劉長興

內(nèi)容提要： 環(huán)境行政是相對獨特的行政管理領(lǐng)域， 我國環(huán)境司法的專門化發(fā)展方向已經(jīng)明確， 因此環(huán)境行政案件的外部界分和內(nèi)部分類具有重要實踐意義。 目前為止， 主要按照行政管理范圍或者被告身份等形式標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分環(huán)境行政案件， 并不能適應(yīng)環(huán)境行政案件專業(yè)化審理的需要。 應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境行政的基本特征將環(huán)境行政案件與其他行政案件進行實質(zhì)區(qū)分； 進而分析環(huán)境行政行為的特殊性和基本類型， 并結(jié)合環(huán)境行政審判的現(xiàn)實情況對環(huán)境行政案件進行分類， 為提升環(huán)境行政案件審判質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

環(huán)境司法專門化是司法改革的重要內(nèi)容之一， 近年來取得了明顯進展， 體現(xiàn)在環(huán)境資源審判組織的普遍設(shè)立、 審判程序的逐步完善， 以及“三審合一” 乃至“四審合一” 的不斷推進等方面。 盡管仍面臨不少質(zhì)疑， 但是環(huán)境司法專門化對于企業(yè)環(huán)境治理的促進作用能夠得到實證分析的支持，①參見翟華云、 劉亞偉： 《環(huán)境司法專門化促進了企業(yè)環(huán)境治理嗎？ ——來自專門環(huán)境法庭設(shè)置的準(zhǔn)自然實驗》， 載 《中國人口·資源與環(huán)境》 2019 年第6 期。而且國外也有環(huán)境法院和法庭建設(shè)的成功經(jīng)驗，②參見[英] 吉檀迦利·納因·吉爾： 《印度環(huán)境司法： 國家綠色法庭》， 李華琪等譯， 中國社會科學(xué)出版社2019 年版， 第23-37 頁。在我國大力推進生態(tài)文明建設(shè)的過程中， 環(huán)境司法專門化的方向勢必將堅持下去。 伴隨著各級法院環(huán)境資源審判庭的普遍設(shè)立、 環(huán)境資源法庭乃至環(huán)境法院建設(shè)的展開， 不同類型的環(huán)境資源案件集中、 統(tǒng)一管轄是大勢所趨， 即環(huán)境民事案件、 環(huán)境刑事案件、 公益訴訟案件和環(huán)境行政案件統(tǒng)一劃歸環(huán)境資源審判庭或法庭審理。 其前提是將環(huán)境資源類案件從所有案件中區(qū)分出來， 這在刑事案件、 公益訴訟案件中并無太大困難， 民事案件中雖然面臨一些困難， 但基本形成了分辨環(huán)境資源類民事案件的標(biāo)準(zhǔn)， 而環(huán)境行政案件的區(qū)分卻面臨諸多困難。 雖然從2018 年7 月開始， 最高人民法院環(huán)境資源審判庭已經(jīng)承擔(dān)了環(huán)境行政案件的審判職責(zé)， 但是環(huán)境行政案件的范圍及類型仍不清晰， 這不僅可能妨礙環(huán)境司法專門化的發(fā)展， 更不利于環(huán)境行政案件的正確審理。 本文以環(huán)境行政的基本理論為指導(dǎo)、 以2020 年法院審理的環(huán)境保護類行政案件為分析對象， 探討環(huán)境行政案件的范圍和類型， 以期為環(huán)境行政案件的分類提供參考， 推動環(huán)境司法專門化和環(huán)境行政案件審判質(zhì)量的提升。

一、 環(huán)境行政案件的類型化需求

環(huán)境司法專門化建立在環(huán)境資源案件獨特性的基礎(chǔ)之上， 即環(huán)境資源案件能夠從一般訴訟案件中分離出來而成為一個獨特的類型， 進而根據(jù)需要區(qū)分為不同的具體類型。 因此對于環(huán)境行政案件的類型， 需要從內(nèi)外區(qū)分兩個層次上認(rèn)識， 一是環(huán)境行政案件與其他行政案件的界分， 二是環(huán)境行政案件內(nèi)部的不同類型。

（一） 行政案件體系中環(huán)境行政案件

行政審判實踐中， 通常按照案由對案件進行分類和體系化， 即將行政案件按照不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同的類型， 從而展現(xiàn)行政案件的基本特征和結(jié)構(gòu)關(guān)系， 但是分類標(biāo)準(zhǔn)并不像刑事案件、 民事案件那樣清晰明了。 《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》 （法發(fā) 〔2004〕 2 號） 將行政案件的案由分為作為類案件、 不作為類案件和行政賠償類案件， 其中作為類案件再按照行政管理范圍和具體行政行為種類進行劃分， “環(huán)境保護” 是行政管理范圍的一個具體類型， 構(gòu)成一個相對獨立的案由， 但是按照具體行政行為種類劃分的案由中無法區(qū)分出環(huán)境行政案件。 《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》 （法發(fā)〔2020〕 44 號， 以下簡稱《行政案件案由規(guī)定》） 調(diào)整了行政案件案由的劃分思路， 取消了按照行政管理范圍進行的類型劃分， 將“行政行為” 作為一級案由， 二級案由基本按照行政行為種類進行劃分， 包括行政處罰等具體行政行為類型以及行政賠償、 不履行職責(zé)和公益訴訟等。

