何家弘

內(nèi)容提要： 中國共產(chǎn)黨自成立之日起就一直以追求民主為宗旨。 新中國成立初期， 我黨在吸取國民黨“亡黨亡國” 的教訓和總結自身政治經(jīng)驗的基礎上， 建立了以政治協(xié)商和人民代表大會為基本內(nèi)容的民主制度， 并且通過理想和思想教育初步實現(xiàn) “以德為本” 的民主。 文化大革命的教訓使我黨領導集體認識到法律制度的重要性。 民主必須通過法律制度來規(guī)范、 保障和實現(xiàn)。 改革開放以來， 我國在民主選舉和民主監(jiān)督方面都進行了有益的探索。 我國應建立不同于西方模式的民主制度， 其要點是在權力行使的全過程加強公民權利保障， 通過用權利約束權力的方式來實現(xiàn)人民當家作主， 而這必須以法治為保障。

引言

己亥歲杪， 庚子年初， 一場多點爆發(fā)的新冠肺炎疫情席卷全球。 面對生命力和傳播力都極強的病毒物種， 人類遭遇了前所未有的生存挑戰(zhàn)。 誠然， 世界各國的疫情并非盡同， 但防控新冠病毒傳播的成效在一定程度上檢驗了各國政府的治理能力， 而且在揭示不同制度差異的同時讓越來越多的人看到了“人類命運共同體” 的價值。 美國 《世界郵報》 總編納森·葛戴爾斯 （Nathan Gardels） 就撰文說： “當世界各地更多的民眾面對新冠病毒時， 不同政府制度的優(yōu)點和缺點也就更多地顯露出來。新冠病毒（COVID-19） 的傳播還揭示了各國在應對各種疫情時的相互依賴之深和全球性機制之少。更為重要的是， 這次瘟疫大流行重彩描繪了我們的愚蠢， 即一直在朝向‘一球兩制’ （one world, two systems） 行進”， 東西方國家“各走自己的道路， 仿佛我們的命運不是相互交織的”。①Nathan Gardels, COVID-19 Pandemic Exposes the Strengths and Weaknesses of Governing Systems, Mar. 17, 2020, The WorldPost，https://www.berggruen.org/the-worldpost/articles/covid-19-pandemic-exposes-the-strengths-and-weaknesses-of-governing-systems/，2020 年12 月1 日訪問。世人有目共睹，中國在較短時間內(nèi)就有效控制了疫情， 而美國卻成為世界上新冠肺炎感染人數(shù)和死亡人數(shù)最多的國家。②根據(jù)美國約翰斯·霍普金斯大學發(fā)布的實時統(tǒng)計數(shù)據(jù)， 截至北京時間2020 年12 月8 日， 美國累計確診新冠肺炎病例15370339 例， 累計死亡290474 例， 位居世界第一。對此， 美國前總統(tǒng)特朗普負有不可推卸的責任。 特朗普是經(jīng)美國人民選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)， 但是他似乎并不關心民眾的健康乃至生命。 對他來說， 國家大事， 競選第一。③在疫情非常嚴重時， 特朗普仍然不顧民眾感染新冠病毒的風險， 在美國各地舉辦了大規(guī)模的競選造勢集會。

2020 年的美國總統(tǒng)大選也確實引人矚目， 許多中國人也非常關注。 其實， 美國大選就是美國人的事情， 中國人圍觀也就是看看熱鬧。 當然， 旁觀者也能從中獲益， 可以重新認識那傳說中的美國民主制度。 毋庸諱言， 這次大選暴露出美國民主制度的弊端， 而特朗普總統(tǒng)的現(xiàn)身說法又在一定程度上放大了這些制度缺陷， 包括總統(tǒng)選舉的異化、 選舉人團的老化和兩黨競選的極端化。④參見何家弘： 《從美國大選看美國民主制度》， 載 《民主與法制周刊》 2020 年第45 期。

民主是人類社會發(fā)展的大趨勢。 “民主” 的基本含義是人民享有主權和人民當家作主。 在當今世界， 由于以美國為代表的西方國家掌控世界政治舞臺的話語權， 并且不遺余力地向其他國家輸出其民主制度和價值觀， 所以許多人就把多黨制和普選作為民主的唯一標準， 甚至把 “美國式民主”視為人類民主的通用模式。 然而這次美國大選讓世人看到， 美國民主模式并非人類社會的最佳選擇。 不同國家的人民可以選擇通向民主的不同道路。

