申素平，鄧雨薇

（中國人民大學(xué)教育學(xué)院，北京 100872）

2020年6月26日，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）的修訂被列入2020年國務(wù)院立法工作計劃，這是繼2004年該條例出臺后面臨的首次修訂。自2018年《中華人民共和國民辦教育促進法》修訂實施以來，關(guān)于如何在分類管理的模式下對民辦學(xué)校進行政策扶持的討論不絕于耳，這一問題同樣也是《實施條例》修訂的重要內(nèi)容之一。美國政府從1928年開始對私立學(xué)校進行財政資助的政策嘗試，以聯(lián)邦最高法院為首的各級法院對該類政策的合法性審查也揭開序幕。2020年6月30日，美國聯(lián)邦最高法院裁定，政府的財政資助政策不得將私立中小學(xué)校排除在外。這一判決是對美國1875年確立的“不允許資助私立學(xué)?！睖蕜t（No-Aid Rule）的強有力挑戰(zhàn)，標志著私立中小學(xué)財政資助政策的合法性在聯(lián)邦層面得到認可，并將擴展到各州，具有“里程碑式的意義”[1]。本文以美國聯(lián)邦最高法院關(guān)于私立中小學(xué)財政資助政策的判例為依據(jù)，分析該類政策的合法化過程，以期為我國立法及政策如何以公共財政支持民辦教育特別是非營利性民辦中小學(xué)的發(fā)展提供有益參考。

一、美國私立中小學(xué)財政資助政策的法律基礎(chǔ)

美國私立學(xué)校歷史的源頭可追溯至16世紀，最早的私立學(xué)校是由天主教傳教士在佛羅里達州和路易斯安那州建立的教會學(xué)校[2]，而公立學(xué)校體系直到19世紀30年代后才得以建立[3]。從這一層面看，政府對于私立學(xué)校的資助要早于對公立學(xué)校的資助。1810年，托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）命令內(nèi)政部與戰(zhàn)爭部為底特律的一所私立學(xué)校支付校舍租金，這可以被視為聯(lián)邦政府對于私立學(xué)校的第一次直接的資助。[4]南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，數(shù)百萬信奉天主教的移民涌入美國，這些移民的子女大多進入免費的公立學(xué)校學(xué)習(xí)。然而，當時的公立學(xué)校只教授新教教義和新教版本的《圣經(jīng)》，天主教移民認為這無疑是將自己的孩子送到新教的學(xué)校接受教育，是對其宗教信仰的違背，因而建立了天主教學(xué)校系統(tǒng)，并在發(fā)展壯大的過程中尋求政府的財政資助。當時的美國總統(tǒng)尤利西斯·S·格蘭特（Ulysses S.Grant）和眾議院議長詹姆斯·布萊恩（James Blaine）及其他反對天主教移民的共和黨人認為，如果政府以公共財政支持天主教學(xué)校，這無疑會促進天主教在美國的發(fā)展，從而有可能改變整個國家的政治經(jīng)濟面貌。1875年，布萊恩提出了《布萊恩修正案》，規(guī)定“任何州通過稅收籌集的用于公立學(xué)校的資金……都不得交由任何教派控制，也不得將這些資金或土地分配給任何教派”，嚴格禁止政府對于教會學(xué)校的資助。雖然該修正案當年以4票之差未能成為美國憲法修正案之一，但之后美國陸續(xù)有38個州①的憲法或憲法修正案中都增加了“政府不得對包括教會學(xué)校在內(nèi)的具有宗教性質(zhì)的機構(gòu)提供資助”的內(nèi)容。[5]由于美國的私立學(xué)校多帶有宗教性質(zhì)，所以《布萊恩修正案》便成為各州不得為私立學(xué)校提供財政資助的主要依據(jù)。而在聯(lián)邦層面，聯(lián)邦憲法第一修正案的“立教條款”（establishment clause）、“自由活動條款”（free exercise clause）②以及第十四修正案的“平等對待條款”③均有與“宗教”相關(guān)的內(nèi)容或引申義，因此，幾乎所有涉及私立中小學(xué)校財政資助的訴訟都離不開對這三項條款的合法性審查，它們構(gòu)成了私立中小學(xué)財政資助政策的憲法基礎(chǔ)。