新的行政案件案由規(guī)定勢必導(dǎo)致環(huán)境行政案件淹沒在一般行政案件中， 難以明確區(qū)分， 這不符合環(huán)境司法專門化發(fā)展的方向。 雖然按照被告可以區(qū)分出環(huán)境管理部門實施行政行為導(dǎo)致的糾紛案件， 但是事實上存在環(huán)境管理部門實施的非環(huán)境管理行為， 以及各級人民政府及其他行政管理部門實施的環(huán)境管理行為， 因此這并非環(huán)境行政案件界分的合理標(biāo)準(zhǔn)， 也不符合環(huán)境司法專門化的初衷。

（二） 環(huán)境行政案件類型化的必要性

環(huán)境司法專門化是明確環(huán)境行政案件范圍的外在需要。 我國的環(huán)境司法專門化肇始于地方的實踐探索， 正式的制度化推行以最高人民法院于2014 年設(shè)置環(huán)境資源審判庭為標(biāo)志。 在案件類型上，最初僅審理環(huán)境資源民事案件和公益訴訟案件，③公益訴訟案件納入環(huán)境資源審判存在另外一重意義上的范圍爭議， 即公益訴訟不僅限于環(huán)境公益訴訟， 而消費者公益訴訟等并非環(huán)境保護爭議。然后逐步朝著 “四審合一” 的目標(biāo)推進。 但是環(huán)境行政案件納入環(huán)境資源專門審判必須將其從一般行政案件中區(qū)分出來， 而這一區(qū)分并一目了然，不管是從爭議行政行為的職權(quán)主體還是行為內(nèi)容角度， 明確界定環(huán)境行政案件都存在模糊之處。 司法實踐中采用被告身份作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)， 將生態(tài)環(huán)境行政主管部門和自然資源行政主管部門為被告的行政案件納入環(huán)境資源審判， 并未真正解決環(huán)境行政案件的范圍問題。

環(huán)境資源審判的科學(xué)化需要對環(huán)境行政案件進行類型化。 更進一步看， 對環(huán)境行政案件的界分不能僅僅停留在環(huán)境審判的“分案” 層次， 還需要對具體的環(huán)境行政案件類型進行分析和整合， 這是環(huán)境行政案件審理精細化、 科學(xué)化的需要。 如果環(huán)境保護作為一個相對獨立的行政管理領(lǐng)域， 可以成為環(huán)境行政案件范圍界定的基礎(chǔ)， 那么其中也必然包括不同類型的行政案件。 對環(huán)境行政案件的分類是否可以按照行政案件的一般分類標(biāo)準(zhǔn)進行， 或者說在多大程度上可以參照一般行政案件的分類， 需要結(jié)合環(huán)境行政案件的特征進行分析， 發(fā)現(xiàn)和比較環(huán)境行政案件的特征和規(guī)律。

（三） 環(huán)境行政案件類型化的基礎(chǔ)

因此， 從環(huán)境司法專門化發(fā)展角度， 需要解決的問題是如何界分環(huán)境行政案件， 將哪些案件納入專門化環(huán)境司法途徑進行專業(yè)審理， 以及更進一步地如何劃分環(huán)境行政案件的具體類型以提升審判的科學(xué)性。 在依賴最高人民法院發(fā)布的行政案件案由難以進行辨別的情況下， 對環(huán)境行政案件的界分和類型劃分需要回到環(huán)境行政的基本法理并結(jié)合環(huán)境行政案件的審判實踐展開。 首先是準(zhǔn)確辨識環(huán)境行政案件的獨特性。 因為環(huán)境問題的特殊性， 環(huán)境保護的行政管理具有顯著的風(fēng)險管理、 技術(shù)管理特征， 是典型的風(fēng)險行政。④參見趙鵬： 《風(fēng)險社會的行政法回應(yīng)： 以健康、 環(huán)境風(fēng)險規(guī)制為中心》， 中國政法大學(xué)出版社2018 年版， 第72 頁。抓住環(huán)境行政的風(fēng)險行政和環(huán)境保護專業(yè)技術(shù)性特征， 是將環(huán)境行政案件從一般行政案件區(qū)分出來的關(guān)鍵。 其次要總結(jié)環(huán)境行政案件審判的實踐經(jīng)驗， 從已有環(huán)境行政案件中發(fā)現(xiàn)不同的審判關(guān)注點、 案件特征和裁判規(guī)律， 從而作為環(huán)境行政案件類型化的基礎(chǔ)。 因為涉及環(huán)境保護行政管理的訴訟案件數(shù)量龐大， 本文選取2020 年各級人民法院審理的二審環(huán)境保護行政案件作為分析樣本，⑤樣本來源于北大法寶網(wǎng)司法案例數(shù)據(jù)庫， 檢索條件為： 案由 “環(huán)境保護”， 案件類型 “二審”， 文書類型 “判決書”， 審結(jié)日期 “2020.01.01-2020.12.31”， 共檢索到132 個案例， 剔除類型劃分錯誤 （如將環(huán)保類公司提前的訴訟歸入環(huán)境保護類案件）、 系列案重復(fù)等案件后， 獲得95 個案例樣本。 “環(huán)境保護” 是按照 “行政管理范圍” 劃分的具體案由， 雖不準(zhǔn)確但基本可以涵蓋環(huán)境保護類行政爭議案件， 包括以地方人民政府為被告的環(huán)境管理爭議案件。 限定 “二審” 是考慮到經(jīng)過上訴的案件更具有典型意義， 同時為了減少樣本數(shù)量。并在必要時觀察和分析其他環(huán)境行政案例。

