李摯萍

內(nèi)容提要： 習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分， 為中國(guó)環(huán)境法治的發(fā)展提供了思想基礎(chǔ)。 中國(guó)人口眾多、 資源稟賦薄弱， 自然災(zāi)害頻繁， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力大， 資源能源消耗多， 導(dǎo)致我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化迅速。 為實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展， 中國(guó)必須走出一條符合中國(guó)國(guó)情的、 與自然相和諧的發(fā)展道路。 習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想為正確處理人與自然、 環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系， 保障人民的環(huán)境權(quán)益， 完善環(huán)境法治建設(shè)， 提高環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化提供了深遠(yuǎn)的指導(dǎo)。

改革開(kāi)放以來(lái)， 隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)， 中國(guó)也面臨前所未有的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。 中華民族的永續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。 中國(guó)必須走出一條符合中國(guó)國(guó)情的、 與自然相和諧的發(fā)展道路。 作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想重要組成部分的習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想為中國(guó)環(huán)境法治的發(fā)展提供了思想基礎(chǔ)， 為環(huán)境法治的發(fā)展指明了道路。

一、 堅(jiān)持黨對(duì)環(huán)境法治改革創(chuàng)新發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)

道路選擇是最為關(guān)鍵的問(wèn)題。 習(xí)近平同志提出： “全面推進(jìn)依法治國(guó)， 必須走對(duì)路。 如果路走錯(cuò)了， 南轅北轍了， 那再提什么要求和舉措也都沒(méi)有意義了。”①習(xí)近平： 《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》， 載 《求是》 2015 年第1 期。“中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路， 是社會(huì)主義法治建設(shè)成就和經(jīng)驗(yàn)的集中體現(xiàn)， 是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的唯一正確道路。”②習(xí)近平： 《關(guān)于 〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉 的說(shuō)明》， 載中共中央文獻(xiàn)研究室編： 《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》， 中央文獻(xiàn)出版社2015 年版， 第24 頁(yè)。必須旗幟鮮明地將走社會(huì)主義法治道路的信號(hào)向全社會(huì)明確。 習(xí)近平同志進(jìn)一步指出： “黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂。”③習(xí)近平： 《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話》 （2015 年2 月2 日）， 載中共中央文獻(xiàn)研究室編： 《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》， 中央文獻(xiàn)出版社2015 年版， 第35 頁(yè)。黨的十八大以后， 中國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)， 其復(fù)雜程度、 敏感程度、 艱巨程度前所未有。 “我們將以壯士斷腕的勇氣、 鳳凰涅槃的決心， 敢于向積存多年的頑瘴痼疾開(kāi)刀， 敢于觸及深層次利益關(guān)系和矛盾， 把改革進(jìn)行到底?！雹芰?xí)近平： 《中國(guó)發(fā)展新起點(diǎn) 全球增長(zhǎng)新藍(lán)圖》 （2016 年9 月3 日在二十國(guó)集團(tuán)工商峰會(huì)開(kāi)幕式上的主旨演講）， 載 《人民日?qǐng)?bào)》 2016 年9 月4 日第3 版。改革是循序漸進(jìn)的工作， 既要敢于探索突破， 又要穩(wěn)扎穩(wěn)打， 確保實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)任務(wù)。 為此， 必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)， 全面推進(jìn)依法治國(guó)。

環(huán)境問(wèn)題作為制約中國(guó)發(fā)展的瓶頸之一， 是必須去攻堅(jiān)克難的重要領(lǐng)域， 黨的十八大基于對(duì)中國(guó)國(guó)情以及世界發(fā)展大勢(shì)的深刻認(rèn)識(shí)， 將生態(tài)文明建設(shè)納入國(guó)家“五位一體” 的總體布局， 綠色發(fā)展成為國(guó)家的五大發(fā)展理念之一。 環(huán)境法治建設(shè)受到高度重視， 黨的領(lǐng)導(dǎo)是環(huán)境保護(hù)事業(yè)改革創(chuàng)新、 沿著正確的方向進(jìn)行的根本保證。 環(huán)境法的創(chuàng)新和發(fā)展在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行， 體現(xiàn)在道路選擇、頂層設(shè)計(jì)、 制度實(shí)施等法治建設(shè)的所有過(guò)程和領(lǐng)域。

（一） 黨對(duì)國(guó)家發(fā)展模式的總體部署

發(fā)展模式是一個(gè)國(guó)家在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)發(fā)展的方向以及在體制、 結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式等方面的特點(diǎn)，事關(guān)國(guó)家宏觀、 總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的道路選擇問(wèn)題。 法律必須為特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑服務(wù)， 法治社會(huì)中， 一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式由法律確定及保障。 中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的決策者和領(lǐng)路人， 法律必須反映黨所確定的發(fā)展模式。 黨的十八大提出了全面推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、 政治建設(shè)、 文化建設(shè)、 社會(huì)建設(shè)、 生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體” 總體布局。 黨的十八屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、 協(xié)調(diào)、 綠色、 開(kāi)放、 共享 “五大發(fā)展理念”。 綠色是發(fā)展的膚色， 也是發(fā)展的基本理念，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化， 指引我們更好實(shí)現(xiàn)人民富裕幸福、 國(guó)家美麗富強(qiáng)、 中華民族永續(xù)發(fā)展。 環(huán)境法的職能之一， 是構(gòu)建與自然相和諧的社會(huì)發(fā)展模式。 2014 年《環(huán)境保護(hù)法》 修訂， 將生態(tài)文明建設(shè)以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展確立為立法目的， 是對(duì)黨的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式的確認(rèn)。 隨后的環(huán)境法律法規(guī)都將生態(tài)文明建設(shè)作為立法宗旨和指導(dǎo)思想， 為生態(tài)文明建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（二） 黨對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)

