學性主要來源于其編制主體與編制結(jié)構(gòu)。受認知偏差影響，基層預案管理主體對預案編制過程與規(guī)范不重視，現(xiàn)有基層預案的科學性并未得到很好體現(xiàn)。就編制主體來說，為了節(jié)省成本等，許多基層應急預案往往選取本部門人員自行編制并實行自評，人員專業(yè)性較第三方不足，多是憑借主觀經(jīng)驗與參照上級樣本進行編制工作。編制結(jié)構(gòu)中，風險評估與辨識的缺失更降低了基層應急預案的科學性。在突發(fā)事件應對中，潛在危險源的辨識工作對風險管理與應急工作至關(guān)重要，基層應急預案發(fā)揮其操作性更有賴于危險源的識別，所以理論上其編制應當以風險評估和應急資源調(diào)查為基礎(chǔ)。理想上基層應急預案應采取“上下銜接+本地實際”的方式確定風險和預案種類，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位缺少進行科學風險評估的能力，很多時候該環(huán)節(jié)在基層預案層面缺失或模糊化，無法為風險研判提供正確依據(jù)，從而可能產(chǎn)生應急處置二次風險。如青島“11·22”輸油管道泄漏爆炸事故中，原油泄漏應急處置階段的基層政府石油天然氣管道專項預案中缺少針對性的風險研判，進而導致應急處置操作不當，間接引發(fā)了后來的爆炸事故。此外，基層應急預案的編制往往缺乏嚴格規(guī)范的應急預案編制管理程序和統(tǒng)籌規(guī)劃，除火災消防等部分常見突發(fā)事件的預案編制外，多數(shù)預案編制議程的開啟來自上級規(guī)定抑或是突發(fā)事件在當?shù)禺a(chǎn)生重大危害后的補償制定，如在2005年松花江水污染事件、2007年太湖藍藻污染事件、2019年的新冠疫情等標志性的突發(fā)事件發(fā)生后，事發(fā)地政府才陸續(xù)制定相應專項預案，易造成預案的重復、沖突或空白。

3.基層應急預案銜接的簡單化。極端自然災害可能帶來生產(chǎn)安全事故，進而引發(fā)環(huán)境突發(fā)事件、群體性事件等等伴生事件，突發(fā)事件的復雜性對應急預案銜接提出了更廣泛的要求。除了由于主體關(guān)注點不同而需要縱向各層級之間的銜接以外，應該還注重橫向的各類型應急預案之間的協(xié)同工作。目前基層應急預案法律性認知的偏差，將預案銜接簡單理解為文本的銜接，預案體系中各預案法律效力不清、優(yōu)先級別不明，使得應急責任空缺，既無法體現(xiàn)出自身的特殊性，執(zhí)行過程中也難以選擇預案啟動的時機與類型，而預案協(xié)同主體對預案本身的不了解加之實施流程的無效溝通，更導致了預案打架和失效的情況。如“8·12”天津濱海新區(qū)爆炸事故中，就因為交通部門、原安監(jiān)部門和海關(guān)等政府部門在應對預案中缺乏信息溝通與協(xié)調(diào)機制,而導致應急處置的遲滯。此外，突發(fā)事件本身的不確定性使得其在可辨識的實體性風險之外還存在難以辨識的建構(gòu)式風險，因此基層預案不僅需要注重橫縱向的銜接更應該重視其對象的外延[22](P132-146,223-224)。面對超出一般預案的風險，基層政府往往缺少針對日常預案失效情形下的“預案”，只能被動地依照經(jīng)驗解決，從而導致先期處置時機的延誤。如“7·20”河南暴雨中很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))面對遠超預案的洪澇災害以及帶來的次生災害，因為缺少相應的備用方案而使得應急疏散難以組織，應急救援頻頻延誤，鄭州京廣隧道便是其中典型之一。

(三)“重制定，輕執(zhí)行”：基層應急預案管理性的缺失

基層應急職能主要包括信息報告、突發(fā)事件的前期處置、應急宣傳和應急演練、風險防范、監(jiān)測、預警等核心環(huán)節(jié)[23](P5-13)。從職能來看，基層應急預案的認知基礎(chǔ)中管理屬性應占據(jù)主導地位，而實踐中其管理性往往被法律性和政治性擠壓，所包含的屬地性、操作性、實用性等特性也長期位于被忽視狀態(tài)，“重制定，輕執(zhí)行”的現(xiàn)象普遍存在。