二、 環(huán)境行政案件類型化的形式與實質(zhì)

環(huán)境保護是一個寬泛的概念， 通常包括了污染防治、 資源保護和節(jié)約利用、 生態(tài)保護等多個方面，⑥參見宋豫秦、 陳昱昊： 《近20 年國際環(huán)境保護研究熱點變化與趨勢分析》， 載 《科技管理研究》 2017 年第19 期。多個行政管理領(lǐng)域都與環(huán)境保護有關(guān)， 那么對于環(huán)境行政及環(huán)境行政案件的界分和類型化，就存在管理部門、 管理目標(biāo)、 管理內(nèi)容等不同的標(biāo)準(zhǔn)， 需要分析不同標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵和特征。

（一） 環(huán)境行政案件界分的形式標(biāo)準(zhǔn)及其問題

最初歸入環(huán)境資源審判的環(huán)境行政案件是按照被告來劃分的， 一是將被告為生態(tài)環(huán)境行政主管部門、 自然資源行政主管部門的行政案件納入環(huán)境司法專門化范圍， 二是按照環(huán)境管理和自然資源管理劃分案件的具體類型。 這是界定環(huán)境行政案件的最為形式化的標(biāo)準(zhǔn)， 在其他界定標(biāo)準(zhǔn)難以實行的背景下有其合理性， 但是并未解決環(huán)境行政案件認(rèn)定的爭議， 例如大量征地補償案件以自然資源行政管理部門為被告， 從而被納入環(huán)境資源審判， 但是征地補償案件特別是城鎮(zhèn)地區(qū)的征地補償基本上是經(jīng)濟權(quán)益爭議， 并不涉及環(huán)境保護問題。

進一步的方案是以行政管理目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)來界定環(huán)境行政案件， 即以環(huán)境保護為目標(biāo)的行政管理行為爭議應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境行政案件。 但是， 環(huán)境保護目標(biāo)也不是容易把握的標(biāo)準(zhǔn)， 典型的環(huán)境行政行為當(dāng)然以環(huán)境保護為目標(biāo)， 同時也存在雖然以環(huán)境保護為目標(biāo)但采用了其他管理措施的案件， 例如關(guān)于生活垃圾處理特許經(jīng)營的爭議， 雖以環(huán)境保護為目標(biāo)， 但是本質(zhì)上是特許經(jīng)營合同爭議。⑦參見 “鹽山合創(chuàng)環(huán)?？萍加邢薰?、 鹽山縣人民政府不服收回特許經(jīng)營權(quán)決定糾紛案”， 河北省高級人民法院 （2020） 冀行終467 號行政判決書。

環(huán)境行政案件劃分的形式標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的問題是， 部分案件雖然是環(huán)境行政管理部門作出的行為引起的爭議， 或者是為保護環(huán)境作出行政行為引起的爭議， 但是本質(zhì)上是行政管理中的經(jīng)濟等權(quán)益糾紛， 與其他領(lǐng)域的行政案件具有更多的共通性， 作為環(huán)境資源案件審理反而導(dǎo)致不必要的特殊化和非專業(yè)化。 進而， 不管是被告標(biāo)準(zhǔn)還是環(huán)境保護目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)， 都無法支持環(huán)境行政案件的進一步分類， 而將環(huán)境行政案件作為一個類型的粗略劃分不足以支持審判的針對性展開。 因此， 需要環(huán)境行政案件界分的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。

（二） 環(huán)境行政案件的獨立及分類的理論依據(jù)

