孫霄兵，劉蘭蘭

（1.北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際教育研究院，北京 100089；2.首都師范大學(xué)法律系，北京 100089）

2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）。這部首次以“法典”命名的法律，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善，也標(biāo)志著我國(guó)民法進(jìn)入了“法典化”時(shí)期。民法法典化的立法模式和立法技術(shù)豐富了我國(guó)的立法實(shí)踐，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活其他領(lǐng)域的立法提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。新中國(guó)成立七十年來(lái)，我國(guó)教育領(lǐng)域從無(wú)法可依到初具法治，逐步建立起由多部單行法和行政法規(guī)及地方性法規(guī)組成的社會(huì)主義教育法律法規(guī)體系。這些教育法律法規(guī)保障和規(guī)范了我國(guó)的教育活動(dòng)，推動(dòng)了教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。教育立法反映的是社會(huì)的教育發(fā)展水平；反之，社會(huì)發(fā)展也必然對(duì)教育立法提出新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。為了推進(jìn)依法治教，全面實(shí)施依法治國(guó)的基本方略，應(yīng)當(dāng)加快教育法治建設(shè)進(jìn)程，完善中國(guó)特色社會(huì)主義教育法律法規(guī)。教育立法應(yīng)借鑒《民法典》的立法思路，加強(qiáng)相應(yīng)的法律制度建設(shè)，形成綜合性、法典化的教育法律體系。本文通過(guò)總結(jié)《民法典》編纂對(duì)教育立法工作的啟示，呼吁法典化應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)教育立法的基本模式，發(fā)展以法典化引領(lǐng)教育立法的立法新思路，并對(duì)編纂《教育法典》過(guò)程中需要解決的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題提出思考和建議。

一、《民法典》對(duì)于我國(guó)教育立法的啟示

習(xí)近平總書記在中共中央政治局舉行的“切實(shí)實(shí)施《民法典》”集體學(xué)習(xí)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，《民法典》是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律，對(duì)維護(hù)人權(quán)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化都具有重大意義。因此，在充分認(rèn)識(shí)頒布《民法典》的重要意義的基礎(chǔ)上，教育法借鑒《民法典》立法的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)聯(lián)、相配套的法律法規(guī)制度建設(shè)，創(chuàng)新利用法典化的立法路徑和立法技術(shù)，發(fā)揮綜合性法律規(guī)范在全面依法治國(guó)和依法治教中的重要作用。

從立法功能的角度看，《民法典》對(duì)我國(guó)教育立法的啟示主要體現(xiàn)在法典的中國(guó)特色、法典化立法模式和立法策略三個(gè)方面。

（一）中國(guó)特色

中國(guó)的《民法典》是一部立足中國(guó)國(guó)情、回應(yīng)中國(guó)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要立法成果。新時(shí)代的中國(guó)教育法律也要積極回應(yīng)教育發(fā)展中的時(shí)代挑戰(zhàn)，適應(yīng)中國(guó)教育改革的時(shí)代需求。習(xí)近平總書記在全國(guó)教育大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰(shuí)培養(yǎng)人是我國(guó)教育的根本任務(wù)，是教育現(xiàn)代化的方向目標(biāo)。教育立法工作要從教育的根本任務(wù)和教育現(xiàn)代化的方向目標(biāo)出發(fā)，立足于新時(shí)代新形勢(shì)下的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，以更高遠(yuǎn)的歷史站位、更寬廣的國(guó)際視野、更科學(xué)的立法技術(shù)，為加快推進(jìn)教育法治化、現(xiàn)代化，設(shè)計(jì)系統(tǒng)、全面、科學(xué)的法律制度，特別是通過(guò)《教育法典》集中、全面、系統(tǒng)地體現(xiàn)立德樹人、培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的重大主題。

（二）法典化立法模式

法典是一種專門的立法形式，即按照一定的目的、順序和層次，對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行排列而形成的較為統(tǒng)一的規(guī)范整體。與法典的概念相對(duì)應(yīng)，法典化就是把其他形式的法律編纂為法典的過(guò)程，是一種制定法典的趨勢(shì)和運(yùn)動(dòng)。[1]歐洲18世紀(jì)啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)的法典編纂運(yùn)動(dòng)通過(guò)系統(tǒng)化和具有創(chuàng)造力的法律設(shè)計(jì)為現(xiàn)代法治國(guó)家提供了一個(gè)獨(dú)特的立法模式，而且這種法典化模式也深刻地影響了世界其他國(guó)家的法律實(shí)踐活動(dòng)。我國(guó)《民法典》的編纂過(guò)程既是基于中國(guó)國(guó)情的法律創(chuàng)制，也是對(duì)大陸法系國(guó)家民法典理念和立法技術(shù)的兼收并蓄?！睹穹ǖ洹返木幾霗z測(cè)了國(guó)家在治理中的組織協(xié)調(diào)和決策能力、立法機(jī)關(guān)的立法能力，以及我國(guó)民商事法律的立法質(zhì)量，而且在編纂過(guò)程中對(duì)民法各個(gè)方面問(wèn)題的詳細(xì)研究和豐富論證，也極大地推動(dòng)和發(fā)展了民法學(xué)的研究水平。

