李曉冬，馬元駒

（1．首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)會計學(xué)院，北京100070；2．蘭州財經(jīng)大學(xué) 現(xiàn)代財務(wù)與會計研究中心，蘭州730020）

引 言

精準(zhǔn)扶貧是中國治理貧困的重要手段，是應(yīng)對涓滴效應(yīng)失靈弱化的理論創(chuàng)新與偉大實踐，是減貧治理領(lǐng)域歷史、理論與實踐邏輯的統(tǒng)一［1］，充分體現(xiàn)了問題與目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一、可操作性與戰(zhàn)略性相結(jié)合的方法論。經(jīng)過八年接續(xù)奮戰(zhàn)，中國終于取得了精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)的偉大勝利，解決了歷史上幾千年來從未解決的絕對貧困，這是前無古人的偉大壯舉，標(biāo)志著中國進入貧困治理新階段，同時也為全球貧困治理貢獻了中國智慧與中國方案。精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)的勝利離不開國家監(jiān)控系統(tǒng)對精準(zhǔn)扶貧貫徹落實情況進行的科學(xué)、客觀的監(jiān)督、鑒證與評價，尤其是各級審計機關(guān)持續(xù)開展的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計，對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)起了至關(guān)重要的監(jiān)督保障作用。

國家審計是國家治理的基石，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化中一項不可或缺的“制度性基礎(chǔ)設(shè)施”［2］和重要的政治制度安排，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，具有監(jiān)督和保障等功能，能夠促進國家各項重大政策有效落實，確保政府公共受托責(zé)任全面履行。精準(zhǔn)扶貧是中國決勝全面建成小康社會的一項重要治貧政策，但現(xiàn)實中因信息不對稱、既得利益偏好、有限理性和不可預(yù)測事件等的存在［3］，可能導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的良好初衷在貫徹執(zhí)行中因曲解、濫用等而無法達(dá)到既定政策目標(biāo)。另外，由于公共受托責(zé)任的層層委托—代理，精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行過程往往表現(xiàn)為“自上而下的層層傳遞”。在這一過程中，政策執(zhí)行者與制定者、政策受益目標(biāo)群體的利益可能并非完全一致，受限于信息不對稱、激勵不相容和環(huán)境不確定性的客觀存在，代理人的“道德風(fēng)險”和逆向選擇不可避免［4］，因此精準(zhǔn)扶貧的貫徹執(zhí)行需要國家審計這種獨立的制衡機制加以監(jiān)督和約束。政策落實跟蹤審計是國家審計的重要業(yè)務(wù)類型，本質(zhì)上是一種績效審計［5］，是國家審計發(fā)揮監(jiān)督功能重要而有效的方式［6］。精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計具有從政策制定、執(zhí)行到終結(jié)的事前預(yù)防、事中糾偏與事后評價問責(zé)的監(jiān)督治理效應(yīng)［7］113，能夠充分發(fā)揮在扶貧治理中的預(yù)防、揭示、抵御、鑒證、評價、監(jiān)測與問責(zé)功能［8］。它是審計機關(guān)代表國家對分配和使用精準(zhǔn)扶貧資金和資源、履行公共受托精準(zhǔn)扶貧責(zé)任、執(zhí)行國家精準(zhǔn)扶貧政策的部門、單位和個人依法實施的審計監(jiān)督，具有法定授權(quán)性、權(quán)威性、強制性、獨立性和嚴(yán)肅性。不同于社會審計，被審計單位對審計主體沒有選擇權(quán)，也就是說，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計不存在客戶流失和成本上升問題，具有強制性。審計機關(guān)雖隸屬于政府行政部門內(nèi)部，但與其他部門間并無直接業(yè)務(wù)往來，獨立性較強，能夠?qū)珳?zhǔn)扶貧的貫徹落實情況進行獨立的監(jiān)督與評價，在治理扶貧領(lǐng)域亂象有著其他經(jīng)濟監(jiān)督形式無法比擬的天然優(yōu)勢，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的這些特質(zhì)決定了其必然居于國家貧困治理的核心層面［9］43。此外，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計作為監(jiān)督貧困政策有效執(zhí)行的一種重要制度安排，負(fù)有對貧困治理決策和執(zhí)行系統(tǒng)監(jiān)督和約束的職責(zé)，因此精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計能夠有效發(fā)揮監(jiān)督與保障精準(zhǔn)扶貧嚴(yán)格按照政策制定者初衷貫徹落實的監(jiān)督效應(yīng)，克服扶貧政策執(zhí)行中的“有用無效”悖論。

綜上所述，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計是監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧有效執(zhí)行的政策糾偏和反饋機制，對更好發(fā)揮國家審計監(jiān)督職能、提高精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行的有效性尤為關(guān)鍵?；谏鲜霰尘?，本文系統(tǒng)回顧了精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的研究現(xiàn)狀并對其研究進展進行評述，在此基礎(chǔ)上，對后精準(zhǔn)扶貧時代開展扶貧政策落實跟蹤審計的研究進路作出展望。通過科學(xué)梳理精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計研究的得與失，對于全面、準(zhǔn)確把握該領(lǐng)域研究脈絡(luò)，提高研究效率具有一定的現(xiàn)實指導(dǎo)意義，能夠為新時代持續(xù)推進扶貧政策落實跟蹤審計的理論研究與實踐探索提供有益參考，同時也能為后精準(zhǔn)扶貧時代加強脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策落實跟蹤審計提供理論基礎(chǔ)、經(jīng)驗借鑒與實踐啟示。

一、制度背景

精準(zhǔn)扶貧是中國為切實解決絕對貧困、實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)而制定的一項重大公共政策，為確保其在實際執(zhí)行中不變形、不走樣，必須對其貫徹落實情況展開跟蹤審計，為此審計署印發(fā)了系列有關(guān)文件。2015年9月，審計署印發(fā)《關(guān)于進一步加大審計力度促進穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》，明確指出要加大對扶貧領(lǐng)域投入力度的跟蹤審計，努力實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧審計全覆蓋。2016年3月，“十三五”規(guī)劃綱要明確指出要建立精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計機制。2016年5月，審計署印發(fā)《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)的意見》，指出當(dāng)前及今后一個時期，要把持續(xù)組織對精準(zhǔn)扶貧政策措施落實情況跟蹤審計作為重點抓好的八個方面工作之一。同年5月，審計署辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強扶貧審計，促進精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實的意見》指出，各級審計機關(guān)要將監(jiān)督檢查精準(zhǔn)扶貧政策落實情況作為國家重大政策措施落實跟蹤審計的重點內(nèi)容。2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)，要加強對國家重大政策落實情況跟蹤審計力度，加大對重點民生項目和資金的審計力度。至此，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的頂層設(shè)計與政策體系基本成型，加強精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計是國家審計服務(wù)貧困治理的重要途徑。