在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中， 重要的決策和改革都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。 黨的十八屆三中全會(huì)提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系， 十八屆四中全會(huì)要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2015 年4 月25 日， 中共中央、 國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》 （以下簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》）， 按照“源頭預(yù)防、 過(guò)程控制、 損害賠償、 責(zé)任追究” 的整體思路， 提出了嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線、 健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度、 健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)損害賠償機(jī)制、 完善政績(jī)考核和責(zé)任追究制度等重大制度。 為了落實(shí) 《意見(jiàn)》， 又出臺(tái)了一系列生態(tài)環(huán)境方面的黨內(nèi)法規(guī)等文件， 包括2015 年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法 （試行）》、 2016 年的 《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》 以及2019 年的 《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》 等。⑤以上三個(gè)文件均由中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布。習(xí)近平同志指出， 建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治， 要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè) “關(guān)鍵少數(shù)”。 生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域率先在法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)層次建立起領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制， 促使領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思維， 尊崇法律、 敬畏法律， 帶頭做生態(tài)文明的領(lǐng)導(dǎo)者和建設(shè)者。

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)生態(tài)文明制度的頂層設(shè)計(jì)者。 生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的改革以及重要法律制度的建設(shè)直接在黨的指導(dǎo)下進(jìn)行。 自2015 年以來(lái)， 中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了眾多的生態(tài)文明制度建設(shè)的文件， 其影響深度和廣度前所未有， 包括 《生態(tài)文明體制改革總體方案》 （2015年）、 《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》 （2016 年）、 《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》 （2016 年）、 《建立國(guó)家公園體制總體方案》 （2017 年）、 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》 （2017 年）、 《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》 （2017 年）、 《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （2018 年）、 《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （2019 年）、 《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （2020 年）、 《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》 （2021 年） 等等。 上述文件的出臺(tái)反映了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家、 對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度， 反映了不忘初心、 穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決心， 為生態(tài)文明制度體系的發(fā)展完善提供了明確的指引及依據(jù)。

（三） 黨對(duì)環(huán)境法治建設(shè)的總體要求

習(xí)近平同志指出： “保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、 依靠法治。 我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問(wèn)題大多同體制不健全、 制度不嚴(yán)格、 法治不嚴(yán)密、 執(zhí)行不到位、 懲處不得力有關(guān)。”⑥習(xí)近平： 《加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持的原則》， 載 《習(xí)近平談治國(guó)理政》 （第三卷）， 外文出版社2020 年版， 第363 頁(yè)。因此， 要扭轉(zhuǎn)這種局面， 使得生態(tài)文明理念真正植入人心， 生態(tài)文明建設(shè)真正融入國(guó)家總體建設(shè)并結(jié)出碩果，必須堅(jiān)持用最嚴(yán)格法律制度來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。 “只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、 最嚴(yán)密的法治， 才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。 最重要的是要完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系， 把資源消耗、 環(huán)境損害、 生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系， 使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。 要建立責(zé)任追究制度， 對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、 造成嚴(yán)重后果的人， 必須追究其責(zé)任， 而且應(yīng)該終身追究?！雹吡?xí)近平： 《努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代》， 載 《習(xí)近平談治國(guó)理政》 （第一卷）， 外文出版社2014 年版， 第210 頁(yè)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 要求“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境， 加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、 循環(huán)發(fā)展、 低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度， 強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本?！?/p>

在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下， 中國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展時(shí)期， 2013 年以來(lái)， 我國(guó)密集地修改了包括 《環(huán)境保護(hù)法》 在內(nèi)的幾乎所有重要的環(huán)境法律， 制定了 《土壤污染防治法》 《長(zhǎng)江保護(hù)法》 《環(huán)境保護(hù)稅法》 等重要法律。 這種立法資源的配置， 反映了黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視， 回應(yīng)了人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的需求。 通過(guò)法律的制定、 修改、 完善， 生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一系列制度， 如河長(zhǎng)制、 生態(tài)紅線制度、 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、國(guó)家公園制度、 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核及責(zé)任追究制度得以建立及健全， 生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)改革、生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)制改革等得以正常推進(jìn)。

最嚴(yán)格的制度、 最嚴(yán)密的法治既對(duì)生態(tài)環(huán)境法律制度的構(gòu)建提出了新要求， 也對(duì)環(huán)境法的實(shí)施提出了新的標(biāo)準(zhǔn)， 體現(xiàn)在： （1） 最嚴(yán)格的干部考核評(píng)價(jià)制度。 國(guó)家相繼頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》 《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》 以及《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》， 對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核及督察。 （2） 最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。 自2014 年 《環(huán)境保護(hù)法》修訂以來(lái)， 我國(guó)相繼修訂了《大氣污染防治法》 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》 等環(huán)境單行法， 制定了《土壤污染防治法》 等法律。 環(huán)境法律責(zé)任得到全面的完善及強(qiáng)化， 呈現(xiàn)史上“最嚴(yán)” 的狀態(tài)。 法律責(zé)任的種類日益健全， 處罰程度也大大提高。 如行政罰款的種類包括定量處罰、 按日連續(xù)計(jì)罰、 按照損失額計(jì)罰等。 2020 年頒布的《民法典》 首次規(guī)定環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償、 生態(tài)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)让袷轮撇么胧?2020 年頒布的《刑法修正案（十一）》 將 《刑法》 第三百三十八條所規(guī)定的污染環(huán)境罪的最高刑期從七年提高到七年以上。 （3） 最嚴(yán)格的環(huán)境損害賠償制度。 環(huán)境法律救濟(jì)的對(duì)象從對(duì)人的利益的損害擴(kuò)展到對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的損害， 生態(tài)環(huán)境損害是指由于污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為直接或間接地導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的物理、 化學(xué)或生物特性的可觀察的或可測(cè)量的不利改變， 以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷。⑧參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院2014 年10 月發(fā)布的 《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法 （第II 版）》 4.5 項(xiàng)。2017 年， 中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳在2015 年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》 的基礎(chǔ)上， 發(fā)布了 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》， 全面實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革。 相關(guān)精神已體現(xiàn)在2019 年修訂的 《固體廢物污染防治法》 以及2020 年頒布的《民法典》 之中。 （4） 最嚴(yán)密的環(huán)境執(zhí)法體制， 嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律。 為了建立健全權(quán)責(zé)明確、 保障有力、 權(quán)威高效、 執(zhí)法嚴(yán)明的地方環(huán)境保護(hù)管理體制， 減少地方保護(hù)主義對(duì)執(zhí)法的干預(yù)， 國(guó)家實(shí)行省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、 生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制等改革， 統(tǒng)一了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、 充實(shí)了執(zhí)法力量、 加大了執(zhí)法的力度， 取得了明顯的效果。