借鑒法典化理論，教育法的法典化就是按照特定的立法原則、根據(jù)特定的價(jià)值取向、選擇特定的立法模式對(duì)教育法律規(guī)范進(jìn)行創(chuàng)設(shè)、排列和編纂，使其形成體系完備、概念統(tǒng)一的規(guī)范體系的過(guò)程。推動(dòng)教育法法典化就是要以法典化引領(lǐng)教育立法工作，完善教育立法模式，加強(qiáng)教育法律的系統(tǒng)化、科學(xué)化和規(guī)范化，促進(jìn)教育法治和教育法學(xué)的繁榮發(fā)展。在我國(guó)進(jìn)行《教育法典》的制定，必能將我國(guó)的教育立法工作提上新的層次和高度，使我國(guó)的教育法律更加科學(xué)、成熟和完善。

（三）立法策略

《民法典》編纂歷時(shí)七十載，不僅全面總結(jié)和梳理了新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開放四十多年來(lái)在民商事法律實(shí)踐中的良好經(jīng)驗(yàn)，而且通過(guò)編纂過(guò)程中的充分調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)，凝聚了社會(huì)對(duì)重要民生問(wèn)題的普遍看法和認(rèn)識(shí)，最終達(dá)成了較高程度的共識(shí)。在具體的立法策略上，《民法典》采取“總-分”兩步走的策略，第一步先出臺(tái)民法總則，第二步推進(jìn)各分編的編纂，最終形成一部完整的《民法典》。這種立法策略兼顧我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與法制發(fā)展的需要，保障民事經(jīng)濟(jì)生活平穩(wěn)、有序地經(jīng)歷新舊法律更迭，符合我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。

我國(guó)教育法治經(jīng)過(guò)七十多年的發(fā)展，積累了教育領(lǐng)域內(nèi)卓有成效的方針政策和立法實(shí)踐。按照新時(shí)代國(guó)家對(duì)教育事業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)建設(shè)，加強(qiáng)科學(xué)立法、完善教育領(lǐng)域的法律制度是推進(jìn)教育法治發(fā)展的重要任務(wù)。因此，教育領(lǐng)域中，既要系統(tǒng)規(guī)定教育法律中一系列重大、綜合性法律制度，又要梳理、總結(jié)教育領(lǐng)域不同的法律關(guān)系，分別規(guī)定具體的法律保障制度，并按照法典體例系統(tǒng)整合這些法律資源，推動(dòng)教育法法典化的發(fā)展，使我國(guó)的教育實(shí)踐在《教育法典》的保障推動(dòng)下，開創(chuàng)出全新的科學(xué)形態(tài)。

二、法典化應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)教育立法的基本模式

（一）教育法法典化的必要性

1.法典化是推進(jìn)科學(xué)立法、提高教育立法質(zhì)量的根本途徑

十八屆四中全會(huì)提出，科學(xué)立法是推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的前提。推進(jìn)教育科學(xué)立法不僅是提高教育治理能力的體現(xiàn)，也是提高教育立法質(zhì)量的根本途徑。科學(xué)立法要求立法工作以人民群眾的利益為根本，運(yùn)用科學(xué)的立法技術(shù)，推動(dòng)立法工作從數(shù)量型到質(zhì)量型轉(zhuǎn)變?！睹穹ǖ洹返闹贫?biāo)志著我國(guó)立法進(jìn)入了“法典化”時(shí)期，法典化成為我國(guó)立法的方向和趨勢(shì)。[2]我國(guó)已經(jīng)具備了一定數(shù)量的教育法律規(guī)范，未來(lái)還將有關(guān)于考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等多個(gè)立法事項(xiàng)的教育立法，這將會(huì)形成一個(gè)體系更加龐大的教育法律體系，使得教育法律更加復(fù)雜和分散。法典化的主要目標(biāo)之一是法律的凝練，“是在一個(gè)內(nèi)在一致的整體中規(guī)定簡(jiǎn)單的規(guī)范”[3]。教育法法典化是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的教育法律法規(guī)進(jìn)行重新編纂、修改和補(bǔ)充，整合并制定一部系統(tǒng)、全面、規(guī)范的《教育法典》。因此，教育法法典化是針對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)所有法律關(guān)系而制定一部具有系統(tǒng)性、前瞻性和權(quán)威性的《教育法典》，是對(duì)我國(guó)教育立法之系統(tǒng)性、先導(dǎo)性和法理性的全面提升，從而進(jìn)一步提高教育立法的質(zhì)量。

