王 丞 覃翠英

一、引言

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后的重大決策。開展農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提質(zhì)增效，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源在市場的配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給的有效性，改變農(nóng)業(yè)發(fā)展困局。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)在農(nóng)村金融供給量方面著力，提升農(nóng)村信貸可及性。2017年中央一號文件繼續(xù)聚焦農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》，“十四五”期間，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資和建設(shè)仍然需求大、任務(wù)重。農(nóng)村是財政支出優(yōu)先保障的領(lǐng)域，要確保農(nóng)村投入適度增加。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括林權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、海域使用權(quán)等，然而能夠用于抵押融資活動的卻只有海域使用權(quán)、林權(quán)以及承包土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的核心是土地、林地和海域，我國農(nóng)村的海域、林地、土地等，除了法律明確歸國家所有之外，均歸屬于農(nóng)村集體所有。進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場，是健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度革新的重大舉措。怎樣使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“活起來”，答案便是激活各類農(nóng)村“沉睡”的靜態(tài)資產(chǎn)。更重要的是，要用好用活存量資金，提高資金的使用效能，通過“整合+撬動”，對存量資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，并用有限的財政資金撬動金融和社會資本投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，逐步開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場相關(guān)業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，解決長期以來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“融資難”問題。

二、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場發(fā)展存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下政府層面的問題

1.配套法規(guī)政策不完善?，F(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押物權(quán)屬處置的法律依據(jù)有：《擔(dān)保法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》及《物權(quán)法》。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、風(fēng)險補(bǔ)償、權(quán)益評估等配套政策不夠完善，需要進(jìn)一步健全政府機(jī)構(gòu)的風(fēng)險防范機(jī)制。因無法解決農(nóng)企的融資問題，政府性質(zhì)的農(nóng)信擔(dān)保公司功能有待提升。實踐中，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款糾紛的訴訟，法院采取的是不予立案的態(tài)度，原因是缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。所以下一步要推動農(nóng)村金融法制環(huán)境建設(shè)，積極落實支持農(nóng)村金融創(chuàng)新的法律法規(guī)及政策，尤其是已經(jīng)突破（允許）的有關(guān)土地的國家政策，據(jù)此，有關(guān)方面應(yīng)盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)，或出臺實施細(xì)則，以有利于司法機(jī)關(guān)依法辦事，充分保障各方經(jīng)濟(jì)主體的合法權(quán)益。

2.產(chǎn)權(quán)價值評估困難。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估機(jī)制不健全，缺乏專業(yè)評估公司和農(nóng)業(yè)專家等第三方對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的評估。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場不發(fā)達(dá)，現(xiàn)存的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易部分是私下進(jìn)行，市場定價機(jī)制不完善，價值評估有很大的主觀性和盲目性。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值“看不見”，銀行放款存在顧慮。

3.產(chǎn)權(quán)交易平臺不健全。從已完成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易情況看，目前產(chǎn)權(quán)交易品種較少，且交易量不大。由發(fā)展的各類業(yè)務(wù)與建設(shè)場所方面來看，現(xiàn)在的大部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺均較為單一化，僅有為數(shù)不多的大城市，依據(jù)市場機(jī)制構(gòu)建的區(qū)域性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系，是具備交易和流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)作用的，而大部分多是之前掛靠于街道、鎮(zhèn)、市、區(qū)等的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，形式非常單一，缺乏良好的市場交易功能。從目前來看，還沒有實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，交易活動缺乏效率。因為其針對性與專業(yè)性均有待提升，無法妥善處理供需雙方銜接與交流等問題。