從行政案件案由的調(diào)整來看， 最高人民法院對于行政案件的類型化經(jīng)歷多年的 “行政管理范圍” 和“行政行為種類” 雙規(guī)標(biāo)準(zhǔn)適用后， 已經(jīng)明確轉(zhuǎn)向行政行為種類單一標(biāo)準(zhǔn)， 意味著行政行為性質(zhì)和種類成為區(qū)分不同類型行政案件的唯一標(biāo)準(zhǔn)。 這否定了按照被告 （基本等同于行政管理范圍） 來界定環(huán)境行政案件的思路， 但是并未給出辨識環(huán)境行政案件的其他標(biāo)準(zhǔn)， 表面上看與環(huán)境司法專門化的現(xiàn)實需要相悖， 不利于從行政案件中區(qū)分出環(huán)境行政案件納入環(huán)境資源專門審判機制。但是， 行政案件案由確立行政行為種類為唯一劃分標(biāo)準(zhǔn)， 代表了對行政案件分類的實質(zhì)化方向， 即不再關(guān)注行政管理領(lǐng)域、 管理主體等表面特征， 而是根據(jù)行政行為的模式來劃分案件類型、 展開審理工作， 這為環(huán)境行政案件的類型化指明了方向。 行政行為的模式是某類行政行為的典型特征的理論化和固定化， 表現(xiàn)為行政行為的概念或范疇， 如抽象行政行為、 行政處罰、 行政許可等，⑧葉必豐： 《行政行為原理》， 商務(wù)印書館2019 年版， 第71 頁。盡管還存在一些不同觀點， 但對于行政行為的類型化存在基本的共識， 《行政案件案由規(guī)定》 確定行政案件的一級案由為 “行政行為”、 二級案由為 “行政處罰” “行政強制措施” “公益訴訟” 等， 即反映了行政行為劃分的理論共識。

環(huán)境行政立法和環(huán)境行政執(zhí)法是國家環(huán)境管理權(quán)的基本實現(xiàn)方式，⑨參見呂忠梅主編： 《環(huán)境法導(dǎo)論》 （第三版）， 北京大學(xué)出版社2015 年版， 第90-93 頁。環(huán)境司法的審查對象也包括環(huán)境行政行為，⑩參見辛帥： 《我國環(huán)境執(zhí)法訴訟制度的矯正》， 載 《學(xué)習(xí)與探索》 2019 年第3 期。但是對于環(huán)境行政行為的基本概念、 特征還缺乏系統(tǒng)和深入的分析， 這與行政法上對行政行為理論的重視形成了極大反差， 也與環(huán)境立法中主要規(guī)定環(huán)境管理制度的實踐不相適應(yīng)， 在很大程度上是環(huán)境行政案件范圍不清、 類型不明的根本原因。 事實上， 環(huán)境問題被認(rèn)為是“陽光下的新事物”，[11][美] J. R.麥克尼爾： 《陽光下的新事物： 20 世紀(jì)世界環(huán)境史》， 韓莉、 韓曉雯譯， 商務(wù)印書館2013 年版， 第1 頁。相對于人類社會長期以來處理的其他事務(wù)而言具有極大的特殊性， 環(huán)境管理過程為了應(yīng)對環(huán)境問題必須作出適應(yīng)性改變。 環(huán)境行政由此具有區(qū)別于一般行政的特征， 應(yīng)當(dāng)可以從一般行政中獨立出來成為實質(zhì)上不同的行政領(lǐng)域， 進而環(huán)境行政行為也需要適應(yīng)環(huán)境管理的特點作出適應(yīng)性調(diào)整， 在行為目的、 方式特別是行政權(quán)力行使模式上表現(xiàn)出不同的特征。 相比于一般行政領(lǐng)域， 環(huán)境行政和環(huán)境行政行為的獨特性是區(qū)分環(huán)境行政案件的基礎(chǔ)， 而環(huán)境行政行為的多樣性和規(guī)律性是對環(huán)境行政案件進行分類的基礎(chǔ)。

對環(huán)境行政案件的實質(zhì)劃分需要以環(huán)境行政行為的特征和性質(zhì)為依據(jù)， 摒棄行政管理主體和行政管理目標(biāo)的表面化標(biāo)準(zhǔn)， 這需要對環(huán)境行政、 環(huán)境行政行為及其類型化進行深入的分析， 在充分認(rèn)識環(huán)境行政特殊性以界定環(huán)境行政之范圍的基礎(chǔ)之上， 深入認(rèn)識環(huán)境行政行為的基本要素、 基本規(guī)律和基本特征， 實現(xiàn)對環(huán)境行政行為的合理分類。