2.法典化有助于推動(dòng)教育法的體系化，保持教育立法資源的和諧統(tǒng)一

教育領(lǐng)域存在針對(duì)不同教育環(huán)節(jié)、教育主體和教育層級(jí)的立法活動(dòng)，不僅有教育法律法規(guī)，而且還產(chǎn)生了大量關(guān)于教育的規(guī)章和行政規(guī)范性文件，這些效力等級(jí)不同的規(guī)范性文件有賴于立法中的備案審查制度來(lái)確保立法前后統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致。然而，由于備案審查的周期比較長(zhǎng)，因此也影響了教育立法的進(jìn)程。所以，從維護(hù)法制統(tǒng)一的角度來(lái)說(shuō)，編纂統(tǒng)一的《教育法典》，在一部法典中集中對(duì)教育法律關(guān)系作出規(guī)定，這樣有利于保持教育法制的統(tǒng)一。首先，編纂《教育法典》是對(duì)現(xiàn)行教育立法加以修訂、整合和補(bǔ)充，不僅僅針對(duì)某一教育層級(jí)、某一教育主體或某一教育環(huán)節(jié)，而是著眼于教育事業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃來(lái)立法，從而形成體例全面、邏輯自洽、規(guī)范權(quán)威的教育法體系。其次，《教育法典》的編纂可以完善教育法制的統(tǒng)一，避免多層級(jí)立法之間的沖突和重疊，而且也可以減少針對(duì)教育領(lǐng)域或?qū)ｉT的教育問(wèn)題而進(jìn)行的單行法立法，因?yàn)橄鄬?duì)于修改法典而言，單行法的立法過(guò)程更加漫長(zhǎng)。

3.法典化是完善我國(guó)教育法治、提高教育治理現(xiàn)代化能力的表現(xiàn)

我國(guó)是成文法國(guó)家，國(guó)家的法治建設(shè)始終離不開法典的編纂活動(dòng)，法典的編纂活動(dòng)也體現(xiàn)了我國(guó)法治能力的提高。教育立法是教育法治的重要內(nèi)容之一，加強(qiáng)立法修法，推進(jìn)教育法律與其他法律的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)中央立法與地方立法的銜接互補(bǔ)也是體現(xiàn)教育治理能力的重要方面。隨著依法治教的深入推進(jìn)，教育立法已經(jīng)不單純表現(xiàn)為制定了多少新法，而是更為強(qiáng)調(diào)立法的質(zhì)量，更加注重立法的可操作性和對(duì)社會(huì)的實(shí)際影響。因此，在國(guó)家立法資源有限的情況下，教育法法典化不僅可以維護(hù)教育法制的統(tǒng)一，而且更需要立法部門的協(xié)作，打破各部門之間的利益限制，平衡利益相關(guān)者的參與和權(quán)益，建立權(quán)責(zé)分明的教育法律責(zé)任體系，提高教育法的可操作性。

4.法典化為完善教育立法提供新的立法模式

法典化是按照一定的立法原則和價(jià)值取向，通過(guò)特定體例結(jié)構(gòu)把具有內(nèi)在邏輯性的具體規(guī)范編纂在一部法律中的立法活動(dòng)。我國(guó)現(xiàn)有的教育立法在教育單行法律中多有原則性、倡導(dǎo)性、指引性條款，以至于有的倡導(dǎo)性的法律條文因沒(méi)有關(guān)于法律后果的明確表述而缺乏適用性和強(qiáng)制力。而任何法律規(guī)范在邏輯結(jié)構(gòu)上都是由行為模式和法律后果兩部分構(gòu)成。隨著教育管理法治化程度的提高，教育行政執(zhí)法的實(shí)踐也要求立法更加具有可操作性和“集約化”。[4]法典化注重法律條文的規(guī)范邏輯、權(quán)利義務(wù)的清晰界定以及法律責(zé)任的統(tǒng)一明確，為完善教育立法提供了一種新的立法模式。