2017 年9 月， 筆者應邀到希臘參加第五屆 “雅典民主論壇”。⑤雅典民主論壇 （The Athens Democracy Forum） 是由聯(lián)合國民主基金會、 雅典市政府和 《紐約時報》 聯(lián)合創(chuàng)辦的。在該論壇的前四屆上， 西方民主思想是論壇的主旋律， 發(fā)言者都是西方自由民主制度的推崇者和傳布者。 筆者在接到邀請之后就向?qū)Ψ秸f明， 本人的觀點可能不是他們想聽到的。 對方回答說， 他們就是想聽到不同的聲音。 9 月15 日是聯(lián)合國確定的“國際民主日”。 上午11 時30 分， 筆者作為唯一來自中國的發(fā)言者走上講臺。這一節(jié)的主題是“在變化的世界中對民主的反思”。⑥我們這一節(jié)發(fā)言原定于14 日中午12 時50 分開始， 后來被調(diào)整到15 日上午11 時30 分。 主辦方的解釋是 “這一節(jié)發(fā)言很重要， 應該安排在一個更為合適的時段”。 本節(jié)的另一位發(fā)言者是非洲的馬坎加納女士， 目前在瑞典擔任一個國際民主援助機構的主任。 主持人是 《紐約時報》 駐歐洲首席記者厄爾蘭格先生。筆者從中文與英文中“民主” 概念的差異談起，簡要地講述了中國民主制度的發(fā)展歷程， 分析了當前存在的問題， 闡述了個人關于制度改良的意見， 并強調(diào)不同國家在探索民主道路時可以互相學習， 不過， “民主可以進口， 但是不能出口”。⑦“Democracy can be imported, but cannot be exported.” 9 月22 日， 筆者收到了 《紐約時報》 國際會議部副總裁塔爾塔斯（Achilles Tsaltas） 先生的電子郵件。 他寫道： “上周的這個時間你在雅典作了很有價值的發(fā)言， 而現(xiàn)在你的話被人們在網(wǎng)上引述。 請看我們關于這次研討會及其主題的特別報道 （見附件中的 《世界評論》）。 我贊同你的民主不能出口但是可以進口的說法。 非常感謝你參加雅典民主論壇并豐富了我們聽眾的經(jīng)驗。 我們希望你和我們一樣認為它很有價值?！?電郵原文如下： “Same time last week you made your valuable remarks in Athens and now you are quoted online and please see our special report that covers the conference and its themes (see attached World Review). I agree with you saying that democracy cannot be exported but it can be imported. Thank you so much for being part of Athens Democracy Forum and enriching the experience of our audience. We hope you found it as valuable as we did.”簡言之， 中國應該探索自己的民主道路， 或者說， 努力構建“中國式民主”。⑧參見何家弘： 《如何構建 “中國式民主” 的坐標系》， 載 《理論視野》 2018 年第9 期。

眾所周知， 中國共產(chǎn)黨自成立之日起， 就一直以追求民主為奮斗目標。 中國共產(chǎn)黨的第一代領導人陳獨秀曾說， 只有 “德先生” （民主） 和 “賽先生” （科學） 才能救中國。 毛澤東主席在抨擊“舊中國” 政府時也說過， 中國的缺點， “一言以蔽之， 就是缺乏民主。 中國人民非常需要民主?！雹釁⒁娪峥善剑?《新中國的民主政治建設》， 載 《探索與爭鳴》 2013 年第8 期。中國的民主發(fā)展， 既要借鑒外國的成功經(jīng)驗， 也要考慮中國的社會現(xiàn)狀。 這應該是一個漸進的過程。 中國不能搞“休克式” 民主改革， 而應在現(xiàn)有民主“存量” 的基礎上不斷進行改良， 不斷擴大民主的“增量”。 在新中國成立后的70 余年間， 中國人民在中國共產(chǎn)黨的領導下， 努力探索符合中國國情的民主制度， 積累了不少經(jīng)驗與教訓。 回顧歷史， 總結經(jīng)驗， 汲取教訓， 對于探索中國的民主發(fā)展道路是很有裨益的。

一、 建國初期構建民主制度之雛型

中華人民共和國成立初期， 我黨在堅持馬克思列寧主義的前提下， 一方面吸取國民黨的“亡黨亡國” 教訓， 一方面總結自身積累的政治經(jīng)驗， 初步建立了以政治協(xié)商和人民代表大會為基本內(nèi)容的民主制度。 1949 年9 月在北京召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上， 確立了中國共產(chǎn)黨與其他民主黨派“長期共存、 互相監(jiān)督、 肝膽相照、 榮辱與共” 的基本方針。 各民主黨派通過政治協(xié)商制度成為共產(chǎn)黨領導下的參政黨， 以平等主體的身份參與國家治理。⑩參見俞可平主編： 《中國如何治理？ 通向國家治理現(xiàn)代化的道路》， 外文出版社2018 年版， 第27 頁。1953 年， 中國在全國范圍內(nèi)進行了第一次人大代表選舉， 人民自下而上地逐級選舉產(chǎn)生了各級人民代表大會。 1954 年， 經(jīng)間接選舉產(chǎn)生的第一屆全國人民代表大會在北京召開第一次會議， 標志著人民代表大會制度正式建立。 同年頒布的《憲法》 明確規(guī)定： 中華人民共和國的一切權力屬于人民； 人民代表大會制度是中國的根本政治制度； 人民代表大會是國家的權力機關； 人民代表大會的權力來源是人民， 由人民選舉產(chǎn)生， 對人民負責， 受人民監(jiān)督。[11]參見前引⑩， 俞可平主編書， 第15-17 頁。

顧名思義， “人民代表大會” 制度就是由人民的代表開會決定國家事務的制度。 國家權力屬于人民， 但是人民不能直接行使國家權力， 要由人民代表大會代為行使。 這種制度屬于間接民主的范疇， 因此其要點就是“代表性” 問題， 即如何保證執(zhí)掌國家權力的少數(shù)人真正代表廣大人民群眾的利益。 解決這個問題的基本路徑有二： 其一是事前保障， 即通過民主選舉讓人民信賴的代表去執(zhí)掌國家權力； 其二是事后保障， 即通過民主監(jiān)督讓民眾審查掌權者在議決國家大事時是否真正代表人民的利益。 我黨對民主制度的探索也體現(xiàn)在這兩個方面。