20世紀20年代后，美國進入進步教育運動（progressive education movement）和公共學(xué)校運動（common school movement）的鼎盛時期。1922年，俄勒岡州通過了《義務(wù)教育法》（Compulsory Education Act），該法律規(guī)定州內(nèi)8歲至16歲的兒童必須在其所居住學(xué)區(qū)內(nèi)的公立學(xué)校接受教育。受該法律影響的兩所私立學(xué)校將州政府告上法庭，并最終演變?yōu)槠査拱福≒ierce v.Society of Sisters）④，該案于1925年受到美國聯(lián)邦最高法院的審查。聯(lián)邦最高法院裁定，俄勒岡州規(guī)定兒童必須在公立學(xué)校（而不是私立學(xué)校）接受教育的法律侵犯了家長可以為孩子選擇教育的自由權(quán)，違背了聯(lián)邦憲法第十四修正案中受正當程序保護的自由權(quán)之規(guī)定。強制將私立學(xué)校的學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)至公立學(xué)?？赡軙?dǎo)致私立學(xué)校無法維持運營，這實際上也是對私立學(xué)校出資人財產(chǎn)權(quán)的侵犯，同樣違背了聯(lián)邦憲法第十四修正案中受正當程序保護的財產(chǎn)權(quán)之規(guī)定。由此，私立學(xué)校便具有了和公立學(xué)校同等的法律地位，它是受法律保護的一種可供家長自由選擇的教育形式，這為政府為其提供公共財政支持奠定了法律基礎(chǔ)。

二、美國私立中小學(xué)財政資助政策合法性審查標準的確立與變遷

（一）1930年至1970年：對“兒童受益”準則的接納與質(zhì)疑并存

皮爾斯案之后，一些州開始了對私立中小學(xué)提供財政資助政策的嘗試，該類政策中最早受到合法性審查的便是1930年的科克倫案（Cochran v.Louisiana Board of Education）⑤。在該案中，路易斯安那州政府從1928年開始為私立學(xué)校學(xué)生提供免費的教科書服務(wù)。聯(lián)邦最高法院在審查該案時首次提出了“兒童受益”（Child Benefit）準則，即政府可以向就讀于私立學(xué)校的學(xué)生提供某些福利性資助，但若將這些資助直接給予其所在學(xué)校將會被視為違法。[6]以此為標準，聯(lián)邦最高法院的九位大法官以教科書的直接受益人是學(xué)生而不是學(xué)校為由全票支持了該項政策。1947年，聯(lián)邦最高法院在受理艾弗森案（Everson v.Board of Education of Ewing Township）⑥時，再次以“兒童受益”準則為準繩，以5:4的投票結(jié)果判決新澤西州為包括教會學(xué)校學(xué)生在內(nèi)的所有學(xué)生提供交通補貼的法律合法?？v觀1930年至1947年各州上訴法院審理的有關(guān)兒童“福利性”資助的案件，法院對于“兒童受益”準則的接受度越來越高。[7]全美教育協(xié)會（National Education Association）甚至還發(fā)布了《宗教教育兒童權(quán)益及法律指南》（Guidelines for Child Benefit and Laws for Sectarian Education）以指導(dǎo)各州政府制定合法的私立學(xué)校資助政策。然而在艾弗森案之后，由于大法官5:4的判決結(jié)果，該準則在州法院的接受度開始呈現(xiàn)下降趨勢，而且判定為不合法的政策日益增多。俄勒岡州最高法院在審理一起關(guān)于免費教科書資助政策的案件時表示：“應(yīng)用‘兒童受益’準則的困難在于……除非以某種方式加以限定，否則它可以被用來解釋每一項對私立學(xué)校資助政策的合法性，因為所有的資助對學(xué)生都是有利的。”[8]在“兒童受益”準則下，政府給予學(xué)生的資助與給予私立學(xué)校的資助并不具備明顯的界限。在艾弗森案之后，雖然有不少州都提出了免費教科書和提供交通補貼的政策，但能夠通過各級法院合法性審查的政策卻寥寥無幾。⑦各級法院都希望建立比“兒童福利”準則更具操作性的審查標準，這一標準在1971年的萊蒙案（Lemon v.Kurtzman）⑧中得以確立。

（二）1971年至1986年：以“萊蒙檢驗”為框架的檢驗體系初步形成

萊蒙案討論的是兩項對私立學(xué)校進行財政資助的法律。1968年，賓夕法尼亞州的《私立中小學(xué)教育法》（Nonpublic Elementary and Secondary Education Act）規(guī)定政府可以向私立學(xué)校教授世俗科目⑨的教師提供工資、教科書和教學(xué)材料方面的補貼；1969年，羅德島州的《工資補貼法》（Salary Supplement Act）規(guī)定，如果私立學(xué)校的生均世俗教育經(jīng)費低于公立學(xué)校的平均水平，則政府需向這些學(xué)校的教師支付其年收入15%的工資補貼。美國聯(lián)邦最高法院分別以8:0和8:1的投票結(jié)果裁定這兩項法律中對于私立中小學(xué)的資助政策均不合法，因為它們都造成了“政府與宗教的過分糾纏”。在審查該案時，聯(lián)邦最高法院確立了政府為避免違反“立教條款”而必須遵循的標準，即著名的“萊蒙檢驗”（Lemon Test）。該檢驗由三部分構(gòu)成：（1）任何州的法律或法規(guī)都必須具有世俗的立法目的（目的檢驗）；（2）法律主要的或者首要的作用必須是既不促進也不限制宗教（作用檢驗）；（3）法律不得助長“政府與宗教的過分糾纏”（糾纏檢驗）。“萊蒙檢驗”確立后，聯(lián)邦最高法院對于私立學(xué)校財政資助政策的審查進入了嚴格限制的時期，此后近十年，幾乎所有受到聯(lián)邦最高法院審查的財政資助政策均因未通過“萊蒙檢驗”而被視為違法。⑩