（二）推動(dòng)教育法法典化的現(xiàn)實(shí)性

1.現(xiàn)有教育法律體系是推動(dòng)法典化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我國(guó)教育立法經(jīng)過(guò)70年的發(fā)展，已經(jīng)形成了以《憲法》相關(guān)教育條款為基礎(chǔ)，以《教育法》為核心，以7部教育法律為統(tǒng)領(lǐng)，同時(shí)涵蓋多部教育行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性教育法規(guī)和規(guī)章的教育法制體系，[5]該體系成為推動(dòng)教育法法典化和完善教育法律體系框架的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其中，1995年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)教育法》在整個(gè)教育法律體系中處于“總綱”地位，規(guī)定了我國(guó)教育事業(yè)的教育宗旨、基本制度以及基本原則。其他各種單行教育法律和法規(guī)只是調(diào)整和規(guī)范某一方面的教育關(guān)系或某一項(xiàng)教育工作。從教育法律體系的結(jié)構(gòu)來(lái)看，《教育法》和其他教育單行法律大體屬于“總-分”的關(guān)系，為《教育法典》體例的構(gòu)建提供了客觀基礎(chǔ)。值得一提的是，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃的通知》，教育部負(fù)責(zé)起草《教育法》修正草案，擬由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。我們應(yīng)當(dāng)利用這次修法機(jī)會(huì)，認(rèn)真研究《教育法》在教育法律體系中的“總綱”地位，充實(shí)和完善《教育法》中的綱領(lǐng)性內(nèi)容和立法事項(xiàng)，為《教育法典》的體例安排做好立法準(zhǔn)備。

2.新形勢(shì)下教育法治對(duì)教育法法典化提出了現(xiàn)實(shí)要求

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，教育法治的發(fā)展要求高度重視法治思維和法治方式，全面推進(jìn)依法治教，健全教育法律規(guī)范制度，對(duì)優(yōu)化和完善教育立法提出了現(xiàn)實(shí)要求。首先，依法治教的基礎(chǔ)和根本就是健全教育法律規(guī)范體系，堅(jiān)持教育立法和改革決策相銜接，為重大改革提供法律依據(jù)。其次，為了落實(shí)依法治教的總體目標(biāo)，教育立法要重視先導(dǎo)性、全局性和法理性，結(jié)合國(guó)家教育改革發(fā)展的新形勢(shì)、新要求和新任務(wù)，及時(shí)把重大改革決策上升為法律，適時(shí)調(diào)整不合時(shí)宜的法律規(guī)定，果斷廢止與上位法律相沖突的規(guī)范文件。第三，教育立法水平是教育治理能力的體現(xiàn)，提高教育治理能力要求教育立法要改進(jìn)立法模式，運(yùn)用法典化的立法技術(shù)引領(lǐng)教育立法，提高立法質(zhì)量。

（三）我國(guó)教育法法典化的可行性

1.加強(qiáng)全國(guó)人大在《教育法典》編纂中的主導(dǎo)性，構(gòu)建有利于教育優(yōu)先發(fā)展的法治環(huán)境

《教育法典》是教育領(lǐng)域具有全局性、系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性的重大立法，需要由全國(guó)人大統(tǒng)籌規(guī)劃，國(guó)務(wù)院的職能部門積極配合開展法典編纂工作。一方面，《教育法典》的編纂可以參考《民法典》的立法實(shí)踐，由全國(guó)人大法制工作委員會(huì)牽頭相關(guān)部門和教育研究機(jī)構(gòu)，整合現(xiàn)有的教育單行法律規(guī)范，并在前期調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上提出《教育法典》草案，最后提交全國(guó)人大審議。另一方面，也可以參考“一攬子修法”的立法實(shí)踐，在全國(guó)人大的支持下，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)《教育法典》的立法調(diào)研和起草工作，最后將《教育法典》草案提交全國(guó)人大審議。

加強(qiáng)《教育法典》的立法工作，也有利于為教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施構(gòu)建良好的法治環(huán)境。[6]在《教育法典》編纂過(guò)程中，要始終堅(jiān)持把優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)作為推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要抓手，提高教育立法的效率和質(zhì)量；堅(jiān)持教育為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)的指導(dǎo)思想，重視教育法律對(duì)培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的保障和激勵(lì)；堅(jiān)持發(fā)展具有中國(guó)特色、世界水平的現(xiàn)代教育，用完備的教育法律制度為中國(guó)特色社會(huì)主義教育事業(yè)保駕護(hù)航。