二、文獻回顧

（一）精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論研究

理論先于實踐又高于實踐［13］，正確的理論是行動的先導(dǎo)［14］，因此精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計理論對審計實踐具有指導(dǎo)意義，為此有學(xué)者就這一問題進行了有益探索。如顏盛男等（2019）［15］首次構(gòu)建了一個由精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的內(nèi)涵、作用、主體、目標(biāo)、內(nèi)容及扶貧問責(zé)體系組成的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計理論框架，為精準(zhǔn)扶貧審計實踐提供了理論指導(dǎo)。精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計具有預(yù)防、揭示、抵御、鑒證、評價與問責(zé)功能，能夠發(fā)揮對精準(zhǔn)扶貧從政策制定、執(zhí)行到終結(jié)的事前預(yù)防、事中糾偏與事后評價問責(zé)的扶貧監(jiān)督治理效應(yīng)，且委托代理理論和公共受托責(zé)任理論是其產(chǎn)生的核心和歸宿，而新公共管理理論則是其產(chǎn)生的直接動因。盡管從理論上看，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計能夠?qū)Ψ鲐氄咧贫?、?zhí)行到終結(jié)的全流程發(fā)揮監(jiān)督作用，但實踐中卻未能做到對“跟蹤審計”的完全覆蓋，為此李曉冬（2020）［7］113基于公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建了一個覆蓋精準(zhǔn)扶貧政策制定、執(zhí)行到終結(jié)全流程的三維邏輯框架，有利于實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計全覆蓋。同時在各個維度中應(yīng)充分利用3S技術(shù)（GIS、RS與GPS的統(tǒng)稱）來支撐審計全覆蓋對精準(zhǔn)扶貧海量、直觀、復(fù)雜和動態(tài)可視化數(shù)據(jù)的原生需要［16］。而劉國城等（2019）［17］從運行、保障和評價機制三個層面構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計機制，為推進扶貧政策落實跟蹤審計全覆蓋提供了理論借鑒與實踐啟示。此外，自精準(zhǔn)扶貧實施以來，審計發(fā)現(xiàn)的問題一直屢審屢犯，關(guān)鍵原因是缺乏依法、嚴(yán)肅且有力的審計問責(zé)機制，嚴(yán)重影響了扶貧審計效果，致使審計問責(zé)淪為一種軟約束。未來應(yīng)通過加強異體監(jiān)督、健全問責(zé)相關(guān)法律和切實將問責(zé)結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核等來完善精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計問責(zé)機制［18］。綜上，已有文獻為豐富和拓展精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論研究奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系研究

科學(xué)、全面、合理的評價標(biāo)準(zhǔn)是提高精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價全面性、科學(xué)性和有效性的前提，但較少有文獻就其評價標(biāo)準(zhǔn)這一關(guān)鍵問題展開研究，因此加強精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系構(gòu)建研究對科學(xué)合理評價精準(zhǔn)扶貧的貫徹落實情況、提升審計價值［19］至關(guān)重要，部分學(xué)者也就此問題進行了有益探索。劉國城等（2019）從政策精準(zhǔn)性、資金安全性和項目績效性三個層面構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價機制及指標(biāo)，為精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價提供了實踐啟示。王帆等（2019）［20］以精準(zhǔn)扶貧政策為例，從資金使用、項目建設(shè)運營、政策落實、扶貧體制機制運行和重大違法違紀(jì)情況五方面構(gòu)建審計評價指標(biāo)體系及與之對應(yīng)的審計績效評價指標(biāo)，較好實現(xiàn)了對審計項目與審計機關(guān)審計行為績效評價的融合，為精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價提供了一種思路。

另一種構(gòu)建政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)的思路由王姝（2012）［21］提出，她認(rèn)為政策審計應(yīng)遵循“形式” “事實”和“價值”三維標(biāo)準(zhǔn)，此后相繼有學(xué)者將其引入政策落實跟蹤審計領(lǐng)域。淄博市審計局課題組（2016）［22］依據(jù)“形式” “事實”和“價值”對“農(nóng)村飲水安全”政策的貫徹落實情況展開跟蹤審計，形成了可推廣、可借鑒的政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)。魏明和席小歡（2017）［23］以“三維”標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，借鑒平衡計分卡（BSC）理論構(gòu)建了政策落實跟蹤審計的“五維”評價標(biāo)準(zhǔn)。上述“三維”或“五維”標(biāo)準(zhǔn)豐富了政策落實跟蹤審計的評價標(biāo)準(zhǔn)，是開展政策落實跟蹤審計的重要參考，具有一定的指導(dǎo)意義，但這些研究存在一個嚴(yán)重問題，即并未對“形式” “事實”和“價值”的來源、理論基礎(chǔ)和具體內(nèi)涵進行追根溯源，脫離了“形式” “事實”和“價值”的本來含義，難以科學(xué)、有效地評價政策實施效果。為此，李曉冬（2020）［9］43借鑒法學(xué)和公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)理論，首先分析了將公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)引入政策落實跟蹤審計領(lǐng)域的可行性，在一定程度上彌補了現(xiàn)有文獻理論基礎(chǔ)的缺失。在此基礎(chǔ)上修正、調(diào)整與補充已有研究，構(gòu)建了政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)的三維邏輯框架，即形式維度：公共政策的形式合法性；事實維度：公共政策的結(jié)果有效性；價值維度：公共政策的價值合理性。最后對三維視角下精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵及維度進行分析與界定，同時構(gòu)建了各維度的具體評價指標(biāo)，為精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價及其全覆蓋提供了一定的參考借鑒。