進入80年代后，聯(lián)邦最高法院內(nèi)部對私立學(xué)校財政資助政策的態(tài)度產(chǎn)生了較大分歧。1980年至1985年，在接受審查的4項資助政策中，合法與違法的判決結(jié)果各占一半?，且所有判決的投票結(jié)果均為5:4，這顯示出聯(lián)邦最高法院對私立學(xué)校財政資助政策搖擺不定的態(tài)度，究竟是嚴格限制還是積極支持，大法官內(nèi)部也產(chǎn)生了嚴重分歧。1985年大法官雷恩奎斯特（Rehnquist）對聯(lián)邦最高法院已審查過的資助政策進行了總結(jié)：“政府可以向私立學(xué)校學(xué)生提供包括美國地圖在內(nèi)的地理教科書，但卻不能為私立學(xué)校提供美國地圖以供課堂使用；政府可以提供關(guān)于美國殖民地時期歷史的教科書，但卻不能提供關(guān)于喬治·華盛頓的電影或者在歷史課上展示與其有關(guān)的幻燈片；政府可以提供練習(xí)冊，但學(xué)生卻不能在練習(xí)冊上書寫，因為這樣會導(dǎo)致練習(xí)冊無法重復(fù)使用；政府可以為私立學(xué)校學(xué)生提供往返于學(xué)校的交通補貼，但卻不能支付戶外教學(xué)的交通費用（例如從學(xué)校到公立動物園或自然博物館的車費）；政府可以為私立學(xué)校支付政府要求組織的考試和報告的費用，但卻不能為由學(xué)校教師命題的世俗科目考試提供資助。”[9]雖然在對私立學(xué)校財政資助政策進行審查時，聯(lián)邦最高法院都會使用“萊蒙檢驗”，但面對相似的政策卻有可能得出完全相反的判決結(jié)果，這表明“萊蒙檢驗”已經(jīng)由一項檢驗“指南”（guideline）轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“標志”（signpost）而已，最終的判決結(jié)果仍取決于多數(shù)法官的意見。[10]而大法官們的意見最終在1986年的維特斯案（Witters v.Svcs.for the Blind）?中得到統(tǒng)一。

1985年，在宗教學(xué)院就讀的失明學(xué)生維特斯的職業(yè)目標是成為一名牧師或者傳教士，為此，他向華盛頓州盲人委員會（Washington Commission for the Blind）申請了一項職業(yè)康復(fù)補貼，然而委員會卻拒絕了他的申請，理由是華盛頓州憲法禁止將公共財政資金用于幫助個人從事神學(xué)及相關(guān)領(lǐng)域的職業(yè)或攻讀相關(guān)學(xué)位。委員會的做法得到了州上訴法院和州最高法院的支持，而聯(lián)邦最高法院卻判定委員會應(yīng)對維特斯予以支持，原因是給予教會學(xué)校學(xué)生職業(yè)補貼的做法并不會造成促進宗教發(fā)展的作用，它具有提升失明學(xué)生健康水平的世俗目的，而且補貼是直接支付給學(xué)生的，其最終流向完全是由學(xué)生決定的，即使這筆補貼最終流向了宗教學(xué)校，也不能表明是政府支持（endorsement）宗教發(fā)展而導(dǎo)致的結(jié)果。同時這項政策是“中立的”，因為不論是公立學(xué)校的學(xué)生還是私立學(xué)校的學(xué)生都可以申請資助。由此可見，在該案中，聯(lián)邦最高法院綜合運用了“兒童福利”準則、“萊蒙檢驗”、“中立性”準則、“支持檢驗”（Endorsement Test）四項合法性審查標準。其中，“中立性”準則是在1985年的穆勒案（Mueller v.Allen）?中提出的，它是指政府資助的受益人應(yīng)是廣泛的，既包括宗教群體，也包括非宗教群體，并不因納稅人的宗教信仰而有所區(qū)別。“支持檢驗”是由首位女性大法官奧康納（O’Connor）于1984年提出的?，她認為，如果政府行為在一個理性的觀察者（reasonable observer）心目中造成了政府支持或不支持宗教的印象，那么這種行為就是無效的。在維特斯案中，奧康納法官表示，“任何一個理性的觀察者都不可能推斷出為失明學(xué)生提供職業(yè)康復(fù)補貼的做法是政府支持宗教的表現(xiàn)”。至此，以“萊蒙檢驗”為框架的合法性檢驗體系初步形成。