我黨早在延安時期就提出了 “民主政治， 選舉第一” 的口號。 當時， 邊區(qū)人民采用 “投豆子”的方式實現(xiàn)當家作主的民主權利。[12]參見卓澤淵： 《中國的法治之路》， 外文出版社2018 年版， 第110 頁。新中國成立之后， 我黨建立了直接選舉與間接選舉相結合的民主選舉制度。 按照選舉法的有關規(guī)定， 縣鄉(xiāng)兩級人大代表由選民直接選舉， 其他各級人大代表則由下級人大代表間接選舉。 此外， 各級政府的主要官員由同級人大代表間接選舉。 例如， 中華人民共和國主席和副主席由全國人大代表選舉； 省長和市長由省或市的人大代表選舉。 中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨， 負責對各級選舉工作的領導， 包括政策指導、 推薦候選人、 主持選舉規(guī)則的制定等。[13]參見前引⑩， 俞可平主編書， 第91-95 頁。

我黨的領導集體一直很重視民主監(jiān)督問題。 早在新中國成立前夕， 中央領導人就說過， 要想跳出歷史上重復出現(xiàn)的 “腐敗周期律”， 有效地防止因腐敗而導致的政權更替， 就要讓人民來監(jiān)督政權。[14]在中國歷史上， 封建王朝的更替往往以腐敗為動因。 新王朝在舊王朝的腐敗中誕生， 開始時政治比較清明， 君臣比較廉潔，但是幾代之后便開始惡化， 腐敗日趨嚴重， 直至政權垮臺。 腐敗-反腐敗-再腐敗-政權更替， 這似乎就是一種周期性規(guī)律。筆者稱之為 “腐敗怪圈”。我國《憲法》 明確規(guī)定， 國家行政機關、 審判機關、 檢察機關都要接受人民代表大會的監(jiān)督，而人民代表大會要接受人民的監(jiān)督。[15]參見 《中華人民共和國憲法》 第三條。為此， 中國設置了多條民主監(jiān)督的渠道， 包括民主黨派的監(jiān)督（狹義的“民主監(jiān)督”）、 社會團體的監(jiān)督、 公民個體的監(jiān)督、 新聞媒體的監(jiān)督等。

眾所周知， 民主的要素之一就是民眾有權就國家事務發(fā)表意見， 即享有言論自由。 其實， 我黨很早就提出言論自由和新聞自由的主張。 在抗日戰(zhàn)爭時期， 我黨領導的陜甘寧、 晉冀魯豫等抗日根據(jù)地就頒布了保障人權的法規(guī)， 其中明確規(guī)定“人民有言論、 著作、 出版、 集會、 結社與通訊之自由”。 我黨在國民黨統(tǒng)治區(qū)領導的民主運動也以爭取言論自由和新聞自由為主要內(nèi)容， 在重慶公開發(fā)行的《新華日報》 就為爭取新聞自由發(fā)揮了重要作用。 1949 年在我黨領導下制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》 規(guī)定： “中華人民共和國人民有思想、 言論、 出版、 集會、 結社、 通訊、 人身、 居住、 遷徙、 宗教信仰及示威游行的自由權?！?1954 年《憲法》 規(guī)定： “中華人民共和國公民有言論、 出版、 集會、 結社、 游行、 示威的自由。 國家供給必須的物質(zhì)上的便利， 以保證公民享受這些自由。”[16]參見前引[12]， 卓澤淵書， 第127-128 頁。

中國共產(chǎn)黨是以共產(chǎn)主義理想為信仰的政黨。 共產(chǎn)主義理想是要在物質(zhì)極大豐富的基礎上實現(xiàn)社會道德的整體高尚， 從而達致各盡所能、 各取所需、 人人平等、 人類大同的理想社會。 毫無疑問， 這個理想是美好的， 這個信仰是崇高的， 而美好的理想和崇高的信仰可以提升人們的道德水平。 從這個意義上講， 中國共產(chǎn)黨就應該是一個道德高尚的政黨， 中國共產(chǎn)黨員都應該是重義輕利和克己奉公的道德楷模。 在奪取國家政權的過程中， 許多共產(chǎn)黨員就是在這理想和信仰的引領和激勵下， 拋棄私利去投身革命， 甚至奉獻了個人的生命。

新中國成立之后， 以毛澤東為首的領導集體為了踐行“讓人民當家作主” 的諾言， 就要求各級干部必須深入實際， 調(diào)查研究， 廣泛聽取群眾意見， 作為各級黨政機關決策的依據(jù)， 堅持“從群眾中來， 到群眾中去” 的群眾路線。 同時非常重視思想教育， 要求各級領導干部時刻牢記自己是“人民的勤務員”， 要“全心全意為人民服務”， 并且在全社會倡導“大公無私” 的行為模式。 在一段時期內(nèi)， 這種以理想和信仰為基礎的道德規(guī)范確實很有成效地約束了政府官員的行為， 也提升了整個社會的道德水平。 一般來說， 被選拔到領導崗位上的人都是比較高尚的人， 而擔任了領導干部的人也都會用較高的道德標準要求自己。 于是， 掌握國家權力的社會精英能夠代表人民的利益， 而老百姓也體驗到當家作主的感覺， 中國在一定程度上實現(xiàn)了“以德為本” 的民主。