三、 基于環(huán)境行政特征的案件類型化

環(huán)境行政和環(huán)境行政行為的特殊性是通過與一般行政、 行政行為的對比而顯現(xiàn)的， 包括理論上的比較和實證案例的對比分析。 基于環(huán)境行政行為的概念分析欠缺， 理論上的對比需要基于行政法上的基本概念、 結(jié)合環(huán)境管理的特殊性來完成。 實證案例的對比， 需要發(fā)掘環(huán)境保護類行政案件的特殊之處， 但是從樣本案例的情況看， 基本的案件類型并無明顯特征，[12]按照前述標(biāo)準(zhǔn)篩選出的95 個樣本案例中， 行政處罰案件81 件占了絕大多數(shù)， 行政強制措施案件3 件， 行政許可案件2 件，行政給付案件2 件， 行政處理案件3 件， 行政協(xié)議案件1 件， 不履行職責(zé)案件1 件， 另有2 個案件涉及不可訴行為。具體爭議點呈現(xiàn)出一些特殊之處， 需要結(jié)合環(huán)境行政理論進行分析。

（一） 環(huán)境行政的特殊性

環(huán)境管理是行政管理的一個專門化領(lǐng)域， 其綜合性和復(fù)雜性淡化了其行政色彩， 但不能從根本上否定環(huán)境管理的行政屬性。 相比較而言， 環(huán)境行政具有風(fēng)險性、 技術(shù)性、 程序性等特征， 實踐中也主要由專業(yè)化的管理部門實施具體的管理行為， 這些特征決定了環(huán)境行政可以成為一個相對獨立的行政領(lǐng)域。

首先， 環(huán)境行政是典型的風(fēng)險行政。 環(huán)境法上注重預(yù)防原則， 原因就在于環(huán)境問題的風(fēng)險屬性。 風(fēng)險行政法應(yīng)關(guān)注風(fēng)險概念的界定、 預(yù)防原則與國家的風(fēng)險保護義務(wù)、 風(fēng)險行政活動方式革新及風(fēng)險責(zé)任，[13]宋華琳： 《中國行政法學(xué)分論研究： 體系、 課題與立場》， 載 《安徽大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》 2020 年第3 期。對環(huán)境風(fēng)險的關(guān)注是環(huán)境行政的基本特征， 相應(yīng)的基本原則、 行政方式、 行政程序和行政裁量權(quán)等也應(yīng)有不同的安排， 從而形成環(huán)境行政的最根本特征。

其次， 技術(shù)性和復(fù)雜性是環(huán)境行政的基本特征。 環(huán)境問題的風(fēng)險性具體體現(xiàn)為技術(shù)復(fù)雜性， 導(dǎo)致人類對于環(huán)境問題的成因和后果缺乏確定性的知識。 科學(xué)技術(shù)性也是環(huán)境法的基本特征， 與一般行政決策的作出建立在相對可靠的信息基礎(chǔ)之上不同， 環(huán)境行政通常需要在既定的技術(shù)條件下、 基于風(fēng)險不確定性作出決策。 因而環(huán)境行政決定也呈現(xiàn)高度的專業(yè)技術(shù)性， 相對更依賴行政機關(guān)的專業(yè)技術(shù)判斷，[14]一般認(rèn)為， 行政機關(guān)相對司法機關(guān)等更適合作出專業(yè)性判斷。 參見張冬霞、 馬民鵬： 《對公安機關(guān)治安處罰判斷余地的司法審查》， 載 《人民法院報》 2008 年4 月25 日第6 版。甚至需要借助專家意見來完成行政決策。

再次， 環(huán)境行政更依賴行政程序保障其公正性。 由于環(huán)境行政具有風(fēng)險性和技術(shù)性， 意味著作出行政決定具有更大的主觀性， 因此風(fēng)險規(guī)制的“民主化” 尤為重要， 應(yīng)當(dāng)引入公眾參與等程序。[15]參見金自寧： 《風(fēng)險規(guī)制與行政法治》， 載 《法制與社會發(fā)展》 2012 年第4 期。程序的重要意義是環(huán)境行政的基本特征， 決定了環(huán)境行政案件中應(yīng)當(dāng)重視程序合法性判斷。

（二） 環(huán)境行政行為及其類型化

環(huán)境行政行為是環(huán)境行政的具體表現(xiàn)形式， 因此從總體上也應(yīng)當(dāng)反映環(huán)境問題的風(fēng)險性、 技術(shù)性， 并更加注重程序正當(dāng)性。 按照行政管理范圍劃分的形式意義上的環(huán)境行政案件， 可能包括按照行政行為類型劃分的所有行政案件類型， 即行政處罰、 行政許可等常見類型和行政確認(rèn)、 不履行職責(zé)等非常見類型。 但是， 并非所有的環(huán)境保護領(lǐng)域的行政行為都具有環(huán)境行政的基本特征， 或者說構(gòu)成實質(zhì)上的環(huán)境行政行為。 對環(huán)境行政行為的辨識要基于環(huán)境行政的特征， 從行政行為的環(huán)境風(fēng)險預(yù)防屬性、 決策的技術(shù)考量、 對污染防治和資源保護效果的直接追求等方面進行衡量， 并結(jié)合環(huán)境保護法律的規(guī)定進行界定。