二、 尊重客觀規(guī)律科學(xué)立法提升環(huán)境治理能力

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 指出：“法律是治國(guó)之重器， 良法是善治之前提?！?只有科學(xué)立法才能制定良法， 實(shí)現(xiàn)良法善治。 黨的十九大報(bào)告指出： “推進(jìn)科學(xué)立法、 民主立法、 依法立法， 以良法促進(jìn)發(fā)展、 保障善治?！?提高立法質(zhì)量是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重， 其根本途徑在于推進(jìn)科學(xué)立法。 習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)“科學(xué)立法”，是為了提高立法質(zhì)量， “越是強(qiáng)調(diào)法治， 越是要提高立法質(zhì)量?！雹崃?xí)近平： 《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》， 載 《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》， 中共中央文獻(xiàn)出版社2015 年版， 第43 頁(yè)。科學(xué)立法既強(qiáng)調(diào)立法方法、 技術(shù)和路徑的科學(xué)性， 也強(qiáng)調(diào)立法依據(jù)及內(nèi)容的科學(xué)性。 張德江同志指出： “科學(xué)立法的核心， 在于立法要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律”， “科學(xué)立法， 就是要求法律準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律， 同時(shí)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律?！雹鈴埖陆?《提高立法質(zhì)量落實(shí)立法規(guī)劃——在全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上的講話》， 載 《中國(guó)人大》 2013 年第21 期。

生態(tài)環(huán)境立法作為與自然規(guī)律最接近的法律領(lǐng)域， 其目的是通過(guò)調(diào)整人與人的關(guān)系來(lái)協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系， 最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生、 永續(xù)發(fā)展。 環(huán)境法需要根據(jù)自然規(guī)律確立人與自然關(guān)系的法律準(zhǔn)則， 根據(jù)科學(xué)技術(shù)以及科學(xué)推理的結(jié)論確立行為模式和法律后果。[11]汪勁： 《環(huán)境法學(xué)》 （第四版）， 北京大學(xué)出版社2018 年版， 第24 頁(yè)。環(huán)境法基于實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的目的， 也必須反映社會(huì)發(fā)展規(guī)律， 即與自然和諧相處的社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律。

習(xí)近平生態(tài)文明思想建立在對(duì)自然規(guī)律、 社會(huì)發(fā)展規(guī)律以及人與自然關(guān)系的科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上， 蘊(yùn)含著豐富的科學(xué)內(nèi)涵， 是馬克思、 恩格斯關(guān)于人與自然關(guān)系理論的繼承及發(fā)展。 馬克思、 恩格斯在研究社會(huì)發(fā)展規(guī)律的過(guò)程中， 不斷揭示了自然對(duì)人類發(fā)展的影響以及在社會(huì)進(jìn)化過(guò)程中人與自然的辯證關(guān)系。 習(xí)近平同志進(jìn)一步發(fā)展了馬克思、 恩格斯關(guān)于人與自然關(guān)系理論， 為正確處理人與自然關(guān)系的這一重大歷史命題指明了道路和方向。

（一） 人與自然的關(guān)系的本質(zhì)是生命共同體關(guān)系

人與自然關(guān)系是人類必須面對(duì)及處理的基礎(chǔ)性關(guān)系。 馬克思指出： “任何人類歷史的第一個(gè)前提無(wú)疑是有生命的個(gè)人的存在。 因此， 第一個(gè)需要確認(rèn)的具體事實(shí)就是這些個(gè)人的肉體組織， 以及受肉體組織制約的他們與自然界的關(guān)系?！盵12]馬克思： 《德意志意識(shí)形態(tài)》， 載 《馬克思恩格斯選集》 （第1 卷）， 人民出版社1972 年版， 第24 頁(yè)。馬克思恩格斯認(rèn)為， 人與自然之間的物質(zhì)交換貫穿于人類存在的整個(gè)過(guò)程。 所以， 正確處理人與自然的關(guān)系是人類社會(huì)發(fā)展的前提。

恩格斯認(rèn)為隨著社會(huì)實(shí)踐的拓展， 人類對(duì)自然規(guī)律的認(rèn)識(shí)增加， 人們更能意識(shí)到“自身和自然界的一體性”， 那種把精神和物質(zhì)、 人類和自然、 靈魂和肉體對(duì)立起來(lái)的觀點(diǎn)是荒謬的、 反自然的。他告誡我們： “我們統(tǒng)治自然界， 決不象征服者統(tǒng)治異族人那樣， 決不是像站在自然界以外的人似的——相反地， 我們連同我們的肉、 血和頭腦都是屬于自然界和存在于自然界之中的； 我們對(duì)自然界的全部統(tǒng)治力量， 就在于我們比其他一切動(dòng)物強(qiáng)， 能夠認(rèn)識(shí)和正確運(yùn)用自然規(guī)律?！盵13]恩格斯： 《勞動(dòng)在從猿到人轉(zhuǎn)變過(guò)程的作用》， 載 《馬克思恩格斯選集》 （第4 卷）， 人民出版社1995 年版， 第383-384 頁(yè)。恩格斯在這里用了“統(tǒng)治” 一詞， 這種“統(tǒng)治” 是建立在對(duì)自然的充分認(rèn)識(shí)、 理解、 尊重的基礎(chǔ)上， 以和自然互養(yǎng)、 互利、 共同進(jìn)化為目的的。 所以， 恩格斯所揭示的人與自然的關(guān)系的本質(zhì)不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的對(duì)立性， 而是血肉相連的一體性。

習(xí)近平同志指出， “人因自然而生， 人與自然是一種共生關(guān)系”。[14]習(xí)近平： 《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話》 （2016 年1 月18 日）， 載 《人民日?qǐng)?bào)》 2016 年5 月10 日第2 版。他進(jìn)一步闡釋了“人與自然是生命共同體， 人類必須尊重自然、 順應(yīng)自然、 保護(hù)自然。 人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開(kāi)發(fā)利用自然上走彎路， 人類對(duì)大自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身， 這是無(wú)法抗拒的規(guī)律?！盵15]習(xí)近平： 《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》， 載 《習(xí)近平談治國(guó)理政》 （第三卷）， 外文出版社2020 年版， 第39 頁(yè)。生命共同體關(guān)系是一種命運(yùn)相通、 血肉相連的關(guān)系， 它意味著兩者和諧共生則存， 沖突對(duì)立則亡。 將生態(tài)環(huán)境與發(fā)展對(duì)立起來(lái)是反自然， 也是反人道的。 所以習(xí)近平同志要求我們要像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境， 要像愛(ài)護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境。 總書(shū)記對(duì)待自然的態(tài)度既體現(xiàn)了對(duì)自然的關(guān)懷， 也體現(xiàn)了對(duì)人民的關(guān)懷。 認(rèn)真考慮人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是中國(guó)共產(chǎn)黨以“人民為中心” 的重要體現(xiàn)。