（三）1987年至2002年：以“中立性”準則對“萊蒙檢驗”進行改進

維特斯案后的十余年，聯(lián)邦最高法院在審查關(guān)于私立學(xué)校財政資助的訴訟時，雖然仍以5:4的投票結(jié)果居多，但基本上所有資助政策都被判定合法。這些政策主要包括在1988年的博文案（Bowen v.Kendrick）?中將聯(lián)邦資金捐贈給宗教組織以促進其與政府機構(gòu)共同致力于青少年性教育問題，在1993年的佐伯斯特案（Zobrest v.Catalina Foothills School Dist）?中使用州公共財政資金為教會學(xué)校的聾啞學(xué)生提供手語翻譯，以及在1997年的阿格斯蒂尼案（Agostini v.Felton）?中使用聯(lián)邦資金為私立學(xué)校的家庭貧困學(xué)生租賃公交車作為流動教室，并派遣公立學(xué)校教師為其授課。值得注意的是，最后這項資助政策其實在1985年的費爾頓案（Aguilar v.Felton）?中被判定為違法，該政策是紐約市政府在費爾頓案的禁令（不能派遣公立學(xué)校教師到私立學(xué)校教學(xué)）下采取的一項替代政策。在審理阿格斯蒂尼案時，聯(lián)邦最高法院發(fā)現(xiàn)，“萊蒙檢驗”中的“糾纏檢驗”常常會將以下三個因素納入考慮之中：（1）受益機構(gòu)的性質(zhì)和宗旨；（2）政府資助政策的性質(zhì)；（3）在資助政策下政府與宗教機構(gòu)的關(guān)系。而“作用檢驗”同樣也會將受益機構(gòu)和資助政策的性質(zhì)納入考慮范圍之內(nèi)。因此，聯(lián)邦最高法院對“萊蒙檢驗”中的三項檢驗加以改進，將“糾纏檢驗”整合到“作用檢驗”之中，從而得到了一個兩步檢驗法，亦稱“阿格斯蒂尼檢驗”(Agostini Test)，即：（1）是否具有世俗的目的（目的檢驗）；（2）是否對宗教發(fā)展具有促進或抑制作用（作用檢驗）。而衡量這一“作用”時則需要考慮：（1）政府行為是否會灌輸宗教思想；（2）資助政策的受益人是否是因宗教因素選拔而來；（3）是否會導(dǎo)致政府與宗教的過分糾纏。在阿格斯蒂尼案中，紐約市政府為公交教室支付租金并派遣公立學(xué)校教師為私立學(xué)校貧困學(xué)生授課的政策旨在提升貧困學(xué)生的受教育水平，具有世俗的目的。另外，這一政策對宗教發(fā)展不具有促進或抑制作用。首先，政府在提出資助之后，完全是由學(xué)生及其家長對是否在課后到流動教室上課做出選擇，而且教授課程的公立學(xué)校的教師因其職業(yè)操守也不會教授學(xué)生宗教方面的內(nèi)容，因而不會向?qū)W生灌輸宗教思想；其次，該項政策并不是只針對在宗教學(xué)校就讀的學(xué)生，而是對所有符合條件的學(xué)生?開放的，并不因?qū)W生的宗教信仰和所就讀學(xué)校的性質(zhì)而有所改變，這也體現(xiàn)出這項政策的“中立性”；最后，該項政策并不會導(dǎo)致政府與宗教的過分糾纏。此外，對任何理性的觀察者來說，這一政策不會被視為政府對于宗教的支持，因而被判定合法。

進入21世紀后，聯(lián)邦最高法院對于私立學(xué)校財政資助政策的審查標準進一步放寬，而且更加注重對“中立性”準則的應(yīng)用。雖然聯(lián)邦最高法院在2000年之前并未對這一準則加以明確界定，但它的思想其實貫穿著整個私立學(xué)校財政資助政策的訴訟史。在1947年的艾弗森案中，“中立”意味著“政府必須在信教與不信教群體的關(guān)系中保持中立”；在1971年的萊蒙案中，“中立”意味著“既不促進也不抑制宗教的發(fā)展”；在1983年的穆勒案中，“中立”意味著“政府資助的受眾是廣泛的”；在1997年的阿格斯蒂尼案中，“中立”意味著“家長可以自由地選擇將獲得的政府資助用于公立或者私立學(xué)校”。由此可見，“中立性”準則其實早就植根于聯(lián)邦最高法院對于私立中小學(xué)財政資助政策的合法性審查之中，其內(nèi)涵在“阿格斯蒂尼檢驗”的“作用檢驗”之下不斷深化，并在2000年的米歇爾案（Mitchell v.Helms）?和2002年的茲爾曼案（Zelman v.Simmons-Harris）?中得到詳細闡釋和應(yīng)用。

