杜 鵬

當(dāng)前，在國(guó)際金融監(jiān)管改革的大背景下，存款在銀行清算中的清償順序因其具有影響各利益關(guān)聯(lián)方損失分配的特點(diǎn)，從而引發(fā)了國(guó)際上的討論和關(guān)注。在銀行破產(chǎn)時(shí)，債務(wù)清償順序直接影響包含存款人在內(nèi)的債權(quán)人收回債權(quán)的概率。對(duì)于存款保險(xiǎn)基金管理公司而言，存款清償優(yōu)先能夠在一定程度上降低存款保險(xiǎn)基金損失的風(fēng)險(xiǎn)。因此，梳理銀行破產(chǎn)中存款清償順序國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，重新審視我國(guó)銀行破產(chǎn)中債務(wù)清償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)內(nèi)對(duì)銀行破產(chǎn)清償順序的研究綜述

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)銀行破產(chǎn)清償順序的研究，多從法律視角展開(kāi)，集中在破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)立法的國(guó)際比較、法律缺陷與沖突、勞動(dòng)債權(quán)清償順序等方面。如：陳向聰（2006）梳理了美國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)產(chǎn)生的背景；繆雪（2013）和蘇潔澈（2013）均梳理了英國(guó)銀行破產(chǎn)清算的償付順序，區(qū)別在于前者主要研究了英國(guó)1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》中債務(wù)清償順序，后者主要研究了英國(guó)《2009年銀行法》中存款人利益優(yōu)先的破產(chǎn)清算原則；繆雪（2013）的研究還涉及了俄羅斯金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)相關(guān)立法，認(rèn)為存款保險(xiǎn)公司為優(yōu)先權(quán)利人；陳剛（2014）提出德國(guó)存款債權(quán)優(yōu)先于勞動(dòng)債權(quán)受償，但未說(shuō)明優(yōu)先受償存款的種類(lèi)及限額，也未涉及其他債權(quán)的受償順位。從文獻(xiàn)梳理可以看出，專(zhuān)門(mén)研究我國(guó)銀行破產(chǎn)清算時(shí)債務(wù)清償順序的文獻(xiàn)較少，僅個(gè)別公開(kāi)刊文及部分學(xué)者的論文中有相關(guān)研究，觀點(diǎn)主要有以下三類(lèi)：一是《商業(yè)銀行法》第71條第二款的規(guī)定確立了我國(guó)銀行破產(chǎn)的債務(wù)清償順序，以及個(gè)人存款優(yōu)先保護(hù)原則。二是現(xiàn)行銀行破產(chǎn)債務(wù)清償順序有待商榷，主要表現(xiàn)在：個(gè)人存款償付順序排在對(duì)銀行破產(chǎn)負(fù)有責(zé)任的管理層工資之后；非個(gè)人存款作為普通債權(quán)排在數(shù)額較大的稅款之后，受償幾率較低。三是目前我國(guó)存款債權(quán)優(yōu)先權(quán)保障力度偏弱，將非個(gè)人存款排除在優(yōu)先受償范圍之外可能有失公平。

二、美國(guó)、英國(guó)和中國(guó)香港的銀行破產(chǎn)債務(wù)清償順序研究

本文對(duì)美國(guó)、英國(guó)和中國(guó)香港地區(qū)關(guān)于銀行破產(chǎn)清算償付順序的法規(guī)和制度進(jìn)行了梳理?？傮w上看，三者均有較為明晰的債務(wù)清償順序，且明確了存款優(yōu)先受償?shù)闹贫劝才?，但針?duì)存款保險(xiǎn)限額內(nèi)的存款、超出限額部分的存款、其他存款的具體償付規(guī)定有一定差別。

（一）美國(guó)：各類(lèi)存款均享有優(yōu)先受償權(quán)