關(guān)于人與自然生命共同體理論的內(nèi)涵。 首先， 生態(tài)環(huán)境是由相互影響、 相互制約的各種環(huán)境要素組成的生命有機(jī)體， 人類是這個(gè)有機(jī)體中的一部分。 人類應(yīng)回到自然中去， 作為大自然一分子去與自然和諧相處， 若不能擺正自己與自然的關(guān)系， 最終會(huì)被自然所淘汰。

其次， 生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須要有整體思維和系統(tǒng)考慮。 習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)“山水林田湖是一個(gè)生命共同體， 人的命脈在田， 田的命脈在水， 水的命脈在山， 山的命脈在土， 土的命脈在樹(shù)。 用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律， 如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、 治水的只管治水、 護(hù)田的只管護(hù)田， 很容易顧此失彼， 最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”[16]習(xí)近平： 《關(guān)于 〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉 的說(shuō)明》， 載 《習(xí)近平談治國(guó)理政》 （第一卷）， 外文出版社2014 年版， 第85 頁(yè)。習(xí)近平同志談到長(zhǎng)江的保護(hù)時(shí)提到： “‘長(zhǎng)江病了’，而且病得還不輕。 治好 ‘長(zhǎng)江病’， 要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀， 追根溯源、 診斷病因、 找準(zhǔn)病根、 分類施策、 系統(tǒng)治療。”[17]習(xí)近平： 《在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話》 （2017 年9 月18 日）， 載 《求是》 2019 年第16 期。在談到黃河的生態(tài)保護(hù)時(shí)， 他提出： “要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、 系統(tǒng)治理、 源頭治理， 統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作， 加強(qiáng)協(xié)同配合， 推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。 要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念， 堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、 綠色發(fā)展， 以水而定、 量水而行， 因地制宜、 分類施策， 上下游、 干支流、 左右岸統(tǒng)籌謀劃， 共同抓好大保護(hù)， 協(xié)同推進(jìn)大治理?！盵18]習(xí)近平： 《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》 （2019 年9 月18 日）， 載 《求是》 2019 年第20 期。中國(guó)將具有重要經(jīng)濟(jì)和生態(tài)戰(zhàn)略意義的區(qū)域， 如長(zhǎng)三角、 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、 京津冀、 粵港澳大灣區(qū)、 黃河流域等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、 協(xié)同保護(hù)和發(fā)展， 是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)、 系統(tǒng)管理的重要舉措。 《長(zhǎng)江保護(hù)法》 的頒布是中國(guó)運(yùn)用生態(tài)整體觀調(diào)控流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與發(fā)展行為的重要嘗試。

再次， 處理人與自然生命共同體關(guān)系的關(guān)鍵是尊重及順應(yīng)自然規(guī)律， 在生態(tài)環(huán)境承載力限度以內(nèi)開(kāi)展人類活動(dòng)。 習(xí)近平同志指出： “黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展， 要尊重規(guī)律， 摒棄征服水、征服自然的沖動(dòng)思想。 ‘禹之決瀆也， 因水以為師?！?大禹之所以能成功治理水患， 原因在于尊重規(guī)律。”[19]參見(jiàn)前引[18]， 習(xí)近平講話。黃河流域的開(kāi)發(fā)要 “堅(jiān)持以水定城、 以水定地、 以水定人、 以水定產(chǎn)， 把水資源作為最大的剛性約束， 合理規(guī)劃人口、 城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！盵20]參見(jiàn)前引[18]， 習(xí)近平講話。

（二） 辯證地看待發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系

縱觀整個(gè)人類發(fā)展史也是人類開(kāi)發(fā)利用自然的發(fā)展史。 恩格斯指出勞動(dòng)創(chuàng)造了人， 勞動(dòng)使人類與其他動(dòng)物產(chǎn)生分野并越來(lái)越強(qiáng)大、 越來(lái)越獨(dú)立， 具備了與自然對(duì)抗的能力。 勞動(dòng)是人類作用于自然界的過(guò)程， 不可避免地帶來(lái)自然的改變。 勞動(dòng)驅(qū)動(dòng)人類的進(jìn)化， 然而人類的進(jìn)化， 是否必然伴隨著自然的進(jìn)化呢？ 實(shí)踐結(jié)果顯示人對(duì)自然的作用過(guò)程并不是單向的， 而是一種互動(dòng)關(guān)系， 這種互動(dòng)并不總是積極、 友好的。 恩格斯精僻地指出： “我們不要過(guò)分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利。 對(duì)于每一次這樣的勝利。 自然界都報(bào)復(fù)了我們。 每一次勝利， 起初都確實(shí)取得了我們預(yù)期的結(jié)果， 但是往后和再后卻發(fā)生完全不同的、 出乎預(yù)料的影響， 常常把最初的結(jié)果又取消了?！盵21]參見(jiàn)前引[13]， 恩格斯文， 第383 頁(yè)。恩格斯列舉了一個(gè)個(gè)活生生的事例， 如美索不達(dá)米亞、 希臘、 西班牙以及其他各地的居民， 為了想得到耕地和肥料，把森林都砍完了， 把山坡草木燒光了， 但是他們想不到， 這些地方隨后竟因此成為荒蕪不毛之地，因?yàn)樗麄兪惯@些地方失去了森林植被， 也失去了積聚和貯存水分的中心， 失去了存儲(chǔ)肥料的土壤，最終摧毀了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)和牧畜業(yè)。 中國(guó)古代的黃河流域許多地方的開(kāi)發(fā)也是如此。 恩格斯指出：“在今天的生產(chǎn)方式中， 面對(duì)自然界以及社會(huì)， 人們注意的主要只是最初的最明顯的結(jié)果， 可是后來(lái)人們又感到驚訝的是： 人們?yōu)槿〉蒙鲜鼋Y(jié)果而作出的行為所產(chǎn)生的比較遠(yuǎn)的影響， 竟完全是另外一回事， 在大多數(shù)情況下甚至是完全相反的。”[22]參見(jiàn)前引[13]， 恩格斯文， 第386 頁(yè)。恩格斯認(rèn)為導(dǎo)致這些現(xiàn)象的原因在于人們對(duì)自然規(guī)律認(rèn)識(shí)不足， 難于預(yù)測(cè)其行為的遠(yuǎn)期影響； 人們過(guò)于關(guān)注自己的短期利益和直接利益， 忽視人類的長(zhǎng)期利益和間接利益； 人類在追逐利益的過(guò)程中， 將自己和自然對(duì)立起來(lái)了。 因而， 恩格斯認(rèn)為雖然人類的勞動(dòng)， 或者說(shuō)人類改造自然的活動(dòng)， 是經(jīng)過(guò)思考的、 有計(jì)劃的、 有著一定的和事先知道的目標(biāo)的， 但如果我們不能認(rèn)真地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)， 辯證地認(rèn)識(shí)事物發(fā)展的兩面性， 正確地認(rèn)識(shí)和運(yùn)用自然規(guī)律， 人類就不能實(shí)現(xiàn)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)， 不能真正獲得幸福、 自由和解放。