（三）精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境與解決對策研究

精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計在扶貧政策落實、資金使用和項目實施中發(fā)揮了積極的監(jiān)督作用，但也存在扶貧資金審計多、政策審計少，資金合規(guī)性審計多、績效評價審計少，單個項目審計多、統(tǒng)籌安排項目審計少，“高大上”項目審計多、“接地氣”項目審計少等問題，亟需在精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計實踐中加以調(diào)整與優(yōu)化。為此，常凌杰等（2018）［24］基于國家審計的預(yù)防、揭示和抵御功能構(gòu)建了政策落實跟蹤審計的三維分析框架，然后以此為指導(dǎo)對山東省精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計實踐中的經(jīng)驗與問題進行總結(jié)和分析，并提出了相應(yīng)的改進建議。苗連琦等（2019）［25］以J省T縣為例，發(fā)現(xiàn)該縣精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計存在重項目和資金評價、輕政策評價，重項目和資金的經(jīng)濟效益評價、輕社會和生態(tài)效益評價，重重大項目評價、輕中小項目評價等問題，并提出了完善精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的建議。劇杰等（2019）［26］利用Python技術(shù)對2016—2018年政策落實跟蹤審計結(jié)果公告分析后認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的廣度有所擴展但仍比較傳統(tǒng)，審計深度有限，審計整改與披露質(zhì)量有待提升，并提出要強化審計對扶貧政策和項目規(guī)劃科學(xué)性與合理性的事前評價，選聘外部專家參與審計以下潛審計深度，豐富審計結(jié)果公告及整改信息披露內(nèi)容以提高審計公告信息含量。李曉冬等（2020）［27］基于扶貧審計結(jié)果公告文本分析，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的事前審核機制缺失、事中糾正機制不力和事后問責(zé)機制不健全，并從審計功能全覆蓋視角提出了優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的路徑。

（四）精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實證檢驗研究

受限于扶貧數(shù)據(jù)的可得性，利用大樣本檔案式方法對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計效果進行實證檢驗方面的研究成果極為匱乏。呂勁松等（2019）［28］基于手工整理的西南四省及直轄市國定貧困縣的扶貧審計數(shù)據(jù)，首次對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實施效果作了檢驗。研究發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計能夠顯著改善扶貧效果，進一步分析認(rèn)為，這種積極影響更可能是因為審計署加強了扶貧政策跟蹤審計力度。該研究對更好開展精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計具有重要啟示，即目前精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計以“事后”審計居多、“事前”審計和“事中”審計偏少，國家審計的預(yù)防性和揭示性功能發(fā)揮不足，全覆蓋“跟蹤審計”有待加強。為此，應(yīng)在精準(zhǔn)扶貧的政策制定階段就提前介入，并加強對扶貧政策落實的過程監(jiān)督，充分發(fā)揮國家審計在扶貧領(lǐng)域的預(yù)防和揭示功能，盡可能減少政策落實跟蹤審計的“滯后性” 。

（五）精準(zhǔn)扶貧資金績效審計研究

資金使用是扶貧開發(fā)中最重要的問題［29］，扶貧資金審計屬于績效審計的范疇［30］?，F(xiàn)階段中國扶貧資金審計更多的還是以真實性、合法性和合規(guī)性為主的財務(wù)收支審計，完全意義上的以經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性為主的扶貧資金績效審計雖有涉及但不深入，尚未成為扶貧資金審計的重點［31］，審計機關(guān)在確定審計目標(biāo)時對扶貧資金績效關(guān)注不足。實踐中由于扶貧資金種類繁多、撥付鏈條較長、中間環(huán)節(jié)過多和手續(xù)較為復(fù)雜而造成扶貧資金績效審計的力度和深度不夠，難以做到對資金來源、用途和管理部門審計的全覆蓋。當(dāng)前社會審計并未納入扶貧資金績效審計的主體范疇，審計監(jiān)督合力沒有得到充分發(fā)揮。審計結(jié)果公告披露的扶貧資金績效審計的內(nèi)容偏少，社會影響力相對較弱［32］，以上皆是中國精準(zhǔn)扶貧資金績效審計普遍存在的問題。為此有學(xué)者提出應(yīng)建立以政策為重點、資金為主線、效益為目標(biāo)的扶貧資金績效審計工作方法，加強和改進扶貧資金績效審計。在確立審計目標(biāo)時應(yīng)更多關(guān)注資金績效，并建立科學(xué)的扶貧資金績效審計評價體系。在此基礎(chǔ)上探索扶貧資金全過程績效審計，堅持事前、事中和事后審計兼顧，資金、政策和項目審計并重，經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益統(tǒng)籌審計，以實現(xiàn)審計重點、內(nèi)容和評價指標(biāo)全覆蓋，進一步拓展扶貧資金績效審計廣度，深化績效審計力度。同時應(yīng)整合審計資源，增強扶貧資金績效審計監(jiān)督合力。完善審計結(jié)果公告，提高資金績效審計披露比重，加大審計公告公開力度，提高審計公告及時性，以強化社會監(jiān)督，擴大審計公告的社會影響力。

三、文獻評述

隨著中國扶貧力度不斷加大，越來越多的學(xué)者開始從國家審計視角對精準(zhǔn)扶貧的貫徹執(zhí)行情況展開研究并取得了豐碩的研究成果。但縱觀已有精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的研究脈絡(luò)，許多問題還未取得廣泛共識，研究視角也較為分散，并未形成系統(tǒng)完整的邏輯體系。本文認(rèn)為尚有以下不足之處：

培養(yǎng)藏族小學(xué)生的閱讀能力，對促進藏族小學(xué)生全面發(fā)展具有重要意義。閱讀作為小學(xué)語文的重要組成部分，是學(xué)生語文學(xué)習(xí)的重點。所以在小學(xué)語文教學(xué)過程中，教師應(yīng)注重對學(xué)生閱讀能力培養(yǎng)，應(yīng)根據(jù)小學(xué)生的實際情況以及語文教學(xué)內(nèi)容，為學(xué)生創(chuàng)造科學(xué)、合理的教學(xué)情境，讓學(xué)生在閱讀中感受閱讀的樂趣，使得藏族小學(xué)生掌握更多的閱讀技巧，提高其自主閱讀能力，加強藏族小學(xué)生的閱讀效果，從而促進藏族小學(xué)生的不斷發(fā)展。