2.發(fā)展“一攬子修法”的立法思路，系統(tǒng)性整合教育法的內(nèi)容

教育立法中的“一攬子修法”模式是2012年教育部提出的對(duì)包括《教育法》在內(nèi)的四部法律進(jìn)行修訂時(shí)所采取的立法形式。這種立法思路在我國(guó)立法中具有開拓性。相比“一攬子修法”的立法思路，法典化的立法模式是編纂一部符合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際、體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范合理、內(nèi)容協(xié)調(diào)一致的法典。法典化不是對(duì)現(xiàn)有教育法律的小修小補(bǔ)，而是站在國(guó)家教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的歷史角度規(guī)劃一部綜合性的《教育法典》。《教育法典》的編纂也不是“另起爐灶”，法典的編纂是對(duì)國(guó)家教育重大方針的具體落實(shí)。因此，編纂《教育法典》不是從無(wú)到有地制定一部全新的法典，而是通過(guò)建立科學(xué)的規(guī)范體系，使用準(zhǔn)確、統(tǒng)一的法律概念，按照教育法治原則，對(duì)既有教育法律規(guī)范的整合、補(bǔ)充和修改，可以視為對(duì)教育單行法的再法典化。

法典化是教育立法的新思路，它不是僅僅著眼于解決和完善教育領(lǐng)域暴露出來(lái)的某一問(wèn)題、某一制度、某一環(huán)節(jié)，而是從教育的整體性和宏觀發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，設(shè)計(jì)具有全局性、先導(dǎo)性和系統(tǒng)性的《教育法典》。首先，法典化立法思路不同于教育領(lǐng)域內(nèi)的“問(wèn)題導(dǎo)向”式立法，從教育法治發(fā)展目標(biāo)和教育體制的整體優(yōu)化出發(fā)，構(gòu)建概念統(tǒng)一、邏輯嚴(yán)密、體系完整的規(guī)范體系。其次，法典化立法模式促使教育立法“集約化”發(fā)展。《教育法典》頒布后，教育立法將主要圍繞修改和完善《教育法典》展開，這可以減少不斷增加立法數(shù)量和擴(kuò)大立法范圍的“粗放型”立法活動(dòng)，一定程度上可以避免交叉立法和隨機(jī)立法的現(xiàn)象。

3.域外教育法的法典化實(shí)踐為我國(guó)《教育法典》的編纂提供了有益經(jīng)驗(yàn)

在《教育法典》的實(shí)現(xiàn)形式上，世界各國(guó)的立法實(shí)踐不盡相同。其中有代表性的立法模式主要有三種：一種是以法國(guó)為代表的“法典模式”，一種是以美國(guó)為代表的“匯編模式”，還有一種是以日本和英國(guó)為代表的“基本法+單行法模式”。這些域外法典化模式為我國(guó)《教育法典》的編纂提供了參考經(jīng)驗(yàn)。

法國(guó)傳統(tǒng)上被認(rèn)為是大陸法系的代表，法典化是其法律制度的特色，也因此圍繞社會(huì)重要問(wèn)題制定了多部重要法典。其中，1999年第99-1071號(hào)法令頒布的《教育法典》（Code de l'education）是法國(guó)教育立法法典化的重要法律文本。法國(guó)的《教育法典》分為“法律”和“條例兩個(gè)部分，其中“法律”部分按照“部”（partie）、“分部”（livre）、“編”（titre）和“章”（chapitre）的體例安排，具體內(nèi)容包括教育總則、教育行政管理、中小學(xué)教育管理、中小學(xué)教育機(jī)構(gòu)、中小學(xué)學(xué)校生活、高等教育管理、高等教育機(jī)構(gòu)、大學(xué)生活和教育人事制度。法國(guó)的《教育法典》秉承大陸法系的法典傳統(tǒng)，對(duì)教育法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)做了詳盡的規(guī)定，并允許以單個(gè)規(guī)范性法律文件的形式對(duì)法典部分條文進(jìn)行局部修改。[7]另一個(gè)采用“法典模式”的例子是2012年俄羅斯頒布的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》，該法是對(duì)20世紀(jì)90年代的《聯(lián)邦教育法》和《高等教育法》的整合，以法典的形式全面涵蓋了教育領(lǐng)域的法律關(guān)系。[8]

根據(jù)美國(guó)憲法的分權(quán)原則和聯(lián)邦主義，美國(guó)的教育立法分為聯(lián)邦和州兩級(jí)體制。各州根據(jù)憲法所賦予的權(quán)力制定在本州范圍內(nèi)適用的教育法律，因此各州制定的教育法從名稱到內(nèi)容都有很大差別。例如，加州制定的是《加州教育法典》（Code of Education in California），而紐約州則稱之為《紐約州教育法》（New York Education Law）。在聯(lián)邦層面，美國(guó)國(guó)會(huì)把國(guó)會(huì)立法按照主題加以分類編排，稱為《美國(guó)法典》（Code of United States），“教育”是其第二十個(gè)主題名稱。國(guó)會(huì)將每年的國(guó)會(huì)立法中關(guān)于教育的法條整理編排在第二十章下的“教育”主題中，這種通過(guò)二次匯編形成的“教育法典”僅僅是教育法律規(guī)范的匯總，缺乏內(nèi)在的系統(tǒng)聯(lián)系。