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)， 中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入快車道， 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中遭遇的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)和壓力是巨大的， “發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題， 在我國(guó)近20多年來(lái)集中出現(xiàn)， 呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、 復(fù)合型、 壓縮型的特點(diǎn)?！盵23]國(guó)務(wù)院2005 年12 月3 日發(fā)布的 《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》。造成這一后果也與我們的一些干部和企業(yè)追求短期效益， 罔顧自然規(guī)律有關(guān)。 在很多地方， 人們的收入雖然提高了， 但是環(huán)境質(zhì)量卻急劇下降， 人與自然關(guān)系的緊張狀態(tài)也日益加劇， 人民群眾對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量的需求沒(méi)有得到滿足， 成為新時(shí)期我國(guó)社會(huì)主要矛盾的一個(gè)方面。 2013 年， 習(xí)近平同志在中央政治局常委會(huì)會(huì)議上說(shuō)， “如果仍是粗放發(fā)展， 即使實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值翻一番的目標(biāo)， 那污染又會(huì)是一種什么情況？ 屆時(shí)資源環(huán)境恐怕完全承載不了?！?“經(jīng)濟(jì)上去了， 但環(huán)境污染了， 老百姓的幸福感大打折扣， 甚至強(qiáng)烈的不滿情緒上來(lái)了， 那是什么形勢(shì)？”[24]習(xí)近平： 《在十八屆中央政治局常委會(huì)會(huì)議上關(guān)于第一季度經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的講話》 （2013 年4 月25 日）， 中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http://theory.people.com.cn/n1/2018/0223/c417224-29830240.html， 2021 年2 月22 日訪問(wèn)?？倳?shū)記指出， “我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，”[25]參見(jiàn)前引[15]， 習(xí)近平文， 第39 頁(yè)。必須堅(jiān)持人與自然和諧共生， 走綠色發(fā)展的道路。 習(xí)總書(shū)記特別指出： “綠水青山就是金山銀山”，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力， 改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，”[26]參見(jiàn)前引⑥， 習(xí)近平文， 第361 頁(yè)。與自然和諧相處是人類滿足其身心需要的本質(zhì)需求。 所以， 我們必須賦予發(fā)展新的含義， 只有與自然相和諧的發(fā)展才符合人類的根本利益， 才能讓人民享受幸福美好的生活， 才能實(shí)現(xiàn)中華民族的真正復(fù)興。 建設(shè)生態(tài)文明， 堅(jiān)持綠色發(fā)展成為中國(guó)法律特別是環(huán)境法的重要任務(wù)。

（三） 正確認(rèn)識(shí)及自覺(jué)運(yùn)用自然規(guī)律是人與自然和諧的根本之道

雖然人類可以改變自然， 借助現(xiàn)代工具和科學(xué)技術(shù)手段， 這種改變?cè)絹?lái)越大， 但到底是人勝天還是天勝人， 人能否真正支配自然？ 恩格斯指出： “如果說(shuō)人靠科學(xué)和創(chuàng)造天才征服了自然力， 那么自然力也對(duì)人進(jìn)行報(bào)復(fù)， 按他利用自然力的程度使他服從一種真正的專制， 而不管社會(huì)組織怎樣。”[27]恩格斯： 《論權(quán)威》， 載 《馬克思恩格斯選集》 （第3 卷）， 人民出版社1995 年版， 第225 頁(yè)。這說(shuō)明了作用力和反作用力的關(guān)系。 一旦我們違背了自然的意愿， 自然報(bào)復(fù)人類的反作用就會(huì)與人類的作用力一樣， 甚至更大。 人比其他一切動(dòng)物高級(jí)， 在于能夠認(rèn)識(shí)和正確運(yùn)用自然規(guī)律。人們對(duì)于自然規(guī)律了解得越充分， 就越能夠預(yù)期其行為的近期和遠(yuǎn)期后果， 從而控制和調(diào)節(jié)那些至少是由人們的最常見(jiàn)的生產(chǎn)行為所造成的較遠(yuǎn)的自然后果。 然而， 人類發(fā)現(xiàn)自然規(guī)律不是一朝一夕的事情， 自然規(guī)律無(wú)處不在， 卻無(wú)形無(wú)狀， 人類必須通過(guò)長(zhǎng)期的觀察及無(wú)數(shù)次試錯(cuò)后才能發(fā)現(xiàn)其蹤跡。 我們對(duì)自然的認(rèn)識(shí)往往是有限的， 永遠(yuǎn)不可能完全理解和掌握自然規(guī)律， 只能盡可能地去接近其真實(shí)面目。 所以， 任何情況下， 我們對(duì)于自然規(guī)律都應(yīng)該懷有敬畏之心， 特別是在對(duì)某些重大行為的后果難以預(yù)期時(shí)更要謹(jǐn)慎行事。