1.制度規(guī)定。美國(guó)1993年《存款人優(yōu)先法案》中明確了“國(guó)民存款人優(yōu)先條款”。條款規(guī)定：1993年8月10日之后關(guān)閉的投保機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算的債務(wù)償付順序?yàn)椋海?）清算費(fèi)用；（2）存款負(fù)債，包括聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）的代位受償權(quán)；（3）普通或高級(jí)負(fù)債；（4）次級(jí)債務(wù)；（5）對(duì)股東或其他人員的負(fù)債。因此，美國(guó)存款負(fù)債排在普通債權(quán)之前，享有優(yōu)先受償權(quán)。此外，基于《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》規(guī)定，F(xiàn)DIC在賠付了受保存款后，其取得的代位受償權(quán)相對(duì)于一般債權(quán)人具有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

2.制度背景。20世紀(jì)80年代，美國(guó)銀行業(yè)和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)重的金融危機(jī)，1982-1992年間，共有1 429家投保銀行破產(chǎn)。在此期間，存款保險(xiǎn)基金總損失約348.58億美元，相當(dāng)于1982年初基金規(guī)模的2.85倍。至1991年底，基金規(guī)模降至歷史最低點(diǎn)，為-70.28億美元，入不敷出。為減少FDIC的處置成本，1993年，美國(guó)將原來(lái)并列于普通債權(quán)的存款債權(quán)受償順位提前，確立存款優(yōu)先受償權(quán)，同時(shí)賦予FDIC代位受償優(yōu)先權(quán)。

（二）英國(guó)：存款負(fù)債受償順次優(yōu)于大部分其他負(fù)債

1.制度規(guī)定。英國(guó)于1989年頒布《銀行法令》，使原本僅適用于非金融機(jī)構(gòu)的1986年《破產(chǎn)法》也同樣適用于銀行破產(chǎn)。在2002年取消政府債務(wù)優(yōu)先權(quán)資格后，參照《破產(chǎn)法》第326條、328條，銀行破產(chǎn)清算時(shí)的債務(wù)償付順序?yàn)椋海?）清算費(fèi)用；（2）稅款及社保；（3）養(yǎng)老金、工資、對(duì)金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃（FSCS）的負(fù)債、存款保險(xiǎn)保障限額內(nèi)的合格存款；（4）超出存款保險(xiǎn)限額的存款或投保機(jī)構(gòu)境外分支機(jī)構(gòu)的存款；（5）非優(yōu)先債務(wù)。由此可見(jiàn)，存款人尤其是存款保險(xiǎn)限額內(nèi)的存款債權(quán)利益優(yōu)先于大部分其他債權(quán)人的利益。

2.制度背景。20世紀(jì)70年代，英國(guó)面臨大規(guī)模的銀行危機(jī)，由英格蘭銀行出面組織各大清算銀行出資建立了救援基金，共向26家銀行提供了1.2億英鎊的資金援助。但這種臨時(shí)性的救助措施具有不確定性，為此，英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《1979年銀行法》，決定建立存款保險(xiǎn)計(jì)劃（DPS），破產(chǎn)機(jī)構(gòu)以存款保險(xiǎn)基金在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)過(guò)程中的補(bǔ)償數(shù)額為限，形成對(duì)存款保險(xiǎn)基金的負(fù)債義務(wù)。《1986年破產(chǎn)法》中，賦予存款保險(xiǎn)限額內(nèi)的存款及對(duì)存?；鸬呢?fù)債優(yōu)先受償權(quán)，并將其他存款列為次級(jí)優(yōu)先清償債務(wù)。

（三）中國(guó)香港：存款保險(xiǎn)限額內(nèi)的存款具有優(yōu)先受償權(quán)

1.制度規(guī)定。根據(jù)香港《公司（清盤(pán)及雜項(xiàng)條文）條例》第265條，銀行清盤(pán)時(shí)的債務(wù)償付順序?yàn)椋海?）一定限額內(nèi)的應(yīng)付職工工資薪金及遣散費(fèi)、公積金等補(bǔ)償保障；（2）清盤(pán)前12個(gè)月內(nèi)已到期應(yīng)付政府的所有法定債項(xiàng)；（3）存款人在清盤(pán)開(kāi)始時(shí)持有的《存款保障計(jì)劃》所保限額內(nèi)的存款；（4）其他債務(wù)。此外，《存款保障計(jì)劃》第38條明確了存款保障委員會(huì)的代位權(quán)。