英國(guó)和日本的教育立法模式都是以教育基本法律為中心，根據(jù)不同的教育法律關(guān)系制定單行法律。例如，英國(guó)作為普通法系國(guó)家的代表，在1901年制定了《教育法》（Education Act）之后，根據(jù)社會(huì)的發(fā)展不斷地對(duì)《教育法》進(jìn)行必要的修訂，并且制定其他單行教育法律作為其必要補(bǔ)充。日本也是在1947年制定的《教育基本法》的基礎(chǔ)上，制定《學(xué)校教育法》《私立學(xué)校法》等單行教育法律，是一種“松散型”法典化模式。

三、編纂《教育法典》需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題

（一）《教育法典》的立法原則問(wèn)題

立法原則問(wèn)題是關(guān)乎立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循怎樣的指導(dǎo)思想的問(wèn)題。[9]《教育法典》的編纂是嚴(yán)肅的立法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循我國(guó)立法的基本原則。我國(guó)《立法法》規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)遵循《憲法》的基本原則，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，科學(xué)合理地規(guī)定公民權(quán)利義務(wù)以及國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)。根據(jù)《憲法》所規(guī)定的基本原則和《立法法》規(guī)定的立法原則，《教育法典》的立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循以下四條基本原則：

第一，與《憲法》相統(tǒng)一的原則。《憲法》是國(guó)家根本大法，其他法律及下位法都不得與《憲法》相抵觸，因此，教育立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與《憲法》相統(tǒng)一的原則。按照這條原則，教育立法應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》進(jìn)行，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持社會(huì)主義道路，遵循我國(guó)《憲法》所規(guī)定的各項(xiàng)基本原則，制定符合中國(guó)國(guó)情的《教育法典》。

第二，法治原則。教育立法的法治原則要求教育立法權(quán)的存在必須按照法定的權(quán)限和程序，立法活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要依法進(jìn)行，立法機(jī)構(gòu)要積極主動(dòng)行使立法職權(quán)、履行法定職責(zé)。另一方面，教育立法還要注意從國(guó)家整體利益出發(fā)，堅(jiān)持社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，《教育法典》要與《憲法》保持一致，同時(shí)也要與同位階的其他法典和法律規(guī)范銜接好，這樣才能保障教育立法的統(tǒng)一性。

第三，民主原則?！督逃ǖ洹返拿裰髟瓌t體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，我國(guó)是人民主權(quán)國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，人民群眾是立法的真實(shí)主體；其次，立法是人民意志的體現(xiàn)，立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的根本利益，以維護(hù)公民的教育利益為目的；再次，立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持群眾路線，采取有效措施，廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和建議，并在《教育法典》中得以體現(xiàn)。

第四，穩(wěn)定原則。教育立法不同于普通的政策和措施，應(yīng)當(dāng)具有一定的穩(wěn)定性而不能朝令夕改。這就要求教育立法應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性，既要注意到當(dāng)前教育領(lǐng)域需要解決和規(guī)制的問(wèn)題，又要看到這些問(wèn)題今后的發(fā)展趨勢(shì)，以免因?yàn)轭l繁立法和修法而影響教育的持續(xù)發(fā)展。[10]所以，《教育法典》一方面應(yīng)當(dāng)將教育改革和發(fā)展中的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，保障教育事業(yè)的法治化；另一方面，要在法典編纂中對(duì)現(xiàn)有教育法律中不適應(yīng)教育改革發(fā)展的內(nèi)容及時(shí)作出修改，為教育事業(yè)的發(fā)展提供可靠的法制保障。同時(shí)，《教育法典》也要注意與其他法律規(guī)范合理銜接，保障教育立法的科學(xué)性。

（二）《教育法典》的立法設(shè)計(jì)問(wèn)題

《教育法典》的立法設(shè)計(jì)問(wèn)題具體表現(xiàn)為：應(yīng)不應(yīng)該制定一部統(tǒng)一的《教育法典》？為什么要制定一部《教育法典》？這部《教育法典》是以什么樣的基本原則和價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ)的？這些立法設(shè)計(jì)問(wèn)題是法典編纂過(guò)程中需要回應(yīng)的理論挑戰(zhàn)，它們本身不會(huì)出現(xiàn)在法典中，但是只有回答好這些問(wèn)題，《教育法典》的編纂才能站位正確、立意高遠(yuǎn)。