對(duì)于人與自然的關(guān)系， 僅有認(rèn)識(shí)還不夠， 還需要將認(rèn)識(shí)付諸實(shí)踐。 人類生活在特定的社會(huì)形態(tài)中， 無(wú)論是資本主義社會(huì)還是社會(huì)主義社會(huì)， 環(huán)境問(wèn)題都會(huì)存在， 但是在什么社會(huì)制度環(huán)境下， 可以更好地去控制和調(diào)節(jié)生產(chǎn)勞動(dòng)的遠(yuǎn)期后果呢？ 恩格斯認(rèn)為： “到目前為止的一切生產(chǎn)方式， 都僅僅以取得勞動(dòng)的最近的、 最直接的效益為目的。 那些只是在晚些時(shí)候才顯現(xiàn)出來(lái)的， 通過(guò)逐漸的重復(fù)和積累才產(chǎn)生效應(yīng)的較遠(yuǎn)的結(jié)果， 則完全被忽視了?！?“為此需要對(duì)我們的直到目前為止的生產(chǎn)方式， 以及同這種生產(chǎn)方式一起對(duì)我們的現(xiàn)今的整個(gè)社會(huì)制度實(shí)行完全的變革。”[28]參見(jiàn)前引[13]， 恩格斯文， 第385 頁(yè)。馬克斯和恩格斯認(rèn)為正是資本主義生產(chǎn)方式為特征的機(jī)械自然觀割裂了人、 自然和社會(huì)的關(guān)系， 資本主義企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為導(dǎo)向， 會(huì)最大限度地?fù)屨肌?掠奪自然資源， 增加投資、 擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模， 逼迫工人進(jìn)行最大限度的產(chǎn)出， 以獲取最豐厚的剩余價(jià)值， 這勢(shì)必侵害人類賴以生存的自然基礎(chǔ)， 導(dǎo)致生態(tài)失衡和環(huán)境惡化。 資本主義制度無(wú)法從源頭上解決環(huán)境問(wèn)題。 社會(huì)主義制度可以通過(guò)調(diào)整和優(yōu)化社會(huì)關(guān)系解決日益惡化的環(huán)境問(wèn)題， “社會(huì)化的人， 聯(lián)合起來(lái)的生產(chǎn)者， 將合理地調(diào)節(jié)他們和自然之間的物質(zhì)變換……在最無(wú)愧于和最適合他們的人類本性的條件下來(lái)進(jìn)行這種物質(zhì)變換?！盵29]馬克思： 《資本論》 （第一卷）， 人民出版社2009 年版， 第928-929 頁(yè)。

社會(huì)主義制度在解決環(huán)境問(wèn)題上具有制度優(yōu)勢(shì)， 這些優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在國(guó)家可以制定長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃、 將人類當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合， 完善制度體系， 將勞動(dòng)者組織起來(lái)， 有目的地開(kāi)展生產(chǎn)勞動(dòng)。 習(xí)總書(shū)記提出， 社會(huì)主義中國(guó)的優(yōu)勢(shì)是， 中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)， 集中力量干大事， 全國(guó) “一盤棋”，內(nèi)生于中國(guó)、 以人民為中心、 能夠自我創(chuàng)新自我完善的制度體系。[30]參見(jiàn)習(xí)近平： 《堅(jiān)持、 完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度》， 載 《求是》 2019 年第23 期。當(dāng)然， 制度優(yōu)勢(shì)并不一定可以自動(dòng)轉(zhuǎn)化為制度效能， 只有建立完善的法律制度體系， 提升人們認(rèn)識(shí)和正確運(yùn)用規(guī)律的能力， 將人們的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)自覺(jué)， 才能產(chǎn)生制度的效能。 我們國(guó)家在過(guò)去七十余年的發(fā)展中也走過(guò)一些彎路， 產(chǎn)生了違背客觀規(guī)律的結(jié)果。 新時(shí)期的環(huán)境立法必須在尊重自然規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的前提下， 正確認(rèn)識(shí)及處理人與自然、 環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系， 建立和完善生態(tài)文明法律制度體系， 實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 在人與自然和諧的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

環(huán)境法必須根據(jù)自然規(guī)律設(shè)立人們的行為準(zhǔn)則， 在自然可以承受的范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)利用自然資源，確立人為干預(yù)、 影響、 消耗自然資源的底線， 給自然規(guī)律發(fā)揮作用留下空間， 為自然休養(yǎng)生息提供條件。 為了可持續(xù)發(fā)展平衡好人與自然的關(guān)系、 當(dāng)代人與后代人的關(guān)系， 根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性對(duì)環(huán)境法體系進(jìn)行綜合化、 系統(tǒng)化。

三、 以民為本， 保護(hù)人民的環(huán)境權(quán)益

習(xí)近平同志指出依法治國(guó)必須堅(jiān)持 “以人民為中心”， 首先， 必須依靠人民。 全面依法治國(guó)最廣泛、 最深厚的基礎(chǔ)是人民， 必須堅(jiān)持為了人民、 依靠人民。 其次， 堅(jiān)持社會(huì)公平正義的理念。 努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、 每一個(gè)執(zhí)法決定、 每一宗司法案件中都感受到公平正義。 第三，必須反映民意、 維護(hù)人民權(quán)益。 要把體現(xiàn)人民利益、 反映人民權(quán)益、 增進(jìn)人民福祉、 促進(jìn)人的全面發(fā)展落實(shí)到法治建設(shè)的全過(guò)程。[31]參見(jiàn)習(xí)近平： 《堅(jiān)持以全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略為指導(dǎo)， 堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路》， 載 《習(xí)近平談治國(guó)理政》 （第三卷）， 外文出版社2020 年版， 第284 頁(yè)。

（一） 保護(hù)環(huán)境是民意也是民生

環(huán)境保護(hù)關(guān)系到每一公民的健康和福利， 也關(guān)系到子孫后代的福祉。 習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)： “建設(shè)生態(tài)文明， 是民意， 也是民生?！?“環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)工程， 必須作為重大民生實(shí)事緊緊抓在手上?！?“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品， 是最普惠的民生福祉?！?他要求 “要堅(jiān)持生態(tài)惠民、 生態(tài)利民、 生態(tài)為民， 重點(diǎn)解決損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題， 加快改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量， 提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品， 努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義， 不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。”[32]參見(jiàn)前引⑥， 習(xí)近平文， 第362 頁(yè)。