（一）精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論研究較為欠缺

已有精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論研究不夠深入，未能形成精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的含義、目標(biāo)、內(nèi)容、方法、評價標(biāo)準(zhǔn)、信息披露和審計結(jié)果公告等前后一貫、系統(tǒng)完整的邏輯體系，難以有效發(fā)揮理論之于實踐的指導(dǎo)作用。同時現(xiàn)有文獻大多是從精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的某一點切入，研究對象多是對某些具體問題的分解，鮮有學(xué)者將精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的相關(guān)細(xì)節(jié)納入一個整體理論框架中進行統(tǒng)籌研究，研究方向較為分散，這說明精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論研究還是缺乏一個系統(tǒng)的理論框架與必要的理論依據(jù)。

（二）研究方法單一，理論基礎(chǔ)較為薄弱

精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計以實務(wù)研究居多，理論研究偏少；定性研究較多，定量研究較少；案例研究居多，大樣本檔案式研究偏少；同時缺乏經(jīng)濟理論、管理理論、公共政策績效評估理論和大數(shù)據(jù)理論等對扶貧績效審計的指導(dǎo)，難以準(zhǔn)確、客觀地反映精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的實施效果。

（三）精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的評價標(biāo)準(zhǔn)研究不足

精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計重事后結(jié)果評價，輕事前和事中績效監(jiān)控；重扶貧資金財務(wù)收支的真實性、合法性和合規(guī)性審計，輕資金績效審計；重資金和項目績效，輕制度和政策績效；重資金和項目的經(jīng)濟效益評價指標(biāo)，輕社會和生態(tài)效益評價指標(biāo)，未能實現(xiàn)審計評價全覆蓋，一個關(guān)鍵原因是對政策落實跟蹤審計的評價標(biāo)準(zhǔn)研究不足?？茖W(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)能為績效審計提供可操作的依據(jù)，有利于促進績效審計自身的發(fā)展和政府績效審計的開展［33］，是有效發(fā)揮績效審計作用的關(guān)鍵。但精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計評價機制還處于探索階段，尚未建立統(tǒng)一的政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系，已有研究也未能形成較為統(tǒng)一的認(rèn)識，一定程度上制約了精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的開展。

（四）未能做到扶貧資金內(nèi)容審計全覆蓋

現(xiàn)有扶貧資金審計還是主要局限于傳統(tǒng)扶貧資金審計領(lǐng)域，而對扶貧資金績效審計雖有涉及但深度和力度不大，評價維度較為單一，關(guān)注點仍主要集中在與經(jīng)濟效益直接有關(guān)的事項上，對生態(tài)和社會效益等不易量化方面的審計評價較為匱乏，未能做到扶貧資金內(nèi)容審計全覆蓋，難以充分發(fā)揮新時代背景下扶貧資金在貧困治理中的血液和紐帶作用。

（五）缺乏精準(zhǔn)扶貧制度審計

受限于審計慣性，審計人員習(xí)慣通過審查被審計單位的扶貧資金等貨幣指標(biāo)來監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧的實施效果，雖然經(jīng)濟指標(biāo)易操作且客觀性較高，但單純審查貨幣資金這一量化指標(biāo)勢必會造成資金表象這一數(shù)字符號被過度放大，而容易忽視對精準(zhǔn)扶貧貫徹執(zhí)行中存在的深層次體制性障礙、政策性漏洞和制度性缺陷的審查，難以有效發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計政策糾偏與反饋的建設(shè)性作用。

（六）精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告制度有待完善

精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告的信息含量較低，無法充分滿足社會公眾和輿論媒體等利益相關(guān)者的知情權(quán)，無法有效發(fā)揮群眾和輿論監(jiān)督的合力。同時當(dāng)前審計公告披露的整改措施僅限于審計發(fā)現(xiàn)的問題本身，大多就事論事，較少能從根源上深入揭示并公告問題背后的體制、機制性成因?，F(xiàn)有文獻亦缺乏對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計整改過程跟蹤與評價的相關(guān)研究，缺乏對扶貧政策落實整體成效和脫貧攻堅審計整改機制建立情況的全方位績效評價，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計陷入一種“年年審計年年犯”的低質(zhì)低效的循環(huán)怪圈。

（七）村居審計監(jiān)督缺位，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計未能覆蓋村鎮(zhèn)一級

長期以來村居監(jiān)督機制面臨三方面困境，在一定程度上影響了精準(zhǔn)扶貧的落實效果。第一，開展村居審計缺乏明確、充分的法律依據(jù)?！秾徲嫹ā芳捌鋵嵤l例并未對村居審計進行明確規(guī)定與授權(quán)，導(dǎo)致其長期處于無法可依的狀態(tài)。此外，中國實行五級政府四級審計機關(guān)的建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不設(shè)審計機關(guān)，而村居又是落實扶貧政策最基礎(chǔ)、最容易出問題的環(huán)節(jié)，很明顯這與繁重的扶貧政策落實跟蹤審計任務(wù)極不相稱，不僅增加了縣級審計機關(guān)的工作強度，也不利于實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計對村鎮(zhèn)一級的全覆蓋。第二，村居內(nèi)外部監(jiān)督機制缺乏協(xié)同性。從當(dāng)前來看，雖然開展村居監(jiān)督的主體較為健全，包括村務(wù)監(jiān)督委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的財政經(jīng)管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢、監(jiān)察聯(lián)合審查組，縣審計機關(guān)派出機構(gòu)及政府購買服務(wù)的社會審計機構(gòu)，但由于各主體監(jiān)督目的和重點不同，審計程序和文書表達(dá)也不規(guī)范統(tǒng)一，致使各監(jiān)督主體間難以有效協(xié)調(diào)，審計結(jié)果應(yīng)用差別較大，不僅極大浪費審計資源，而且嚴(yán)重影響了村居審計的效率和效果。第三，村居政治生態(tài)表現(xiàn)為以村支書或村主任為核心的“一支獨大”或以二者為中心的勢力范圍間的“兩權(quán)對抗”，但無論是哪種類型的村居政治生態(tài)，其實質(zhì)都是個人專權(quán)獨裁與村居負(fù)責(zé)人權(quán)力異化，必然導(dǎo)致村居委托—代理關(guān)系虛化、公共受托扶貧責(zé)任旁落和鄉(xiāng)村法治屈從人治，致使精準(zhǔn)扶貧貫徹落實“最后一公里”存在“精英俘獲”和“援助困境” ，扶貧領(lǐng)域“小官巨腐”等腐敗現(xiàn)象突出。村居監(jiān)督機制失衡，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計未能覆蓋村鎮(zhèn)一級，基層扶貧審計監(jiān)督滯后、缺位以及監(jiān)督力度、效度遞減是造成上述問題的重要原因。