然而， 權力具有極大的腐蝕性， 依附于權力的物質(zhì)利益具有極大的誘惑性。 它們可以弱化人們的理想信仰， 也可以松懈人們的道德約束。 誠然， 每個社會中都會有真正大公無私和全心全意為人民謀福利的人， 但是在任何一個社會中， 如此高尚的人都只能是鳳毛麟角。 于是， 道德對官員的約束力不斷減弱， 許多“人民的勤務員” 也就忘記了“人民” 這兩個字的真正含義。 因此， 民主不能僅以道德為基礎， 還必須建立相應的法律制度。

其實， 我黨在新中國成立之后就著手建立法律制度， 但速度是緩慢的， 道路是曲折的。 究其原因， 既有我黨在這方面的理論儲備不足和經(jīng)驗欠缺的原因， 也有某些領導人的個人因素。 1956 年，中共第八次全國代表大會決定把工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義建設上來， 并且明確提出“我們目前在國家工作中的迫切任務之一， 是著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律， 健全我們國家的法制”。 然而，1957 年的“反右派” 政治運動擴大化不僅使許多知識分子蒙冤受難， 而且導致了中國法制建設的倒退， 譬如司法部被撤銷， 律師制度被廢止。[17]參見崔敏： 《1962 年對 “大躍進” 中的政法工作糾偏》， 載 《法學家茶座》 第37 輯， 山東人民出版社2012 年版， 第87 頁。

1959 年， 劉少奇在第二屆全國人民代表大會上當選為國家主席， 毛澤東繼續(xù)擔任黨中央主席。劉少奇在主持全國工作中認識到政法工作的重要性， 而且對1958 年以來政法工作 “大躍進” 和公檢法“合署辦公” 等方面的教訓進行了反思。 1962 年5 月23 日， 劉少奇召集中央政法領導小組的負責人開會時明確說： “法院獨立審判是對的， 是憲法規(guī)定了的， 黨委和政府不應該干涉他們判案子。 不要提政法機關絕對服從各級黨委領導。 它違法， 就不能服從?！?1962 年8 月， 毛澤東在北戴河重提階級斗爭的重要性， 強調(diào)要 “年年講， 月月講， 天天講”， 直至發(fā)動了大規(guī)模破壞法制的“文化大革命”。[18]參見前引[17]， 崔敏文， 第86-87 頁。

二、 文革期間群眾自發(fā)之民主實驗

1966 年5 月， 中共中央召開政治局擴大會議， 8 月又召開了八屆十一中全會， 這是全面發(fā)動“文化大革命” 的標志。 前者通過了 《中共中央通知》 （簡稱 “五·一六通知”）， 后者通過了 《中共中央關于無產(chǎn)階級文化革命的決定》 （簡稱“十六條”）， 并且對中央領導機構進行了改組。[19]參見 《百度百科》 中 “文化大革命” 的詞條， https://baike.baidu.com/item/%E6%96%87%E5%8C%96%E5%A4%A7%E9%9D%A9%E5%91%BD/117740?fr=aladdin， 2020 年1 月7 日訪問。中央領導認為， 黨和國家面臨資本主義復辟的危險， 只有采取斷然措施， 公開地、 全面地、 由下而上地發(fā)動廣大群眾， 才能揭露黨和國家生活中的陰暗面， 把被走資派篡奪的權力奪回來。 從這個意義上講， “文化大革命” 也是在探索中國的社會主義民主道路。

“文化大革命” 是從 “大批判” 開始的， 大批判的盛行是以 “大字報” 為載體的。 所謂 “大字報”， 就是用大字書寫的墻報， 誰都可以寫， 寫完之后張貼到公共場所的墻壁上。 這種群眾發(fā)表意見的方式， 在二十世紀五十年代就已經(jīng)存在， 只是未成風潮。 1966 年5 月25 日， 北京大學哲學系的教師聯(lián)合寫了一張矛頭直指學校領導的大字報， 被稱為“全國第一張馬列主義的大字報”。 6 月1日， 中央人民廣播電臺向全國廣播了該大字報全文。 隨后， 很多大中學校的師生都寫出了批判學校領導的大字報。[20]參見 《百度百科》 中 “炮打司令部——我的一張大字報” 的詞條， https://baike.baidu.com/item/炮打司令部——我的一張大字報， 2020 年3 月2 日訪問。以“大字報” 為主要載體的“大批判” 運動， 確實能形成對領導干部的民主監(jiān)督。“大字報” 的內(nèi)容可以大致分為兩類， 其一是揭露， 其二是批判。 前者可以滿足民眾的知情權， 后者可以滿足民眾的表達權， 有助于民眾對領導干部的監(jiān)督。 在那種社會環(huán)境下， 領導干部濫用職權和貪污腐敗的現(xiàn)象也確實少見。 不過， 大字報的撰寫和張貼都具有很大的隨意性， 很容易被人用來造謠中傷和惡意陷害， 也很容易被人斷章取義和上綱上線。 在“文化大革命” 中， “大字報” 的泛濫既制造了許多冤假錯案， 也加劇了社會的動亂。