在米歇爾案中，路易斯安那州的杰斐遜教區(qū)（Jefferson Parish）將一項聯(lián)邦專用資金的30%分配給私立學(xué)校。該聯(lián)邦專用資金來源于1981年頒布的《教育鞏固和改進法》（Education Consolidation and Improvement Act），該法律的第二章授權(quán)州教育機構(gòu)（state educational agency）將聯(lián)邦資金賦予地方教育機構(gòu)（local educational agency），地方教育機構(gòu)再向中小學(xué)校提供教學(xué)材料和儀器設(shè)備（如圖書、計算機硬件及軟件、投影儀等）以幫助學(xué)校開展“世俗的、中立的以及非意識形態(tài)的”教育項目。聯(lián)邦最高法院以6:3的投票結(jié)果認可了該項政策的合法性。根據(jù)“阿格斯蒂尼檢驗”，《教育鞏固和改進法》第二章具有改善學(xué)校教學(xué)條件的世俗目的，而且并未產(chǎn)生促進或抑制宗教發(fā)展的作用。首先，該項政策所提供的資助并不涉及任何宗教的內(nèi)容，公立學(xué)校和私立學(xué)校所接受的資助種類完全相同，因此并未產(chǎn)生宗教思想的灌輸；其次，該項政策是面向?qū)W區(qū)內(nèi)所有學(xué)校展開的，學(xué)校的宗教性質(zhì)并不是能夠接受資助的先決條件；最后，由于資助的份額是根據(jù)每所學(xué)校的入學(xué)率分配的，而家長將其子女送往何種類型的學(xué)校上學(xué)完全是家長的個人決定，與政府并無關(guān)系，因此不會造成政府與宗教的過分糾纏。

在茲爾曼案中，聯(lián)邦最高法院對“中立性”準則進行了更加系統(tǒng)的闡釋。1995年，俄亥俄州的試驗性獎學(xué)金項目（Pilot Project Scholarship Program）以教育券的形式為克利夫蘭學(xué)區(qū)的家長提供學(xué)費資助，家長可以自由地選擇將教育券用于參與該項目的私立學(xué)?；蚬W(xué)校。聯(lián)邦最高法院在審查這一政策的合法性時，依然使用了改進后的“萊蒙檢驗”。鑒于克利夫蘭學(xué)區(qū)公立學(xué)校教育質(zhì)量較為低下，實施教育券項目可以為貧困家庭的學(xué)生提供更多的教育選擇，從而改善整個地區(qū)的教育水平，因此該項目具有世俗的目的。那么該案的核心問題便在于教育券項目是否會產(chǎn)生促進或抑制宗教發(fā)展的作用，對此，聯(lián)邦最高法院做出了否定的回答。該教育券項目對宗教來說是完全中立的，所有在克利夫蘭學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)校均可參與，家長也僅僅是因為其收入水平低下而獲得教育券。雖然多數(shù)家長選擇將其子女送入私立學(xué)校，但這并不是為家長提供教育券這項資助政策導(dǎo)致的結(jié)果，因為在該項目中，公立學(xué)校和私立學(xué)校均有參與資格。由此，“中立性”準則被正式確定下來。該準則有兩層含義：（1）受資助對象的資格不是由其是否具有宗教性質(zhì)而決定；（2）受資助對象可以在公立學(xué)校與私立學(xué)校之間做出獨立且自由的選擇。大法官雷恩奎斯特（Rehnquist）在代表多數(shù)派發(fā)表意見時說道：“如果政府的資助政策是宗教中立的，而且直接面向廣大的受眾，接受資助的對象可以獨立地支配所獲得的資金，哪怕最終資金流向的是教會學(xué)校，也不能輕易判定該項資助政策不合法?！?/p>

（四）2002年之后：州層面“不準資助”準則的挑戰(zhàn)日益加劇

雖然聯(lián)邦最高法院對于私立中小學(xué)財政資助政策的審查標準日益放寬，但美國仍有37個州的憲法中含有《布萊恩修正案》的內(nèi)容，不允許政府對教會學(xué)校提供直接或間接的財政資助?？梢?，在州這一層面，“不準資助”準則仍占據(jù)上風(fēng)。從聯(lián)邦最高法院審查過的有關(guān)私立中小學(xué)財政資助的政策來看，這些政策主要來源于12個州，其中僅有4個州的憲法中沒有關(guān)于《布萊恩修正案》的內(nèi)容，?而且即使在剩余的8個州中，原告提起訴訟的依據(jù)也是某項私立中小學(xué)財政資助政策違反了聯(lián)邦憲法第一修正案或第十四修正案，并未以違反州憲法為由而提起訴訟。因此，聯(lián)邦最高法院從未正式判決《布萊恩修正案》與聯(lián)邦憲法相悖。不過對《布萊恩修正案》的挑戰(zhàn)卻一直存在?，2020年6月30日聯(lián)邦最高法院宣判的埃斯皮諾薩案（Espinoza v.Montana Department of Revenue）?更是正式將《布萊恩修正案》納入違憲之列。