總之，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的已有研究成果，為后精準(zhǔn)扶貧時代開展扶貧政策落實跟蹤審計提供了理論支撐和參考借鑒，也為深入研究脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策落實跟蹤審計及其全覆蓋奠定了較為堅實的理論基礎(chǔ)。

四、研究展望：后精準(zhǔn)扶貧時代扶貧政策落實跟蹤審計的研究進路

貧困成因的多源性和貧困發(fā)展的動態(tài)性決定了貧困治理具有復(fù)雜性和長期性［34］133－139。精準(zhǔn)扶貧針對的是絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在，要把相對貧困納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下進行統(tǒng)籌安排［35］。實施鄉(xiāng)村振興是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、實現(xiàn)全體人民共同富裕和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的必然選擇，全面消除農(nóng)村貧困是實施鄉(xiāng)村振興首要解決的問題［36］，絕對貧困的消除并不意味著貧困的消失，中國扶貧必須銜接鄉(xiāng)村振興［37］195－208。按照規(guī)劃，2020年后中國的貧困治理將從整體上被納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計劃中［38］?？梢灶A(yù)見，后精準(zhǔn)扶貧時代在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略架構(gòu)下，中國將圍繞相對貧困治理就新的扶貧目標(biāo)任務(wù)、貧困標(biāo)準(zhǔn)、扶貧資金和保障機制等形成一攬子的扶貧治理新體系。政策落實跟蹤審計作為國家審計發(fā)揮國家治理功能重要而有效的方式，必將在后精準(zhǔn)扶貧時代推進解決相對貧困問題中繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督治理效應(yīng)。因此后精準(zhǔn)扶貧時代扶貧政策落實跟蹤審計應(yīng)以提升貧困治理監(jiān)督體系和監(jiān)督能力現(xiàn)代化為主攻方向，重點從以下七方面入手以實現(xiàn)扶貧政策落實跟蹤審計質(zhì)量和效能的全面躍升。

（一）深化扶貧政策落實跟蹤審計基礎(chǔ)理論研究，為發(fā)揮審計監(jiān)督效應(yīng)提供理論指導(dǎo)

政策落實跟蹤審計是國家審計的新形式，而扶貧政策落實跟蹤審計更是處于摸索階段，目前尚未建立起較為成熟的理論邏輯框架體系用以指導(dǎo)扶貧審計實踐，難以發(fā)揮理論的先導(dǎo)作用。著名成本控制學(xué)家R．威爾遜（1987）［39］認(rèn)為，理論是由一組系統(tǒng)的、相互關(guān)聯(lián)的概念和定義構(gòu)成，并由此衍生出各種命題，進而形成理論的框架和邊界，目的是用來預(yù)測、解釋、描述和控制現(xiàn)象。R．威爾遜的理論框架表明，理論的核心是關(guān)鍵概念及其本質(zhì)，目的是解釋事物的因果關(guān)系，預(yù)測事物的發(fā)展趨勢以及提供解決問題的方案。扶貧政策落實跟蹤審計的概念、目標(biāo)、本質(zhì)、評價標(biāo)準(zhǔn)、取證方式、審計程序、審計報告內(nèi)容與基本形式、審計結(jié)果公告和成果轉(zhuǎn)化等屬于扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論，其在理論研究和實踐應(yīng)用中遇到的難題很大程度是由忽視基礎(chǔ)理論研究造成的，因此后精準(zhǔn)扶貧時代深化扶貧政策落實跟蹤審計基礎(chǔ)理論研究是當(dāng)務(wù)之急?；赗．威爾遜關(guān)于理論結(jié)構(gòu)的論述，扶貧政策落實跟蹤審計基礎(chǔ)理論研究應(yīng)遵循這一理論結(jié)構(gòu)，即首先應(yīng)強化對扶貧政策落實跟蹤審計概念和本質(zhì)等的研究，并注意區(qū)分其與扶貧政策執(zhí)行效果審計、扶貧績效審計之間的聯(lián)系與區(qū)別，然后從扶貧政策落實跟蹤審計相關(guān)的一系列基本概念出發(fā)，依據(jù)不同的研究主題與目標(biāo)提出相應(yīng)的研究命題，從而構(gòu)建能夠反映中國扶貧實踐特色的具有前后一貫、邏輯自洽、系統(tǒng)完整特征的扶貧政策落實跟蹤審計理論體系，為更好發(fā)揮扶貧政策落實跟蹤審計在貧困治理領(lǐng)域的監(jiān)督保障作用提供堅實的理論基礎(chǔ)，并為其在實踐中遇到的難題提供方案選擇與解決對策。

（二）拓寬研究方法，豐富扶貧政策落實跟蹤審計研究成果

當(dāng)前扶貧政策落實跟蹤審計研究多集中于規(guī)范分析法，缺乏大樣本檔案式方法對其實施效果的實證檢驗。究其原因，一是扶貧政策落實跟蹤審計的數(shù)據(jù)信息尚未完全公開，數(shù)據(jù)獲取難度較大；二是扶貧政策落實跟蹤審計研究尚處于探索階段，大樣本實證檢驗存在大量空白。不過近年來隨著中國學(xué)者逐漸開始利用手工整理的審計署公告、審計年鑒等數(shù)據(jù)實證考察國家審計的監(jiān)督治理效應(yīng)等相關(guān)研究的興起，為利用大樣本檢驗扶貧政策落實跟蹤審計的監(jiān)督效果提供了思路與啟發(fā)。本文認(rèn)為，在后精準(zhǔn)扶貧時代要拓寬扶貧政策落實跟蹤審計研究方法，引入問卷調(diào)查和案例研究等方法以彌補扶貧政策落實跟蹤審計數(shù)據(jù)可得性差的缺陷，同時要廣泛應(yīng)用Python、Gensim和3S技術(shù)等來滿足其對非結(jié)構(gòu)化、海量、直觀和原生數(shù)據(jù)的需要。在解決了扶貧審計的數(shù)據(jù)問題后，可從扶貧資金安全與反腐敗、扶貧促進經(jīng)濟增長質(zhì)量等角度實證檢驗扶貧政策落實跟蹤審計的實施效果，還可以檢驗扶貧政策落實跟蹤審計的影響因素和經(jīng)濟后果以及影響其審計質(zhì)量的因素等問題，不僅可以豐富扶貧政策落實跟蹤審計領(lǐng)域的實證研究成果，而且能為改進扶貧政策落實跟蹤審計工作，提高扶貧審計質(zhì)量，進而更好發(fā)揮扶貧政策落實跟蹤審計在脫貧攻堅中的監(jiān)督效應(yīng)提供實踐啟示。