2.制度背景。香港的存款優(yōu)先受償機(jī)制經(jīng)歷了三個(gè)階段的變化：第一階段是1995-2006年，實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有的突破，存款人直接從銀行獲得不超過(guò)10萬(wàn)港元的優(yōu)先受償權(quán)。第二階段是2006-2010年，引入存款保障計(jì)劃，存款人先從存款保障委員會(huì)獲得10萬(wàn)港元限額內(nèi)受保存款的全額償付，存款保障委員會(huì)取得代位權(quán)，在銀行清盤(pán)時(shí)就所賠付存款有優(yōu)先受償權(quán)，而存款保障限額以外的存款同其他普通債權(quán)一起按比例受償。第三階段是2010年以來(lái)，提高保障限額，存款人從存款保障委員會(huì)獲得的償付限額和存款保障委員會(huì)代位取得的優(yōu)先受償權(quán)限額同步，由10萬(wàn)港元提高至50萬(wàn)港元。

三、我國(guó)存款受償機(jī)制現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題

（一）我國(guó)存款受償機(jī)制現(xiàn)狀

目前，我國(guó)關(guān)于商業(yè)銀行破產(chǎn)清算中的存款受償主要依據(jù)《商業(yè)銀行法》《企業(yè)破產(chǎn)法》和《存款保險(xiǎn)條例》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)“特別法優(yōu)先于普通法”原則，商業(yè)銀行破產(chǎn)清算首先適用《商業(yè)銀行法》第71條第二款規(guī)定，即“商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時(shí)，在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息”；對(duì)于其中未涉及的所欠稅收、非個(gè)人存款等，則適用《企業(yè)破產(chǎn)法》進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整；我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》第五條規(guī)定“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)償付存款人的被保險(xiǎn)存款后，即在償付金額范圍內(nèi)取得該存款人對(duì)投保機(jī)構(gòu)相同清償順序的債權(quán)?！本唧w而言，當(dāng)前商業(yè)銀行破產(chǎn)清算中的債務(wù)清償順序?yàn)椋呵逅阗M(fèi)用、所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用、個(gè)人儲(chǔ)蓄存款本金和利息（含存款保險(xiǎn)基金償付個(gè)人存款后的代位受償權(quán)）、所欠稅款、普通債權(quán)。因此，個(gè)人存款享有優(yōu)先受償權(quán)，非個(gè)人存款除受保部分能得到存款保險(xiǎn)賠付外，其余未保障部分以及存款保險(xiǎn)基金取得的非個(gè)人存款代位受償權(quán)，均需與其他普通債權(quán)一起按比例受償。

（二）我國(guó)存款受償機(jī)制面臨的主要問(wèn)題

一是關(guān)于商業(yè)銀行破產(chǎn)清算的法律尚不健全。目前，我國(guó)尚未正式制定商業(yè)銀行破產(chǎn)清算的專(zhuān)門(mén)法律，現(xiàn)行破產(chǎn)清算的具體規(guī)定散見(jiàn)于《商業(yè)銀行法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《公司法》《金融機(jī)構(gòu)管理辦法》《破產(chǎn)法司法解釋》和《存款保險(xiǎn)條例》等多部法律法規(guī)，未形成統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算相關(guān)規(guī)定較為概括，關(guān)于債務(wù)清償順序的規(guī)定較為粗略，未能同破產(chǎn)法以及銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐形成有效銜接。

二是對(duì)存款主體區(qū)別對(duì)待與債權(quán)公平受償原則不符。目前我國(guó)商業(yè)銀行在破產(chǎn)過(guò)程中，僅個(gè)人存款本息享有優(yōu)先受償權(quán)。對(duì)不同存款主體的區(qū)別對(duì)待，使得在法律規(guī)定上對(duì)非個(gè)人存款的保護(hù)力度明顯低于對(duì)個(gè)人存款人的保護(hù)，不符合公平公正的原則。非個(gè)人存款債權(quán)受保障力度較弱，取得代位受償權(quán)的存款保險(xiǎn)基金也將面臨較大損失，與保護(hù)存款人合法權(quán)益的立法理念存在沖突。