具體來說， 依據(jù)環(huán)境保護法律作出的、 直接以環(huán)境污染防治和資源保護為目標(biāo)的行政行為， 應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)境行政行為， 所引起的行政爭議屬于環(huán)境行政爭議。 事實上， 我國《環(huán)境保護法》 等環(huán)境法律規(guī)定的基本制度是圍繞環(huán)境行政的需要設(shè)計的， 從制度規(guī)則上已經(jīng)反映了環(huán)境行政的基本特征， 典型如環(huán)境影響評價制度、 排污許可制度、 “三同時” 制度等，[16]參見韓德培主編： 《環(huán)境保護法教程》 （第八版）， 法律出版社2018 年版， 第68-96 頁。生態(tài)環(huán)境行政主管部門、 人民政府以及自然資源行政主管部門等在實施這些制度過程中作出的行政行為， 原則上都屬于環(huán)境行政行為。 當(dāng)然， 環(huán)境保護法律的范圍也存在模糊之處， 特別是農(nóng)業(yè)法等主要規(guī)范農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理、 同時涉及環(huán)境保護的法律是否屬于環(huán)境保護法存在不同觀點， 在此情形， 可以結(jié)合行政行為的直接目的、 作出機關(guān)等因素進行綜合判斷。

這樣選擇的結(jié)果是， 環(huán)境行政行為的具體類型仍與行政行為的具體類型高度重合， 《行政案件案由規(guī)定》 明確的行政處罰等二十二類二級案由都可能是環(huán)境行政案件的案由。 但是不能因此否定環(huán)境行政案件界分的意義， 不管是回應(yīng)環(huán)境司法專門化的需求， 還是建立能夠有效應(yīng)對環(huán)境問題的環(huán)境行政體系， 都應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境行政的特征來認(rèn)識環(huán)境行政行為。

（三） 環(huán)境行政案件類型化的實質(zhì)判斷與形式標(biāo)準(zhǔn)

因此， 對于環(huán)境行政案件的類型化應(yīng)當(dāng)建立在對環(huán)境行政行為的實質(zhì)判斷之上， 針對環(huán)境行政行為的具體類型來對環(huán)境行政案件進行類型化， 從而劃分納入環(huán)境資源審判的行政案件的合理范圍， 并形成環(huán)境行政案件的類型體系。 但是， 由于環(huán)境行政實質(zhì)判斷的理論設(shè)想未必能夠完全對應(yīng)于環(huán)境保護行政管理的實踐， 應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政行為的法律依據(jù)、 作出主體和直接目標(biāo)等形式化標(biāo)準(zhǔn)進行綜合判斷， 以完成環(huán)境行政案件的類型化。

四、 環(huán)境行政案件界分與類型劃分

上述思路的落實需要對照環(huán)境行政和環(huán)境司法的實踐。 從本文研究選擇的95 個樣本案例來看，不管是環(huán)境行政案件與其他行政案件的界分， 還是環(huán)境行政案件具體類型的劃分， 都還存在一些混亂。 在此結(jié)合環(huán)境行政和環(huán)境行政行為的基本特征， 針對司法實踐中環(huán)境行政案件的外部界分和內(nèi)部分類問題， 提出環(huán)境行政案件類型化的建議。

（一） 環(huán)境行政案件的實質(zhì)界分

將環(huán)境行政案件與其他行政案件區(qū)分開來， 需要基于環(huán)境行政的特征辨識環(huán)境行政行為， 將針對環(huán)境行政行為提起的訴訟作為環(huán)境行政案件進行專門化審理。 從實踐情況來看， 需要從以下幾個方面進行衡量以區(qū)分出環(huán)境行政行為。 一是直接以污染防治和資源保護為目標(biāo)。 環(huán)境行政的目標(biāo)在于保護環(huán)境， 但是具體行政行直接針對的可能是特許經(jīng)營資格、 產(chǎn)品質(zhì)量等， 只是間接實現(xiàn)環(huán)境保護目標(biāo)， 此類行政行為不宜作為環(huán)境行政行為納入環(huán)境行政訴訟的對象。 二是以污染防治和資源保護法律為依據(jù)。 環(huán)境行政法律制度規(guī)定在環(huán)境保護法律中， 包括環(huán)境保護基本法和綜合性單行法、污染防治法、 自然資源法等， 其中綜合性環(huán)境保護制度和污染防治法律制度直接以環(huán)境保護為目標(biāo)， 納入環(huán)境行政基本不存在爭議； 但是自然資源管理涉及資源利用和資源保護兩個角度， 而且二者難免存在交叉， 但資源利用更多體現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)， 對應(yīng)的管理行為如土地權(quán)屬登記、 土地征收補償?shù)炔灰俗鳛榄h(huán)境行政行為， 而直接以資源保護為目標(biāo)的行政行為應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)境行政行為， 如針對自然資源破壞作出的責(zé)令采取補救措施等。 三是作為環(huán)境行政權(quán)行使的結(jié)果。 行政權(quán)是行政行為成立的基本要件甚至唯一一般要件，[17]周偉： 《論行政權(quán)是行政行為成立的唯一一般要件》， 載 《政治與法律》 2016 年第7 期。環(huán)境行政權(quán)是環(huán)境行政行為的職權(quán)基礎(chǔ)， 行使環(huán)境行政權(quán)作出的行為當(dāng)屬環(huán)境行政行為。 環(huán)境行政權(quán)需根據(jù)權(quán)力的法律來源結(jié)合行政機關(guān)的職權(quán)設(shè)置方案進行識別。