（三）完善扶貧政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)和指南，加快構(gòu)建扶貧績效審計評價體系

由于扶貧資金和資源涉及的流程環(huán)節(jié)和部門范圍較廣，而目前審計理論和實踐又缺乏對扶貧政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)和指南等的研究和構(gòu)建，導(dǎo)致難以科學(xué)有效地開展扶貧政策落實跟蹤審計。審計評價的前提是建立標(biāo)準(zhǔn)，沒有科學(xué)合理的審計標(biāo)準(zhǔn)就難以提高扶貧政策落實跟蹤審計評價的科學(xué)性、有效性和全面性，因此評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系構(gòu)建是要解決的首要問題［40］。后精準(zhǔn)扶貧時代要根據(jù)扶貧實踐發(fā)展并結(jié)合中國貧困治理轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出的新特點，即絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困、生存性貧困轉(zhuǎn)向發(fā)展性貧困、一維貧困轉(zhuǎn)向多維貧困、收入性貧困轉(zhuǎn)向消費性貧困、原發(fā)性貧困轉(zhuǎn)向次生性貧困［34］133－139，加強扶貧政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和指南等的研究，在不斷嘗試和摸索中篩選、確定和建立能夠反映中國扶貧實際、綜合考慮以解決相對貧困問題為核心、兼具理論嚴(yán)謹(jǐn)性與實踐可操作性的多維貧困指標(biāo)的扶貧政策落實跟蹤審計評價指標(biāo)，豐富和完善已有的“形式” “事實”和“價值”標(biāo)準(zhǔn)，尤其是“價值”維度，作為構(gòu)建政策落實跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)，應(yīng)根據(jù)貧困轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)的新特點，①貧困轉(zhuǎn)型的新特點即前文所說的五個“轉(zhuǎn)向” ，歸根到底，后精準(zhǔn)扶貧時代中國的貧困治理主要解決相對貧困問題。相對貧困主要由不均等決定，本質(zhì)上與增長無關(guān)，無法通過經(jīng)濟增長來減緩。見汪晨、萬廣華、吳萬宗《中國減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其面臨的挑戰(zhàn)》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟》，2020年第1期，第5－23頁。更加關(guān)注發(fā)展不平衡和人的發(fā)展問題［37］195－208，增加“均衡” “平等”作為審計評價標(biāo)準(zhǔn)的價值取向之一；同時結(jié)合扶貧發(fā)展情況，從定性和定量角度深化、拓展和充實三維評價指標(biāo)體系，以推進扶貧政策落實跟蹤審計評價全覆蓋，為更有效地制定、執(zhí)行和調(diào)整扶貧政策提供參考和預(yù)警。

（四）加強扶貧資金審計，努力實現(xiàn)扶貧資金流程與內(nèi)容審計全覆蓋

資金是推動扶貧的根本動力，大量的財政投入是中國取得巨大扶貧成就的首要前提。后精準(zhǔn)扶貧時代為消除相對貧困（尤其是相對貧困還在上升過程中）仍需巨大的財政資金支持，扶貧任務(wù)十分艱巨［41］。此外，扶貧資金具有量大、點多、面廣、線長等特點，監(jiān)管難度較大，社會各界關(guān)注程度較高，因此扶貧資金是扶貧政策落實跟蹤審計的永恒主題。扶貧資金以扶貧產(chǎn)業(yè)和項目為載體，扶貧產(chǎn)業(yè)和項目均以扶貧資金的運用為主線，但實踐中存在產(chǎn)業(yè)扶貧資金投向不實、不準(zhǔn)，項目扶貧資金被騙取、截留、挪用、閑置甚至被貪污侵占、優(yōu)親厚友等問題，在一定程度上影響了扶貧資金的使用效益。當(dāng)前扶貧資金績效審計也并未完全成為扶貧資金審計的重點，主要表現(xiàn)為：第一，現(xiàn)有扶貧資金審計偏重于對資金事后使用結(jié)果的真實性、合法性與合規(guī)性審計，而對扶貧資金的事前和事中審計關(guān)注不足，沒有較好實現(xiàn)對扶貧資金從政策要求、預(yù)算安排、籌集、分配、撥付、使用直至項目和個人全流程跟蹤審計的完全覆蓋，政策落實跟蹤審計的預(yù)防和抵御性功能發(fā)揮不足；第二，雖然扶貧資金財務(wù)收支審計會涉及績效方面的問題，但對扶貧資金的經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性的整體審計和評價明顯不足，重資金經(jīng)濟效益而輕環(huán)境和社會效益評價指標(biāo)的傾向較為明顯，嚴(yán)重影響了扶貧資金績效審計的力度和深度，難以做到扶貧資金內(nèi)容審計全覆蓋。因此，在后精準(zhǔn)扶貧時代，為保證各方面扶貧資金合法、安全和高效使用，審計機關(guān)應(yīng)始終樹立“扶貧資金運行到哪里，審計就跟蹤到哪里”的理念，加大對扶貧資金統(tǒng)籌整合使用情況的審計力度，持續(xù)加強對扶貧產(chǎn)業(yè)和項目資金的預(yù)算、籌集、分配和使用的真實性、合法性、安全性與效益性審計，以扶貧資金審計作為后精準(zhǔn)扶貧時代推進扶貧政策落實跟蹤審計觸角向基層延伸的重要抓手，努力實現(xiàn)扶貧資金流程與內(nèi)容審計全覆蓋。