我國(guó)目前的教育立法往往采取的是一種“問(wèn)題導(dǎo)向”的立法模式，缺乏法典化的宏觀考慮。現(xiàn)有的教育法律制度是以《教育法》《學(xué)位條例》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《教師法》《民辦教育促進(jìn)法》等教育單行法律為主構(gòu)建的，沒(méi)有從法律原則和內(nèi)在邏輯聯(lián)系上把教育法律的內(nèi)容體系化，在邏輯嚴(yán)密、概念統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)完備的教育法律體系的構(gòu)建上還有所不足。

盡管傳統(tǒng)法制理論認(rèn)為我國(guó)屬于以法典化為特征的大陸法系國(guó)家，但是從新中國(guó)成立以來(lái)的法制建設(shè)歷程看，我國(guó)立法中的法典化特征并不明顯。在《民法典》編纂過(guò)程中，民法學(xué)界首先開啟了關(guān)于法典化的價(jià)值和立法模式的理論研究，為《民法典》的編纂提供了充分的理論依據(jù)，也啟發(fā)了環(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等其他部門法對(duì)于法典化的思考。教育法的法典化首先需要從理論上研究法典化的意義以及教育法法典化的價(jià)值取向，以正確的立法價(jià)值取向推動(dòng)教育立法向法典化方向發(fā)展。

（三）《教育法典》的立法技術(shù)問(wèn)題

立法技術(shù)的問(wèn)題具體表現(xiàn)為立法中的方法和策略。根據(jù)我國(guó)《民法典》的編纂歷史，要編纂一部綜合性的法典并不是一蹴而就的事情，而是一個(gè)漸進(jìn)的甚至曲折緩慢的過(guò)程。編纂統(tǒng)一的《教育法典》應(yīng)當(dāng)采取何種策略，應(yīng)當(dāng)如何規(guī)劃《教育法典》的立法工作，這些是立法機(jī)關(guān)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立法工作時(shí)首先需要考慮的問(wèn)題。

立法工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，教育領(lǐng)域中尚存法律空白，需要拓展“一攬子修法”的思路，用“法典化”的策略推進(jìn)教育立法工作。具體而言，立法機(jī)關(guān)根據(jù)教育改革和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，宏觀規(guī)劃立法內(nèi)容，統(tǒng)籌立法資源，整合現(xiàn)有的教育法律，以《教育法》為《教育法典》的總綱，建構(gòu)科學(xué)的法典體例，形成一部體系嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范科學(xué)的《教育法典》。

（四）《教育法典》的體例安排問(wèn)題

如何安排體例結(jié)構(gòu)是法典成敗的關(guān)鍵。在體例安排上，《教育法典》的編纂沒(méi)有像歐陸經(jīng)典《民法典》那樣現(xiàn)成的體例參考，因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家的教育制度和法典化程度不盡相同。盡管法國(guó)、俄羅斯等國(guó)制定了《教育法典》，英國(guó)、日本等國(guó)制定了系統(tǒng)的教育單行法，但是這些國(guó)家的教育和法律制度千差萬(wàn)別，難以完全照搬某個(gè)國(guó)家的教育法體例。因此，應(yīng)從我國(guó)的國(guó)情和基本教育制度出發(fā)，設(shè)計(jì)符合我國(guó)國(guó)情的《教育法典》體例安排。

教育立法的根本出發(fā)點(diǎn)是保障受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，因此《教育法典》應(yīng)當(dāng)圍繞受教育權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)，從體例上體現(xiàn)對(duì)教育法律關(guān)系不同主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，分別制定具體篇章。目前，教育法學(xué)界普遍認(rèn)為，應(yīng)將法律體系框架分別按照教育法淵源和教育法調(diào)整對(duì)象兩個(gè)方面來(lái)劃分，但對(duì)縱向的法律淵源層級(jí)和橫向的教育法子部門構(gòu)成，尚未達(dá)成一致意見(jiàn)。[11-14]值得注意的是，我國(guó)已經(jīng)制定了《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律，但在學(xué)前教育、特殊教育、家庭教育等教育領(lǐng)域還存在立法空白。如果要列舉教育活動(dòng)的專門領(lǐng)域，這個(gè)清單會(huì)很長(zhǎng)，這樣需要制定更多教育單行法律，導(dǎo)致立法資源的分散和高昂的立法成本。因此，在“法典化”的導(dǎo)向下，《教育法典》的體例構(gòu)建需要突破那種單純以教育階段或者教育領(lǐng)域?yàn)橹行牡摹邦愋突绷⒎Ｊ?，而?yīng)該針對(duì)教育活動(dòng)中的不同法律關(guān)系主體分別規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。