2015年蒙大拿州立法機關(guān)出臺了一項免稅獎學(xué)金計劃（tax-credit scholarship programs），為向非營利性私人獎學(xué)金組織捐款的個人和企業(yè)提供適度的稅收減免，獎學(xué)金組織再以獎學(xué)金的形式將所得捐款發(fā)放給私立學(xué)校的學(xué)生用以支付學(xué)費。該計劃實施后不久，蒙大拿州稅務(wù)部（Department of Revenue）根據(jù)該州憲法中“禁止向與宗教有關(guān)的教育項目提供直接或間接的財政資助”這一規(guī)定，頒布了一項禁令，禁止參與該計劃的獎學(xué)金組織向在教會學(xué)校就讀的學(xué)生發(fā)放獎學(xué)金。2020年6月，聯(lián)邦最高法院認為“不準資助”（no-aid）的禁令確實對教會學(xué)校以及希望在教會學(xué)校上學(xué)的學(xué)生及其家長的宗教信仰造成了歧視，這是對聯(lián)邦憲法第一修正案“自由活動條款”的違背。“自由活動條款”意味著“保護教義遵守者（religious observer）免受不平等的待遇”，同時反對“以宗教為依據(jù)剝奪公民某項特殊資格的法律”?。[11]如果一項法律僅僅因為“宗教性質(zhì)”剝奪公民享受某項公共福利的資格，那么該項法律就會受到嚴格審查（strict scrutiny）。[12]在本案中，蒙大拿州“不準資助”的法律僅僅因為學(xué)校的宗教性質(zhì)而將教會學(xué)校排除在接受獎學(xué)金的范圍之外，因此需對其進行嚴格審查。嚴格審查意味著政府的行為必須是為了滿足整個州的“最高利益”（interests of the highest order），而且該行為必須“是專門為滿足這些利益而嚴格縮限的”。其中，“最高利益”亦稱“迫切利益”（compelling interests），是指即使在聯(lián)邦憲法第一修正案所規(guī)定的基本權(quán)利面前，政府利益依然具有最高的實現(xiàn)順位[13]；“嚴格縮限”（narrowly tailoring）的意思是，以最精確的文字制定法律，盡量減少法律實施的附加條件[14]。本案中，蒙大拿州最高法院宣稱，與聯(lián)邦憲法相比，“不準資助”的法律在“更大程度”上滿足了蒙大拿州政教分離的利益。然而，與“自由活動條款”相比，這一利益顯然不具有更高的實現(xiàn)順位，因為“擴大政教分離的程度……本身就受到‘自由活動條款’的限制”[15]。因此，“不準資助”的禁令未能通過嚴格審查，從而被判定違法。

埃斯皮諾薩案的判決在美國引起了廣泛的討論。白宮新聞發(fā)言人凱莉·麥肯內(nèi)妮（Kayleigh McEnany）公開表示，埃斯皮諾薩案的判決“消除了為所有兒童提供更好教育機會的最大障礙之一”。該判決其實是對剩余36個州的憲法中《布萊恩修正案》的強有力挑戰(zhàn)。在這36個州中，有17個州都在實行著與蒙大拿州相似的免稅獎學(xué)金計劃，但只有極個別州允許教會學(xué)校參與這類計劃。可以預(yù)見，未來會有更多的州將教會學(xué)校納入政府財政資助的范圍之內(nèi)。正如美國教育部長貝奇·德沃斯（Betsy DeVos）所呼吁的，“各州應(yīng)抓住這一個千載難逢的機會，爭取將每所學(xué)校都納入每個學(xué)生的教育選擇之中”[16]。

三、思考及啟示

美國聯(lián)邦最高法院對私立中小學(xué)財政資助政策的審查始于20世紀30年代，進入70年代后，聯(lián)邦最高法院每年都至少受理一起有關(guān)政府使用公共財政支持私立學(xué)校發(fā)展的案件。[10]正是在對這些案件的審查中，聯(lián)邦最高法院形成了一套以“萊蒙檢驗”為框架、以“中立性”準則為重心、以“兒童受益”準則和“支持檢驗”為輔助的多元審查體系。從這些標準的確立過程來看，美國聯(lián)邦最高法院對于私立中小學(xué)財政資助政策的立場經(jīng)歷了完全禁止—開始允許—嚴格限制—搖擺不定—積極資助的變化軌跡。而在這一曲折發(fā)展的歷程中，有三個關(guān)鍵因素尤為值得注意。首先，從20世紀30年代開始，正是在“以兒童為中心”的理念影響下，最高法院才摒棄了《布萊恩修正案》的完全禁止態(tài)度，并確立“兒童受益”準則，開始對圍繞學(xué)生切身利益而提出的福利性財政資助政策予以支持。其次，在因出現(xiàn)“兒童受益泛化”傾向而使得法院態(tài)度出現(xiàn)反復(fù)并進而采取嚴格限制標準之后，20世紀80年代學(xué)校選擇運動（school choice movement）的蓬勃發(fā)展將“家長的教育選擇權(quán)”納入最高法院的考量。最高法院基于對家長“教育選擇權(quán)”的尊重而再次對私立學(xué)校財政資助政策轉(zhuǎn)向積極的肯定態(tài)度。此外，縱觀聯(lián)邦最高法院所審理的案件，所有通過合法性審查的資助政策都具有鮮明的“平等”性。也就是說，政府必須將其財政資助政策的目標和適用對象平等惠及所有的中小學(xué)校，而不能只限定為公立學(xué)校或者私立學(xué)校，如此才能保證政策的合法性。因此，雖然美國有75%以上的私立中小學(xué)校具有教會屬性[17]，導(dǎo)致法院多要圍繞“中立性”準則對資助政策的合憲性進行審查，但是由于所有的教會學(xué)校均為非營利性學(xué)校，所以其多元審查體系建立過程中所折射出的“以學(xué)生為中心”、尊重家長“教育選擇”以及“平等”的價值理念具有重要的啟示意義。