1966 年6 月1 日， 《人民日報》 發(fā)表了題為“橫掃一切牛鬼蛇神” 的社論， 吹響了文化大革命的號角。 隨后， 北京一些大專院校和中學的學生“自發(fā)” 成立“紅衛(wèi)兵” 組織， 以“暴力革命” 的方式轟擊各單位的 “走資本主義道路當權派”。 全國各地的大中學生紛紛成立紅衛(wèi)兵組織， 工礦企業(yè)的職工也紛紛成立造反派組織。 這些自發(fā)成立的群眾組織很快就奪取了各自單位的領導權。 這種“奪權” 斗爭逐步升級， 甚至達到省市級政權機關。 1967 年1 月6 日， 上海市32 個“造反派” 組織聯(lián)合奪取了上海市的黨政大權， 刮起所謂的 “一月風暴”。 其后， 全國各省 （自治區(qū)、 直轄市） 的造反派組織也相繼效仿， 奪取政府大權， 成立“革命委員會”。[21]參見前引[19]。這似乎是一種民眾直接掌權的民主模式。 然而， 不同的紅衛(wèi)兵和造反派組織之間也會有權力爭奪， 甚至訴諸武力。 在“文攻武衛(wèi)” 的口號鼓勵下， 群眾組織之間的 “武斗” 不斷蔓延和升級， 甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)了 “大規(guī)模的武斗”和 “武裝對抗”。 于是， 在 “全國山河一片紅” 的 “大好形勢” 下， 許多政府機關都陷入癱瘓或半癱瘓的狀態(tài)， 社會陷入混亂無序的狀態(tài)， 大眾民主演化為國家的動亂。

面對造反派奪權導致的社會混亂， 中央決定派軍隊干部去穩(wěn)定局面。 1967 年1 月23 日， 中共中央、 國務院、 中央軍委、 中央文革聯(lián)合發(fā)出 《關于人民解放軍堅決支持左派群眾的決定》， 要求中國人民解放軍派干部到地方去 “積極支持廣大革命左派群眾的奪權斗爭”。 于是， 解放軍的 “支左干部” 也成為地方“革命委員會” 的成員。 這一應急措施成就了“三結合” 的民主參政模式， 即由革命群眾組織的負責人、 當?shù)伛v軍的負責人和黨政機關的革命的領導干部共同建立的權力機構。[22]參見 《百度百科》 中 “三結合” 的詞條， https://baike.baidu.com/item/%E4%B8%89%E7%BB%93%E5%90%88/3743523?fr=aladdin， 2020 年1 月7 日訪問。這種讓群眾代表直接進入領導集體的“三結合” 干部制度是特定歷史條件下群眾運動的產(chǎn)物， 但它畢竟是奪權斗爭的應急性副產(chǎn)品， 未能成為制度化的民主模式。

“文化大革命” 似乎是一種特殊形式的大眾民主， 似乎是國家民主社會化的一種嘗試， 因為人民群眾可以通過“大鳴、 大放、 大字報、 大辯論” 來實現(xiàn)其表達權、 參與權、 監(jiān)督權。 然而， 這種在“無法無天” 的形勢下推演的大眾民主是無序的， 給社會帶來的災難是巨大的。

1978 年12 月， 中國共產(chǎn)黨召開了具有里程碑意義的第十一屆三中全會。 根據(jù)會議《公報》， 這次會議對民主和法制問題進行了認真的討論。 會議認為， “由于在過去一個時期內(nèi)， 民主集中制沒有真正實行， 離開民主講集中， 民主太少， 當前這個時期特別需要強調(diào)民主， 強調(diào)民主和集中的辯證關系， 使黨的統(tǒng)一領導和各個生產(chǎn)組織的有效指揮建立在群眾路線的基礎上。” 會議強調(diào)， “為了保障人民民主， 必須加強法制。 必須使民主制度化、 法律化， 使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、 連續(xù)性和極大的權威， 做到有法可依， 有法必依， 執(zhí)法必嚴， 違法必究。”[23]參見前引[12]， 卓澤淵書， 第70 頁。十一屆三中全會把黨和國家的工作重心從階級斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設， 重新踏上了現(xiàn)代化發(fā)展之路。

1980 年3 月， 黨的第十一屆五中全會通過了《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》， 加強了黨內(nèi)集體領導和個人負責相結合的民主制度。 1981 年6 月， 黨的第十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》 指出： “1966 年5 月至1976 年10 月的‘文化大革命’， 使黨、 國家和人民遭到建國以來最嚴重的挫折和損失?！?“‘文化大革命’ 是一場由領導者錯誤發(fā)動， 被反革命集團利用， 給黨、 國家和各族人民帶來嚴重災難的內(nèi)亂?！?鄧小平指出： “我們根本否定‘文化大革命’，但應該說 ‘文化大革命’ 也有一 ‘功’， 它提供了反面教訓。 沒有 ‘文化大革命’ 的教訓， 就不可能制定十一屆三中全會以來的思想、 政治、 組織路線和一系列政策。”[24]參見前引[19]。