1.基層應急預案屬地性特征的缺失。在我國應急管理組織結(jié)構(gòu)中，中央和地方應急管理的府際關(guān)系仍存在模糊與交織地帶，導致各級政府、部門、指揮部、企事業(yè)單位等應急主體的職能與定位產(chǎn)生沖突和重復。而規(guī)范性預案在我國基層應急預案編制實踐中占據(jù)主導地位，行動方案、操作手冊等技術(shù)性預案長期位于關(guān)注盲區(qū)，基層應急預案缺乏屬地情況分析作為基礎(chǔ)，且預案中基層的處置權(quán)限較小，突發(fā)事件的實際嚴重程度與上級預案的規(guī)定不兼容，層層上報延誤處置時機。如福建省連江縣受漁業(yè)發(fā)達的影響，其對于熱帶風暴等氣象災害的承載脆弱性更大，而基層預案卻缺少預警發(fā)布的權(quán)限，導致對預警信息發(fā)布的時效性造成影響，進而無法真正發(fā)揮其有效性[24](P12-16)。

2.基層應急預案操作性環(huán)節(jié)的模糊。大多數(shù)基層預案在操作性的核心環(huán)節(jié)描述不夠具體清晰，導致預案質(zhì)量不高，如部分基層預案在信息報送環(huán)節(jié)多用“及時”等模糊性詞語，缺少明確的時間限度；應急保障的資源儲備與使用描述不到位，具體工作內(nèi)容未體現(xiàn)，實際應急準備過程中往往各項資源不足等等。此外，受行政首長負責制的影響，領(lǐng)導者的態(tài)度左右著基層預案管理過程，領(lǐng)導對應急預案的重視程度直接影響了預案的完善情況與使用情況，其危機意識與處置經(jīng)驗成為應急工作成功與否的關(guān)鍵。而實際上很多基層政府領(lǐng)導的應急素質(zhì)并不高，應急救援人員也多為兼職，時常有在應急管理中表示“預案用不上”，對預案內(nèi)容不清楚、不了解，應急處置工作更傾向于“憑著感覺走”的情況。

3.基層應急預案演練的形式化。應急演練作為檢驗應急預案有效性的重要方式，是應急預案編制與管理動態(tài)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而在顯性政績和短期績效的壓力促使下，基層預案的可行性與有效性的管理性認知讓位于其他兩方面，文本完成被等同于應急預案管理常態(tài)期的全部工作，預案評審評估“走過場”，編制完成后就被束之高閣，使得預案變成“檔案”。而且預案的啟動和執(zhí)行阻力顯著，缺少相應的演練規(guī)范與激勵機制，應急演練“腳本化”“形式化”，“圓滿成功”成為演練總結(jié)的統(tǒng)一模板，演練與修訂環(huán)節(jié)脫節(jié)。在對福建省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應急預案的抽樣研究中發(fā)現(xiàn)，有相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未修訂或表示不清楚是否修訂過應急預案，并缺少應急演練[25](P113-119)。東莞市中堂鎮(zhèn)“2·15”較大中毒事故中應急預案與演練的缺失也是應急處置人員違章作業(yè)、盲目施救的主要原因。此外，演練與培訓的不到位，使得應急主體對預案流程不熟悉，也加劇了基層應急問題。如新冠疫情中，武漢絕大多數(shù)基層區(qū)鎮(zhèn)都缺乏對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急準備，有些社區(qū)雖制定了應急預案，但由于缺少演練與培訓，響應不及時，進而導致疫情初期大部分社區(qū)出現(xiàn)疫情失守，相關(guān)報道中社區(qū)工作人員稱社區(qū)層面對“新冠病毒一無所知，更談不上防備”，也沒有采取任何應急措施[26](P8-17)。

四、從“規(guī)范”到“動態(tài)”：基層應急預案的過程優(yōu)化

(一)基層應急預案的編制：剛性與彈性結(jié)合

應急預案的編制環(huán)節(jié)是后續(xù)應急預案管理工作的基礎(chǔ)，其文本的制定需要綜合考量自身特性與環(huán)境因素。一般應急預案主要包含應急組織體制機制、預防監(jiān)測、預報預警、信息報告、應急處置、恢復和重建、應急準備等內(nèi)容。應急預案由于其本身的局限性，很難做到“大而全”地應對所有突發(fā)事件，因此在編制過程中要注意對其法律性與管理性的協(xié)調(diào)，做到靈活與規(guī)范的并重，彈性與剛性結(jié)合。

在編制的基礎(chǔ)上，要注意編制隊伍的專業(yè)化與多元化，編制程序的規(guī)范化。應急預案的編制可分為主體單位編制與第三方編制，由基層應急責任主體自行編制可以更好地發(fā)揮其對實際風險情況的把握與屬地管理優(yōu)勢，降低溝通成本，但相較于第三方機構(gòu)來說其專業(yè)性較差，因此在編制過程中可以通過擴大編制委員會成員組成，多方協(xié)作以平衡科學性與屬地性。而基層政府對于科學風險評估能力的缺乏往往不能保證其執(zhí)行效果，因此上級政府部門對于基層風險評估與預警檢測的能力與資源支持顯得尤為重要，加強風險數(shù)據(jù)庫建設(shè)，明確不同主體應急能力差異，可以幫助基層“因地制宜”細化應急預案，有針對地提高基層應急能力。