4.社會保障制度欠發(fā)達(dá)。一直以來國家將社會保障的重心放在城市，這直接造成了農(nóng)村社會保障水平長期低下。城市居民享有“五險一金”等較為完備的社會保障，與其呈鮮明對比的是，農(nóng)村的社保機(jī)制有很多不足，主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先是農(nóng)村社保制度單一，覆蓋面小，保障對象有限。其次，農(nóng)村社保制度試點進(jìn)度遲緩，保障功能不強(qiáng)。這主要是因為保險基金的籌資渠道以農(nóng)民自我繳費為主，農(nóng)村養(yǎng)老保險的功能性和社會性并沒有充分實現(xiàn)。三是農(nóng)村社保法律體系不健全，導(dǎo)致農(nóng)村社?；鸸芾砉ぷ鳠o法可依。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)逐漸進(jìn)入金融市場。但由于社會保障方面的缺失，農(nóng)民必然對失去土地后得不到基本的生存保障、養(yǎng)老保障和就業(yè)保障產(chǎn)生擔(dān)憂，農(nóng)民對于土地保障仍存在天然的依賴性。這便導(dǎo)致農(nóng)民不會隨意將作為生存保障的土地和宅基地等輕意進(jìn)行抵押，以防老無所養(yǎng)。

（二）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下金融業(yè)層面的問題

1.金融業(yè)對農(nóng)村金融發(fā)展熱情不足。由于相關(guān)制度的缺陷、抵押物的缺失以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)自身周期長、利潤率低等特性，金融機(jī)構(gòu)缺乏參與農(nóng)村金融的熱情。金融機(jī)構(gòu)多將業(yè)務(wù)重點集中放在發(fā)達(dá)地區(qū)和城市地區(qū)，甚至定位于扶持農(nóng)村的農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)，也是出于盈利的考慮，即將在農(nóng)村網(wǎng)點吸納上來的存款投向了城市和工業(yè)領(lǐng)域。而隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，國家出臺了一系列農(nóng)業(yè)融資優(yōu)惠政策，金融機(jī)構(gòu)對于農(nóng)村金融市場的態(tài)度需要轉(zhuǎn)變。農(nóng)村金融市場也相對不成熟，貸款的辦理手續(xù)較為復(fù)雜，需要配備更多的人力物力。所以金融業(yè)應(yīng)確立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的思路，先將貸款額度和發(fā)放幅度限制在一定水平，再根據(jù)情況逐步擴(kuò)大規(guī)模。

2.金融業(yè)的風(fēng)險防控機(jī)制不完善。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺風(fēng)險防控措施，是通過建立土地銀行、以“政府兜底”的形式接收銀行抵押獲得的土地，這種風(fēng)險補(bǔ)償形式過于單一。當(dāng)前，保險品種不全，農(nóng)民損失不能全覆蓋，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)構(gòu)主要是政府，農(nóng)業(yè)保險和再保險、農(nóng)戶擔(dān)保等社會機(jī)構(gòu)在風(fēng)險防控機(jī)制中沒有發(fā)揮作用，仍有待在下一步工作中完善。當(dāng)前的機(jī)制是通過政府補(bǔ)償減少風(fēng)險給金融機(jī)構(gòu)造成的損失，而忽視了交易前后的風(fēng)險評價和風(fēng)險控制，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估、農(nóng)戶信用體系以及貸款資金用途監(jiān)管等交易，事前事后的風(fēng)險防控措施基本處于空白。

（三）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下農(nóng)民層面的問題

農(nóng)民金融意識普遍不高，很少有農(nóng)戶會將自己視作生命的承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房、林權(quán)和海域使用權(quán)用來作抵押，這就造成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場的推廣范圍有限，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的積極性降低。農(nóng)戶對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)持謹(jǐn)慎態(tài)度，即使有部分農(nóng)戶愿意將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押來獲得貸款，但出于對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的謹(jǐn)慎考慮，很多農(nóng)民在將自己的產(chǎn)權(quán)抵押之前都會慎之又慎。與此同時，由于對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的評估價值不盡如人意，即使農(nóng)戶愿意拿其產(chǎn)權(quán)作抵押，往往評估出來的價格也差強(qiáng)人意，不能滿足其生產(chǎn)生活所需資金額度。另外，教育的落后也導(dǎo)致農(nóng)民金融知識欠缺，這也是造成農(nóng)民融資意識淡薄的客觀原因。