“文化大革命” 的教訓， 使中國人深切地認識到民主制度的重要性， 同時也看到大眾民主的危險。 人民是國家的主人， 應該當家作主。 但是， 如果人民都去當家作主， 國家就可能陷入混亂， 因此只能由少數(shù)人代表人民行使當家作主的權力。 “文化大革命” 的教訓還使我黨的領導集體認識到法律制度的重要性， 因此在十一屆三中全會上明確提出， “為了保障人民民主， 必須加強法制?！?鄧小平強調(diào)說： “必須使民主制度化、 法律化， 使這種制度和法律不因領導人的改變而改變， 不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！盵25]參見劉俊杰： 《當代中國權力制衡結構研究》， 中共中央黨校出版社2012 年版， 第165 頁。人民民主要通過法律制度來規(guī)范、 保障和實現(xiàn)， 這是鄧小平給中國人民留下的最重要的政治思想遺產(chǎn)之一， 也應該是我國社會主義民主制度發(fā)展完善的基本路線。 換言之， 民主必須以法治為基石，[26]參見何家弘： 《法治是民主的基石》， 載 《中國高校社會科學》 2018 年第6 期。正如蔡定劍先生所言， “民主如果是一輛可以帶領人民駛向幸福的列車， 那么它必須要在法治的軌道運行， 否則， 列車就要傾覆?！盵27]蔡定劍： 《感受美國總統(tǒng)選舉》， 載 《法學家茶座》 第8 輯， 山東人民出版社2005 年版， 第18 頁。

三、 改革開放探索民主建設之路徑

1978 年12 月召開的黨的十一屆三中全會開啟了我國 “改革開放” 的大門， 也開啟了民主與法制建設的新旅程。 1979 年， 第五屆全國人大第二次會議一舉通過了七部法律。[28]即 《刑法》 《刑事訴訟法》 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》 《人民法院組織法》 《人民檢察院組織法》 《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》。1982 年， 第五屆全國人大第五次會議通過了修訂的《中華人民共和國憲法》。 1997 年， 黨的十五大提出了“依法治國，建設社會主義法治國家” 的治國方略， 第一次明確用“法治” 代替了 “法制”。 2002 年， 十六大進一步提出了建設法治政府的要求， 使法治國家的目標更加具體化， 并且依據(jù)《憲法》 完成了國家領導人的權力交接。 2007 年， 十七大明確提出要加快建設社會主義法治國家。 2012 年， 十八大提出要全面推進依法治國。 2014 年， 十八屆四中全會做出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》， 明確提出全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系， 建設社會主義法治國家。[29]參見前引[12]， 卓澤淵書， 第68、 108、 116、 143、 156 頁。經(jīng)過四十多年的持續(xù)努力， 中國在法制建設方面取得了非常巨大的成就， 逐步從“無法可依” 發(fā)展到 “有法可依”。 與此同時， 中國在社會主義民主建設方面也做出了一些有益的探索。

（一） 民主選舉制度的改良

“文化大革命” 結束之后， 中國在總結經(jīng)驗教訓的基礎上推進民主選舉制度的改良， 首先在基層選舉方面取得一些突破性進展。 例如， 1979 年的新《選舉法》 第三十條規(guī)定： “全國和地方各級人民代表大會代表實行差額選舉， 代表候選人的人數(shù)應多于應選代表的名額。” 于是， 由人民直選的縣級人大代表選舉中就出現(xiàn)了“競選” 活動。

二十世紀八十年代， 我國領導人還討論過由人民直接選舉市級以上人大代表的問題。 鄧小平同志在1987 年就曾經(jīng)說過： “像我們這樣一個大國， 人口這么多， 地區(qū)之間又不平衡， 還有這么多民族， 高層搞直接選舉現(xiàn)在條件還不成熟， 首先是文化素質(zhì)不行?！盵30]《鄧小平文選》 （第三卷）， 人民出版社1993 年版， 第242 頁。彭真同志則認為， “縣級是基層，全國兩千多個縣， 代表由人民直接選舉、 撤換， 直接掌握在人民手里?！?在這個基礎上逐級選舉上級人大代表， “九億人民就把國家的命運掌握在自己手里”。[31]《彭真文選》， 人民出版社1991 年版， 第384-385 頁。雖然當時的結論是“高層直選” 不符合中國的國情， 但是這個問題已經(jīng)受到領導人的關注。

1998 年頒行的《村民委員會組織法》 開始實行村委會主任的 “海選”。 四川等地還在此基礎上試行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉。 2010 年修訂的《村民委員會組織法》 和2013 年由民政部印發(fā)的 《村民委員會選舉規(guī)程》 進一步明確了村委會選舉的程序和場地等要求。 截至2015 年12 月， 在開展村委會換屆選舉的8 個省 （自治區(qū)、 直轄市） 中， 98%以上村委會實行了直接選舉， 村民平均參選率95%以上。 不過， 這些“海選” 中也出現(xiàn)了“賄選” 和“宗族勢力干擾” 等問題。[32]參見前引⑩， 俞可平主編書， 第91-95 頁。

民主選舉應該具有競爭性， 否則就會徒有虛名。 選舉的競爭性首先體現(xiàn)為差額選舉。 雖然差額選舉未必都有競爭性， 但是沒有差額就一定沒有競爭。[33]國內(nèi)一些學者曾對這個問題進行專門的討論， 例如， 虞崇勝： 《差額選舉： 中國式民主的應然之路》， 載 《探索與爭鳴》2012 年第5 期； 邱家軍： 《競爭性選舉： 中國式選舉民主之路——兼與虞崇勝教授商榷》， 載《探索與爭鳴》 2013 年第2 期。推行“改革開放” 政策之后， 我國不僅在人大代表的選舉中使用“差選”， 而且在地方政府主要領導[34]按照1986 年修訂的 《地方組織法》 第八條的規(guī)定， 經(jīng)由縣級以上人民代表大會選舉產(chǎn)生的地方政府主要領導包括： 省長、副省長， 自治區(qū)主席、 副主席， 市長、 副市長， 州長、 副州長， 縣長、 副縣長， 區(qū)長、 副區(qū)長； 以及本級人民法院院長和人民檢察院檢察長。的選舉中也曾試用“差選”。