中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的起點(diǎn)早、 起步高， 早在二十世紀(jì)七十年代初期， 當(dāng)中國(guó)還是處于 “文革”時(shí)期， 中國(guó)已經(jīng)在全國(guó)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)， 這主要是受到1972 年聯(lián)合國(guó) “人類環(huán)境會(huì)議” 的影響及推動(dòng)， 外因作用明顯。[33]中國(guó)1971 年恢復(fù)聯(lián)合國(guó)席位后參加的第一個(gè)聯(lián)合國(guó)舉辦的重要會(huì)議， 就是1972 年在瑞典首都斯德哥爾摩召開(kāi)的 “人類環(huán)境會(huì)議”， 會(huì)上通過(guò)的 《人類環(huán)境宣言》 對(duì)世界各國(guó)的環(huán)境保護(hù)及其法治建設(shè)都有重要的影響。 為了貫徹會(huì)議精神， 中國(guó)隨即在1973 年舉行了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)， 會(huì)后各省也相繼召開(kāi)了地方的環(huán)境保護(hù)會(huì)議， 在全國(guó)掀起了一個(gè)環(huán)境保護(hù)的高潮。1979 年， 剛走上改革開(kāi)放道路的中國(guó)共頒布了9 部法律， 其中兩部是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律， 即《環(huán)境保護(hù)法》 （試行） 和《森林法》。 1983 年環(huán)境保護(hù)被確立為國(guó)家的基本國(guó)策。 以上決策顯示出黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)中國(guó)國(guó)情的定位及對(duì)中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的預(yù)判是準(zhǔn)確的、 有遠(yuǎn)見(jiàn)的。 但是環(huán)境法治發(fā)展進(jìn)程并非一帆風(fēng)順， 由于全國(guó)上下對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 擺脫貧困的迫切愿望， 環(huán)境保護(hù)不可避免地要讓步， 所以， 隨后的二十多年， 環(huán)境保護(hù)游離于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流之外， 在夾縫中生存。 環(huán)境保護(hù)法治雖然有一定的發(fā)展， 但是一直也沒(méi)有進(jìn)入法治建設(shè)的核心， 強(qiáng)立法、 弱執(zhí)法、 虛守法的情況普遍。 二十世紀(jì)九十年代末以來(lái)， 中國(guó)高速發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題日益顯現(xiàn)， 接連爆發(fā)了重大的環(huán)境污染事件， 以2005 年松花江污染事件為重要標(biāo)志， 顯示中國(guó)環(huán)境危機(jī)最嚴(yán)峻的時(shí)期已經(jīng)到來(lái)， 雖然政府曾經(jīng)刮起過(guò)多次的“環(huán)保風(fēng)暴”， 但是并未根本扭轉(zhuǎn)環(huán)境違法高發(fā)的態(tài)勢(shì)。嚴(yán)重的霧霾、 長(zhǎng)期的污染導(dǎo)致公眾健康嚴(yán)重受損， 環(huán)境問(wèn)題逐步成為人民群眾高度關(guān)注的問(wèn)題， 保護(hù)環(huán)境權(quán)益是人民群眾的迫切要求。

習(xí)近平同志指出： “人民群眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題高度關(guān)注， 可以說(shuō)生態(tài)環(huán)境在群眾生活幸福指數(shù)中的地位必然會(huì)不斷凸顯。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平不斷提高， 環(huán)境問(wèn)題往往最容易引起群眾不滿， 弄得不好也往往最容易引發(fā)群體性事件?！?“人民群眾不是對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度不滿， 而是對(duì)生態(tài)環(huán)境不好有更多不滿?！?“我們要利用倒逼機(jī)制， 順勢(shì)而為， 把生態(tài)文明建設(shè)放到更加突出的位置?！盵34]習(xí)近平： 《在十八屆中央政治局常委會(huì)會(huì)議上關(guān)于第一季度經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的講話》 （2013 年4 月25 日）。 中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http://theory.people.com.cn/n1/2018/0223/c417224-29830240.html， 2021 年2 月22 日訪問(wèn)。改善環(huán)境質(zhì)量已成為公眾提升生活質(zhì)量的基本要求。 環(huán)境保護(hù)工作的成效只有體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量的改善上， 才能讓人民群眾普遍受惠及獲益， 才能維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。

（二） 以改善環(huán)境質(zhì)量為核心重構(gòu)環(huán)境法治

中國(guó)環(huán)境保護(hù)部前部長(zhǎng)周生賢曾指出環(huán)境管理只有以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向， 才能得到人民群眾的充分理解和大力支持。 2013 年修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》 的實(shí)施是一個(gè)標(biāo)志性事件， 表明中國(guó)環(huán)境管理開(kāi)始由以環(huán)境污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向， 向以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。[35]周生賢： 《第二次全國(guó)環(huán)保科技大會(huì)上的講話》， 載 《中國(guó)環(huán)境報(bào)》 2012 年4 月10 日第1 版。2016 年3 月16日， 全國(guó)人大通過(guò)了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三五年規(guī)劃綱要》， 明確提出， “在‘十三五’ 期間，要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心， 以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問(wèn)題為重點(diǎn)， 加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度， 提高資源利用效率， 為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品， 協(xié)同推進(jìn)人民富裕、 國(guó)家富強(qiáng)、 中國(guó)美麗?！?/p>