三、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場發(fā)展建議

（一）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下對政府層面的建議

1.健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場法律法規(guī)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場建設(shè)，是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的基礎(chǔ)性工作，必須制定切實可行的配套政策。首先，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押多元價值目標(biāo)的實現(xiàn)。公共政策、資源優(yōu)化配置、融資、財富收入等，均屬于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的主要功能。在有關(guān)立法過程中，要注意防止制度性功能之間出現(xiàn)矛盾，促進(jìn)相互間的協(xié)調(diào)平衡，促進(jìn)其各自功能的實現(xiàn)。其次，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的主體運作機(jī)制。逐步構(gòu)建并完善該項權(quán)利制度的基本法律制度，促進(jìn)運行機(jī)制的逐步健全，促進(jìn)保護(hù)耕地，此外也要排除抵押權(quán)的制度障礙，規(guī)定宅基地與承包土地經(jīng)營權(quán)是能夠抵押的。最后，要構(gòu)建單獨的法律制度規(guī)范來明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)各方當(dāng)事人的義務(wù)和權(quán)利分配。為了更好地防范風(fēng)險，打擊各種投機(jī)行為，可以出臺《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押登記管理細(xì)則》與《農(nóng)地抵押貸款管理辦法》，增強(qiáng)村民與農(nóng)村融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險意識。

2.開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。在此基礎(chǔ)上，更好地盤活農(nóng)村各類資產(chǎn)，促進(jìn)基本農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的順利流動，促進(jìn)農(nóng)民合法權(quán)益維護(hù)等，這些均需要建立在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)之上。為了促進(jìn)農(nóng)村各類資源的資本化，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作勢在必行。在實際開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)過程中，應(yīng)通過縣級人民政府認(rèn)可的單位制定統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)證書。比如發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書，承包者必須首先同村集體簽署土地承包經(jīng)營權(quán)協(xié)議，然后攜帶協(xié)議至鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門進(jìn)行登記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門把有關(guān)信息報送至縣級部門，由縣土地管理部門統(tǒng)一制作并頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

3.建立科學(xué)的產(chǎn)權(quán)評估機(jī)制。確權(quán)的基礎(chǔ)就是對有關(guān)資產(chǎn)的價值評估。通過前述可知，由于農(nóng)村各類資產(chǎn)在價值評估過程中具有很大的主觀性，具體價值不易確定，所以確定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)的價值并非易事。筆者認(rèn)為，應(yīng)制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估管理辦法》，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的評估體系，成立獨立的評估單位來開展土地承包經(jīng)營權(quán)評估工作。各地政府要根據(jù)自身具體情況，制定適合本地實際的評估操作細(xì)則與土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估標(biāo)準(zhǔn)?？h級政府建立單獨的土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估中心，聘任具有專業(yè)資質(zhì)的人員上崗工作，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

4.建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，處理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處理變現(xiàn)以及流轉(zhuǎn)等業(yè)務(wù)，主要是進(jìn)行林權(quán)、農(nóng)房、組織承包地流轉(zhuǎn)的招拍掛流程工作，給農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供各類咨詢服務(wù)，如糾紛仲裁服務(wù)，有關(guān)協(xié)議方面服務(wù)，法律咨詢、競價服務(wù)，流轉(zhuǎn)價格建議，流轉(zhuǎn)受讓方資格審核等。此外，在業(yè)務(wù)發(fā)展中形成良好的運行機(jī)制。我們將有關(guān)問題概括起來，主要是開展以下幾個層面工作：第一，可以設(shè)立專業(yè)銷售公司，作為專業(yè)營銷平臺，形成暢通的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易渠道。第二，搜集并及時發(fā)布各類信息。給交易雙方帶來產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的供需信息，設(shè)立村、鄉(xiāng)、縣三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺。第三，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)平臺。形成村、鄉(xiāng)、縣三位一體的互動網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，堅持“誠信、公開、自愿、合法”的原則，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款方面的風(fēng)險控制，做好有關(guān)方面的監(jiān)管工作。第四，形成科學(xué)的操作規(guī)范。進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)章制度，促進(jìn)流轉(zhuǎn)活動規(guī)范化、制度化。