1979 年頒布并經(jīng)1982 年修訂的 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 規(guī)定：“差額選舉” 是選舉地方國家機關領導成員的重要原則。 1986 年， 全國有12 個省的人大常委會主任、 8 個省的省長、 15 個省的法院院長和11 個省的檢察長進行了差額選舉； 在縣鄉(xiāng)兩級， 正職領導人的差額選舉更為普遍。 大概由于差額選舉中出現(xiàn)了一些 “失控” 的狀況， 所以1986 年底修訂的《地方組織法》 把差額選舉原則改為 “兩可” 原則。[35]按照1986 年修訂的 《地方組織法》 第二十二條的規(guī)定， 人民政府正職領導人員、 人民法院院長、 人民檢察院檢察長的候選人數(shù)一般應多一人， 進行差額選舉； 如果提名的候選人只有一人， 也可以等額選舉。 人民政府副職領導人員的候選人數(shù)應比應選人數(shù)多一人至三人， 進行差額選舉。于是， 二十世紀九十年代初期地方政府首長的差額選舉大為減少， 但是也在某些省的選舉中出現(xiàn)了人大主席團提名主要的候選人落選的“事故”。 另外， 一些地方的市、 縣級政府領導人的選舉中也出現(xiàn)了上級組織部門確定的候選人落選的情況。[36]參見王紹光： 《中國·治道》， 中國人民大學出版社2014 年版， 第37-39 頁。其后， 地方政府首長的選舉一般都不再適用“差選”。

（二） 民主監(jiān)督制度的改良

民主不僅需要選舉， 還需要持續(xù)性約束被選舉者行為的制度。 外國的經(jīng)驗表明， 經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)未必都是好總統(tǒng)， 譬如美國前總統(tǒng)特朗普。 如果僅以選舉作為民主的基石， 缺乏有效的權力監(jiān)督， 一些經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的國家領導人也可能走向民主的反面。 如前所述， 我黨在建國初期就設計了多條民主監(jiān)督的渠道， 但是因為缺少具體有效的制度保障， 這些監(jiān)督渠道經(jīng)常出現(xiàn)不通暢的狀況， 民主監(jiān)督也就變得徒有虛名。

要通過民主監(jiān)督切實保障人民當家作主， 首先就要讓公民真正享有知情權。 國家大事由政府決定， 相關信息由政府掌控， 因此與人民的知情權相對應的就是政府的信息公開義務。 換言之， 要尊重并保障公民的知情權， 政府就必須推行政務公開和政治透明。 自“改革開放” 以來， 我國政府就在努力推進政務公開， 提升政治透明的水平。 正如有學者所指出的， “讓權力在陽光下運行， 是中國政治發(fā)展的一個重要目標。 政務公開， 是中國治理改革的一項重要內(nèi)容。 政治透明是政務公開的高級狀態(tài)， 它既是民主治理的一個前提條件， 也是民主治理進步的重要成果。”[37]參見前引⑩， 俞可平主編書， 第152 頁。1997 年， 黨的十五大提出了依法治國方略， 明確要求把公平、 公正、 公開的原則貫徹到政治生活的各個方面。 2005年， 中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了 《關于進一步推進政務公開的意見》， 規(guī)劃了政務公開制度的原則框架。 2007 年， 國務院常務會議審議通過了 《政府信息公開條例》 （以下簡稱 《條例》）， 并于2008 年開始實施。 2016 年， 中辦和國辦又聯(lián)合發(fā)布 《關于全面推進政務公開工作的意見》， 把公開透明定位為法治政府的基本特征。 與此同時， 我黨也在推進黨務公開。 2017 年11 月30 日， 中共中央政治局審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》。[38]參見前引⑩， 俞可平主編書， 第154-155 頁。

在過去三十年， 我國政府在政務公開方面取得了明顯的進步， 但是仍存在不少問題。 一方面，上述《條例》 和《意見》 中關于信息公開的規(guī)定多為原則性和宣告性的， 缺乏具體明確的要求和配套的法律制度， 因此在實施中缺乏力度與實效。 雖然《政府信息公開條例》 規(guī)定， 政務信息公開是政府的責任， 而且 “以公開為原則， 不公開為例外”， 以便使公民的知情權得到制度性保障， 但是實施效果并不理想。 該《條例》 頒布之后， 國務院辦公廳曾多次發(fā)文， 敦促各級各地各類行政機關做好實施工作， 提高信息公開水平， 但是 “一些地方和部門仍然存在政府信息公開不主動、 不及時， 甚至面對公眾關切不回應、 不發(fā)聲， 致使政府互聯(lián)網(wǎng)服務響應能力嚴重滯后”， 《條例》 在很多方面“不管用、 不好用”。[39]參見朱景文主編： 《中國法律發(fā)展報告2014： 建設法治政府》， 中國人民大學出版社2015 年版， 第428-429 頁。究其原因， 有些領導干部習慣于“黑箱操作” 式?jīng)Q策方法， 把決策過程神秘化， 只把決策結果公布于眾； 還有些領導干部認為政務公開的結果很難轉(zhuǎn)化為他們的政治資本， 有時還會帶來政治風險， 因而缺乏信息公開的積極性。 因此， 我國必須進一步完善相關的法律制度， 繼續(xù)推進民主監(jiān)督制度的改良。