2014 年以來(lái)， 中國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律的制定和修改都突出了改善環(huán)境質(zhì)量這個(gè)核心。 體現(xiàn)在：（1） 將改善環(huán)境質(zhì)量的要求明確寫進(jìn)立法宗旨及其他相關(guān)立法條款之中。 如《環(huán)境保護(hù)法》 第一條規(guī)定： “為保護(hù)和改善環(huán)境， 防治污染和其他公害， 保障公眾健康， 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展， 制定本法?！?《大氣污染防治法》 第一條規(guī)定： “為保護(hù)和改善環(huán)境， 防治大氣污染， 保障公眾健康， 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展， 制定本法?！?第二條規(guī)定：“防治大氣污染， 應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)……” 等等。 （2） 明確環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體?！董h(huán)境保護(hù)法》 第六條第二款規(guī)定： “地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。” 《大氣污染防治法》 和《水污染防治法》 也有相應(yīng)的規(guī)定， 要求地方各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量、 水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。[36]參見(jiàn) 《大氣污染防治法》 第三條和 《水污染防治法》 第四條的規(guī)定。各類立法通過(guò)建立河長(zhǎng)制、 湖長(zhǎng)制、 灣長(zhǎng)制等， 將環(huán)境質(zhì)量的負(fù)責(zé)主體具體到不同的機(jī)構(gòu)和崗位。 政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)就是對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的品質(zhì)負(fù)責(zé)， 對(duì)生態(tài)環(huán)境滿足公眾的基本需求負(fù)責(zé)， 對(duì)環(huán)境公共利益負(fù)責(zé)。 （3） 確立環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)約束及達(dá)標(biāo)機(jī)制。 為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)， 法律規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)約束機(jī)制， 依法制定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)具有法律約束力， 各級(jí)政府必須采取各種措施使環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。 為此， 還建立了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核機(jī)制、 環(huán)境質(zhì)量預(yù)測(cè)、 預(yù)警機(jī)制、 環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)時(shí)的強(qiáng)制達(dá)標(biāo)機(jī)制以及環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)達(dá)標(biāo)的監(jiān)督機(jī)制等。 現(xiàn)有的環(huán)境管理制度， 如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、 “三同時(shí)” 制度、 排污許可制度、 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度等也以環(huán)境質(zhì)量改善為核心進(jìn)行了重整。 2020 年國(guó)務(wù)院通過(guò)的 《排污許可條例》規(guī)定了排污許可證的內(nèi)容與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求統(tǒng)一， 對(duì)位于未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、 流域的排污單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所頒發(fā)許可證， 還應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)地方人民政府關(guān)于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的特別要求。[37]參見(jiàn) 《排污許可管理?xiàng)l例》 第十一條第二款第二項(xiàng)。（4） 明確環(huán)境質(zhì)量問(wèn)責(zé)制。 未能完成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的區(qū)域， 法律規(guī)定了一系列問(wèn)責(zé)措施， 包括被上級(jí)政府或者主管部門約談， 被實(shí)行區(qū)域限批，[38]區(qū)域限批是指對(duì)于超過(guò)污染總量控制指標(biāo)排放污染物的區(qū)域， 環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)該暫停審批新增排放超標(biāo)污染物的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告。被要求提交補(bǔ)償款， 被追究行政責(zé)任等。

（三） 依靠群眾， 完善公眾參與制度

習(xí)近平同志指出： “生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)， 要把建設(shè)美麗中國(guó)轉(zhuǎn)化為全體人民的自覺(jué)行動(dòng)。 每個(gè)人都是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、 建設(shè)者、 受益者， 沒(méi)有哪個(gè)人是旁觀者、 局外人、 批評(píng)家， 誰(shuí)也不能只說(shuō)不做、 置身事外。”[39]參見(jiàn)前引⑥， 習(xí)近平文， 第362 頁(yè)。公眾參與是各國(guó)環(huán)境保護(hù)法普遍確立的一項(xiàng)基本原則。 我國(guó)2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》 第五條明確規(guī)定： “環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、 預(yù)防為主、 綜合治理、 公眾參與、 損害擔(dān)責(zé)的原則。” 該法的第五章 “信息公開(kāi)和公眾參與” 專章規(guī)定了公眾參與獲取環(huán)境信息、 參與環(huán)境決策和環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的內(nèi)容。 公眾參與制度的內(nèi)容還體現(xiàn)在各個(gè)環(huán)境保護(hù)單行立法之中， 特別是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》 以及國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政主管部門頒發(fā)的公眾參與環(huán)境保護(hù)的系列規(guī)定上。

環(huán)境公益訴訟制度是公眾參與制度的重要組成部分。 自從2014 年的 《環(huán)境保護(hù)法》 第五十八條規(guī)定社會(huì)組織可以代表公眾提起環(huán)境公益訴訟后， 2017 年修訂的 《行政訴訟法》 和 《民事訴訟法》 也明確了檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表者提起環(huán)境行政及民事公益訴訟的起訴資格。 近年來(lái)， 由社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟為救濟(jì)環(huán)境損害、 維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益、 保護(hù)公共環(huán)境利益發(fā)揮了重要作用。

結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平生態(tài)文明思想與法治思想立意高遠(yuǎn)、 內(nèi)涵豐富、 博大精深、 系統(tǒng)完備， 為我國(guó)的環(huán)境法治建設(shè)提供了深厚的理論支撐、 指明了長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展方向。 中國(guó)環(huán)境法治建設(shè)在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下， 不斷改革創(chuàng)新， 法治體系日益完善， 嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法、 全民守法得到加強(qiáng)， 人民群眾的環(huán)境權(quán)益受到重視， 環(huán)境治理體系和治理能力日益現(xiàn)代化， 正在形成有中國(guó)特色并具有國(guó)際引領(lǐng)作用的法治模式。 當(dāng)然， 我國(guó)的環(huán)境法治建設(shè)與良法善治以及人民群眾的要求還有一定的距離， 環(huán)境法還不夠 “環(huán)境友好”， 對(duì)自然規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的反映不夠充分； 環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未健全， 環(huán)境保護(hù)追求 “短平快”， 運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法和環(huán)境治理仍然時(shí)有發(fā)生； 環(huán)境保護(hù)和修復(fù)還不能充分體現(xiàn)系統(tǒng)性、 整體性以及“自然恢復(fù)為主、 人工修復(fù)補(bǔ)充” 的原則， 沒(méi)有給予自然以充分的休養(yǎng)生息的時(shí)空條件； 環(huán)境質(zhì)量底線的約束作用還不夠強(qiáng)硬， 環(huán)境保護(hù)與公民環(huán)境權(quán)的正相關(guān)性尚未建立起來(lái)， 公民環(huán)境權(quán)尚未寫進(jìn)憲法及環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律， 公民個(gè)人的環(huán)境參與權(quán)還缺乏法律保障。當(dāng)前以及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)， 中國(guó)的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)仍然非常嚴(yán)峻， 學(xué)習(xí)好、 貫徹好習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想任重道遠(yuǎn)， 我們必須不忘初心， 一路前行。