司法實踐中， 將污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)糾紛、 土地征收補償糾紛作為環(huán)境行政案件審理并不適當(dāng)。 雖然污水處理經(jīng)營與污染防治有關(guān)， 土地征收涉及土地資源管理， 但是這些行政爭議的本質(zhì)并非環(huán)境保護問題， 不宜作為環(huán)境行政案件進行審理。

（二） 環(huán)境行政案件的基本類型

在界分環(huán)境行政案件的基礎(chǔ)上， 進一步的案件類型劃分應(yīng)當(dāng)遵循行政行為類型化的基本思路。盡管對行政行為的界定還存在學(xué)理爭議，[18]章志遠： 《行政行為概念之科學(xué)界定》， 載 《浙江社會科學(xué)》 2003 年第1 期。對行政行為的分類也存在不同觀點，[19]參見前引⑧， 葉必豐書， 第60-74 頁。但行政行為的基本類型仍有規(guī)律可循， 并且反映在《行政案件案由規(guī)定》 確定的二十二個二級案由中。 對照該案由規(guī)定， 并考察司法實踐中環(huán)境行政案件的具體情況， 可以初步總結(jié)環(huán)境行政案件包括以下類型。

一是環(huán)境行政處罰和環(huán)境行政強制案件。 行政處罰和行政強制是典型的行政行為， 相關(guān)立法基本成熟， 相關(guān)理論朝向精準(zhǔn)化發(fā)展，[20]參見章志遠： 《當(dāng)代中國行政行為法理論發(fā)展的新任務(wù)》， 載 《學(xué)習(xí)與探索》 2018 年第2 期。也是環(huán)境行政領(lǐng)域常用的行為方式。 環(huán)境行政的技術(shù)考量等需要反映在行政處罰和行政強制的決定過程中， 因此環(huán)境行政處罰和環(huán)境行政強制應(yīng)當(dāng)成為行政處罰和行政強制的特殊類型。 95 個樣本案例中， 行政處罰案件有81 件、 行政強制措施案件3 件， 都屬于典型的環(huán)境行政爭議。

二是環(huán)境行政許可案件。 《行政許可法》 對行政許可進行了界定， 但是許可的范圍和類型仍有模糊之處， 行政許可與行政審批的統(tǒng)合問題仍有待研究。[21]參見前引[20]， 章志遠文。環(huán)境行政中有大量許可和審批， 一是排污許可和自然資源利用許可， 排污許可和取水等自然資源利用許可是環(huán)境行政的基本方式， 在全面推行排污許可和自然資源利用許可過程中， 已經(jīng)產(chǎn)生的行政爭議是行政許可案件的重要類型。 二是環(huán)境影響評價審批， 建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件由生態(tài)環(huán)境行政主管部門審批， 產(chǎn)生的行政爭議被歸入行政許可類案件，[22]例如 “李建平與河北鹿泉經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會、 石家莊市鹿泉區(qū)人民政府等申請撤銷行政批復(fù)案”， 河北省石家莊市中級人民法院 （2020） 冀01 行終140 號行政判決書?；蛘弑换\統(tǒng)歸入環(huán)境保護爭議，[23]例如 “訴訟代表人姬某、 孫某等與上海市普陀區(qū)生態(tài)環(huán)境局環(huán)境影響報告表審批意見行政行為案”， 上海市第三中級人民法院 （2019） 滬03 行終607 號行政判決書。當(dāng)屬于行政許可案件。 但是 《行政案件案由規(guī)定》 中將“行政批復(fù)” 作為獨立的二級案由， 實踐中環(huán)境影響評價文件審批也多用批復(fù)的形式， 將環(huán)境影響評價文件審批行為的爭議歸入行政許可案件還是行政批復(fù)案件似可斟酌。