三是商業(yè)銀行破產(chǎn)清算順序有待重新梳理完善。依據(jù)法律規(guī)定，勞動(dòng)債權(quán)清算順序在先，個(gè)人存款在后，但當(dāng)前銀行職工平均工資水平普遍較高，尤其是高級(jí)管理人員，不僅工資數(shù)額較大，而且對(duì)銀行破產(chǎn)負(fù)有一定責(zé)任，但清算順序卻排在個(gè)人存款之前，有待完善。

四、完善我國(guó)存款優(yōu)先受償機(jī)制的必要性

（一）非個(gè)人存款重要性日益提升，有必要提升保障程度

從目前我國(guó)銀行負(fù)債結(jié)構(gòu)看，個(gè)人存款占比較低，對(duì)公、同業(yè)等非個(gè)人存款占比較高，已成為銀行資金來(lái)源的重要組成部分。23家國(guó)內(nèi)主要上市銀行2019年年報(bào)數(shù)據(jù)顯示：非個(gè)人存款在總存款中占比平均為64.06%，在總負(fù)債中占比平均為53.11%，尤其是股份制銀行和城市商業(yè)銀行，非個(gè)人存款在存款和負(fù)債中占比分別高達(dá)80.86%、61.71%，這些對(duì)銀行穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)及整體金融穩(wěn)定至關(guān)重要。但從受保障程度看，一方面，對(duì)公存款雖與個(gè)人存款一同受存款保險(xiǎn)保障（均為50萬(wàn)元），但對(duì)公存款戶(hù)均余額較大，資金保障的覆蓋率較低。另一方面，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《存款保險(xiǎn)條例》，同業(yè)存款不受存款保險(xiǎn)保障。同業(yè)存款具有規(guī)模大、資金鏈條涉及交易對(duì)手眾多、傳染性強(qiáng)等特點(diǎn)，在銀行破產(chǎn)時(shí)，同業(yè)存款僅能與其他普通債權(quán)一起在剩余資產(chǎn)中按比例受償，而無(wú)其他保障。

（二）優(yōu)化非個(gè)人存款償付順序有利于提升存款保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定性

近年來(lái)，受實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，部分中小銀行資產(chǎn)質(zhì)量和資本充足持續(xù)承壓，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷增加。從2020年《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》看，全國(guó)4 000多家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中，央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)在8級(jí)以上的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共545家，占比超12.4%，主要集中在農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)。在新冠肺炎疫情常態(tài)化和經(jīng)濟(jì)下行影響下，銀行經(jīng)營(yíng)內(nèi)外部的風(fēng)險(xiǎn)隱患短時(shí)間內(nèi)難以消除，未來(lái)出現(xiàn)部分高風(fēng)險(xiǎn)銀行動(dòng)用存款保險(xiǎn)基金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置的可能性較大。我國(guó)存款保險(xiǎn)制度建立時(shí)間較短，雖已采用風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制，但總體費(fèi)率水平較低，基金規(guī)模增長(zhǎng)較慢。同時(shí)，為減少市場(chǎng)沖擊，存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置大多采用“收購(gòu)承接”方式。以包商銀行為例，存款保險(xiǎn)基金對(duì)全部對(duì)公、同業(yè)大額債權(quán)按比例收購(gòu)，隨后取得該債權(quán)的代位受償權(quán)。但依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行債務(wù)受償規(guī)定，非個(gè)人存款債權(quán)僅為普通債權(quán)，償付順位靠后，與其他普通債權(quán)一起在剩余資產(chǎn)中按比例受償，受償比例較低，存款保險(xiǎn)基金存在損失的風(fēng)險(xiǎn)。若將非個(gè)人存款受償順序提前，則存款保險(xiǎn)基金從銀行資產(chǎn)中收回的資金將增多，基金安全性將得到更多保障。