（五）重點實施扶貧制度審計，推動建立完善扶貧幫扶長效機制

貧困是經(jīng)濟問題更是制度問題，是制度的不公平導(dǎo)致政治、經(jīng)濟和文化權(quán)利的缺失。把各時段和各屆政府的脫貧攻堅任務(wù)轉(zhuǎn)化為國家治理的長期戰(zhàn)略，并改革既有治理體系，使之成為更有利于促進社會公平實效的穩(wěn)定的制度體系尤為必要，因此優(yōu)化扶貧政策制度、建立完善扶貧幫扶長效機制是解決貧困問題的根本所在。鄉(xiāng)村振興是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，將扶貧納入鄉(xiāng)村振興是為了從更系統(tǒng)、更長遠(yuǎn)的角度有效解決農(nóng)村貧困問題［42］。消除貧困是實施鄉(xiāng)村振興的重要前提和優(yōu)先任務(wù)，脫貧是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和保障，而鄉(xiāng)村振興又能為脫貧攻堅提供動力。因此，統(tǒng)籌推進扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接將是后精準(zhǔn)扶貧時代建立扶貧幫扶長效機制的重要制度安排，同時也是開展政策落實跟蹤審計的重要內(nèi)容。當(dāng)前中國漸進性的改革總體思路要求經(jīng)濟社會運行機制、管理體制和相關(guān)制度改革必須遵循循序漸進、逐步完善的路徑，這一客觀路徑必然會體現(xiàn)在扶貧政策和制度的建立與完善上。扶貧政策和制度是扶貧工作的行動指南，如果扶貧政策和制度不科學(xué)，將直接影響扶貧工作方向和扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，要在統(tǒng)籌推進扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接思想的指導(dǎo)下，把扶貧政策落實跟蹤審計的工作原則和具體內(nèi)容統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興等政策落實跟蹤審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計等各類審計項目中，重點加強扶貧制度審計，即以扶貧政策和制度為主要審計內(nèi)容，圍繞扶貧與鄉(xiāng)村振興政策和制度的制定、執(zhí)行及其效果展開跟蹤審計。通過開展扶貧制度審計，能夠發(fā)現(xiàn)和揭示影響扶貧效果的體制性障礙和制度性缺陷，提出完善扶貧政策和制度的意見與建議，以推進中國扶貧政策和制度改革的不斷深化，提高扶貧政策和制度的銜接性、穩(wěn)定性和管用性。同時要積極發(fā)揮扶貧政策落實跟蹤審計的建設(shè)性功能，對扶貧實踐中好的經(jīng)驗、做法要及時總結(jié)并宣傳推廣，以不斷改進扶貧政策和制度，優(yōu)化扶貧制度供給，推動扶貧幫扶長效機制的建立與完善，充分利用扶貧幫扶制度優(yōu)勢來應(yīng)對扶貧脫貧中的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。

（六）完善扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告，堅持審計發(fā)現(xiàn)問題與整改問責(zé)并重

審計結(jié)果公告是國家審計最主要的外在表現(xiàn)［43］。扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告是對有權(quán)支配和使用扶貧資金和制定與落實扶貧政策的單位和個人審計的結(jié)果，能夠緩解信息不對稱，在一定程度上滿足社會公眾、媒體和有關(guān)委托方的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而將審計與社會輿論監(jiān)督融為一體，共同作用于被審計單位并形成其外在輿論壓力。為緩解扶貧審計公告可能帶來的負(fù)面影響，被審計單位會在一定程度上及時、主動整改扶貧政策落實跟蹤審計揭示的問題。但當(dāng)前中國扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告的全面性、及時性和審計整改回應(yīng)性仍然較差，審計結(jié)果公告缺位會造成扶貧政策落實跟蹤審計淪為政府部門的“內(nèi)部通報”，削弱扶貧審計的監(jiān)督作用，使被審計單位和個人的審計效果受限，難以滿足社會公眾和媒體對貧困治理信息的需求。因此，在后精準(zhǔn)扶貧時代，應(yīng)在遵循時效性、獨立性和保密性原則的前提下，穩(wěn)步推進和完善扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告制度，多渠道、多形式、及時發(fā)布扶貧審計結(jié)果以增強審計公告的時效性，充分發(fā)揮審計結(jié)果公告對被審計單位和個人的監(jiān)督效應(yīng)。對高風(fēng)險、易發(fā)頻發(fā)的扶貧政策、資金和項目等領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的問題要單獨公告，并對審計發(fā)現(xiàn)的問題之間、同一政策、資金和項目在不同時段的審計公告之間建立索引，如此既能體現(xiàn)扶貧政策落實跟蹤審計的“動態(tài)性” ，又便于公告使用者及時、快捷查閱有關(guān)信息以跟進監(jiān)督，進而提高扶貧審計結(jié)果公告的信息含量。同時應(yīng)修訂完善《審計法》，將公開審計結(jié)果規(guī)定為審計機關(guān)必須履行的義務(wù)，在此前提下細(xì)化扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果的公告期限和公開程度等內(nèi)容，以進一步壓減審計機關(guān)公告扶貧審計結(jié)果時自由裁量權(quán)的空間。此外，建議審計署定期梳理和匯總各級審計機關(guān)全年的扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果公告，歸納、總結(jié)具有典型性、普遍性和傾向性的問題并剖析原因，提出合理、可行的審計整改建議，最終形成總括性的年度扶貧政策落實跟蹤審計專題報告，并提交國務(wù)院或向有關(guān)部門通報，以提高扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果的利用層次。

審計的根本價值在于審計結(jié)果得到有效運用。審計整改成果是扶貧政策落實跟蹤審計發(fā)揮監(jiān)督效應(yīng)最直接的體現(xiàn)，針對扶貧審計整改難以有效落實的頑癥，應(yīng)建立健全扶貧政策落實跟蹤審計結(jié)果運用制度，設(shè)立登記臺賬進行重點抽查，加強對扶貧審計結(jié)果公告中發(fā)現(xiàn)問題整改情況的再監(jiān)督，增加對重點扶貧整改事項“回頭看”的頻次，健全完善“扶貧整改清單”全覆蓋與扶貧整改結(jié)果運用跟蹤審計回訪機制，探索扶貧政策落實跟蹤審計整改跟蹤檢查機制，以督促被審計單位和個人嚴(yán)格落實審計整改要求。對于發(fā)現(xiàn)的整改不實、未整改和假整改等問題，要探索建立并完善被審計單位負(fù)責(zé)人約談、通報等機制，增強扶貧審計整改責(zé)任追究的剛性約束，切實把審計整改結(jié)果作為考核、任免和獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，以壓實被審計單位整改主體責(zé)任，堅決維護國家審計的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。此外，社會公眾和媒體對于扶貧審計公告問題的進一步需求也會給被審計單位的整改及信息公開帶來一定的壓力，迫使其及時公開扶貧審計整改結(jié)果。因此，要充分發(fā)揮公眾和輿論媒體等對扶貧整改落實和整改結(jié)果公開的監(jiān)督權(quán)，探索構(gòu)建審計機關(guān)與社會公眾、媒體等的聯(lián)合監(jiān)督機制，增強監(jiān)督合力，進而推動扶貧政策落實跟蹤審計整改機制建設(shè)的常態(tài)化與長效化，不斷將審計整改成果轉(zhuǎn)化為促進被審計單位依法履職的監(jiān)管效能。