（五）《教育法典》的體系銜接問(wèn)題

《教育法典》的體系銜接問(wèn)題是關(guān)于《教育法典》在法律體系中的定位以及與其他法律之間如何銜接與協(xié)調(diào)的問(wèn)題?！督逃ǖ洹肥墙逃I(lǐng)域的基本立法，屬于教育基本法律，內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)與《憲法》相一致，與其他基本法律相銜接，是教育行政法規(guī)、地方性法規(guī)和教育部門規(guī)章等下位法制定的基礎(chǔ)。一方面，我國(guó)的民法、刑法和行政法中包含涉及教育領(lǐng)域的法律規(guī)范，這些包含教育內(nèi)容的基本法律與《教育法典》形成了一般法與特別法的關(guān)系。另一方面，《教育法典》是對(duì)教育領(lǐng)域所有法律關(guān)系的基本規(guī)范，確定了教育法律的“共同標(biāo)準(zhǔn)”，與其他教育單行法律法規(guī)之間形成了一般法與特別法的關(guān)系。根據(jù)一般法與特別法的關(guān)系，在特別法有規(guī)定的情況下，優(yōu)先適用特別法；在特別法沒(méi)有規(guī)定的情況下，則應(yīng)適用一般法的規(guī)定。由此可見(jiàn)，作為特別法的《教育法典》，可以補(bǔ)充一般法中關(guān)于教育的立法空白或不足；而作為一般法的《教育法典》，要求其他教育單行法律法規(guī)統(tǒng)一于《教育法典》之下，確?！督逃ǖ洹吩诮逃ㄖ浦械幕拘?、權(quán)威性和全局性地位。

（六）《教育法典》與國(guó)際條約中相關(guān)教育規(guī)則的銜接問(wèn)題

包含教育規(guī)則的國(guó)際條約主要有兩種：一種是規(guī)定受教育權(quán)的國(guó)際人權(quán)公約，包括聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》《兒童權(quán)利公約》《殘疾人權(quán)利公約》等；另一種是規(guī)定教育服務(wù)貿(mào)易的經(jīng)貿(mào)公約，主要是WTO的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》，包含教育服務(wù)貿(mào)易的相關(guān)規(guī)定。關(guān)于受教育權(quán)的人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在我國(guó)修訂后的《義務(wù)教育法》《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》等教育法律法規(guī)中得到了反映。此外，《教育法》用專章規(guī)定了教育對(duì)外交流和合作中的基本原則。

然而，我國(guó)在教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域仍然存在法律空白和制度空缺。尤其是根據(jù)WTO的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》，教育服務(wù)貿(mào)易有四種提供方式，包括跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在、自然人流動(dòng)。這四種方式具體到中國(guó)教育領(lǐng)域，分別體現(xiàn)為線上遠(yuǎn)程教育、出國(guó)留學(xué)教育和來(lái)華留學(xué)教育、中外合作辦學(xué)和境外辦學(xué)，以及教師或教育工作者在不同國(guó)家的工作。[15]隨著教育市場(chǎng)的進(jìn)一步對(duì)外開放，中國(guó)教育在更大范圍內(nèi)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，教育涉外服務(wù)領(lǐng)域也亟須加強(qiáng)監(jiān)督和管理。為了在教育對(duì)外開放中堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家教育權(quán)與教育主權(quán)，更好地實(shí)施中國(guó)教育“走出去”戰(zhàn)略，在編纂《教育法典》過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展實(shí)際，注意與WTO的規(guī)則相銜接，吸收《教育法》和《中外合作辦學(xué)條例》等法律法規(guī)中關(guān)于對(duì)外教育交流的規(guī)定，同時(shí)也要填補(bǔ)教育貿(mào)易中商業(yè)存在、境外消費(fèi)、自然人流動(dòng)、跨境交付以及涉外監(jiān)管等方面的立法空白。

四、余論

為了全面完善中國(guó)特色教育法律制度體系，應(yīng)當(dāng)在今后的教育立法工作中積極開展《教育法典》的前期調(diào)研、立法研討和相關(guān)論證工作。借鑒《民法典》的立法實(shí)踐，由立法機(jī)關(guān)牽頭成立編纂工作小組，在立法實(shí)務(wù)部門和教育行政部門協(xié)同合作的機(jī)制下，積極規(guī)劃《教育法典》的編纂策略、框架和主要內(nèi)容。高等院校和教育科研機(jī)構(gòu)也要積極開展關(guān)于《教育法典》編纂的理論研究與課題論證，為法典的編纂提供充分的理論依據(jù)。在“十四五”規(guī)劃的起步之年，利用新一輪教育法律修訂的有利時(shí)機(jī)，盡快啟動(dòng)《教育法典》的立法研究和理論論證，以法典化的模式推進(jìn)教育立法工作。