此外，在近百年的財政資助訴訟史中，縱觀美國聯(lián)邦最高法院審理過的二十余起關(guān)鍵案例?，可以發(fā)現(xiàn)其中小學(xué)財政資助政策的內(nèi)容相當豐富，以“間接資助”為主的資助方式也頗有值得借鑒之處。首先，就政策內(nèi)容而言，政府對于私立中小學(xué)的資助涵蓋了學(xué)生、家長、教師和學(xué)校等不同對象。聯(lián)邦最高法院已確認合法的資助措施主要包括：為學(xué)生提供免費的教科書、教學(xué)材料、交通補貼、身心健康檢查及咨詢輔導(dǎo)；對學(xué)生家長的教育支出進行稅收減免或提供教育券以支付學(xué)費；為在私立學(xué)校任教的公立學(xué)校教師提供工資及其他補貼，以及為學(xué)校提供教學(xué)設(shè)施設(shè)備等。其次，從資助方式來看，直接資助與間接資助并存，但以后者為主要資助方式?！爸苯淤Y助”多發(fā)生在私立中小學(xué)校無力改善學(xué)生學(xué)習(xí)環(huán)境之時，如缺乏教學(xué)設(shè)施設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、存在安全隱患等。值得注意的是，即使是“直接資助”，政府并不是直接將改善學(xué)習(xí)環(huán)境的資金撥付給私立學(xué)校，而是由政府出面購買設(shè)施設(shè)備或基礎(chǔ)設(shè)施修繕服務(wù)，以排除直接捐資中?？钏玫碾[患。相較而言，“間接資助”的應(yīng)用范圍更加廣泛，幾乎所有的資助內(nèi)容均有所涉及。所謂“間接”，就是將資助直接給予學(xué)生或家長，而不是學(xué)校。“間接”的手段既能保證政府的資助確實惠及每一位學(xué)生，又能激發(fā)私立學(xué)校的辦學(xué)活力，促使私立學(xué)校內(nèi)部甚至私立學(xué)校與公立學(xué)校之間展開良性競爭，從而促進私立學(xué)校教育質(zhì)量的提高，對私立學(xué)校的發(fā)展起到間接的推動作用。

注釋

①目前有37個州的憲法仍含有《布萊恩修正案》的內(nèi)容，路易斯安那州于1974年修訂了憲法，刪去了“不準資助”的內(nèi)容。

②“國會不得制定關(guān)于下列事項的法律：確立國教或禁止信教自由……”

③“不經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)?！?/p>

④Pierce v.Society of Sisters,268 U.S.510(1925).

⑤Cochran v.Louisiana Board of Education,281 U.S.370(1930).

⑥Everson v.Board of Education of Ewing Township,330 U.S.1(1947).

⑦據(jù)不完全統(tǒng)計，各州上訴法院判定政府資助政策合法的案件有：Schade v.Allegheny County Inst.Dist.,126 A.2d 911 (1956);Board of Education,etc.,v.State Board of Education,141 A.2d 542 (1958);Board of Education,etc.,v.Allen,192 N.Y.S.2d 186 (1959);Application of Silver,205 N.Y.S.2d 650 (1960).判定為違法的案件有：Connell v.Board of School Directors,52 A.2d 645(1947);Silver Lake Cons.School Dist.v.Parker,29 N.W.2d 214(1947);Visser v.Nooksack Valley School Dist.,207 P.2d 198 (1949);McVey v.Hawkins,258 S.W.2d 927 (1953);Almond v.Day,89 S.E.2d 851 (1955);Rawlings v.Butler,290 S.W.2d 801 (1956);Donoghue v.Smith,126 A.2d 93 (1956);School District of Robinson Township v.Houghton,128 A.2d 58 (1956);Squires v.Inhabitants of City of Augusta,153 A.2d 80 (1959);Snyder v.Town of Newtown,161 A.2d 770 (I960);Swart v.South Burlington Town School Dist.,167 A.2d 514 (1961);Matthews v.Quinton,362 P.2d 932 (1961);Dickman v.School Dist.,No.62c,Oregon City,566 P.2d 533(1961).