在編制的內(nèi)容上，要注意內(nèi)容的實用化與形式的簡潔化。減少基層與上級預案內(nèi)容的簡單重復，突出地方特色與屬地管理，客觀認識基層應急預案，對其進行合理定位。一方面基層是先期應急工作的主體，但另一方面基層又非應急工作的全責任主體，只是承擔部分應急事務(wù)。災害影響的地方性使得基層應急預案應該將關(guān)注點放在應急資源分析與執(zhí)行能力建設(shè)上。因此基層應急預案應以實踐為導向，以應急處置環(huán)節(jié)為重點，從基于“自上而下”的體系到“自下而上”的風險進行編制與管理活動，就自身所承擔的應急職能制定應急預案，將基層應急預案精簡化、圖形化、手冊化、卡片化。主要包含以下幾個方面：一是在基層組織結(jié)構(gòu)與職責部分，明晰各應急主體責任、任務(wù)、應具備的應急能力和應急預案管理工作流程與獎懲措施等內(nèi)容，將非正式、低約束的應急聯(lián)動轉(zhuǎn)變?yōu)轭A案規(guī)范中明確的協(xié)同步驟，進而推動府際之間、公私之間、政社之間的多主體、多層級的應急銜接。二是注重專項預案配套行動方案和操作手冊的建設(shè)，將高層級應急預案的原則性流程轉(zhuǎn)化為具體的操作性措施，并對信息報告、前期處置、應急準備等特定功能性職能進行提煉分解，以基層崗位為中心合并簡化，做到每個崗位一張卡片，且場景具體、語言通俗、任務(wù)清晰，進一步細化、實化基層應急工作。

(二)基層應急預案的執(zhí)行：屬地與功能為基

應急處置是應急預案的核心內(nèi)容，也是檢驗實踐中預案管理性定位的關(guān)鍵，有效的預案通過正確的宣傳、培訓、教育等前期準備轉(zhuǎn)化為有效的應急行為。在基層應急預案執(zhí)行過程中更是需要進一步發(fā)揮其屬地管理與功能性的特征。

1.應急預案的實施要基于預案本身的可用性。功能性是基層應急預案的重中之重，在基層預案中應進一步關(guān)注其區(qū)域性和功能性，基于本地區(qū)的風險形勢，靈活地制定和采取應急方式。利用數(shù)字應急信息平臺將應急預案導入應急信息系統(tǒng)，更好地進行信息采集、風險動態(tài)管理、應急預案的迅速調(diào)用和應急處置工作的模擬研判，實現(xiàn)對應急預案執(zhí)行的剛性約束和快速傳達，便于在突發(fā)事件發(fā)生后參照預案開展應急工作。

2.要在日常工作中夯實應急預案的行動基礎(chǔ)。開展預案普及教育，提升相關(guān)主體應急知識，強化其風險認知能力和防范意識，加強應急工作人員對應急預案的了解，樹立對應急預案的正確認識，對應急預案進行公開的普及宣傳，建設(shè)“全過程”“全社會”的應急文化，采取政策引導、制度激勵等措施推動社區(qū)公眾廣泛參與到風險治理和應急工作中，促進多元主體形成合力，實現(xiàn)“群防群治、共管共治”的應急格局。

3.強化基層在預案執(zhí)行中的自主權(quán)。通過在預案體系中強化基層的主體地位，下放應急處置的權(quán)力，簡化信息報送與響應流程，加強基層應急資源保障，擴大基層單位在災害先期處置中的自主權(quán)，發(fā)揮應急處置工作的屬地管理性質(zhì)，有利于“因地制宜”將應急管理的流程前移，及時消解危機。

4.發(fā)揮黨組織的“橋梁”作用。在我國具體的政治情境之下，“黨領(lǐng)導一切”的黨政分工結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到應急管理中的政治與行政職能單位的聯(lián)結(jié)。在基層預案的執(zhí)行過程中，可以充分發(fā)揮黨組織的引導和橋梁作用，整合應急資源、加強應急溝通、協(xié)同多元主體，實現(xiàn)預案的有效執(zhí)行。如北京“7·21”特大暴雨中基層黨組織便發(fā)揮了迅速響應、多元聯(lián)動的積極功能，推動了應急工作的順利進行[27](P56-62)。