三是環(huán)境行政處理案件。 責(zé)令改正違法行為是環(huán)境行政中常見的行政行為類型， 樣本案例中有3 個案件是不負(fù)行政機關(guān)針對環(huán)境違法行為作出的責(zé)令改正違法行為的決定而提起的。 盡管責(zé)令停止違法行為通常與行政處罰并列規(guī)定， 而且行政命令和行政處罰之間還存在模糊之處， 但是一般認(rèn)為責(zé)令停止違法行為屬于行政命令，[24]參見曹實： 《行政命令與行政處罰的性質(zhì)界分》， 載 《學(xué)術(shù)交流》 2016 年第2 期?！缎姓讣赣梢?guī)定》 的“行政處理” 二級案由下明確了“責(zé)令改正” 三級案由， 針對環(huán)境違法的責(zé)令改正決定的爭議當(dāng)歸入行政處理案件。

四是環(huán)境行政協(xié)議案件。 行政合同已經(jīng)成為重要行政行為類型， 環(huán)境行政合同也是實現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)的重要方式，[25]參見張鋒： 《協(xié)商規(guī)制視閾下環(huán)境行政合同制度研究》， 載 《環(huán)境保護》 2020 年第9 期。但也產(chǎn)生了不少爭議并形成行政案件，[26]例如 “東豐縣潤豐牧業(yè)有限公司與東豐鎮(zhèn)人民政府、 東豐縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等其他行政行為案”， 吉林省遼源市中級人民法院（2020） 吉04 行終16 號行政判決書。而且為達成環(huán)境保護目標(biāo)需要特殊的協(xié)議內(nèi)容。 對于行政協(xié)議糾紛的處理還存在不少爭議， 但是將其作為單獨的一類行政案件已經(jīng)為《行政案件案由規(guī)定》 所確認(rèn)， 環(huán)境行政協(xié)議當(dāng)屬行政協(xié)議的一個重要類別， 作為行政協(xié)議案件進行審理。

五是環(huán)境行政給付案件。 為實現(xiàn)環(huán)境保護目標(biāo)， 政府為企業(yè)提供資金補貼以促使企業(yè)履行一定的環(huán)境義務(wù)也是常見的管理措施， 在補貼資金的發(fā)放或者收回中可能產(chǎn)生行政爭議。[27]例如 “巢湖市石山生態(tài)養(yǎng)殖有限公司、 巢湖市環(huán)境保護局環(huán)境保護行政管理案”， 安徽省合肥市中級人民法院 （2020） 皖01行終177 號行政判決書。

六是不履行環(huán)境管理職責(zé)案件。 環(huán)境管理中行政不作為可能導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境損害特別是人身健康損害， 而行政不作為的可訴性已經(jīng)在立法上確認(rèn)， 《行政案件案由規(guī)定》 也將不履行職責(zé)列為二級案由， 不履行環(huán)境管理職責(zé)當(dāng)歸入不履行職責(zé)類行政案件。

另外， 環(huán)境行政管理中一些行政行為因非強制性等原因不屬于可訴的行政行為， 所引起的爭議應(yīng)當(dāng)循其他途徑解決， 這在環(huán)境保護類行政案件中也有反映。 我國行政法受管理論范式影響， 大量的行政法律具有不可訴性，[28]楊海坤、 蔡翔： 《行政行為概念的考證分析和重新建構(gòu)》， 載 《山東大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》 2013 年第1 期。但在當(dāng)事人針對特定行政行為起訴時應(yīng)當(dāng)立案進行審查， 環(huán)境行政管理中的不可訴行為應(yīng)當(dāng)作為相對獨立的案件類型進行審查。

隨著行政訴訟實踐的發(fā)展， 可能出現(xiàn)更多類型的環(huán)境管理領(lǐng)域的行政訴訟案件， 是否按照環(huán)境行政案件納入環(huán)境資源審判范圍需要結(jié)合環(huán)境行政的特征進行具體分析。

五、 余論： 環(huán)境行政案件的審查重點

環(huán)境行政的特殊性是對環(huán)境行政案件進行界分和分類的基礎(chǔ)， 而環(huán)境司法的專門化又產(chǎn)生環(huán)境行政案件的客觀需求， 立足于環(huán)境行政法律理論和環(huán)境司法實踐開展環(huán)境行政案件的類型化研究仍有很長的路要走， 其目標(biāo)是提升環(huán)境行政審判的質(zhì)量。 從環(huán)境行政的基本目標(biāo)出發(fā)， 基于環(huán)境行政的風(fēng)險性、 技術(shù)性特征， 決定了環(huán)境行政行為的作出需要更多的技術(shù)判斷和預(yù)測， 這需要更大的行政自由裁量空間。 因此， 對于環(huán)境行政行為的司法審查不僅要注重合法性審查， 更要注重合理性審查， 不管是環(huán)境行政的目標(biāo)還是具體的行政措施都應(yīng)當(dāng)注重合理性。 相對而言， 行政行為的合理性審查是比合法性審查更復(fù)雜的過程， 這也是環(huán)境行政案件專業(yè)化審理的基本理由， 而提升環(huán)境行政行為的合理性也是環(huán)境司法要追求的重要目標(biāo)。