⑧Lemon v.Kurtzman,403 U.S.602(1971).

⑩受到審查的案件主要有：Levitt v.PEARL,413 U.S.472 (1973);PEARL v.Nyquist,413 U.S.756 (1973);Sloan v.Lemon,413 U.S.825 (1973);Meek v.Pittenger,421 U.S.349 (1975);Wolman v.Walter,433 U.S.229 (1977).在Wolman案中，為私立學(xué)校學(xué)生提供教科書、標準化考試、語言聽力和心理診斷及治療服務(wù)的資助合憲，但為其提供學(xué)習(xí)用具、設(shè)備及戶外教學(xué)交通補貼的資助違憲。

?合法：Committee for Pub.Educ.v.Regan,444 U.S.646(1980);Mueller v.Allen,463 U.S.388 (1983).違法：Grand Rapids Sch.Dist.v.Ball,473 U.S.373(1985);Aguilar v.Felton,473 U.S.402(1985).

?Witters v.Svcs.for the Blind,474 U.S.481(1986).

?Mueller v.Allen,463 U.S.388(1983).

?Lynch v.Donnelly,465 U.S.668(1984).

?Bowen v.Kendrick,487 U.S.589(1988).

?Zobrest v.Catalina Foothills School Dist.,509 U.S.1(1993).

?Agostini v.Felton,521 U.S.203(1997).

從以上的分析可以看出，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)已遍布我國各個省份(直轄市、自治區(qū))，而且各種園區(qū)門類比較齊全.應(yīng)該說，我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)歷了10多年的快速發(fā)展，不僅園區(qū)數(shù)量大幅增長，從2002年的48座上升至2012年的1 428座，而且園區(qū)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值也迅速提升，領(lǐng)跑現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，當前的園區(qū)建設(shè)和發(fā)展速度甚至超過了國家經(jīng)濟增速.以杭州為例，2008年杭州市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值579.86億元，同比增長17.6%，比全市GDP增速高出6.6個百分點，高于全市服務(wù)業(yè)增加值增速3.8個百分點；文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)增加值占全市GDP的比重達12.1%，比上年提高0.2個百分點，對GDP增長的貢獻率為13.2%.

?Aguilar v.Felton,473 U.S.402(1985).

?必須符合以下兩個條件：（1）居住在低收入地區(qū)的公立學(xué)校的就學(xué)范圍內(nèi)；（2）學(xué)習(xí)成績未能達到或有可能未能達到州成績標準。

?Mitchell v.Helms,530 U.S.793(2000).

?Zelman v.Simmons-Harris,536 U.S.639(2002).

?州憲法中沒有《布萊恩修正案》內(nèi)容的四個州是路易斯安那州、新澤西州、羅德島州和俄亥俄州，有《布萊恩修正案》內(nèi)容的是紐約州、賓夕法尼亞州、明尼蘇達州、密歇根州、亞利桑那州、華盛頓州、密蘇里州和蒙大拿州。

?其中具有代表性的兩個判例為：Locke v.Davey,540 U.S.712(2004);Trinity Lutheran Church of Columbia,Inc.v.Comer,582 U.S.___(2017).

?Espinoza v.Montana Department of Revenue,591 U.S.___(2020).

?“l(fā)aws that impose special disabilities on the basis of religious”，或譯為“以宗教為依據(jù)對公民強加不利條件的法律”。

?Cochran v.Louisiana Board of Education,281 U.S.370(1930);Everson v.Bd.of Ed.,330 U.S.1(1947);Bd.of Ed.v.Allen,392 U.S.236(1968);Lemon v.Kurtzman,403 U.S.602 (1971);PEARL v.Nyquist,413 U.S.756 (1973);Levitt v.PEARL,413 U.S.472 (1973);Sloan v.Lemon,413 U.S.825 (1973);Meek v.Pittenger,421 U.S.349 (1975);Wolman v.Walter,433 U.S.229 (1977);PEARL v.Regan,444 U.S.646 (1980);Mueller v.Allen,463 U.S.388 (1983);Aguilar v.Felton,473 U.S.402 (1985);Grand Rapids v.Ball,473 U.S.373;Witters v.Svcs.for the Blind,474 U.S.481(1986);Bowen v.Kendrick,487 U.S.589 (1988);Zobrest v.Catalina Foothills School Dist.,509 U.S.1(1993);Agostini v Felton,521 U.S.203(1997);Mitchell v.Helms,530 U.S.793 (2000);Zelman v.SimmonsHarris,536 U.S.639 (2002);Hibbs v.Winn,542 U.S.88 (2004);Arizona Christian School Tuition Organization v.Winn,131 S.Ct.1436 (2011);Trinity Lutheran Church of Columbia,Inc.v.Comer,582 U.S.___ (2017);Espinoza v.Montana Department of Revenue,591 U.S.___(2020).