（七）加快構(gòu)建以村居審計為主導(dǎo)的基層貧困治理監(jiān)督體系，充分發(fā)揮村居審計在促進扶貧政策落地中的監(jiān)督作用

村居是基層組織的基礎(chǔ)單元，直接面向貧困群眾，村干部作為基層治理中權(quán)威、信息和社會關(guān)系的享有者，是具體落實扶貧政策的行動終端。村居和村干部處于扶貧政策落實和資金分配與使用的最前端，是最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，但村居監(jiān)督機制失效和大面積監(jiān)督盲區(qū)的存在，必將嚴(yán)重影響扶貧政策的有效執(zhí)行，確保扶貧資金安全使用和扶貧政策高效落實離不開村居審計。因此，在后精準(zhǔn)扶貧時代，應(yīng)加快構(gòu)建以村居審計為主導(dǎo)的基層貧困治理監(jiān)督體系，充分發(fā)揮村居審計在促進扶貧政策落實中的監(jiān)督主體作用。第一，適時修改《審計法》及其實施條例，從法律層面明確村居審計在扶貧審計中的主體地位、內(nèi)容和重點，為發(fā)揮村居審計的監(jiān)督作用提供明確充分的法律依據(jù)。同時建議組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級審計機關(guān)，并由其直接領(lǐng)導(dǎo)、組織村居審計工作。第二，建立并完善以村居審計為主導(dǎo)、內(nèi)外部分工協(xié)作的基層扶貧監(jiān)督機制。對內(nèi)要依靠外部力量（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的強力介入，重點加強村務(wù)監(jiān)督委員會和監(jiān)督權(quán)力行使等的建設(shè)，建立村居內(nèi)部審計制度，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在扶貧政策執(zhí)行中的監(jiān)督作用。對外要加強以專職經(jīng)濟監(jiān)督為主的村居審計與以全面監(jiān)管違法違紀(jì)為主的紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督部門之間的協(xié)同與合作，以實現(xiàn)各監(jiān)管主體間的專業(yè)互補與資源整合，增強扶貧監(jiān)督合力。要統(tǒng)籌整合各項審計資源，強化扶貧審計項目和組織方式“兩統(tǒng)籌” ，努力做到“一審多果” “一審多項”和“一果多用”，以優(yōu)化村居審計資源配置，不斷提升扶貧審計效能。同時要加強村居審計對村務(wù)監(jiān)督委員會與村居內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督，完善村居內(nèi)部監(jiān)督與村居審計聯(lián)動機制。第三，充分發(fā)揮村居審計的外部監(jiān)督功能，加強村兩委扶貧經(jīng)濟責(zé)任審計，明確二者的權(quán)力與責(zé)任界限，以最大限度治理扶貧政策落實中存在的“精英俘獲”和“援助困境”等不公平現(xiàn)象，防止村居負(fù)責(zé)人利用公權(quán)力變相侵吞、擠占、挪用扶貧資金、優(yōu)親厚友和利益輸送等腐敗行為的發(fā)生。

結(jié) 語

貧困不僅是衡量一國發(fā)展?fàn)顩r的尺度，更是國家治理的任務(wù)，反映國家治理水平。政策落實跟蹤審計是服務(wù)國家治理的重要途徑，是國家治理內(nèi)生的重要組成部分，監(jiān)督與評價扶貧政策落實情況是政策落實跟蹤審計的重要內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計能夠減少因信息不對稱、共謀和變通等導(dǎo)致的政策變形和走樣，提高扶貧資源配置效率。與實踐貢獻相比，中國學(xué)界對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的理論供給還較為薄弱，其實踐經(jīng)驗和不足有待更好地提煉、上升為扶貧績效審計的科學(xué)理論。因此，在脫貧攻堅全勝的背景下，本文從精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論、評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系構(gòu)建、實踐困境與解決對策、實證檢驗以及扶貧資金績效審計五方面系統(tǒng)回顧了精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的研究現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)已有研究還存在著不足：精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的基礎(chǔ)理論研究較為欠缺；研究方法單一，理論基礎(chǔ)薄弱；審計評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系尚未統(tǒng)一；未能實現(xiàn)扶貧資金內(nèi)容與流程審計全覆蓋；缺乏扶貧制度審計；扶貧審計結(jié)果公告制度有待完善；精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計未能覆蓋村鎮(zhèn)一級。針對上述不足，本文認(rèn)為，后精準(zhǔn)扶貧時代應(yīng)從七方面強化扶貧政策落實跟蹤審計：深化扶貧政策落實跟蹤審計基礎(chǔ)理論研究；拓寬研究方法；完善審計評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系；持續(xù)加強扶貧資金審計；重點實施扶貧制度審計；完善扶貧審計結(jié)果公告制度，堅持審計發(fā)現(xiàn)問題與整改問責(zé)并重；加快構(gòu)建以村居審計為主導(dǎo)的基層貧困治理監(jiān)督體系?？偨Y(jié)并推廣中國精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的成就和經(jīng)驗，對后精準(zhǔn)扶貧時代開展脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策落實跟蹤審計實踐及其全覆蓋具有重要的理論與現(xiàn)實指導(dǎo)價值，有助于理解中國扶貧政策落實跟蹤審計的實踐貢獻，豐富國際扶貧績效審計理論和實踐，對廣大發(fā)展中國家開展扶貧績效審計、監(jiān)督扶貧政策有效落實具有重要的借鑒意義。