(三)基層應急預案的演練：模擬與動態(tài)并進

應急預案的生命力和有效性在于其不斷的更新和改進，這種更新改進是在不斷的演練與修訂的過程中實現(xiàn)的。應急演練是應急預案的“試金石”，它可以通過規(guī)范、動態(tài)的評估，檢驗預案的有效性、預案的行為轉(zhuǎn)化能力和預案對應急能力的提升程度。針對基層應急預案政治性與管理性沖突演化的應急演練形式化問題，如何進一步推進應急演練由內(nèi)部規(guī)范轉(zhuǎn)向外部評估成為解決問題的主要方向。

1.實現(xiàn)多種演練模式的綜合與協(xié)同。依托預案作為演練指導，綜合運用各種演練模式，以增加應急管理各環(huán)節(jié)、各主體工作的連續(xù)性，加強各應急主體的事前溝通，確保災后的有效協(xié)同，把應急知識轉(zhuǎn)化為應急行為從而在突發(fā)事件發(fā)生后更好地過渡到響應狀態(tài)；充分發(fā)揮實戰(zhàn)演練的真正效用，模擬真實場景，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))的實際情況開展常態(tài)化演練，拒絕演練“腳本化”，多進行無預警演練，切實提高應急工作人員與民眾對突發(fā)事件的應對能力；提高桌面演練的實用性，借助三維模擬技術(shù)、電子地圖等技術(shù)手段，發(fā)揮桌面演練調(diào)用較少應急資源和演練成本的優(yōu)勢，適應基層人力物力不充分情況下的演練的需要。

2.建立應急演練獎懲機制。對于預案演練過程中各主體的表現(xiàn)進行考核，注重演練過程而非演練“結(jié)果”，對于演練過程中表現(xiàn)出色的單位或部門進行獎勵，反之則予以問責和追究，從而保障應急演練機制的有效實施。

3.完善應急演練后的預案動態(tài)鏈條。我國基層應急預案應堅持“演練—修訂—再演練”的動態(tài)管理模式，應急演練的一大作用便是檢驗預案的有效性，延長預案的生命周期，所以應建立以功能性為基礎(chǔ)的基層應急預案質(zhì)量評估體系，演練過程中要注意對預案進行評估，并及時根據(jù)評估結(jié)果完成預案的修訂或終結(jié)，使得預案更符合實際的需要。且當前我國預案管理模式并不利于預案修訂，基層預案應適當“去中心化”和“去法規(guī)化”，授予一線人員適當?shù)膮⑴c修訂預案權(quán)限，使預案修訂程序更靈活。

五、結(jié)語

公共政策是一種認知圖景，其形成過程與生命周期受到對環(huán)境認知的深刻影響[28](P3-14)。本文基于多元公共行政觀，將應急預案的生命周期以公共政策過程模型劃分，將規(guī)范層面的靜態(tài)認知與動態(tài)層面的過程視角相結(jié)合，建立了“認知-過程”的基層應急預案編制與管理分析框架?；鶎討敝黧w從政治、法律、管理3個維度出發(fā)形成對基層預案的認知基礎(chǔ)，在基層環(huán)境的影響下，認知與實際需求產(chǎn)生偏差作用于預案管理過程引發(fā)現(xiàn)實困境：政治責任壓力與基層的行政從屬地位使得基層應急預案管理呈現(xiàn)“重職責，輕需求”的特征；預案體系建設(shè)的片面理解與規(guī)避風險的需要使得基層應急預案呈現(xiàn)“重體系，輕實踐”的同質(zhì)化傾向；傳統(tǒng)應急管理模式與應急下沉現(xiàn)實的矛盾解釋了“重制定，輕執(zhí)行”問題的產(chǎn)生。由此從基層應急預案管理過程的編制、執(zhí)行與演練3個環(huán)節(jié)出發(fā)，提出剛性與彈性結(jié)合、屬地與功能為基、模擬與動態(tài)并進的完善途徑，為我國基層應急能力的提升提供了新的考量角度。

在基層應急中不同主體預案作用有所不同，本文僅針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))的基層政府應急預案編制與管理進行研究，并沒有對其他基層主體的應急預案特性進行詳細展開，有待在接下來的研究中進行更細致的挖掘。未來隨著應急管理工作的進一步下沉，基層應急能力的提升與基層應急預案的完善，將成為新時代應急管理研究與深化應急管理體制機制改革的新方向，需要繼續(xù)加強基層應急能力建設(shè)，推進我國應急管理體系的優(yōu)化。

注 釋：

①本表采納陶鵬《應急預案體現(xiàn)了府際差異性嗎?——以北京市M區(qū)為例的研究》一文中府際預案的差異性指標對文本進行評價。