（三）清償順序應(yīng)體現(xiàn)公平及“公益優(yōu)先于私益”的理念

從形式上看，對(duì)存款行為的認(rèn)定應(yīng)與存款人類(lèi)型無(wú)關(guān)，非個(gè)人存款的債權(quán)性質(zhì)與個(gè)人存款相同，兩者適用不同的清償順位，與債權(quán)平等性原則不符。同時(shí)，存款保險(xiǎn)基金承擔(dān)維護(hù)金融穩(wěn)定這一公共利益職能，將其就非個(gè)人存款部分取得的代位受償權(quán)與其他普通債權(quán)列為統(tǒng)一清償順位，與“公益優(yōu)先于私益”的理念不符。

五、政策建議

（一）完善商業(yè)銀行破產(chǎn)清算法律規(guī)范

構(gòu)建和完善商業(yè)銀行破產(chǎn)清算規(guī)則，是優(yōu)先保護(hù)存款人權(quán)益的前提。我國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算尚無(wú)專(zhuān)門(mén)明確適用的法律規(guī)制，建議從當(dāng)前銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)化解處置的實(shí)際出發(fā)，在充分考慮兼顧2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂的基礎(chǔ)上，銜接《公司法》《金融機(jī)構(gòu)管理辦法》《破產(chǎn)法司法解釋》《存款保險(xiǎn)條例》等現(xiàn)行法律法規(guī)，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的商業(yè)銀行破產(chǎn)清算法律或?qū)ΜF(xiàn)有《商業(yè)銀行法》進(jìn)行修訂完善，制定明確的商業(yè)銀行破產(chǎn)清算法律規(guī)則。

（二）非個(gè)人存款適當(dāng)優(yōu)先受償

建議堅(jiān)持公平受償?shù)姆稍瓌t，明確存款人的優(yōu)先受償?shù)匚唬灰源婵钪黧w區(qū)別受償順序。特別是將非個(gè)人存款受償順序適當(dāng)提前，賦予非個(gè)人存款人和存款保險(xiǎn)基金較為優(yōu)先的受償權(quán)利，盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)處置對(duì)非個(gè)人存款和存款保險(xiǎn)基金安全性的影響。

（三）梳理商業(yè)銀行破產(chǎn)清算順序

商業(yè)銀行破產(chǎn)債務(wù)清算順序應(yīng)從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，在確定存款、工資勞保、稅款的償付順序時(shí)，最大程度平衡存款人與勞動(dòng)者、政府等各方利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。一是處理好個(gè)人存款和勞動(dòng)債權(quán)之間的關(guān)系?；趯?duì)勞動(dòng)者權(quán)利的保護(hù)，可以將工資勞保的清算順序置于個(gè)人存款之前，但應(yīng)在種類(lèi)、數(shù)量上加以限制。例如對(duì)銀行高管薪酬清償予以限制，不僅是對(duì)已經(jīng)陷入困境的銀行成本進(jìn)行控制，而且高管對(duì)銀行破產(chǎn)負(fù)有相應(yīng)責(zé)任，優(yōu)先向其支付薪酬不符合權(quán)責(zé)對(duì)等原則。二是兼顧個(gè)人存款和非個(gè)人存款之間的關(guān)系。相對(duì)于個(gè)人，企業(yè)、同業(yè)機(jī)構(gòu)能夠更快、更全面地掌握銀行經(jīng)營(yíng)情況和風(fēng)險(xiǎn)信息，對(duì)市場(chǎng)信號(hào)的分析解讀能力更強(qiáng)，對(duì)潛在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)也更為靈敏，而個(gè)人通常由于信息不對(duì)稱(chēng)處于弱勢(shì)地位，個(gè)人存款對(duì)儲(chǔ)戶(hù)個(gè)體甚至整個(gè)家庭都至關(guān)重要，更應(yīng)優(yōu)先償付。因此，將非個(gè)人存款受償順序適當(dāng)提前，但也不宜與個(gè)人存款同等受償順序甚至優(yōu)先于個(gè)人存款。