結語

發(fā)展民主是中華民族偉大復興的必由之路， 是中國共產(chǎn)黨對中華民族所承擔的歷史責任。 民主發(fā)展的水平， 與社會經(jīng)濟文化發(fā)展的程度密切相關， 民主政治建設既不能滯后于社會經(jīng)濟文化的發(fā)展， 也不能脫離現(xiàn)實的社會經(jīng)濟文化條件。 因此， 中國的民主發(fā)展必須基于中國的歷史與現(xiàn)實。

在當今世界， 以美國為代表的西方民主制度屬于“權力本位” 的民主模式。 誠然， 個人的權利和自由在西方價值觀中占有重要地位， 但是其民主制度的基本設計就是要用權力制約權力。 因此，國家權力要分為立法權、 司法權和行政權， 而且三者要互相制約達致平衡； 國家權力要由不同的政黨通過人民普選來輪流執(zhí)掌， 反對黨就可以扮演制約執(zhí)政黨的主要力量。 在當下中國， 共產(chǎn)黨的領導是政治制度的基本要素， 而且國家的穩(wěn)定發(fā)展和國際斗爭的復雜形勢都要求政府權力集中， 因此中國不能采用美國那種三權分立和政黨輪替的民主模式。 在這個前提下， 我國可以通過加強公民權利保障， 通過用權利制約權力的方式來實現(xiàn)人民當家作主。 這可以稱為“權利本位” 的民主模式。[40]參見何家弘： 《探索中國的民主之路》， 載 《中國政法大學學報》 2019 年第2 期。

2012 年11 月， 黨的十八大報告明確提出了 “富強、 民主、 文明、 和諧、 自由、 平等、 公正、法治、 愛國、 敬業(yè)、 誠信、 友善” 的社會主義核心價值觀， 其中“民主” 位居第二。 2014 年9 月5日， 習近平總書記在“慶祝全國人民代表大會成立60 周年大會” 上講道： “評價一個國家政治制度是不是民主的、 有效的， 主要看國家領導層能否依法有序更替， 全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、 管理經(jīng)濟和文化事業(yè)， 人民群眾能否暢通表達利益要求， 社會各方面能否有效參與國家政治生活， 國家決策能否實現(xiàn)科學化、 民主化， 各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系， 執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務的領導， 權力運用能否得到有效制約和監(jiān)督?！盵41]《習近平談治國理政》 （第二卷）， 外文出版社2017 年版， 第287 頁。

2017 年10 月， 黨的十九大強調(diào)要“不忘初心， 牢記使命”。 習近平總書記在報告中指出： “中國共產(chǎn)黨人的初心和使命， 就是為中國人民謀幸福， 為中華民族謀復興。 這個初心和使命是激勵中國共產(chǎn)黨人不斷前進的根本動力?！盵42]習近平： 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》， 人民出版社2017 年版， 第1 頁。習近平總書記還說： “要改進黨的領導方式和執(zhí)政方式， 保證黨領導人民有效治理國家； 擴大人民有序政治參與， 保證人民依法實行民主選舉、 民主協(xié)商、 民主決策、 民主管理、 民主監(jiān)督； 維護國家法制統(tǒng)一、 尊嚴、 權威， 加強人權法治保障， 保證人民依法享有廣泛權利和自由?！盵43]參見前引[42]， 習近平報告， 第37 頁。

歷史的經(jīng)驗表明， 法治是社會主義民主建設的保障。 2018 年12 月18 日， 習近平總書記在總結改革開放四十年積累的寶貴經(jīng)驗時就明確說道： “要健全民主制度、 拓寬民主渠道、 豐富民主形式、完善法治保障， 確保人民依法享有廣泛充分、 真實具體、 有效管用的民主權利?！盵44]參見韓振峰： 《改革開放40 年的幾點寶貴經(jīng)驗》， 載 《經(jīng)濟日報》 2018 年9 月20 日第13 版。眾所周知， 中國共產(chǎn)黨是依靠人民才逐漸成長壯大并最終奪取國家政權的。 因此， 不忘“初心”， 就是要不忘人民，就是要牢記 “民為官主” 的道理， 就要 “健全人民當家作主制度體系， 發(fā)展社會主義民主政治”。2019 年11 月2 日， 習近平總書記在上海考察時說道， 中國的民主 “是一種全過程的民主”。[45]參見吳凱： 《奮力創(chuàng)造新時代新奇跡——習近平總書記在上?？疾鞎r的重要講話引發(fā)干部群眾熱烈反響》， 載 《經(jīng)濟日報》2019 年11 月5 日第2 版。根據(jù)筆者的理解， 中國的民主就是要在權力行使的全過程加強公民權利保障， 通過用權利約束權力的方式來實現(xiàn)人民當家作主。 具體來說， 這主要包括三個方面： 第一是不斷拓展人民的知情權； 第二是切實提升人民的表達權； 第三是真正落實人民的選舉權。[46]參見何家弘： 《論我國人大代表選舉制度的完善》， 載 《政治與法律》 2020 年第9 期?？傊?中國的社會主義民主建設應該是循序漸進的， 而且必須以法治為保障。