（二）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下對金融業(yè)層面的建議

1.鼓勵銀行向農(nóng)村延展。鼓勵中國農(nóng)業(yè)銀行等國有銀行業(yè)務(wù)加大向農(nóng)村擴(kuò)張，在農(nóng)村建立網(wǎng)點，以方便現(xiàn)場辦理相關(guān)金融業(yè)務(wù)，并且通過現(xiàn)代技術(shù)向農(nóng)戶提供金融信息，推廣現(xiàn)代支付手段等方便業(yè)務(wù)辦理。成立村鎮(zhèn)銀行、合作金融等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，盤活農(nóng)村閑置資金，并且創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，為不同的農(nóng)戶定制金融產(chǎn)品，充分盤活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。通過資產(chǎn)規(guī)模、收入水平或盈利水平、銀行存款額度、銀行信用記錄、鄰里家庭信譽度等指標(biāo)，構(gòu)建農(nóng)戶或農(nóng)村新型經(jīng)營主體信用評價指標(biāo)體系，定期對農(nóng)戶或農(nóng)村經(jīng)營主體信用水平進(jìn)行評價，構(gòu)建農(nóng)村信用檔案或農(nóng)村信用信息系統(tǒng)。可將該功能在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺上實行，以方便產(chǎn)權(quán)交易。

2.擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)覆蓋率。首先是為了改變金融市場上的壟斷現(xiàn)象，要引入競爭機(jī)制，成立銀行業(yè)金融部門。其次是政府出臺有關(guān)政策來促進(jìn)商業(yè)銀行進(jìn)駐廣大農(nóng)村，研究出臺對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款利息免稅等政策，向著怎樣促進(jìn)商業(yè)銀行為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款服務(wù)方面努力。

3.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場的風(fēng)險防范體系。由于地質(zhì)災(zāi)害與惡劣氣候的不可預(yù)測性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險極大。銀行金融部門一般只能管理風(fēng)險，卻無法把風(fēng)險完全清除。所以，為了減少農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險，需要形成良好的農(nóng)業(yè)保險保障機(jī)制。在保險的支持下，農(nóng)民因生產(chǎn)量巨變和自然災(zāi)害導(dǎo)致無法及時清償貸款的風(fēng)險可以被降低。因此，各大金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押信貸的積極性會隨之提高，可以促進(jìn)農(nóng)村融資量的增加。促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，首先要制定相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)該類保險規(guī)范發(fā)展，形成良好的保險網(wǎng)絡(luò)體系。農(nóng)村保險市場發(fā)展前景良好，需要的保險量會不斷增多，待形成完備的網(wǎng)絡(luò)體系之后，就能給各地農(nóng)村帶來商業(yè)保險供應(yīng)，不斷滿足市場需求，促進(jìn)資源集約利用。同時，在實際操作中，銀行成為農(nóng)業(yè)保險保單的第一受益人，被保險人也可將保單質(zhì)押給銀行作為該類產(chǎn)權(quán)抵押貸款的依據(jù)。

（三）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下對農(nóng)戶層面的建議

首先是鼓勵農(nóng)戶按照“依法、自愿、有償”原則，以出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)農(nóng)村各項產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)抵押范圍，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營，刺激農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場需求。其次是利用各種信息傳播與擴(kuò)散媒介，幫助和教育農(nóng)戶了解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款政策，提高農(nóng)戶對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款政策的認(rèn)知，以便農(nóng)戶做出理性選擇。最后，選取試點農(nóng)戶，給予其更多優(yōu)惠政策，促使農(nóng)戶掌握農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場的政策和整個抵押貸款流程，更好地開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對接金融市場工作。